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부동산¹⁾에 결부된 권리는 일반재화처럼 시장에서 거래되며 매매차익에 대하여 양도소득세를 부담하게 된다. 그러나 부동산 재화가 지닌 내구재적 특성으로 수요자는 장래에 기대되는 이익에 대해 장기적으로 고려하게 되고, 공급자 역시 허가와 개발에 많은 시간을 소요하게 된다. 따라서 부동산 시장의 수요자, 공급자는 신축적인 시장참여와 잦은 거래를 할 수 없다는 점에서 부동산은 보통의 재화에 비하여 보유기간이 길다.²⁾ 이러한 이유로 부동산 가격상승으로 인한 이득은 토지 및 건축물을 보유 또는 개발하는 단계에서 발생하는 것이 일반적이다.

따라서 자본이득에 관한 세금 역시 부동산 소유권을 처분하기 전에 부과될 필요성이 제기되지만, 원본과 분리되기 이전에 조세를 부과하므로 어떻게 개발이익을 객관적으로 측정하여야 하며 어떤 형식으로 부과하여야 하는지에 대해 여전히 조세법적으로 많은 논란이 있다(김웅희, 2013; 이춘원, 2018).

또한, 특정의 개발사업으로 인한 이익이 그 사업지와 사업지 소유자에게 한정되는지, 주변 토지와 주변 토지소유자에게까지 미치는지에 대한 명확한 영향권을 설정하는 규정 내지는 연구가 부족한 실정이다(최수 외, 2009). 하지만, 개발이익환수제도가 본연의 목적을 달성하기 위해서는 개발이익의 수혜지·수혜자를 비수혜지·비수혜자와 구분하여 수혜자가 비수혜자에 비해 그 개발사업을 시행함으로써 얻은 차별적 가격상승분만을 개발이익으로 인정하여야 할 것이다. 왜냐하면, 수익자부담금,³⁾ 토지초과이득세 제도가 폐지되어 사업구역 밖에서는 개발이익을 환수할 수 없는 반면, 사업지구 내에서만 개발이익을 환수할 수 있을 뿐이기 때문이다. 결국, 비대칭적인 환수방식은 사업구역 내·외부 형평성 문제가 발생될 개연성을 함축한다(황해봉, 2009; 이춘원, 2018).

예컨대, 수용방식의 개발사업지구 안에서 토지를 수용하여 개발한 사업시행자는 「개발이익 환수에 관한 법률⁴⁾(이하 개발이익환수법)」에 따른 개발부담금을 부담하고, 토지를 수용당하는 자는 「공익사업을 위한 토지등의 취득 및 보상에 관한 법률⁵⁾(이하 토지보상법)」에 따라 개발이익을 배제한 보상가격으로 보상을 받게 된다. 토지를 수용당하는 자의 보상금에서 사업으로 인한 개발이익을 전부 배제하는 것은 개발이익을 환수하기 위한 목적으로, 실질적으로는 수익자부담금의 성격을 지닌다고 볼 수 있다.⁶⁾ 따라서, 공익사업의 원주민에게 개발이익을 배제한 금액으로 보상금을 지급하는 것은 개발후 시가와 보상액의 차액만큼 실질적으로 세율 100%로 이른바 개발이익귀속세를 납부하는 것이 된다(류하백, 2008). 반면, 사업지구 밖에 위치한 소유자들은 매도 시 양도소득세를 제외하면 개발이익을 온전히 소유한다(안균오·변창흠, 2010).

본 연구는 이 지점에서, ‘모든 국민은 합리적인 이유 없이 차별대우를 받지 아니한다’는 헌법상 평등원칙의 조세법적 표현인 조세평등주의를 근거로 하여, 재건축초과이익 환수제도를 고찰한다. 재건축사업의 경우에도 이러한 불평등문제가 존재하기 때문이다. 「재건축이익환수법」에 따라 재건축사업장 내에서는 조합(내지는 조합원)이 조합설립추진위원회 설립인가 당시부터 준공인가일 당시까지 발생한 재건축초과이익에 대해 재건축부담금을 부담한다. 그러나, 재건축사업장 밖에 위치한 주변 지역의 토지 및 주택소유자에게는 매매 시 양도소득세를 제외하고는 해당 재건축으로 인한 개발이익을 환수할 수단이 없다.

2006년 3·30정책에서 도입되어 5차례만 부과된 전례가 있을 뿐 대부분 기간 동안 적용유예를 거듭하다가 2018년 1월 1일부터 전격 재시행된 재건축초과이익 환수제도는 위와 같은 규범적 문제를 가지고 있으나, 도입 당시는 물론 재시행 여부를 결정할 때에도 이러한 불평등 문제와 사업구역 밖의 환수수단에 대한 개선방안을 도출하지 못하였다.

