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호주는 우리나라의 70배가 넘는 광대한 영토를 지니고 있음에도 연안국가의 특성을 많이 지니고 있다. 전체 인구의 85퍼센트가 연안지역에 거주하고 있으며 경제사회적인 밀집 정도가 내륙 지역에 비해 압도적으로 높기 때문이다. 호주 내 6개 주와 2개 자치구의 수도 도시들(capital cities)이 모두 연안지역에 위치하고 있으며 수출입과 같은 모든 국가의 핵심적 경제행위가 연안지역에서 이루어지고 있다. 게다가 호주의 연안도시는 풍부한 사회경제적 자본에 더하여 뛰어난 환경적·자연생태적 매력을 지니고 있어 국민들의 연안으로의 집중은 멈추지 않고 있다. 때문에 대부분의 핵심적 도시개발 역시 이들 지역에서 집중적으로 이루어지고 있다. 하지만 연안지역은 바닷가에 인접하고 있어 타 내륙지역과 달리 도시개발에 있어서 여러 가지 고려해야할 사항들이 존재한다. 연방정부나 지방정부가 고민하는 이유가 여기에 있다. 생태와 환경에 대한 남다른 가치를 부여하는 호주 지방정부도 연안도시의 개발압력에 약한 모습을 보인다는 측면에서는 우리의 고민과 크게 다르지 않다.

최근 기후변화로 인한 해수면 상승과 기상이변 등으로 연안지역의 위협요인이 고조됨에 따라 호주에서도 연안지역 도시개발은 새로운 양상을 맞이하고 있다. 우리의 연안지역도 개발압력이 높은 편이지만 호주의 연안도시 개발압력은 90%에 육박하는 경제사회적 집중도로 인해 더욱 강력할 수밖에 없다. 최근 호주는 연안도시의 위험상황에 대비한 도시개발과 계획에 지속적인 관심을 보이며 입법 및 행정 분야에서 활발한 정책성과를 내고 있다.

본 연구는 이처럼 경제성과 환경성이 충돌하며 역동적 양상을 나타내고 있는 호주의 연안지역 도시개발을 살펴보고 정책적 시사점을 도출하는 데에 목적이 있다. 우리나라 역시 기후변화로 인한 영향을 피할 수 없다는 점과 삼면이 바다로 둘러싸인 반도 국가이면서 핵심적 국가산업시설이 연안지역에 밀집해있다는 점을 감안해보면 호주의 연안도시개발 사례는 우리에게 시사하는 바가 크다. 경제 논리가 우선하기 쉬운 도시개발에서도 환경과 안전이라는 가치를 반영하려는 호주의 연안도시개발이 안전에 목마른 우리 사회와 도시에게 의미 있는 사례가 될 것으로 사료된다. 아울러 2014년 한국-호주 자유무역협정(FTA) 타결에 따라 본격적인 경제교역과 함께 향후 도시개발 분야에서도 원활한 교류가 예상되며 이를 위한 기초자료로서도 활용될 수 있을 것으로 기대한다.

연안지역은 바다와 육지가 만나는 역동적인 공간이다. 때문에 내륙지역과 다른 공간적 특성을 지니고 있다. 다양한 생태적, 생물학적 자원들을 보유하고 있는 경우가 많으며 많은 경우 공간개발도 환경생태적 가치를 고려하며 이루어지는 것이 보통이다. 또한 각종 해일이나 파고로 인해 피해가 가중될 수 있는 만큼 각별한 관리와 별도의 도시개발원칙과 기법이 필요한 경우가 많다(최충익 외, 2012; Cheong, 2008).

그림 1은 호주 연안도시의 개발압력은 내륙지역에 비해 훨씬 압도적으로 큰 것을 보여준다. ABS(Australian Bureau of Statistics)가 제공하는 그림 1은 2010년의 전국의 건축허가 수치(좌측 그림)와 신규 주택의 재산 가치(우측 그림)를 나타낸다. 6개 주의 주도(capital city)가 모두 연안에 위치하고 있기에 핵심 개발역량 역시 주도를 중심으로 퍼지는 양상이다.

