Current Issue

베트남의 수도인 하노이의 도시성장은 두 차례에 걸친 인도차이나 전쟁과 개혁개방 정책에 의해 큰 영향을 받았다. 프랑스와의 전쟁이 종식되고 1954년 베트남 민주주의 공화국이 수립되면서 하노이의 인구는 1965년 처음으로 100만 명 수준까지 증가하였다(AVRDC, 2004; INRS, 2010). 그러나 미국과의 전쟁으로 인구는 감소하였고, 전쟁 종결과 함께 1976년 베트남 사회주의 공화국이 수립된 후 다시 증가세로 전환되었다. 특히 전후 소련의 원조로 하노이의 공업화가 진행되면서 인구유입이 이루어졌고(Logan, 2000; 권태호, 2016), 그 결과 1978년 하노이의 인구는 246만 명으로 증가하였다(AVRDC, 2004). 그럼에도 전쟁에 의한 피해와 소련식 계획경제의 비효율성으로 인해 이후 개혁개방 정책이 이루어지기까지 하노이의 도시성장은 제한된 수준에 머물렀다(Smith and Scarpaci, 2013).

1986년 개혁개방 이후 베트남 정부는 남부 호찌민 지역에 비해 상대적으로 낙후된 북부 하노이 지역의 경제발전을 위해 외자유치를 통한 산업육성에 집중하였고, 이에 따라 연평균 인구증가율이 3% 이상을 지속적으로 유지할 만큼 인구유입이 이루어져 2004년 하노이의 인구는 307만 명으로 증가하였다(INRS, 2010). 이러한 도시성장을 수용하기 위해 2008년 하노이의 행정구역 면적도 주변 농촌지역의 대규모 병합을 통해 3,345k㎡까지 확장되었고, 이로 인해 하노이의 인구는 638만 명으로 증가하였다.⁴⁾ 2015년 기준으로 하노이의 인구는 722만 명으로, 이중 시가지에 거주하는 도시인구는 352만 명으로 집계된다.⁵⁾ 도시인구의 지속적인 증가로 인해 하노이의 도심지역에서는 2000년대 들어 인구밀도가 3,000인/k㎡ 수준까지 올라가는 구역도 생겨났는데(UN-Habitat, 2014), 이는 베트남 평균 인구밀도의 10배에 이르는 매우 높은 수준이다(Logan, 2000; DiGregorio, 2011).

하노이의 도시성장에 대응하기 위한 도시개발과 주택공급에 가장 큰 영향을 미친 제도적 요인은 1954년 베트남 정부 수립과 함께 확립된 사회주의 체제와 1986년부터 이루어진 개혁개방 정책으로, 그 영향은 토지와 주택에 대한 재산권과 중앙집중형 하향식 계획체계를 통해 나타났다. 1954년 사회주의 체제의 도입으로 모든 토지와 주택의 소유권은 국가에 귀속되고 개인에게는 사용권만이 허용되었으며, 주택은 공공재로 간주되어 국가는 모든 국민에 대해 주택공급의 의무를 갖게 되었다. 나아가 정부는 공동생산, 공동분배의 사회주의 이상사회를 구현하기 위한 물리적 수단으로 새로운 도시구조 및 주거형태를 도입하고, 이를 통해 체제 유지를 위한 새로운 구성원을 양성하고자 했다(Logan, 1995). 이에 따라 소련의 도시계획의 영향을 받아 중앙집중형 중장기 종합계획을 통해 자족성을 강조한 집단 주거단지 위주의 도시개발 방식이 도입되었으며, 정부 주도로 마스터플랜이 수립되면 이를 실행하기 위한 법과 제도가 뒷받침되는 하향식 계획방식이 자리 잡게 되었다(Logan, 1995; Horen, 2005; Nguyen, 2013).

한편 베트남 전쟁이 종료된 후 정부는 몰락한 경제기반을 재건하는 과정에서 기존의 사회주의 이념을 탈피하고 시장경제 체제를 도입하는 개혁개방(doi-moi) 정책을 1986년 단행하였다. 이를 계기로 토지의 사용권과 주택의 소유권은 점진적으로 민간에 이양되었으며, 특히 1993년에 개정된 토지법은 토지 사용권의 사유화를 공식적으로 인정하는 제도적 기반을 마련하였다. 이에 따르면 명목적으로는 국가가 여전히 토지의 소유주체이지만, 개인에게 부여된 토지 사용권은 상속, 매매, 임대가 가능하기 때문에 실질적으로는 소유권과 다르지 않은 권리의 성격을 갖게 되었다(Phe, 2002; Labbé and Musil, 2014). 2003년에 개정된 현재의 베트남 토지법에서도 토지의 소유권은 국민을 대표해서 국가가 소유하는 것으로 명시되어 있지만, 사용권은 베트남 국민뿐만 아니라 외국인 투자자에게까지 광범위하게 부여할 수 있도록 허용하고 있다.⁶⁾ 나아가 주택의 경우도 1991년 주택조례(Ordinance on Residential Housing) 제정과 1992년 헌법 개정을 통해 사유재산으로 공식 인정되었다(Labbé and Boudreau, 2011).

