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본 연구는 4단계로 진행된다(<Table 1> 참조). 첫째, 주민참여 플랫폼의 개념적 이해와 현황을 살펴보고 스마트시티 조성과 운영과정에서 주민참여 플랫폼의 활용 가능성을 파악하였다. 둘째, 국내 주민참여 플랫폼의 현황을 진단하고자 주민참여 플랫폼의 운영현황, 활용현황, 내용적·구조적 특성을 살펴보았다. 구조적 특성의 경우 Murray et al.(2010)의 사회혁신 6단계 모형을 활용하여 분석하였다. 셋째, 시민참여 기반의 스마트시티 구축을 위한 리빙랩 형식의 주민참여 플랫폼 구축방안을 파악하고자 운영주체 인터뷰 및 문헌연구를 통해 국내외 주요 주민참여 플랫폼을 비교분석하였다. 이를 바탕으로 국내 주민참여 플랫폼의 쟁점과 과제, 향후 발전 방향을 도출하였다. 도출된 결과는 스마트시티 전문가 1인과 사회적경제·금융 전문가 1인의 검토를 통해 내용 타당성을 확보하였다.

주민참여 플랫폼은 플랫폼의 정의, 역할 등 구체적인 내용이 규정되지 않고 있어 선행연구(김지수·김건위, 2020)를 기반으로 ‘광의의 주민참여 플랫폼’과 ‘협의의 주민참여 플랫폼’으로 분류하였다. ‘광의의 주민참여 플랫폼’은 「전자정부법(법률 제14914호)」, 「행정절차법(법률 제16778호)」, 「국민제안규정(대통령령 제30614호)」 등에 따라 전자설문, 주민 게시판, 온라인 민원신고 등 정부와 지방자치단체가 전자정부, 전자민주주의를 달성하고자 시민들의 의견을 수렴하기 위해 운영하고 있는 온라인 플랫폼을 의미한다. ‘협의의 주민참여 플랫폼’은 정책 아이디어 제안, 리빙랩, 시민참여 프로젝트 등 민선7기부터 시작된 ‘사회혁신 기반 강화 및 생태계 조성’에 따라 디지털 기술과 주민참여 및 민관협업을 통해 지역의 문제를 해결할 수 있는 온라인 플랫폼을 의미한다. 본 연구의 목적은 시민 참여 기반의 스마트시티 혁신 정책을 마련하는 것이므로 일방향 형태의 민원제기 형식인 ‘광의의 주민참여 플랫폼’보다는 여러 주체들이 함께 정책을 제안하고 결정할 수 있는 양방향 형태의 ‘협의의 주민참여 플랫폼’을 연구의 범위로 채택하였다.

이에, 국내 주민참여 플랫폼의 현황을 파악하고자 광역지방자치단체의 주민참여 플랫폼 11개를 분석대상으로 선정하였다. 스마트시티 정책 및 주민참여제도가 기초지자체 관할 업무이지만 2020년 기준, 전국에서 운영되고 있는 주민참여 플랫폼(광의+협의) 964개 중 별도의 플랫폼으로 운영되고 있는 플랫폼은 단 36개에 불과하며 이마저도 플랫폼만 제공되고 있을 뿐 실제 플랫폼을 활용하는 지자체는 소수(6%)에 불과한 것으로 나타났다(김지수·김건위, 2020). 이에, 플랫폼이 지속적으로 운영·활용되고 있으며 상대적으로 시민들의 참여율이 높은 광역지자체의 플랫폼을 연구의 대상으로 선정하였다. 다만, 개설된 지 얼마 되지 않은 강원 ‘지역문제해결플랫폼’, 세종 ‘주민e직접 플랫폼’과 시민들의 참여율이 저조한 경기도 ‘도미니’, 전남 ‘소통인전남’은 제외하였다.

국내외 심층분석 대상으로는 제주특별자치도의 ‘가치더함’ 과 암스테르담의 스마트시티 플랫폼(ASCP)을 선정하였다. 2019년부터 제주특별자치도가 운영하고 있는 ‘가치더함’은 시민이 직접 문제를 제안하고 디지털 기술을 기반으로 지역문제를 해결한다는 점에서 시민참여의 수준을 높였다는 평가를 받고 있다(이영숙 외, 2022). 마찬가지로 네덜란드의 암스테르담 스마트시티 플랫폼도 국제적으로 우수사례로 평가받고 있다(박준호 외, 2019).