Fig.1. 
Building Approvals by Local Government Area

Source: Gurran et al. 2011

특히 시드니, 멜번, 브리즈번 등 연안 대도시에서 이루어지는 건축허가의 수치는 내륙지역보다 훨씬 높은 것으로 나타나며 재산가치 측면에서도 압도적으로 집중되는 것으로 나타난다. 퀸즈랜드(Queensland) 연안은 브리즈번을 중심으로, 뉴사우스웨일즈(New South Wales)는 시드니를 중심으로, 빅토리아(Victoria)는 멜번을 중심으로 짙은 색을 띠고 있어 개발이 활발함을 나타내고 있다. 지방정부는 왕성한 도시개발수요에 향후 위험지역으로 될 만한 취약지역에 대해서도 건축허가를 내줘야하는 강력한 압력을 받고 있다. 게다가 통계수치에 의하면 갈수록 연안지역 도시화 압력이 커져 90%가 넘는 인구가 집중할 것이라는 예측이다.

그림 2는 최근 10년간(2001-2011) 호주 인구의 순 변화를 나타낸다. 중심 내륙지역의 경우 모두 푸른색을 나타내 인구가 감소한 것으로 나타났으며 동부 및 서부 연안지역은 20-50만 명에 달하는 급격한 인구 증가가 있었던 것으로 나타난다. 환경에 대한 남다른 관심을 지닌 호주정부지만 연안지역에 대한 도시개발에 큰 관심을 가질 수밖에 없는 이유가 여기에 있다.

Fig.2. 
Coastal Urbanization in Australia

Gurran et al. 2011

하지만, 주목할 만한 것은 거주지로서 가장 매력적이고 선호가 높은 연안지역의 위험도가 점차 증가하고 있다는 사실에 정부와 전문가 모두가 동의하고 있다는 점이다. 해안도시의 개발압력 증가는 결국 저지대 위험지역에 대한 개발허가 증가를 초래하게 되어 도시를 위험하게 한다는 데에 있다.

대표적인 사례로 호주 서부의 만두라(Mandurah)지역은 위험지역에 급격한 인구증가를 경험하고 있는 연안도시다. 1986년부터 2006년 사이 만두라시의 개발지역은 80% 증가하였고 인구는 무려 3배가 늘어났다. 문제는 표고가 높은 안전지역에서의 건축행위보다 해발 3m 이하의 저지대에서의 개발이 두드러지게 늘어나 각종 재해에 대한 취약성이 크게 늘어났다는 점이다. 그림 3은 만두라 지역의 개발현황을 보여주고 있는데 늘어난 개발지(built up area)의 40%가량이 저지대에서 이루어졌음을 보여준다(Australian Government, 2009).

Fig.3. 
Mandurah development at 1986 and 2006

Source: Geoscience Australia 2009)

호주에서 연안 저지대로의 집중이 위험하다는 인식이 확산되는 이유는 연안도시에서의 재해피해가 극심하기 때문이다. 홍수, 사이클론, 태풍 등의 피해로 1967년부터 1999년까지 입은 피해만 286억 달러에 달하는데 이는 같은 기간 호주 전체 재해피해액의 75%를 넘었다는 점이다. 게다가 기상재해의 강도와 빈도가 증가하고 있어 호주정부의 우려는 더 깊어지고 있다. 뿐만 아니라 홍수, 해안침식, 사이클론, 해수면 상승, 강풍 등 재해인자가 다양해지고 있어 연안도시의 위험성이 더 커지고 있다는 분석이다(Australian Government, 2009; Australian Government, 2010). 높은 인구밀도와 더불어 사회기반시설이 밀집해 있는 해안도시에 기후변화 위협은 호주정부에게 국가 존립의 문제로 다가오고 있다.

