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우리나라는 ‘교통약자 이동편의 증진법’이 제정된 이후 장애인 이동권에 관한 관심이 증폭되었으며, 각 지자체별로 교통약자를 위하여 1·2급 장애인 200명당 ‘특별교통수단’ 1대를 확보하여 운행하는 것을 법으로 정하고 있다. 이에 따라 각 지자체는 법률에서 정하는 대로 ‘지방교통약자이동편의증진계획’을 수립하고 이동지원센터를 설립해 특별교통수단을 운영하면서 과거 이동이 자유롭지 못했던 중급 장애인들이 외부 활동을 할 수 있도록 상당한 역할을 하고 있다.

한편, 우리나라 인구의 평균 연령이 점점 높아져 감에 따라 교통약자의 비율은 점점 늘어갈 것으로 예상되며 특별교통수단 등의 교통약자를 위한 교통수단의 수요는 점점 높아질 것으로 전망된다.¹⁾ 하지만 이동에 심각한 불편함을 느끼는 교통약자의 주된 이동수단인 특별교통수단을 운영함에 있어, 대부분의 지자체가 특별교통수단의 차량구입 및 운영비용에 대한 예산의 한계로 법정대수를 충족하지 못하고 있고, 경상남도의 경우 법정대수를 초과하는 특별교통수단 대수를 보유하고 있음에도 이용자들은 여전히 차량부족으로 인해 특별교통수단 이용 시 많은 시간을 기다려야 하는 실정이다.²⁾ 이렇게 법정대수를 충족했음에도 불구하고 이용 대기시간이 길어지는 경남의 경우에서도 알 수 있듯이, 단순히 특별교통수단의 증차를 통해 법정대수를 충족시키는 방법 이 외에 운영효율을 높일 수 있는 법적·제도적 방안들이 필요하다고 판단된다.

본 연구는 정책적 측면에서 동남권의 광역시·도인 부산광역시·울산광역시·경상남도의 특별교통수단 운영 제도를 검토하고 각 시·도가 가지고 있는 제도들의 장·단점을 비교·분석해 운영의 효율을 제고할 수 있는 방안을 강구하여 교통약자의 이동편의를 증진시킬 수 있도록 하는데 목적을 두었다.

본 연구의 공간적 범위는 동남권 광역시·도인 부산광역시, 울산광역시, 경상남도 지역이고, 연구를 진행하기에 앞서 본 연구에서 의미하는 특별교통수단과 교통약자의 범위를 명확히 하고자 한다.

일반적으로 교통약자는 넓은 의미에서 장애인뿐만 아니라 어린이, 노인, 임산부, 일시적 휠체어 이용자, 짐을 많이 든 사람 등 이동에 불편을 느끼는 모든 사람을 의미한다. 하지만 본 연구에서의 교통약자는 동남권의 특별교통수단을 이용할 수 있는 자격이 있는 사람으로 범위를 축소하였다.

또한 특별교통수단이란 교통약자이동편의증진법 제2조 8항에 의하여 휠체어 탑승시설을 갖추고 있는 차량을 의미한다. 그러나 현재 동남권 광역시·도의 경우 휠체어설비를 갖춘 차량(이하 휠체어택시)이외에도 일반택시를 이용하는 교통약자에게 운임을 지원하고 일반인과 교통약자 모두를 대상으로 운행하는 바우처택시(이하 바우처택시)와 개인택시를 전세로 임대하여 교통약자만을 대상으로 운행하는 전용택시(이하 준특별교통수단)를 병행하여 운영하는 경우도 있다. 이러한 바우처택시와 준특별교통수단은 법적으로 특별교통수단에 포함되지 않지만, 이들 모두 교통약자의 이동편의를 위해 운영되고 있고 특별교통수단과 유사한 역할을 수행하기 때문에 본 연구에서는 넓은 범주의 특별교통수단으로써, 특별교통수단의 범주에 포함되는 것으로 간주하였다.

본 연구를 진행하기 위해 먼저 문헌조사를 통하여 교통약자를 주제로 한 선행 논문들을 검토 하였다. 그 후 동남권의 지자체별 특별교통수단의 운영 현황을 파악하고, 특별교통수단과 관련된 국내 법률을 검토하였다. 마지막으로 법률의 검토 내용과 각 지자체별 운영실태의 비교를 통해 동남권 특별교통수단 운영의 효율성 제고방안을 모색하였다.