주민참여 플랫폼의 운영현황은 다음과 같았다(<Table 3> 참조). 충북, 경북을 제외한 11개 광역지방자치단체가 주민참여 플랫폼을 운영하고 있었다. 2017년 서울의 민주주의서울을 시작으로, 2018년 부산(OK1번가), 대구(토크대구), 2019년 인천(인천소통e가득), 광주(바로소통광주), 대전(대전시소), 전남(소통인전남), 전북(전북소통대로), 제주(가치더함), 경남(경남1번가), 2020년 충남(만사형통충남), 2021년 울산(다듬이방)이 구축되어 운영되고 있다. 2022년에는 강원과 세종 2개 지역이 새롭게 플랫폼을 개설하여 현재 시범적으로 운영하고 있다.

주민참여 플랫폼은 참여자의 자격, 나이, 분야 등을 제한하지 않고 누구나 자유롭게 이용할 수 있는 열린공간으로 활용되고 있다. 플랫폼을 통해 누구나 의견을 제안하고 제안된 의견에 대해 논의하고 공감할 수 있다. 또한 기존 민원, 청원, 신고, 여론조사 등의 일방향적 행정서비스보다 시민들은 도시문제에 대해 능동적인 역할을 수행하고 있다. 지자체는 세부적인 기준(공감 수)을 설정하여 다수의 시민들이 공감하는 아이디어에 대해 검토하고 정책·사업화하는 일련의 과정을 마련하였다. 각 플랫폼마다 일부 차이는 있으나, 작동되는 주요 과정은 ‘체감하고 있는 지역의 문제와 이를 해결하기 위한 시민들의 아이디어 제안’ → ‘아이디어에 대한 담당부서의 답변’ → ‘시민들의 투표와 토론’ → ‘온·오프라인 공론장 운영, 리빙랩·사업화 지원 등을 통한 아이디어 검토, 기획, 숙의’ → ‘최종 선정된 아이디어에 대한 정책·사업화’ 순으로 나타났다.

다음으로 주요 주민참여 플랫폼에 대한 시민들의 활용현황에 대해 분석하였다. 2021년 12월 기준 월 평균 시민들의 아이디어 제안 수는 서울 207개, 인천 141개, 전북 95개, 대구 63개, 광주 52개 순으로, 전반적으로 시민들의 아이디어 제안 및 활동이 저조한 것으로 나타났다. 또한 제안된 의견이 일정 공감 수에 도달하면 담당부서가 해당 아이디어에 대해 답변하게 되는데, 대부분의 플랫폼에서 요구되는 공감 인원이 평균 50명임에도 불구하고 전체 제안 대비 답변 비율이 대전(13%)과 대구(35%)를 제외하고 10%를 넘지 못하고 있었다. 다만, 인천(27%)과 광주(91%)의 경우 공감인원과는 관계없이 담당부서가 모든 제안에 답변하고 있어 답변비율이 높게 나타났다. 마찬가지로, 온·오프라인 공론장 운영, 정책·사업화 지원 등 최종 ‘아이디어 검토’ 단계로 넘어가기 위해서는 더 많은 시민들의 공감이 요구되는데, 인천 55개, 대구 53개, 광주 45개, 서울 38개로 최종적으로 채택되어 실행된 아이디어 수도 낮게 나타났다. 특히 ‘아이디어 검토’ 단계에서는 지자체 자체적으로 선정한 문제와 해결방안도 포함되어 있어 실제 시민들이 자체적으로 제안한 아이디어는 더 적은 것으로 나타났다. 이는, 플랫폼이 온라인 사회혁신공간으로서 의견공유, 토론 등의 숙의 과정보다는 상대적으로 아이디어 제안에만 집중되어 있는 것을 알 수 있다.