무엇보다 연안도시의 강력한 개발압력 하에서 기후변화 위험에 대한 적응을 어떻게 이룰 것인지가 호주 도시개발에서 초미의 관심사가 되었다. 최근 이 같은 상황을 극복하기 위한 지방정부의 노력이 이루어진 사례가 있다. 뉴사우스웨일즈 지방정부와 빅토리아 지방의회는 다음의 기후변화위험에 관한 연안도시개발원칙을 수립하는 데에 합의하였다(Gurran et al., 2011). 첫째, 생태적으로 지속가능한 도시개발이 이루어져야 한다는 원칙을 지지한다. 여기에는 개발지역의 환경적 지속가능성 뿐만 아니라 사회적 형평성, 주민참여, 경제적 실행가능성에 대한 고려를 포함하고 있다. 둘째, 도시개발의 우선순위는 연안지역 커뮤니티의 쾌적성 향상을 기준으로 이루어져야 한다. 다양한 환경적 가치의 제고와 필수적인 도시기반시설의 효율적 제공이 이루어져야 하며 무엇보다 주민 정부체계는 쾌적한 자연환경에 기반을 둔 관광자원의 제고와 조화를 이루어야 한다는 점을 강조하고 있다. 셋째, 도시개발은 향후 발생우려가 있는 기후변화 관련 위험과 재해에 대비해야한다는 점이다. 특히 급격한 인구증가로 몸살을 앓고 있는 연안지역에 앞으로도 강력한 도시개발압력이 나타날 것을 예상하면서 향후 도시개발은 도시계획과 기후변화에 대한 위험평가(risk assessment)가 동시에 이루어져야 함을 강조하고 있다.

본 장에서는 호주의 연안지역 도시개발방식과 전략이 어떤 시사점을 주며 법·제도적 시스템이 다른 우리에게 어떻게 적용될 수 있는지 논의하고자 한다. 이에 대한 대답은 경제논리의 도시개발과 환경 및 안전의 가치를 어떻게 조화시키는 가에 대한 고민으로 좁혀질 수 있다.

우리나라에서도 연안지역의 도시개발이 활발하게 이루어지고 있다. 특히 제2의 도시인 부산과 광역시로서 유일하게 꾸준히 인구성장을 하고 있는 인천은 우리나라 연안지역 도시개발을 주도해 나가고 있다. 통계적으로도 연안지역 비율은 인구 비중으로 볼 때 26.6%이며 면적 비중은 32.1%에 해당된다. 공교로운 점은 자연재해 피해액 비중을 살펴보면 이보다 훨씬 높은 58.4%에 달한다. 지난 8년간(2000-2007) 연안지역에서 자연재해에 의해 총 2조 1천억 원 규모의 피해가 발생하였으며, 연안지역의 침수면적은 전국의 46.9%, 건물피해액은 전국의 60.0%, 농경지 피해액은 전국의 45.4%에 해당하여 내륙지역에 비해 높은 피해비중을 보인다(최충익 외, 2012). 호주만큼 연안도시 집중도가 강하지는 않지만 내륙도시에 비해 도시개발의 강도가 높고 자연재해 피해가 상대적으로 심한 곳이라는 점에서 공통점을 지닌다.

우리나라 연안도시는 단기간에 급격한 도시개발과정과 도시화를 거쳤고 이 과정에서 환경과 안전의 가치는 상대적으로 소외되었다. 연안에 발달한 산업단지로 인해 연안도시는 경제적 성장을 누릴 수 있었지만 유역을 지나는 하천과 해양의 수질은 악화되어 연안과 해양의 쾌적성은 물론 생태적인 활력과 건강성마저 떨어지는 부작용을 낳았다(해양환경관리공단, 2010). 게다가 연안정비사업 등의 명목으로 해안에 옹벽이나 제방을 건설하면서 육지와 바다가 인위적으로 분리되고 해안의 자연성도 크게 저하되었다. 이 같은 맥락에서 호주의 PAR 전략은 도시개발뿐만 아니라 연안정비사업 등에도 적용될 여지가 있다. 획일적으로 구조적인 보호전략에만 치중하고 있는 연안정비사업은 도시개발과 연계하여 순응(accommodation)과 후퇴(retreat) 전략을 활용할 필요가 있다. 이 같은 내용이 연안도시의 도시기본계획과 도시관리계획에 반영되어 법적인 구속력을 갖도록 하는 것도 실행력을 높일 수 있는 방안이 될 것이다. 이제 연안도시는 도시개발 시 연안 매립과 제방 건설과 같은 구조물 중심의 안전관리 대책이 아닌 정책적·제도적인 장치를 통한 근본적인 대책을 도입할 필요가 있다(Australian Government, 2009; 최충익 외, 2012).