위와 같이 재건축초과이익 환수제도가 당면하고 있는 규범적 문제점과 헌법상의 재산권보장 원칙을 고려한다면, 사업구역 내에서만 이익을 환수하는 규범적 내용에 부합하면서 동시에 「재건축이익환수법」 제1조에서 밝히는 바와 같이 부담금 부과를 통해 사회적 형평과 조세부담의 형평을 달성하기 위해서는 재건축아파트 가격이 비재건축아파트 가격보다 초과적으로 상승한 부분이 어느 정도인지를 정확히 계측하여야 할 것이다(정하중, 2003; 홍정선, 2018; 홍준형, 2018). 또한, 이를 바탕으로 재건축아파트의 차별적 가격상승분에 해당하는 부분만을 부담금으로 산정해야 할 필요성이 있다(김흥린, 1993; 나달숙, 2006; 박정훈, 2006; 김호철·최창규, 2008; 김형태·김정욱, 2012; 이형찬 외, 2014).

이러한 배경에서 연구의 목적은 다음과 같다. 첫째, 1990년 6월 25일 헌법재판소가 제시한 중대한 과제⁷⁾인 개발이익의 합리적 환수와 관련하여 합리적인 재건축 초과이익 환수범위를 논의하고자 한다. 둘째, 420개 아파트단지를 대상으로 단지 내·외부의 가격형성요인을 통제한 채, 재건축아파트와 재건축을 하지 않는 아파트(이하 비재건축아파트) 사이의 가격상승분 격차를 분석하여 재건축사업으로 인한 초과적 가격상승분을 계량적으로 분석한다. 셋째, 논의한 내용과 분석결과를 종합하여 재건축초과이익 환수제도의 개선방안을 제시하고자 한다.

본 연구는 「재건축이익환수법」 제정의 주된 배경으로서, 주간 매매가격이 1.7~2.7%씩 상승하던 강남3구 재건축아파트를 주택시장 불안정을 야기하는 주된 원인으로 보았던 점을 고려하여, 핀셋대책의 대상지역이었던 강남3구를 대상으로 분석을 진행한다. 서울 재건축구역 면적 중 송파구(19,9%), 강남구(19%), 서초구(19.1%)가 절반을 넘게 차지하고 있으며, 그 다음으로 용산구(4.8%)가 뒤를 잇고 있기 때문에 사업으로 인한 수혜자와 비수혜자가 가장 많이 발생되는 강남3구 지역적 특성에 주목하고자 하였다. 시간적 범위는 재건축부담금 과표 산정기간이 최대 10년이므로, 2006년부터 2019년까지 설정한다.

재건축조합은 재건축을 수행하는 행정주체로서의 지위를 가진다는 점⁸⁾을 고려하여, 재건축을 집행한 집단이 그렇지 않은 집단에 비해 고유하게 달성한 정책의 효과(고유의 가격상승분)를 정책 영향평가기법인(Impact evaluation) 이중차이분석(difference in difference)을 활용하여 식별하고자 한다.

만약 재건축아파트와 비재건축아파트의 가격상승분이 비슷하다면 재건축 조합에게만 부담금을 부과하여야 한다는 주장에는 타당성이 떨어지게 되고, 본연의 목적인 조세부담의 형평을 달성할 수 없다고 판단할 수 있다. 따라서, 분석기간 동안 세대규모가 가장 컸던 재건축사업이었던 송파구 가락시영아파트, 강남구 대치청실아파트, 서초구 신반포1차아파트의 사업절차를 기준하여, 주변 420개 재건축아파트와 비재건축아파트를 대상으로 재건축이 야기한 가격상승분에 대해 분석하고자 한다.

본 연구는 재건축으로 인해 일반아파트에 비하여 큰 폭으로 상승한 이익을 환수하기 위하여 재건축초과이익 환수제도를 도입한다는 2006년 3·30대책의 취지에 부합하게 제도가 시행될 수 있는지의 여부를 확인함이 목적이다. 따라서, 재건축이익환수법상 재건축부담금 부과 대상 아파트와 그 외의 비재건축아파트의 가격변화분에 차이가 있는지의 여부를 확인할 수 있도록 재건축아파트와 비재건축아파트¹⁵⁾를 구분하였다.

재건축아파트의 경우, 재건축부담금을 규정하고 있는 「재건축이익환수법」의 부담금 산정 기간과 동일하게 “분석기간 동안 재건축 조합설립 추진위원회가 설립되어 재건축을 진행하였던”아파트로 정의하였다. 즉, 분석기간 동안 재건축아파트는 재건축이라는 처치를 받았거나 받고 있던 집단을 의미하며, 비재건축아파트는 단 하루도 재건축이라는 처치를 받지 않은 집단인 신축·노후아파트를 의미한다(그림 1). 따라서, 재건축아파트는 제도가 유예 없이 시행되었더라면 해당 아파트의 가격상승분을 기초로 하여 재건축초과이익이 산정되는 아파트를 의미하며, 비재건축아파트는 이러한 재건축아파트 주변 아파트로써, 해당 아파트의 가격상승분이 자치구 평균가격상승분에 비해 높은지의 여부와는 관계없이 재건축초과이익이 산정되지 않아 부담금 납부의무가 주어질 수 없는 아파트를 의미한다.