특별교통수단과 관련한 연구들은 국내외 모두 다양한 연구가 진행되고 있다. 먼저, 국외의 특별교통수단 관련 논문은 경제성 평가, 안전성, 최적 루트 산정, 장애인의 여가 목적 통행 특성 등 국내의 연구보다 더욱 다양한 주제에 대해 연구가 진행되고 있다. Rekiek et al.(2006)은 유전학적 알고리즘 그룹핑 방법의 적용을 통해 특별교통수단 이용자 수송시 최적 루트를 산정하는 방법에 대한 연구를 진행하였다. 스웨덴의 Wretstrand et al.(2010)은 휠체어 탑승자가 특별교통수단 이용시 안전성에 대한 연구를 실시하였고, 노르웨이의 Odeck et al.(2010)은 유니버셜 디자인 교통수단의 경제성 평가에 대한 연구를 실시하였다. Fearnley et al.(2011)은 노르웨이 대중교통수단의 유니버설 디자인 시설에 대해 이용자 평가를 실시하는 연구를 진행하였다. 폴란드의 Taylor and Józefowicz(2012)은 도시내부에서 이루어지는 장애인의 레져·레크리에이션 목적 통행에 대해 분석하였다.

국내의 교통약자에 관한 연구는 2006년 교통약자이동편의증진법이 시행된 이후 차츰 활발해지고 있는 상황이다. 2006년부터 2011년까지는 교통약자와 관련된 연구가 대부분으로 고령자의 보행특성, 고령자의 교통사고, Barrier-free 시설의 가치측정, 교통약자 통행특성, 장애인 이동권 보장을 위한 정책연구 등의 주제로 특별교통수단에 대한 연구는 거의 이루어지지 않았다. 제1차 교통약자 이동편의 증진계획에 의해 저상 버스 및 특별교통수단이 점점 확대되고 교통약자의 이용이 증가함에 따라 2011년 이후부터 특별교통수단에 대한 연구들이 본격적으로 진행되었다고 할 수 있다.

특별교통수단 운영방안 개선을 위한 정책 연구로 석종수(2012)는 인천광역시의 특별교통수단의 출발지, 목적지 등 통행 패턴을 분석하였다.

김상구·조홍중(2012)은 여수시, 목포시, 순천시의 사례를 중심으로 장애인구에 대비한 법정대수 기준뿐만 아니라 도시면적, 차량의 운행거리 등의 기준을 법정대수 산정시 반영할 필요가 있다고 주장하였다.

정헌영·박기준(2013)은 부산광역시 특별교통수단 두리발 이용자에게 설문조사를 실시하여, 일반택시 운임료 지원 비율에 따른 두리발 이용자의 일반택시로 수단 전환 확률에 관한 모형을 구축하였다.

신용은 외(2014)는 경상남도 특별교통수단의 통행패턴을 분석하여 특별교통수단 이용 첨두시, 도내·광역통행 비율 등 다양한 통행특성을 파악하고자 하였다.

살펴본바와 같이 특별교통수단에 대한 연구는 통행패턴 분석, 일반택시로의 수단 전환 확률, 법정대수 산정기준 다양화, 휠체어 탑승자의 안전성, 최적루트 산정기법 등이 주제가 되어 왔다. 본 연구는 동남권 특별교통수단의 종류별 비교·분석을 통해 특별교통수단의 효율성을 높이는 것을 목표로 하였고, 특히 울산에서 시행하고 있는 전세택시라는 제도를 이용해 비용·수송량의 효율성을 높이는 방안을 연구한 점에서 기존연구와는 차별성이 있다.

부산광역시의 특별교통수단 ‘두리발’은 2006년 10월에 최초 10대로 운행을 시작하여 2013년 현재 100대³⁾가 운영 중에 있다. 연간 소요 예산은 약 39억 원이며, 콜센터는 부산택시조합에 위탁하여 운영하고 있다. 콜센터는 24시간 운영하고, 특별교통수단 이용방법은 예약콜과 즉시콜을 혼용하고 있는데, 예약콜 운영 비율은 50%이다.