사실 연안지역은 바람이 많이 불고 염분이 높아 건축물의 내구연한이 떨어지기 때문에 도시개발 시 고려해야할 사항이 더 많이 존재한다. 그럼에도 불구하고 수려한 수변경관과 같은 자연환경을 활용하기 위해 연안공간은 꾸준히 도시개발의 중심에 있었다. 문제는 도시개발 과정에서 해안사구와 같은 연안의 자연경관이 훼손되거나 해안에 지나치게 근접하여 개발이 이루어져 연안도시의 위험성이 가중되었다는 데에 있다(최충익 외, 2012). 때문에 도시개발에서 위험에 대한 지역특성화 적응전략(Scoping on-ground adaptation)으로서 지역 특성에 따라 중장기적 안전대책을 강구하여 선택적으로 활용할 필요가 있다. 호주의 PAR전략과 같이 단기적으로 보호물을 보강하거나 토지이용규제를 통한 건축제한과 경보시스템을 구축할 수도 있으며 장기적으로 건물의 이전과 보호물 보강 및 배수시설 개선으로 안전성을 확보할 수도 있다.

호주의 도시개발 원칙과 지침이 우리에게 줄 수 있는 또 하나의 시사점은 개발과 안전이 조화를 이룰 수 있다는 관점이다. 개발하면 위험해지고 안전하기 위해서는 개발을 억제해야한다는 논리가 아니라 보다 안전한 곳은 고밀 개발하되 위험한 곳은 조심스럽게 개발하자는 논리이다. 이 같은 맥락에서 호주의 위험지역 계획지침(Planning Criteria in Coastal Risk Area)은 우리에게 시사하는 바가 크다. 이 기법은 연안도시 취약지역에 대한 계획지침을 설정하고 이에 따라 개발행위를 규제하는 계획 원칙이다. 이의 시행을 위해서는 연안도시에 대한 취약성분석이 시행되며 이를 토대로 위험의 정도에 따라 계획지침을 통해 개발행위가 통제됨을 주지할 필요가 있다. 이는 비록 개발행위 각각에 대한 통제가 불가능하고 기후변화에 따른 구체적 예측이 어려운 가운데서도 반드시 지켜져야 할 필수 원칙과 기준을 제시함으로써 추가적 개발행위로 인한 도시가 위험해지는 것을 막아야한다는 취지라는 점에서 의미가 있다. 연안도시의 위험지역 계획지침에 대한 호주 사례를 정리해보면 표 2에 제시된 바와 같다.

안전한 연안도시 개발을 위한 계획적 수단은 대부분 해수면 상승이나 강풍이라는 기후변화 위험인자의 대응에 포커스를 두고 있다. 특히 위험기반 용도지역제의 경우 위험지역에 대한 취약성 분석과 이에 대한 토지이용규제까지 계획이 수립되어 강제성을 갖고 효과를 내기까지는 상당한 시간이 필요로 하기에 단기 정책으로 도입되기에는 한계가 따른다. 우선적으로 위험지역 계획기준을 활용하여 공간계획 수립지침 상의 원칙을 도시기본계획 수립지침이나 도시관리계획 수립지침 상에서 명시해주는 것은 실현가능한 조치로 판단된다. 연안도시에서 이루어지는 도시개발이 시민을 보호하고 도시의 사회기반시설의 기능을 저해하지 않을 수 있는 근거 지침으로 활용될 수 있을 것이다. 아울러 위험지역에서 이루어지는 개발행위의 경우 엄격하게 금지하거나 강력한 예방조치를 취할 수 있는 정책 수단으로 활용될 수 있을 것이다. 이미 고밀 개발된 연안도시의 경우 사후적 조닝이 큰 의미가 없기 때문에 정책의 실효성은 아무래도 개발밀도가 낮은 지역에 시범적으로 도입 및 적용될 필요가 있다.