Figure 1. 
Definition of rebuilding apartment

연구의 권리적 분석대상은 아파트 소유권으로 한정하였다. 재건축은 전후 불량정착촌을 정비하기 위한 재개발과는 달리 산업화·도시화 과정에서 건축법과 주택법 등에 따라 대량으로 공급되었던 공동주택들이 노후화되어 진행되는 사업이라는 점, 재건축사업은 기존의 아파트를 헐고 새로운 아파트를 짓는 사업으로 이해되는 점에서 단독주택과 다가구 주택은 제외하였다(김종보, 2018). 또한, 아파트 가격에 영향을 미치는 요인에 비하여 다세대, 연립주택의 가격에 영향을 주는 요인은 비정형적인 것으로 판단되므로(고진수·이창무, 2017) 제외하였다.

지역적 분석대상은 강남3구로서, 강남3구에서 주택법상 관리사무소 설치기준인 세대수 50호에 이르지 못하는 단지, 단지 전체가 임대아파트인 단지, 일반상업지역에 위치한 주상복합아파트는 가치형성요인 및 가격수준이 이질적이므로 이중차이분석의 기본전제를 충족하기 어렵다고 판단하여 제외하였다(박인권·이민주, 2014). 그리고 위례신도시와 세곡, 자곡, 신원, 우면 주변의 보금자리주택은 분석기간 동안 새로 입주한 주거지역으로써 가격변화의 단절점이 형성되므로 제외하였고(고진수·이창무, 2017), 420개 아파트단지 35,544건¹⁶⁾의 실거래 사례를 대상으로 자치구별 가격상승분을 측정하였다(표 5).

분석절차는 다음의 내용처럼 5단계의 과정으로 구성하였다. 첫째, 분석기간 통제를 위한 자치구별 대표 재건축사업 선정, 둘째, 선정된 대표 재건축사업절차를 기준한 분석기간 선정, 셋째, 재건축아파트와 비재건축아파트의 가격상승분을 비교하기 위한 이중차분모형 선정, 넷째, 강남3구 모든 법정동에 소재하는 아파트단지 420개를 대상으로 한 이중차이분석, 다섯째, 강남3구 재건축아파트가 소재하는 법정동에 위치한 아파트단지만을 대상으로 한 이중차이분석의 과정으로 구성하였으며, 재건축부담금이 자치구별 정상주택가격상승분을 토대로 산정되므로 분석단위는 자치구별로 각각 분석하였다.

분석의 첫 번째 절차로, 2006년 이후에 재건축사업을 시작하여 2019년까지 사업을 완료한 단지 중, 대지면적, 세대규모가 가장 큰 사업을 선정하였다(표 5). 대표아파트로 선정된 송파구 가락시영, 강남구 대치청실, 서초구 신반포1차아파트는 「(구)주택건설촉진법」이 적용되어 조합설립추진위원회 승인일 대신 조합설립인가일을 개시시점으로 간주하지만,¹⁷⁾ 해당일로부터 준공인가일 사이의 간격이 10년 이상이므로 부과개시일은 준공인가일로부터 역산하여 10년이 되는 날이다.

분석의 두 번째 절차로, 각 자치구의 재건축아파트와 비재건축아파트의 가격상승분을 비교하기 위한 분석기간을 설정하였다. 우선, 대표 재건축사업에 재건축부담금이 부과되었더라면 적용되었을 재건축부담금 산정기간인 부담금 부과개시일부터 부과종료일까지를 자치구별 첫 번째 분석기간으로 선정하였다. 그 외에도, 사업시행계획과 관리처분계획에 대한 인가는 조합원의 개별·구체적 권리에 직접 영향을 미치는 구속적 계획으로서 행정처분¹⁸⁾(處分)임을 고려하여 사업시행계획인가일, 관리처분계획인가일, 착공일부터 부담금 부과종료일까지 <표 6>처럼 분석기간을 구분하였다. 이때, T0에 해당하는 기간은 행정처분일 전 6개월 동안 관측된 거래를, T1에 해당하는 기간은 부과종료일부터 6개월 동안 관측된 거래를 의미한다.

분석의 세 번째 절차로, 분석모형은 이중차분모형으로 선정하였다. 재건축아파트와 비재건축아파트의 가격변화를 일반적인 다중회귀모형을 이용하여 분석할 경우, <표 7>를 기준으로 정책의 대상이 되는 재건축아파트만의 정책 전후의 지표차이를 분석하거나(d-b), 정책 이후(준공 후)만의 재건축아파트와 비재건축아파트의 지표차이를 분석하여(d-c) 선택편의문제가 발생할 수 있다(Gujarati, 2009; 이병락, 2012; Angrist and Pischke, 2014; 정수용, 2015; 황관석, 2017). 이러한 한계를 극복하고자, 이중차분모형을 활용하여 비재건축아파트 가격변화분(c-a)와 재건축아파트 가격변화분(d-b)를 모두 분석함으로써, 종국적으로 양자의 격차((d-b)-(c-a))를 분석하였다.