기반시설과 연동되지 않은 연립형 단독주택 등의 난개발 확산을 방지하고 계획적인 도시개발을 통해 단기간 내 주택부족 문제를 해결하기 위해 하노이시 정부는 신시가지(khu do thi moi, New Urban Area) 개발 모델을 도입하여 종합계획 또는 마스터플랜(master plan)을 기초로 기반시설과 함께 아파트 중심의 집단 주거단지를 건설하는 정책을 추진하였다(Thang, 2001; Labbé and Musil, 2014; Phe, 2015). 이러한 신시가지 개발 모델은 1960년대 사회주의 체제하에서 국영 아파트 공급을 위해 정부가 수립한 중장기 종합계획에 따라 신시가지를 개발하고 대단위 주거단지를 조성했던 하향식 도시개발 모델의 연장이라고 볼 수 있다.

이에 따라 1998년 하노이시 인민위원회는 한국 기업이 주도한 국제 컨소시움을 통해 2020년 하노이 마스터플랜(Hanoi general master plan)을 수립, 확정하였다(Mizuno et al., 2000; 한국국제협력단, 2001). 이 마스터플랜은 장기적인 도시개발 방향을 홍강 이북으로 설정하고, 계획적인 도시확장을 위해 고층의 아파트단지를 주거단위로 하여 기반시설과 자족기능을 갖춘 신시가지를 개발하는 모델을 도입하였다(Leaf, 1999; Labbé and Boudreau, 2011). 이와 함께 1998년 수립된 2000∼2010년 주택개발계획에서는 토지의 효율적인 개발과 부담가능한 주택(affordable housing)의 대량 공급을 위해 신시가지를 고층 아파트단지 위주로 구성하여 전체 주택 중 60%를 최소 9층 이상의 아파트로 공급하도록 하였다(Tran, 2014). 또한 베트남 정부는 2020년 하노이 마스터플랜에서 제시된 홍강 이북의 신시가지 개발 계획을 구체화하기 위한 무상원조 사업을 한국 정부에 요청하였고, 이에 한국국제협력단(KOICA)이 기존에 하노이 마스터플랜 수립을 주도했던 한국 기업 및 국내 전문가들의 참여를 통해 한국의 고밀 아파트단지의 개념을 적용한 신도시 마스터플랜 세부계획을 수립하였다(한국국제협력단, 2001).

이후 하노이의 도시 확산이 지속되면서 베트남 정부는 하노이 행정구역 확장을 전제로 하여 기존의 마스터플랜을 재수립하기 위한 무상원조 사업을 일본 정부에 요청하였고, 일본국제협력기구(JICA)에 의해 다시 수립된 2020년 마스터플랜이 2007년 베트남 정부에 의해 공식 확정되었다(JICA, 2007). 재수립된 마스터플랜은 주된 도시개발 방향을 그동안 도시가 확산되어 왔던 방향인 서쪽과 남쪽으로 변경하였고, 이를 토대로 베트남 건설부는 2008년 하노이 행정구역을 기존의 921k㎡에서 3,345k㎡으로 3배 가까이 확장하였다. 행정구역 확대에 이어 2010년 하노이시 정부는 하노이 천도 1000주년 기념사업의 일환으로 2050년을 목표년도로 하는 신규 마스터플랜을 국제 공모하였고, 여기에 한국 기업이 당선되어 수립한 마스터플랜이 2011년 최종 확정되었다.⁷⁾ 하노이시 건설국이 2012년 집계한 자료에 의하면 이러한 일련의 마스터플랜을 기초로 도심 반경 7∼12km의 외곽지역에서 이루어지고 있는 신시가지 개발 프로젝트는 152개소, 총 면적 44,406ha에 이르는 것으로 나타난다(Luan, 2014; Tran, 2014).

하노이시 정부는 일련의 마스터플랜을 수립하여 아파트 중심의 신시가지 개발 모델을 추구하였지만, 이를 실현하기 위해 공영개발을 통해 도로, 상하수도 등의 기반시설과 함께 택지를 조성하고 아파트단지를 건설하기에는 재정여력이 부족하였다. 이를 타개하기 위해 정부는 민간 참여에 의한 신시가지와 아파트단지 개발을 추진하였다.