마지막으로 주민참여 플랫폼의 특성을 파악하기 위해 먼저 구조적 측면을 살펴보았다(<Figure 1> 참조). 부산, 인천, 대구, 광주, 충남, 전북에서 운영되고 있는 플랫폼은 정해진 기간 내 각 지자체가 정한 시민들의 공감/댓글 수를 충족할 경우 지자체가 답변(사회혁신 4단계)함으로써 문제해결 과정이 종료됐다. 즉, 해당 플랫폼들은 시민들 간의 충분한 숙의과정(사회혁신 3·5단계)을 거치지 않은 채, 담당부서에 의존하는 단순 민원해결 창구로 활용되고 있었다. 일부 플랫폼에서는 댓글 형식으로 시민 간 토론이 진행되기도 했지만 개별 공론장(투표와 토론 진행)이 형성되지는 않았고 시민들의 제안과 관계없이 지자체가 선정한 주제에 대한 여론조사, 투표는 지속적으로 진행되고 있었다. 다만, 제안된 의견 중 일부는 지자체 자체적으로 판단하여 정책에 반영하였는데, 아이디어 제안자와 시민들은 해당 제안들이 실제 정책에 어떻게 반영되고 어떤 사업으로 진행되었는지 확인하기 어려웠다. 구체적으로 살펴보면, 부산과 인천은 담당부서 답변 외 시장의 답변을 들을 수도 있었는데, 이때 3,000명이라는 플랫폼 참여율보다 높은 공감인원이 필요하여, 현실에서 시민들의 아이디어가 실현되기에는 어려워 보였다. 광주의 경우, 지자체 답변과 함께 시민권익위 분과위원회에서 정책실행 방안을 논의하고 논의결과를 시민들에게 공개하고 있었으나, 제안에 대한 실행방안을 모색하기보다는 대부분 정책권고로 종료되어, 주민참여 플랫폼을 통해 정책화된 사례는 많지 않은 것으로 나타났다.

Figure 1. 
Urban problem solving process of online participation platform

다음으로, 대전, 울산, 경남이 운영하고 있는 플랫폼의 경우 3단계가 추가적으로 진행되어 아이디어에 대해 시민들이 논의할 수 있는 장이 마련되어 있었다. 하지만 2023년 3월 기준 4단계에서 논의되었던 아이디어 수는 대전 0개, 울산 1개, 경남 19개로, 실질적으로 활용되지 않고 있었는데, 이는 투표와 토론으로 넘어갈 수 있는 조건(공감/댓글 수)이 충족되었음에도 담당부서의 답변만으로 종료되었거나 시민들의 의견이 단순 주의, 환기·비판·진정·건의 또는 도의 사무에 관한 사항이 아니었기 때문이었다. 결국, 해당 지자체도 앞선 지자체와 마찬가지로 시민들은 플랫폼을 단순 민원해결 창구로써 활용하고 있었고 제안은 관련 부서의 답변에 의해 종료되었다. 반면, 서울의 ‘민주주의 서울’과 제주의 ‘가치더함’은 사회혁신 전(全) 단계를 활용하여 도시문제를 해결하고 있었다. 서울은 시민들의 제안에 대해 온라인 외에도 오프라인에서 시민토론회를 개최하거나 홍보·참여부스를 운영함으로써 제안자 및 시민들의 의견을 적극적으로 수용하였다. 제주의 경우 다른 플랫폼과 달리 온전히 시민들의 공감과 선택을 기반으로 안건을 선정하였고 이를 기반으로 아이디어 실현을 위해 지원하거나 관련 공공사업을 추진하였다.

다음은 플랫폼의 내용적 특성을 살펴보았다. 11개 플랫폼 모두 시민들이 직접 문제를 발굴하고 해결책을 마련하는 리빙랩 형식으로 운영되고 있었다. 다만, 제주를 제외하고 나머지 10개 지자체가 운영하고 있는 플랫폼의 경우, 시민들의 참여를 기반으로 문제를 해결하기보다는 시민들의 의견에 대해 지자체 주도적으로 정책권고, 모니터링 수행 등을 통해 시정에 반영하였다. 반면, 제주는 시민들의 제안에 대해 정책화할 뿐만 아니라 시민 스스로 도시의 문제를 해결할 수 있는 공공사업도 지원한다는 점에서 차별성을 가지고 있었다. 특히, 시민 외에도 민간단체, 중간지원조직 등 지역 내 다양한 주체들이 제안자로 참여하고 있었다, 2021년 9월 제주 스마트시티챌린지 사업단이 ‘안전한 전동킥보드 이용을 위한 퍼스널 모빌리티 데이터 구축’ 프로젝트를 제안했으며 2021년 12월 서귀포진로교육지원센터가 ‘구(舊) 탐라대학교 유휴부지 활용 프로젝트’를 제안했다. 이는, 지역문제 해결을 지향하는 도시재생사업, 스마트시티사업, 통합돌봄사업 등의 유사 정책사업과 주민참여 플랫폼 간의 연계 가능성을 보여주었으며. 나아가 시민들이 해당 주체들이 운영하고 있는 공간(도시재생지원센터, 공동체지원센터, 메이커스페이스 등의 사회혁신공간)과 사업들에 대한 관심으로 이어지는 계기가 될 수 있을 것으로 예상된다.