회귀모형은 다음과 같이 구성하였다(<식 1>, <표 8>). 종속변수 Y는 국토교통부에서 발표하는 단위면적당 실거래가로 설정하였다. 독립변수는 재건축아파트(d_i=1)와 비재건축아파트(d_i=0)를 구분하는 변수와 대표아파트 준공인가시점(T_i=1) 추진위 설립 전, 사업시행계획 전, 관리처분계획 전, 착공 전(T_i=0)을 구분하는 변수, 그리고 이들의 상호작용항(d_i×T_i)을 포함하여 구성하였다. 통제변수 X_ip는 고진수·이창무(2017)와 정유선 외(2018), 정우성 외(2019)의 연구에서와 같이 거래시점변수와 거래지역변수를 추가하였고 김주진·최막중(2009), 김진언(2017), 박인권·이민주(2014)의 연구에서와 같이 사회적·경제적 가치형성요인 더미변수를 추가하였다. 이를 통하여 상호작용항 이외의 변수들을 가급적 통제함으로써, 누락변수편의를 최소화하여 재건축이 가격상승에 미치는 영향만을 분석하고자 하였다(표 7). 분석을 통해 식별하고자 하는 바는 재건축아파트의 초과적 가격상승분(D)이 존재하는지 여부이다(표 2). 따라서, 귀무가설은 “이중차분모형 상호작용항 계수가 유의하지 않아, 재건축-비재건축아파트 사이의 가격상승분 격차는 없다.”라는 의미가 된다.

Formula 1. Regression model

선형추세모형(Linear-Linear)을 구성할 경우 X(독립변수)의 크기와는 무관하게 Y(아파트가격)의 값이 일정량만큼 변화한다는 통계상의 문제를 극복하고자 반로그모형(Log-Linear)을 구성하였다. 이에 따라, 독립변수의 절대적 변화에 대한 종속변수의 상대적 변화(퍼센트 변화)를 측정하고자 하였다. 상호작용항을 구성하는 β, γ, δ의 의미는 <표 7>과 같다.

분석의 네 번째, 다섯번째 절차와 관련하여, 본 연구에서는 두 차례의 이중차이분석을 진행하였다. 1차 분석에서는 현행 「재건축이익환수법」에서 재건축부담금을 산정할 때 자치구 정상주택가격 상승분을 적용한다는 점을 고려하여 송파·강남·서초구별로 각 자치구 내 모든 법정동을 포함하여 분석하였다.

2차 분석에서는 이중차이분석의 기본전제이자, 선택편의를 제거하기 위해 관찰가능한 특성이 대등한 집단사이의 평균차이를 분석하는 PSM(Propensity score matching)기법의 기본개념인 처치(재건축)여부 외의 관측가능한 특성을 서로 유사하게 구성하여 선택편의와 과대추정문제를 차단하고자 재건축아파트가 소재하는 법정동으로 대상을 한정하여 분석하였다.

분석대상 아파트는 총 420개로, 자치구별 121~160단지가 분포하였다. 관측거래수는 자치구별로 1,527~4,911건이 관측되었으며, 기초통계분석결과 거래가격은 강남, 서초, 송파 순으로 높은 것으로 나타났다. 용적률과 건폐율은 각각 251%, 23%인 것을 확인하였으며 지하철역과의 직선거리는 약 500m로 나타났다. 또한, 3종일반주거지역에 위치하는 계단형 통로구조 아파트가 가장 많은 것으로 나타났다(<표 9>, <표 10>).

본 연구에서 구축한 이중차이모형은 선형 다중회귀모형이므로, 선형회귀모형의 기본가정 충족 여부를 검토하였다.

첫째, 독립변수와 오차항은 상관관계가 없어야 한다는 점과 오차항의 기댓값이 0이어야 한다는 점과 관련하여, 본 연구에서는 누락변수편의를 최소화하고자 고진수·이창무(2017), 정유선 외(2018), 박인권·이민주(2014)의 연구로부터, 아파트단지 내·외부의 가치형성요인을 통제하였고 자치구별 1,500~5,000개 표본을 확보하여 불편성과 점근적 일치성이 확보될 것으로 판단된다.

둘째, 등분산 조건과 자기상관이 없어야 한다는 조건을 확인하고자 등분산은 B-Ptest로, 자기상관의 경우 D-Wtest로 검정하였다. 검정결과, 모든 분석기간에서 이분산이 탐지되었으나 자기상관은 모든 기간에 대하여 없는 것으로 나타났다.