민간 참여를 이끌어낼 수 있었던 것은 국가 소유 토지의 사용권 이전이었다. 개혁개방 이후 토지 사용권의 민간 이양이 가능해짐에 따라 지방정부가 신시가지 계획에 의거하여 개발 가능한 국가 소유 토지를 제공하면 민간 기업이 기반시설 비용을 부담하고 부동산 개발을 통해 수익을 추구하는 사업구조가 가능해졌기 때문이다(Labbé and Musil, 2014). 그 과정에서 지방정부와 민간 개발업체간 다양한 거래조건이 형성될 수 있었는데, 토지 사용권을 얻는 민간 개발업체가 납부해야 하는 토지사용세와 토지사용권 등록세를 감면받기 위해서는 조성택지의 20% 또는 공급주택의 30%를 공공주택으로 지방정부에 제공하는 등의 조건이 부가되었다(Tran, 2014).

베트남 정부가 신시가지 개발을 본격적으로 추진하면서 우선적으로 고려한 개발주체(developer)는 외국의 투자자였다. 이에 따라 아파트 중심의 신도시 개발 경험을 갖고 있는 동아시아의 민간 개발업체와의 합작이 추진되었는데, 개혁개방 이후 베트남에 대한 투자를 확대해 왔던 대만, 인도네시아, 한국, 싱가포르의 입장에서도 하노이의 주택시장은 매력적인 투자처로 인식되었다(Labbé and Boudreau, 2011). 그 최초 사례는 1993년부터 대만의 CT&D사가 호찌민시 정부와 합작으로 개발회사를 설립하여 건설한 푸미홍(Phu My Hung) 신시가지로, 베트남 신시가지 개발의 대표적인 성공사례로 평가되고 있다(Huynh, 2015; 김도연, 2016).

하노이시 정부도 푸미흥의 성공모델을 도입하고자 하여 1996년 인도네시아의 Ciputra 그룹과 합자회사를 설립하고, 도심부와 인접한 서호(west lake) 주변의 습지대 390ha에 최대 인구 5만명 규모의 Ciputra 신시가지(Ciputra Hanoi International City)를 조성하였다(Nguyen, 2011). 그런데 Ciputra 신시가지는 고층 아파트와 고급 단독주택 단지를 중심으로 국제학교와 각종 편의시설을 함께 개발하여 하노이에서 주거여건이 가장 좋은 지역 중 하나로 여겨지지만, 높은 주택가격으로 인해 입주자가 신흥자본가과 해외주재원 등으로 한정된 것으로 알려져 있다(Luan, 2014).

Ciputra 신시가지 사례가 보여주듯이 하노이에서 외국 투자자와의 합작개발 모델은 신시가지 개발을 통해 도시민의 주거환경을 전반적으로 개선하겠다는 정부의 목표를 달성하는데 한계가 있는 것으로 확인되었다(Luan, 2014; Leaf, 2015). 특히 정부는 민영 아파트단지를 하노이의 대중적인 주거유형으로 확산시키기 위해 부담가능한 가격과 규모의 주택 위주로 공급하기를 원했지만, 해외 투자자들은 수익성 보장을 위해 상류층과 외국인 체류자를 수요계층으로 한 대형 아파트와 고급 단독주택 및 쇼핑몰 등의 상업시설 위주의 개발을 추구하였기 때문이었다. 이러한 이유로 이후 하노이시 정부와 해외 투자자간 추가적인 신시가지 개발에 대한 협의가 난항을 겪던 가운데 1997년 아시아 경제위기가 발생하면서 하노이 주택개발 시장에 참여하던 외국자본은 급격하게 위축되었다(Labbé and Boudreau, 2011).

이에 따라 하노이시 정부는 신시가지 아파트 개발의 시행주체로 베트남의 국영 건설업체를 참여시켰는데, 국영 건설업체는 1990년대 들어 대부분 민영화되었음에도 불구하고 여전히 국가의 보조와 통제를 받고 있었다(UN-Habitat, 2014). 그러나 베트남 국내 건설업체 역시 외국 투자자와 마찬가지로 개발이익 확보를 위해 개발 가능 토지를 정부로부터 더 낮은 가격에 취득하는데 집중함으로써(World Bank, 2011), 정부와의 협상을 통해 하노이 도심 서쪽 외곽의 대규모 농지를 주거지로 전용하고 토지 사용권을 낮은 가격에 불하받는 방식으로 사업의 수익성을 확보하였다(Labbé and Musil, 2014). 이렇게 하여 2000년대에 접어들면서 베트남 현지 건설업체에 의한 민영 아파트단지가 점진적으로 확산되었지만, 여전히 주택의 규모가 크고 가격이 높아 보편적인 주거로의 확장성에는 한계가 있었다(Labbé and Boudreau, 2011).