‘가치더함’은 주민 스스로 지역 문제를 발굴하고 디지털 기술을 활용하여 해결 방안을 제시하는 주민참여 플랫폼이다. 2018년 행정안전부 주민체감형 디지털 사회혁신 활성화 사업에 선정되어 구축되었으며, 2019년부터 기술혁신을 통해 제주의 산업발전을 목적으로 설립된 제주도청 출연기관, ‘재단법인 제주테크노파크’가 위탁운영하고 있다(제주테크노파크, 2021). 현재 1명의 직원이 플랫폼을 관리·운영하고 있다.

가치더함의 예산지급 주체는 제주특별자치도로서 수탁기관인 제주테크노파크에 매년 예산을 지급하고 있다.¹⁾ 운영예산은 첫 해의 예산규모보다 축소되어 유지되고 있으며, 해당 예산을 통해 시스템을 관리하고 선정 프로젝트에 대한 지원금까지 지급하기 때문에 넉넉한 규모라고 보기 어렵다. 그러나, 가치더함의 구축비용을 제외하고 3년간 운영비는 8억 3천만원인데, 최종적으로 승인된 사업 건수는 총 9건(5%)으로 아직까지 투입자원 대비 성과가 많다고 할 수는 없다.

거주지역에 상관없이 누구나 플랫폼을 통해 제주지역에 대한 프로젝트를 제안할 수 있다. 2021년 12월 기준 가치더함에 제안된 프로젝트 수는 175건이며, 최종적으로 공감 500표를 달성하여 프로젝트 단계로 진행된 건수는 12건이다. 공감 500표를 달성한 아이디어는 크라우드펀딩, 공공정책제안, 공공사업화 중 하나의 방법을 선택하여 프로젝트를 진행할 수 있다. 현재까지 프로젝트 단계로 진행된 12건의 아이디어 중 크라우드펀딩과 공공정책제안을 선택한 사례는 없으며, 모두 공공사업화만을 선택하였다. 크라우드펀딩은 외부에서 자금을 모집하는 수단으로 민간에서 더 쉽게 접근 가능한 다수의 크라우펀딩 폴랫폼이 운영되고 있어 가치더함을 활용할 이유가 명확하지 않은 것으로 나타났다. 공공정책제안의 경우 제주도청 관련 부서에 의존하여 진행되다 보니, 실행에 대한 구속력이 부족하고 결정 기간, 최종적인 사업 추진 여부, 아이디어 제안자의 참여 가능성 등의 변수가 많아 매력도가 떨어지는 것으로 나타났다. 반면, 공공사업화의 경우 심의위원회를 통한 심사 통과 시 공공자금을 투입하여 바로 프로젝트를 진행할 수 있기 때문에 선호도가 높은 것으로 나타났다. 프로젝트 단계로 진행된 12건의 아이디어 중 9건만이 심의위원회를 통과하여 프로젝트로 추진되었다(<Table 4> 참조).

가치더함이 주민참여 플랫폼으로서 시민참여의 수준을 높였다는 평가를 받고 있다. 하지만, 아직 많은 제주도민들이 플랫폼에 대해 잘 알지 못하고 알더라도 아이디어를 제안하기 위해 정보를 수집하고 체계적으로 보고서를 작성하는 일에 어려움을 느끼고 있는 것으로 나타났다. 특히, 가치더함은 ‘디지털기술’을 활용하는 것을 전제로 하고 있는데, 이로 인해 좋은 아이디어는 있지만 디지털기술에 대해서 잘 모르는 일반 주민들의 접근성이 떨어지는 문제도 발생하고 있어, 해당 요구조건을 없애자는 주장도 나오고 있다. 문제를 해결하는 수단으로서 디지털기술을 활용하자는 입장과 가치더함 자체가 디지털기술이기 때문에 문제해결 수단에는 제약을 두지 말자는 두 가지 입장이 존재하지만 현재까지는 문제를 해결하는 수단으로서 디지털기술의 활용을 조건으로 하여 시민들의 제안을 받고 있다.