이분산이 탐지된 경우 모수추정량의 불편성에는 영향을 미치지 않으나 OLS모형이 최소분산을 가질 수 없다는 점이 문제시된다. 다만, 일반적으로 OLS t검정으로부터 통계적으로 유의했던 변수는 robust-t검정으로부터 역시 마찬가지로 유의하게 나타나며, 결과를 바꾸어 해석할 만큼의 차이는 보이지 않는다는 점²⁰⁾을 고려하여 <표 11>처럼 두 가지 표준오차를 제시하였으며, 모수추정량의 유의확률의 변화가 없었기 때문에 OLS모형을 통한 회귀계수를 기준으로 결과를 해석하였다.

<표 11>은 송파구 가락시영아파트 사업절차를 기준으로 할 때, 부과개시시점부터 부과종료시점까지의 분석결과로서, 본격적인 상호작용항 해석에 우선하여 다중회귀모형의 전반적인 적정성에 관하여 검토하였다. 법정동별 가격수준, 2차식 형태의 경과연수 추정량 부호, 용적률이 높아질수록 향후 개발 가능성이 낮아지고, 지하철역과의 거리가 멀수록 많은 통행시간이 소요되므로 주택가격은 낮아지는 추세가 나타나 추정된 회귀계수는 경제적, 경험적 측면의 관념에 부합하다고 판단된다(박인권·이민주, 2014; 남형권·서원석, 2017; 김천일, 2018). 통계적인 측면에서도 자유도를 고려한 F값의 유의확률이 유의수준 0.05보다 매우 작기 때문에 해당 회귀모형은 적합하다고 판단된다. 이러한 적정성은 송파, 강남, 서초구의 모든 분석에 걸쳐 확인되었으며 자치구별 모형의 설명력을 의미하는 조정된 R²값은 67~89%에 이르렀다.

상호작용항을 해석할 경우, 가락시영아파트 재건축부담금 부과개시시점 당시에는 송파구 재건축아파트가 비재건축아파트보다 4.41% 가격이 높았고(d_i계수), 비재건축아파트의 가격이 44.78%(ti계수) 상승하는 동안 재건축아파트는 43.79%(t_i계수+상호작용항계수) 상승하였다. 상승분 격차는 유의수준 0.05에서 통계적으로 유의하지 않아, 재건축아파트와 비재건축아파트는 경기동행성을 가진 채 나란히 가격변동을 겪었고 재건축사업으로 인한 고유의 상승분(<표 2>의 D)은 없다고 판단된다.

재건축아파트 소재 법정동 대상 분석에서는 분석 범위인 경계를 설정함에 있어, 행정구역이라는 속성 이외에도 지하철역 등과 같은 사회·경제적인 변수를 고려하였다. 특히 서초구에서 재건축아파트단지가 존재하지 않는 우면동·양재동은 서초구 재건축아파트의 75%가 소재하고 있는 반포동·잠원동과 비교할 때, 도심접근성 측면에서 지하철을 이용하기 어려우며, 도로계통의 연속성 측면에서도 남부순환로로 단절되어 있어 입지적 측면에서 서로 대등하다고 보기 어렵다.

이처럼 법정동 간에 상이한 특성을 띄고 있음을 앞선 회귀분석에서 실증적으로 확인하였기 때문에 재건축아파트가 존재하지 않는 법정동의 경우 분석대상에서 제외하였다. 따라서, 이 분석에 포함된 법정동은 <표 21>처럼 적어도 하나 이상의 재건축아파트를 포함하고 있는 20개 법정동으로 한정하였다.

한편 종속변수와 독립변수, 그리고 상호작용항은 모든 법정동이 포함된 모형에서와 완벽히 동일하게 구성하여 분석하였으므로 서로 간의 상호작용항을 비교함이 용이하다고 판단된다.

송파구 가락시영, 강남구 대치청실, 서초구 신반포1차 아파트의 사업기간별 재건축아파트와 비재건축아파트의 가격상승분 격차(재건축아파트 상승분 - 비재건축아파트 상승분)는 <표 22>와 같다. 모든 법정동을 포함한 1차분석 모형과 재건축이 소재하는 법정동만 포함한 2차분석 모형의 상호작용항 모수추정량을 각각 보고하였다.

송파구의 경우 모든 분석기간 동안 앞선 분석과 같이 비재건축아파트가 재건축아파트에 비해 가격상승의 정도가 크게 나타났으며 분석기간1의 경우에만 둘간의 격차가 유의하지 않았다. 상호작용항 추정계수는 앞선 분석에 비해 격차가 커지긴 하였으나 유의미한 정도는 아닌 것으로 판단된다.