지금까지 호주 연안도시의 도시개발 원칙과 시사점에 대한 내용을 살펴보았다. 특히 연안도시의 개발압력이 높은 상황에서 호주 정부가 어떤 원칙과 계획으로 개발과 안전의 상충되는 가치를 조화시키는지에 주목할 필요가 있다. 우리나라도 안전관리계획이 법정계획으로서 전국 지방자치단체가 수립되도록 의무화되어 있지만 어떤 내용을 담고 있는지 도시계획 담당 공무원은 제대로 알지 못한다. 도시기본계획과 도시관리계획에서도 방재계획이 명시되어 있지만 구체적인 기준이 없어 안전에 대한 고려는 공간계획에 제대로 반영되지 못하는 실정이었다.

도시개발에 관한 원칙 제정과 규제 강화는 지역민들의 합의과정이 필수적으로 수반되는 바, 이에 대응하는 거버넌스가 필요하다. 개발과 안전이 공존하기 위해 연안도시개발을 위한 향후 거버넌스의 역할이 확대될 필요가 있다. 호주 시드니의 연안도시들이 연안 도시개발과 더불어 다양한 연안관리 거버넌스 구축을 통해 개발과 안전을 도모하고 있는 것은 우리에게도 의미 있는 시사점을 던져준다.

이미 고도 개발된 연안도시에 각종 토지이용규제를 수반한 위험지역 용도지역제나 위험지역 개발계획 지침을 적용할 경우 상당한 저항을 야기할 수 있다. 예를 들어 주민안전을 이유로 도시개발이 억제되거나 축소될 경우 연안도시 주민들의 생활기반을 침해하거나 생존권에 영향을 미칠 경우 그 저항은 더욱 강력해질 수 있다. 때문에, 정책도입에 있어서 정책홍보와 함께 공감대형성이 중요하다. 안전을 고려한 개발을 구축하기 위해서는 연안지역의 특수성에 대한설명과 함께 거주하는 주민들의 의사를 진중히 검토하며 진행해나갈 필요가 있다. 충분한 소통이 이루어질 경우 주민들은 안전한 연안도시를 위해 연안도시에 구조물을 설치하고 셋백을 통해 건축물을 후퇴시키는 것에 거부감이 줄어들 수 있다. 정책 집행에 따르는 저항의 정도를 모니터링 함과 동시에 이해당사자들과의 합의를 통해 해결 방법을 강구하는 작업이 이루어져야 할 것이다.

호주의 위험기반 용도지역제, PAR 공간개발 전략, 위험지역개발계획 지침 등은 안전에 목마른 우리의 개발현실에서 시사 하는 바가 크다고 생각된다. 법·행정적, 역사·문화적, 사회·경제적 배경이 전혀 다른 상황에서 시행되고 있는 다른 나라의 제도를 있는 그대로 도입하여 적용하기란 여러 가지 무리가 따른다. 그럼에도 불구하고 우리가 여전히 주목해야할 것은 그 제도가 운영되는 원칙과 내재된 철학이다. 경제적 논리와 함께 국민의 안전에 대한 고려한 개발 그리고 현 세대뿐만 아니라 미래세대의 쾌적한 자연환경도 배려하는 개발이 공존할 때에 도시공간에서 영위되는 주민 삶의 질이 보다 향상될 수 있을 것이라 생각된다.