부산광역시는 특별교통수단 ‘두리발(휠체어택시)’ 이 외에도 일반 택시를 이용한 바우처택시를 운영하고 있다. 바우처택시는 교통약자가 일반택시를 이용할 경우 ‘두리발’이용 운임⁴⁾ 만큼의 비용만 지불하고, 나머지 금액은 부산시의 예산으로 지급해 주는 방식이다. 바우처택시는 교통약자와 일반인의 콜경합 발생시 교통약자의 콜요청이 거절당하는 등의 불리함을 줄이기 위해, 택시 운전기사에게 교통약자 콜 수행시 운행 건 수당 1,500원의 인센티브 비용을 추가로 지불하고 있다.

부산시의 바우처택시는 2013년 4월 20일 장애인의 날을 기점으로 990대를 증차하여 2013년 말 현재 1,290대⁵⁾를 운행하고 있다. 바우처택시의 이용대상은 휠체어택시와는 달리 시각·신장·자폐·지적 장애인에 한정 된다. 표1에서 나타나는 바와 같이 운행시작 이후 이용수요는 꾸준히 증가하여 2013년 8월과 9월에는 각각 하루 평균 959건, 960건을 기록하며 안정기에 접어든 것으로 판단된다.

울산광역시의 특별교통수단 ‘부르미’는 2007년 11월 최초 5대 운행을 시작으로 2013년 현재 78대가 운영 중에 있다. 연간 소요예산은 약 14억 원이며, (사)울산광역시장애인복지서비스지원협회에 콜센터와 콜택시를 모두 위탁하여 운영하고 있다. ‘부르미’는 휠체어택시뿐만 아니라 바우처택시 및 준특별교통수단 종류를 포함하여 칭하는 말로써, 이 중 휠체어택시가 26대, 택시 차량이 총 52대이다.

울산광역시는 동남권 지역에서 유일하게 개인택시를 전세하여 운행하는 준특별교통수단이라는 제도가 있다. 이는 일반적인 바우처택시와 달리 일반인 승객이 이용할 수 없는 교통약자 전용 택시이며, 이용 대상 및 이용 운임은 휠체어택시 이용과 동일하다. 즉, 교통약자만을 운행 대상으로 하지만 휠체어 이용자는 탑승시킬 수 없으며 휠체어택시와 바우처택시의 중간적 위치에 있다고 할 수 있다.

준특별교통수단 외에 부산광역시의 경우와 같이 일반인과 장애인 모두를 대상으로 서비스 하는 바우처 택시 또한 존재한다. 울산의 바우처택시는 부산시의 운행 형태와 같이 교통약자가 일반택시를 이용하고 ‘부르미’에서 정한 운임비⁶⁾ 만큼 지불하면 울산시에서 나머지 금액을 보조해 주는 형식이며 교통약자 콜수행 기피 현상을 방지하기 위해 교통약자 콜 수행시 운임비의 20%를 인센티브로 지급하고 있다.

이러한 두 종류의 택시 중 준특별교통수단이 15대, 바우처택시가 37대가 운행 중이다. 휠체어 탑승 장비가 설치되어 있지 않은 두 종류의 택시는 ‘교통약자이동편의증진법’에서 정하는 법정대수⁷⁾에 포함되지 않기 때문에 2013년 말을 기준으로 보유 중인 법정대수는 26대이다.

부르미의 예약은 휠체어 이용자의 경우 모두 예약콜을 통해 휠체어택시 차량을 예약하고, 비휠체어 이용자는 즉시콜을 통해 바우처택시를 주로 이용한다. 콜센터의 운영시간이 오후 22시까지기 때문에, 이후 심야시간대의 이용은 모두 예약을 통해 차량만 운행하고 있다.

경상남도는 창원시를 포함한 8개 시와 의령군을 포함한 10개 군으로 이루어져 있고, 특별교통수단은 각 시·군 단위 지자체의 책임 하에 지역 내에서만 운영되어 왔었다. 일반적으로 교통약자는 치료, 재활 등을 위해 병원 이용이 잦은 편인데, 전문 치료·재활 병원을 가기 위해서는 시·군 지역을 벗어난 광역이동이 필요하지만 운영 제도상 한계 때문에 교통약자의 광역 이동권을 보장할 수 없어 2009년 4월 경상남도와 경상남도 택시운송사업조합과의 협약체결을 통해 국내최초로 도 단위의 통합콜센터 운영을 실시하였다.