강남구의 경우 대체적으로 비재건축아파트의 가격상승분이 낮아져 상호작용항 계수가 소폭 상승한 것을 확인할 수 있는데, 비재건축아파트만 소재하여 분석에서 제외된 삼성동과 보금자리 지구인 세곡동의 주택가격 상승률이 가팔랐으나 이 법정동이 제외됨으로써 나타난 현상으로 해석될 수 있다.

서초구의 경우 신반포1차 아파트의 재건축부담금 부과개시~부과종료시점 사이의 재건축아파트 가격상승분은 비재건축아파트 가격상승분과 통계적으로 유의하지 않았다. 재건축아파트가 존재하지 않는 우면동과 양재동이 모형에서 제외됨에 따라 반포동, 잠원동, 서초동, 방배동만 분석한 결과를 볼 때 강남구와 송파구에서 나타났던 현상처럼 재건축아파트와 비재건축아파트에 유의한 차이가 나타나지 않는 것으로 판단된다. 특히, 이러한 해석은 조정된 R²값이 모든 법정동을 포함할 때에 비해 소폭 상승한 것으로 설명될 수 있다(74.44→75.49). 부과개시시점인 2007년 2월 당시 재건축아파트와 비재건축아파트의 가격은 서로 대등했기 때문에, 분석기간 동안 재건축아파트와 비재건축아파트는 동일한 상승, 하강 파형을 그리며 대등하게 변화하였다고 해석할 수 있다.

재건축아파트가 비재건축아파트에 비해 초과적으로 상승한 가격상승분이 얼마나 되는지 검증한 결과는 다음과 같다.

우선 반복매매쌍이 발견되는 법정동을 모두 포함한 이중차이분석에서는 분석기간1[재건축부담금 부과개시일(종료일역산10년전) ~ 재건축부담금 부과종료일(준공인가일)]을 기준으로 송파구는 유의한 차이가 없었고 강남구는 오히려 비재건축아파트의 상승폭이 더 컸음을 확인하였다. 다만, 서초구의 경우 재건축아파트의 가격상승분이 비재건축아파트에 비하여 유의하게 높았으나 강남3구에서 이러한 이질적인 결론이 도출된다는 점에서 보다 정밀한 분석이 요구되었다.

모든 법정동을 분석모형에 포함할 경우, 실증적인 측면에서 모형이 강남3구를 대표할 수 있다는 장점이 있으나, <표 20>에서 확인할 수 있듯 지하철 접근성, 도심 접근성 측면에서 양재동과 우면동처럼 상대적으로 열약한 지역에 비재건축아파트만 소재하고 있는 점을 통제하기 어렵다는 단점이 있다.

이에 따라, 재건축아파트가 소재하지 않는 법정동인 양재동과 우면동, 세곡동, 삼전동과 거여동 등 11개의 법정동을 제외하고 동일한 모형으로 다시 분석하였다. 2차 분석결과, 서초구에서 역시 재건축아파트와 비재건축아파트 사이에 가격상승에 유의한 차이가 존재하지 않는 것을 확인할 수 있었다.

PSM기법의 기본개념이자, 이중차이분석의 기본가정인 재건축이라는 처치여부 이외의 다른 특성들이 대체로 유사한 표본구성을 한 두 번째 분석의 결과가 보다 타당한 것으로 판단된다(Mill, and Simon, 1968; Khandker et al., 2009).

이상을 종합한다면 현안문제인 형평성 측면에서, 행정주체가 재건축아파트와 비재건축아파트를 다르게 보아 재건축아파트에만 부담금을 부과할 차별목적 내지는 이유가 부족하며, 차별의 성격과 비중 및 정도 측면에서도 재건축아파트 인근에 소재하는 비재건축아파트에는 아무런 부담금이 부과되지 않기 때문에 현행 부담금 부과제도는 비례성 역시 상실한 것으로 판단된다.

본 연구에서 중점적으로 밝히고자 하였던 점은 형평성 측면에서 비재건축아파트와 재건축아파트 사이에 다양한 입지적 특성을 통제한 상황에서 차별적인 가격변화가 존재하는지 여부에 관한 것이었으며, 그러한 고유의 상승분은 존재하지 않았다.

재건축초과이익 환수제도를 도입할 당시 정부에서는 강남3구 재건축아파트의 주택가격상승분이 상대적으로 높다고 판단했다. 하지만, 본 연구의 분석결과 강남3구 재건축아파트의 가격상승분은 강남3구 비재건축아파트에 비해 높지 않았고 고주형·강명구(2019)의 분석결과에서도 강남4구 재건축아파트 가격상승분이 다른 서울지역 재건축아파트의 가격상승분에 비해 높지 않게 나타났다. 이러한 결과의 차이는 정부가 단순 가격 상승률지수로 재건축아파트와 비재건축아파트의 가격을 직접 비교한 반면, 본 연구와 고주형·강명구(2019)의 연구에서는 다양한 입지적 특성을 통제한 채로 가격을 비교하였기 때문이라고 판단된다.