가치더함의 작동구조를 살펴보면, 시민이 제안한 아이디어를 투표, 심의 등의 과정을 거쳐 최종 선정하고 선정된 아이디어의 실현을 위해 공공사업화, 공공정책제안 등의 프로젝트로 추진한다(<Table 5> 참조). 이는, 시민들이 지역 문제를 찾아내고 지속적인 피드백을 통해 문제를 해결하는 리빙랩의 접근방식과 유사하다. 즉, 가치더함은 리빙랩을 지원하고 실현하는 도구로서 활용되고 있다(성지은·이유나, 2019).

그러나, 시민들의 지속적인 참여를 유도할 수 있는 동기부여 체계는 마련되지 않았다. 특히. 프로젝트를 공공사업화할 경우 사업 수행 주체를 공개모집하는데, 최종 선정된 아이디어 제안자를 위한 가산점도 제공되지 않고 있었다. 일반적으로 아이디어를 처음 제안한 주체가 주제에 대한 이해도가 높기 때문에 공모에 선정될 가능성이 높지만, 시민이 체감할 수 있는 동기부여 체계가 없다는 점은 플랫폼의 지속가능한 성장의 장애물로 작동할 수 있을 것으로 보인다.

또한 최종 공공사업으로 프로젝트가 진행될 경우, 프로젝트의 지속성을 위해 사업자에게만 지원금을 제공되고 있었다. 이는, 일시적인 지원금만으로는 프로젝트가 유지되고 자생하지 못하기 때문에 사업자가 지원금을 수령하여 아이디어를 구현하되 매출을 통해 프로젝트를 지속할 수 있도록 마련한 방법이다. 해당 방식이 긍정적인 임팩트를 유지하기 위한 방안이지만, 플랫폼이 창출하는 성과물이 최종적으로 창업이 요구되므로 플랫폼을 창업지원 사업의 수단으로 여기고 참여하는 오해가 발생할 수 있어 보인다.

네덜란드 수도 암스테르담은 스마트시티 전략을 최초로 채택한 도시로 체계적으로 구축된 사회혁신 체계와 디지털혁신 생태계로 2016년 유럽 혁신도시(iCapital)로 선정되었다(Nesti, 2020). 2008년부터 본격적인 스마트시티 전략을 추진한 암스테르담은 이내 공공자금 기반의 스마트시티 조성 사업의 한계를 인식하고 민간투자 기반의 스마트시티 전략으로 전환하였다. 이에, 2009년 유럽연합(EU)의 EFRA 지역 개발 보조금을 활용하여 공공-민간 파트너십(PPP) ASC 재단을 설립하고 민간투자와 공공자금을 기반으로 다양한 스마트시티 사업을 추진하였다(Raven et al., 2019). 이후 민간기업 및 시민들의 참여가 증가함에 따라, 구체적이고 적극적인 시민참여 기반의 스마트시티 사업을 추진하고자 2016년 암스테르담 스마트 시티 플랫폼(ASCP)을 구축하였다(Putra & van der Knaap, 2018).

ASC재단이 운영하고 있는 ASCP는 시민과 기업들의 참여 와 활동을 유도하고 중재하기 위해 구축되었다. 플랫폼을 통해 시민들은 아이디어를 제안할 수 있으며, 소규모 스타트업은 자사를 홍보하고 다양한 협력 파트너와 투자자를 모색할 수 있다. 현재 11명의 직원이 플랫폼을 관리하고 있으며 ‘혁신가들의 온라인 커뮤니티’, ‘믿을 수 있는 제3의 당사자’ 혹은 ‘혁신 중개자’로 불리고 있다(Mills et al., 2021).