신시가지의 민영 아파트단지는 개혁개방 이후 시장경제 도입으로 사회계층이 분화하면서 높은 수준의 정주환경에 대한 수요가 증가하고 투자대상으로서의 부동산의 가치에 주목받아 확산된 주거유형으로 비추어진다(DiGregorio, 2011). 이 시기에 공급된 아파트는 일반적으로 가구당 면적이 100㎡를 상회하였는데, 1999년 기준으로 베트남의 가구당 평균 주택규모가 44㎡이었던 점에 비추어 볼 때(World Bank, 2015) 상당히 대형 주택임을 알 수 있다(INRS, 2010; UN-Habitat, 2014). 또한 아파트의 단위 면적당 가격도 입지조건이 유사한 인근의 연립형 단독주택에 비해 2배 정도 높은 것으로 보고되고 있다(UN-Habitat, 2014; World Bank, 2015). 이로 인해 Ciputra 신시가지의 경우에서도 나타나듯이 민영 아파트단지는 고소득층을 위한 배타적 주거단지로서 외부인 출입제한 단지(gated community)화 된 것으로 평가되고 있다(Luan, 2014).

2000년대 이후 민영 아파트단지가 주택시장에 대량으로 공급되면서 상류층을 비롯한 중산층 일부의 주택수요는 충족되기 시작했다. 그렇지만 수요자가 특정 계층에 한정됨에 따라 공급이 수요를 초과하거나, 상류층의 자산 축적을 위한 투자대상으로 분양 후 공실로 남아 있는 경우도 발생하였다(Labbé and Boudreau, 2011; Leaf, 2015). 그동안 한국의 건설업체들이 개발에 참여한 아파트도 가구당 주택면적 100㎡ 이상의 대형 위주로 구성되고 단지 내 수영장 등 고급 편의시설이 설치됨에 따라 높은 주택가격으로 인해 분양에 어려움을 겪어 왔던 것으로 알려지고 있다.⁸⁾ 따라서 하노이 주택시장에서 민영 아파트단지는 연립형 단독주택과 그 수요계층을 전혀 달리하는 주거유형으로 기능하고 있음을 알 수 있다.

한편 개발가용 토지 확보 및 세제혜택 등을 위해 민간 개발업체가 신시가지 공급주택 중 일부를 할애하여 지방정부에 제공하는 공공주택도 국영 건설업체의 참여와 함께 2000년대 중반 이후 증가하였다. 그렇지만 일반적으로 저소득층의 주거 지원을 겨냥한 다른 나라의 공공주택과는 달리 베트남에서는 과거 사회주의 체제 하에서의 국영 아파트와 마찬가지로 공무원과 군인이 입주대상이었다. 공공주택은 중산층 핵가족을 기준으로 한 40㎡ 규모로 공급되었고, 공무원 등의 투자대상으로 활용되었다(Labbé and Boudreau, 2011). 이러한 점에서 종전의 국영 아파트는 연립형 단독주택과 유사하게 그 기능이 전락되었지만, 이를 대체하여 민영 아파트단지와 함께 공급된 공공주택이 여전히 종전과 마찬가지로 공무원과 군인 등을 위한 독점적 주거유형으로 작동하고 있는 것으로 평가할 수 있다.

또한 신시가지 민영 아파트단지 개발 과정에서 추가적으로 주목해 볼만한 점이 독립형 단독주택의 재등장이다. 앞서 설명한 바와 같이 프랑스 식민지 시절 대표적인 상류층 주거유형이었던 빌라는 베트남 독립 후 사회주의 이념에 따라 국유화와 주거공간의 분할을 통해 다가구주택 형식의 공동주택으로 전환되었다. 그러나 개혁개방 이후 시장경제의 도입으로 고급주택에 대한 시장수요가 확대되면서 독립형 단독주택은 부유층의 주택으로 다시 개발이 활성화되었는데(Labbé and Boudreau, 2011), 특히 신시가지 개발 과정에서 개발주체가 고층 아파트단지와 함께 독립형 단독주택 단지를 대단위로 공급하는 사례가 확산되었다.

단독주택 단지는 하노이의 초기 신시가지 개발에서부터 나타났는데, 1997년부터 베트남 주택도시개발공사가 개발한 Linh Dam 신시가지에는 아파트단지와 함께 프랑스 양식으로 디자인된 최고급주택의 독립형 단독주택 단지가 들어섰다. 앞서 설명한 Ciputra 신시가지 경우에도 아파트와 단독주택 단지가 함께 공급되었는데, 단독주택은 가구당 면적(140∼600㎡)이 아파트(114∼267㎡)보다 더 크고⁹⁾ 분양가격도 두 배 이상 높게 책정될 만큼 최상류층을 수요대상으로 하였다(Nguyen, 2011).