공식적인 명칭은 ‘경상남도 특별교통수단 콜센터’로 2013년 말 기준 휠체어택시 299대를 운영 중에 있으며, 표2의 도입율에서 알 수 있듯이 국내에서 유일하게 법정대수를 초과하는 차량 대수를 운영하고 있다.⁸⁾ 부산·울산과 같이 바우처택시, 준특별교통수단 등의 수단은 없고, 휠체어택시만으로 법정대수를 초과하고 있다. 하지만 시·군 지역 별로 보유한 대수를 살펴보면 남해군을 제외한 군지역에서는 대부분 법정대수와 동일한 차량대수를 보유하거나 법정대수보다 차량수가 부족한 실정이다.

경상남도 특별교통수단의 예산은 2012년 기준으로 약 89억 원이며 콜센터는 도단위로 통합되었지만, 특별교통수단 차량은 아직 시·군에서 관리하고 있기 때문에 운전기사의 임금, 운행지역, 운임비용 등은 시·군별로 상이한 실정이다. 콜센터 내규상 예약이용 차량의 비율은 20%이하로 운영하고 있고, 콜센터 운영시간은 24시간이다.

전체적인 부산·울산·경남의 특별교통수단 운영에 대한 일반현황을 비교한 것은 표3과 같다.

특별교통수단의 효율성을 높이기 위해서는 특별교통수단의 운행과 관련하여 현행 법·제도적의 검토가 필요하다. 현재 동남권 광역시·도에서 운영중인 특별교통수단(휠체어택시)은 ‘교통약자이동편의증진법’에 의해 규정되어 있다. 하지만 동남권의 광역시 지역에서는 이 외에도 일반적인 법인·개인택시를 이용한 바우처택시 및 준특별교통수단이 존재하기 때문에 본 연구에서는 ‘여객자동차운수사업법’의 검토 또한 병행하였다.

앞서 살펴본바와 같이 동남권 지역의 특별교통수단의 특징은 경남을 제외한 각 지역별로 일반 택시를 이용한 제도를 운영하고 있다는 것이다. 본 연구에서 특별교통수단의 효율성을 제고하기 위해 휠체어택시, 바우처택시, 준특별교통수단의 트립 당 운행비용, 택시 1대당 일운행횟수 등을 비교하고자 한다. 하지만 만약 같은 휠체어택시를 비교 하더라도 각 지역별로 운행제도·예산 등이 모두 상이하기 때문에, 지역별로 대표하는 수단 하나씩을 선정하여 비교를 실시하였다.

먼저 경상남도는 동남권에서 유일하게 법정대수를 초과하고 있는 휠체어택시를 대표수단으로 선정하였고, 부산광역시는 1,290대로 충분한 대수를 운영중에 있는 바우처택시를 대표수단으로 선정하였으며, 울산광역시는 동남권에서 유일하게 운영하고 있는 준특별교통수단을 대표수단으로 선정하였다.

표5에서 비교한 바와 같이 트립 당 운행비용은 휠체어택시 차량이 16,950원으로 가장 높게 나타났고, 다음으로 준특별교통수단이 8,623원, 바우처택시가 6,172원으로 가장 낮게 나타나 비용 당 운행효율은 바우처택시가 가장 높은 것으로 나타났다. 차량 1대당 하루 운행횟수는 준특별교통수단이 8.6회로 가장 높게 나타났고, 다음으로 휠체어택시가 4.7회, 바우처택시가 0.7회로 가장 낮은 것으로 나타났다. 택시 1대당 월 운영비용은 바우처택시가 약 14만원으로 가장 저렴하게 나타났고, 다음으로 준특별교통수단이 230만원, 휠체어택시가 약 250만원으로 가장 높게 나타났다.

표6에서 특별교통수단 종류별 장·단점을 정리한바와 같이 휠체어택시는 트립 당 운행비용도 많이 들고 대당 운행 횟수도 준특별교통수단에 비해 적지만 휠체어 이용자의 수송이 가능하고 합승 또한 불법이 아니라는 장점이 존재한다. 바우처택시는 트립 당 운행비용이 가장 낮은 장점이 있지만 일반인도 이용가능하기 때문에 많은 차량 대수에 비해 교통약자 수송 빈도가 매우 낮은 편이다. 마지막으로 준특별교통수단의 경우 트립 당 운행비용은 바우처택시보다 높고 교통약자만을 이용대상으로 하는데 비해 휠체어이용자는 이용할 수 없다는 단점이 있다. 그러나 개인택시를 전세하는 특성상 법정 근로 시간의 제약이 없기 때문에 1대당 하루운행 횟수가 가장 높고, 트립 당 운행비용이 휠체어택시보다 저렴하다는 장점이 있다.