시민들은 누구나 ASCP에 계정을 만들고 도시를 변화시킬 수 있는 프로젝트를 제안할 수 있다. 다만, 프로젝트는 2개 이상의 단체가 디지털시티(Digital City), 에너지(Energy), 모빌리티(Mobility), 순환도시(Circular City), 아카데미(Academy), 시민&생활(Citizens & Living) 6개 주제 중 하나를 제안해야 한다. 2023년 7월 기준 9,427명의 계정이 등록되어 있으며 400여개 이상의 프로젝트가 제안되었다(ASCP 홈페이지).

ASCP는 프로젝트에 대한 재정적인 지원은 제공하지 않지만, 프로젝트를 홍보하거나 프로젝트 제안자에게 플랫폼 내 등록된 민간기업, NGO 등 관련 노하우와 경험을 보유한 기업과의 연결을 지원한다. 특히, 민간기업들 간의 연결뿐만 아니라 민간기업과 지자체 간의 파트너십 형성 기회도 제공하고 있다(Putra & van der Knaap, 2018). 플랫폼에는 총 781개 단체가 등록되어 있으며, 정부기관(17.52%), 민간기업(42.56%), 연구기관(15.02%), 사회적경제조직(NGO)(17,52%), 기타(3.69%)로 구성되어 있다(Mello Rose et al., 2022).

프로젝트는 특히 도시 및 사회문제를 해결하고자 하는 스타트업, NGO 중심으로 제안되고 있다. 플랫폼 가입자 304명을 대상으로 플랫폼 사용 이유에 대해 조사한 결과 1, 2순위가 스마트시티 관련 프로젝트 찾기(65%), 비즈니스를 함께할 파트너 찾기(55%)로 나타났으며 관심 있는 구성원에 대해서는 스타트업(74%), 연구기관(74%) 순으로 응답했다. 이는 플랫폼이 도시문제 해결뿐만 아니라 스타트업, NGO 등의 성장 및 활동 기반을 제공하며 도시 내 창업생태계에 긍정적인 영향을 미치고 있는 것으로 보인다(ASCP 홈페이지).

이외에도 스마트시티와 관련된 다양한 정보와 이벤트를 플랫폼을 통해 게시하고 있다. 이를 통해 시민들은 최근 지역에서 추진 중인 정책과 사업에 대한 현황을 파악하고 기획된 온·오프라인 이벤트에 참여하며 자신의 의견을 제안할 수 있다.

ASCP는 도시 내 다양한 주체들 간의 협업을 통해 도시의 지속가능성과 혁신성을 강화하고 있다. ASC재단은 민간기업, NGO, 지자체, 공공기관, 연구기관 등 27개 단체와 파트너십(3년)을 맺고 도시 개선 및 사회적 변화를 위해 협력하고 있다. 파트너들은 플랫폼을 통해 프로젝트를 제안하거나 정보를 공유하도록 권장되며 이를 통해 시민들의 참여와 협력을 유도하고 있다(van Winden et al., 2016). 대표적으로 파트너들은 8-10주마다 ‘데모데이(Demo Day)’를 운영하고 있다. 데모데이의 일정과 주제는 플랫폼을 통해 공지되며 해당 주제에 관심있는 시민은 누구나 프로그램에 참여할 수 있다. 온·오프라인으로 진행되는 프로그램은 지역문제에 대해 공공기관과 민간기업이 최근 고민하고 추진 중인 정책과 사업에 대해 논의한다. 동시에 실질적으로 지역에 필요한 사업인지 혹은 향후 해당 사업을 실현하고 지속가능성을 확보하기 위해 어떤 지원과 자원, 어떤 단체와의 협력이 필요한지 등에 대해 논의한다. 프로그램에서 논의된 내용들은 플랫폼에 게시되며 다시 한번 시민들의 흥미와 의견제안을 촉진하고 관련 역량과 기술을 보유한 민간단체의 참여를 유도한다.

그러나 시민들은 파트너의 공식적인 협력주체로는 포함되지는 않는다. 특히, 플랫폼을 통해 시민들의 아이디어와 프로젝트는 제안되고 있지만, 이를 결정하고 실행하는 등 최종 의사결정은 27개 파트너를 중심으로 진행되고 있는 것으로 나타났다. 즉, 시민참여가 스마트시티의 핵심 과제로 인식하고 있지만, 시민보다는 공공기관과 민간기업 위주로 사업 및 플랫폼이 운영되고 있었다(Mora et al., 2019; Willers, R., 2022).