다만, 재건축아파트의 가격상승분과 비재건축아파트의 가격상승분이 같다고 하더라도 재건축아파트는 착공과정에서 상향된 용적률로 인하여 추가분양이 가능하고, 시장상황에 따라 대부분의 사업비를 분양수입으로 대체할 수 있다(이창무, 2004; 장재민·김태형, 2016). 또한, 우리 헌법 제23조 제2항, 제119조 제2항에서는 재산권의 사회적 의무성과 국가의 시장에 대한 간접적 개입을 허용하고 있으며 이러한 맥락에서 대다수의 법학자, 도시계획학자, 경제학자가 개발이익 환수에 동의하고 있다(이호준 외, 2013). 이러한 이유는 스티글리츠(Joshep E. Stiglitz)가 언급하였듯 전 세계적으로 불평등 문제가 토지가치 증가와 연관되어 있기 때문인 것으로 파악된다(Stiglitz, 2018). 나아가, 재개발사업에서도 개발이익환수제도를 확대하겠다는 정부 정책의 기조를 감안할 때 제도 자체가 폐지되기는 어려운 이상 형평성 측면에서 부담금 부담을 완화하여야 한다고 판단된다.

연구에서 주목한 부분은 세대수 증가에 따른 일반분양분 수입이 직접적으로 발생하지 않는 추진위 설립부터 착공 전 기간의 일정부분에 대하여 부담금 산정 기간을 축소하는 방안이다. 재건축초과이익 환수제도에 관한 형평성 문제는 서순탁·최명식(2010)가 언급하였듯이 부과개시시점인 조합설립추진위 설립시점에서는 과표기준인 준공인가후 가치가 예측불가능하다는 점과 결부할 수 있다. <표 23>에서 확인할 수 있듯이 관측대상으로 삼은 강남3구 재건축아파트의 경우 현재의 과표기간인 최초 조합설립추진위원회 ~ 관리처분계획인가일까지 8년 10개월이 소요되는 것으로 확인된다. 관리처분계획인가 이후에도 이주에 필요한 시간, 공사에 걸리는 시간이 족히 3~5년인 것을 감안한다면 조합으로서는 거의 대부분 「재건축이익환수법」 예외조항인 준공인가일 역산 10년 초과 불가 규정에 따라 준공인가일 당시로부터 10년 전 가격으로부터 재건축 초과이익이 산정되는 셈이 된다.

이상을 종합하면 재건축부담금의 규모를 고려하여 사업을 진행할지 연기할지에 대한 조합의 선택권을 보장하기 위해서는 부담금 산정기간을 다소 축소할 필요가 있다. 현재의 부담금 산정기간인 최초 조합설립추진위원회 승인일부터 준공인가일 중, 초과적 상승분이 발생하지 않는 기간이 있다면, 그 기간은 부담금 산정기간에서 제외함이 타당할 것이다. 다만 착공일 이후부터 준공인가일까지의 기간은 일반분양분 수입이 직접적으로 발생하는 만큼, 추진위승인 시점부터 착공전까지의 기간 중 일정기간을 제외함이 타당할 수 있다. 이상의 논의를 토대로 재건축사업에 대한 법리해석을 통해 적절한 산정기간을 제안하고 실증분석을 통해 제안의 타당성을 확인해볼 수 있다.

재건축은 「도시정비법」 제9조에 따른 행정청(특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수, 자치구청장)의 정비계획과 제52조와 제74조에 따른 사업시행자(조합)의 사업시행계획 및 관리처분계획에 근거하여 진행된다. 대표적 절차는 “정비구역 지정~조합설립추진위 승인~조합설립인가~시공사선정과 매도청구~사업시행계획인가~관리처분계획인가~이전고시³³⁾~청산”이라 할 수 있다.

일련의 절차 중, 재건축초과이익 산정의 개시시점은 조합설립추진위원회 승인일인데, 추진위원회의 기능은 「도시정비법」 제32조에서 열거하듯이, 설계자의 선정·개략적인 사업시행계획서 작성·조합설립을 받기 위한 준비업무에 국한된다. 그래서 이 시기에는 준공예정 시점자체를 예상하기도 불가능할 뿐 아니라, 준공이 예정되는 시점에서의 주택가격을 예측한다거나 적용용적률, 도로 기부채납면적, 사업비용을 전혀 예측할 수 없다. 따라서 재건축부담금을 고려해서 재건축을 진행할지 연기할지에 대한 조합의 선택·결정권을 보호하기 위해서는 사업시행계획 내지 관리처분계획시점으로 개시시점을 미루는 것이 타당하다고 판단된다.