준특별교통수단의 월 평균 운영비는 표7과 같이 산출 하였으며, 휠체어 택시와 준특별교통수단의 예산 소요 비용을 비교하기 위해 다음과 같은 가정을 하였다. 첫째, 휠체어 택시 구입비는 국비 지원 50%를 제한 2천만 원으로 구입하여 10년을 사용하는 것으로 가정하여 월평균 비용을 산출하였다. 둘째 휠체어 차량은 부산시의 2013년 예산을 기준으로 유지관리비를 산정하였고 휠체어 택시 1대당 인건비는 표8과 같이 부산·울산·경남 휠체어택시 기사 인건비의 평균을 사용하였다. 셋째, 준특별교통수단의 1대 운영비는 울산광역시 기준으로 월 230만원이며 유지관리비와 인건비가 모두 포함된 금액이다.

산정결과 α의 값은 1.33으로 휠체어택시 1대의 평균운영비용으로 준특별교통수단 1.33대를 운영할 수 있는 것으로 나타났다.

C_w:휠체어택시 운영비(원/월)
C_s:준특별교통수단 운영비(원/월)
P_w:휠체어택시 인건비(원/월)
M_w:휠체어택시 유지관리비(원/월)

휠체어택시 대수에 대비한 준특별교통수단 적정 대수 산출을 위하여 세 가지 사항을 전제 하였다. 첫째, 향후에도 휠체어 이용비율은 지역별로 동일할 것이다. 둘째, 교통약자가 수단 이용시 휠체어 이용자와 비휠체어 이용자는 완벽하게 시스템적으로 분리하여 휠체어 택시와 준특별교통수단에 나뉘어 탑승가능 할 것이다. 셋째, 특별교통수단 이용수요는 계속해서 포화상태일 것이다. 이상의 세 가지 가정 하에서 휠체어택시 대 준특별교통수단 적정 비율을 구하는 방법은 식(3)과 같다.

T_w:휠체어택시 대수
T_s:준특별교통수단 대수
U_w:휠체어 이용자 비율
U_nw:비휠체어 이용자 비율

A=준특별교통수단 1대당 하루 평균 운행 횟수(8.6회)
B=휠체어택시 1대 당 하루 평균 운행 횟수(4.7회)

산정결과 부산광역시·울산광역시·경상남도는 휠체어 택시 1대당 준특별교통수단 필요 비율이 각각 1.6대, 1.8대, 0.8대 인 것으로 나타났다. 이를 이용해 법정대수 기준 휠체어택시와 준특별교통수단 적정대수를 표9와 같이 산정하였다.

마지막으로 휠체어택시만으로 법정대수를 확보했을 경우와 준특별교통수단과 병행하여 법정대수를 확보했을 경우 각각의 월 예상 운영비용 및 예상 수송량을 산출 하였다. 월 운영비용 산출시 휠체어택시 1대당 월 평균 운영비는 앞서 표7에서 구한 휠체어택시의 월 평균 운영비를 이용하였고, 준특별교통수단은 울산시의 사례와 같이 월 230만원을 기준으로 산출 하였다. 예상 수송량을 산출의 경우 표5에서 구한 특별교통수단 종류별 하루 평균 운행 횟수를 이용하였다.

표10에 나타난 산출결과에 의하면 비용적 측면에서 휠체어택시와 준특별교통수단을 동시에 운영할 경우 휠체어택시만을 운영하는 경우에 비해 부산·울산·경남 각각 월 평균 약 8,800만원, 2,450만원, 6,740만원을 절약할 수 있는 것으로 나타났다. 수송량 측면에서도 휠체어택시와 준특별교통수단을 동시에 운영할 경우 휠체어택시만을 운영하는 경우에 비해 부산·울산·경남 각각 월 평균 13,903회, 11,737회, 5,102회 더 많은 콜을 수행할 수 있는 것으로 나타나 비용·수송량 측면 모두 준특별교통수단의 운영을 병행할 경우가 특별교통수단 전체의 효율을 더 높일 수 있는 것으로 나타났다.