사업시행계획이란, 정비사업이 목적하는 건축물 및 정비기반시설 등을 위한 설계도이면서 동시에 그 설계도대로의 시공을 위해 필요한 각종의 계획을 포괄하는 계획이다. 특히 「도시정비법」 제52조에 따른 사업시행계획서에는 토지이용계획과 건설될 건축물의 높이 및 용적률등 건축계획이 포함되는데 계획서의 내용으로 유추할 수 있는 것처럼, 이 계획의 효과는 「건축법」상 건축허가와 유사하게 조합이 향후 공사에 착수할 수 있는 법적지위와 매도청구권을 부여받는다는 데에 있다. 따라서, 사업시행계획 자체는 조합원의 개별적인 권리배분에 직결되지 않고 무관하며, 권리배분문제는 관리처분계획에서 구체화 되는 것으로 해석함이 타당하다.³⁴⁾ 그러므로, 아래의 관리처분계획을 개시시점으로 삼는 것이 보다 타당하다고 판단된다.

관리처분계획이란, 분양대상자, 대상자별 새롭게 건축될 아파트 소유권 귀속, 총공사비, 추가부담금등을 결정하는 계획으로 사업의 결과를 분배하는 단계를 의미한다. 이 계획내용에 따라 소유권을 변동하는 이전고시와 청산금 부과처분이 집행된다는 점에서 관리처분계획은 구속적 계획이다(김종보, 2018).

공용환권계획³⁵⁾인 관리처분계획이 재건축초과이익과 긴밀한 관계를 갖게되는 이유는 다음과 같다. 이 계획은 분양신청이 마무리된 때에 수립되며, 분양신청에 동의하지 않는 자에게는 현금청산의 절차가 예정되며 분양신청에 동의한 자에 한하여 조합원지위를 유지하게 함으로써, 향후 새로운 건축물과 대지사용권에 대한 환권을 인정한다. 중요한 점은 분양대상자의 수가 이때 확정되므로 조합원분양분과 일반분양분, 임대주택의 세대수가 이 단계에서 종국 결정되는 된다는 점이다.

그에 따라, 분양대상자별 종전의 토지 또는 건축물 명세 및 사업시행계획인가 고시가 있은 날을 기준으로 한 가격(이른바, 종전자산 감정평가액)과 분양대상자별 분양예정인 대지 또는 건축물의 추산액과 일반 분양분에 대한 추산액(이른바, 종후자산 감정평가액), 정비사업비의 추산액(이른바, 개발비용)이 이 계획에서 처음으로 정해진다.³⁶⁾ 이를 기초로 재건축사업에 대한 전반적인 비례율(개발이익률)³⁷⁾이 결정되어 조합원별 사업비용의 분담규모와 분담시기가 정해진다.

특히, 앞서 언급한 절차 중 조합설립추진위원회, 사업시행계획인가 절차에서는 종후자산 감정평가금액이 전혀 계산되거나 고시되지 않기 때문에 조합으로써는 관리처분계획인가 절차에 들어서서야 개략적인 재건축부담금의 규모를 파악할 수 있다.

결국, 관리처분계획인가 절차는 「재건축이익환수법」의 과표기준인 준공시점의 주택가액에 대한 예상금액, 종전자산의 금액, 정비사업비용에 대한 예상금액을 재건축부담금 납부 주체인 조합(원)이 최초로 인식할 수 있는 절차라 할 수 있다. 그러한 점에서 「도시정비법」 제74조 제1항 제6호에서는 관리처분계획서에 「재건축이익환수법」에 따른 재건축부담금에 관한 사항을 포함하도록 하고 있다.

이상의 분석결과와 법리검토 내용을 정리한다면, 부과개시시점을 관리처분시점으로 미룸으로써 부담금 산정기간을 줄일 법리적 타당성이 인정된다. 제안의 타당성을 분석하고자, 앞선 이중차이분석의 변수와 모형을 유지한 채 분석대상을 다음과 같이 한정하여 이중차이 분석을 진행하였다. 분석대상은 송파구의 경우, 가락시영아파트 부담금 부과개시시점에 조합설립추진위원회가 설립되어, 부담금 부과종료시점에 관리처분계획인가 단계에 머물러 있는 재건축아파트로 한정하였으며 동일한 기준을 적용하여 강남구와 서초구의 재건축아파트 분석대상을 한정하였다. 모형에 포함된 법정동은 당해 조건을 만족하는 아파트단지가 소재하는 법정동에 국한 시킴으로써, 송파구 25개 단지 2209건의 거래, 강남구 121개 단지 2846건의 거래, 서초구 69개 단지 1240건의 거래를 대상으로 분석하였다.

분석결과, <표 24>와 같이 상호작용항 계수가 유의하지 않다고 식별되어, 조합설립추진위원회 설립인가 ~ 관리처분계획인가 단계에 있는 재건축아파트에만 발생하는 특별한 고유의 상승분은 없다고 해석할 수 있다. 결국, 재건축 조합설립위원회가 추진되는 시점부터 관리처분계획인가 시점까지 재건축 절차 진행에 따라 발생하는 특별한 상승분이 없기 때문에 부담금 산정기간을 줄이는 방안은 타당성이 있다고 판단된다.