포용도시 계획요소 구축 및 활용에 관한 연구 : 부산광역시 부산진구를 대상으로

1. 연구의 배경 및 목적

최근 사회적 배제로 인한 도시문제가 다양하게 나타나면서 국내 도시계획은 범죄예방환경설계(CPTED), 여성·고령친화도시 등 사회적 약자를 고려한 개념을 도입해 왔다. 최근에는 마을공동체 지원사업을 통해 주민참여를 강조하고 취약계층도 도시계획에서 주체성을 가질 수 있도록 지원하고 있다. 그러나 이는 사회·공간적 부분을 포괄적으로 다루고 있지 못해 사회적 배제 문제의 근본적 해결에는 한계가 있다.

1980년대 후반부터 국제사회에서 사회적 배제 개념이 논의됨에 따라 포용정책의 강화를 통한 대책방안이 고려되어 왔다. 2004년 UN-Habitat에서는 도시 및 인간 정주체계에 대한 바람직한 발전 방향을 논의하면서 ‘포용도시(The inclusive city)’ 개념을 소개하였다. 도시문제의 해결을 위해서는 본 개념의 적용을 통한 종합적 접근방안을 고려할 필요가 있다.

이와 같은 배경에서 본 연구는 국내 현황에 맞는 포용도시 개념 정의와 계획요소 구축 및 대상지 평가를 목적으로 한다. 이는 향후 국내 도시의 포용성 제고를 위한 기초자료로 활용될 수 있을 것이다.

2. 연구의 범위 및 방법

본 연구는 사회적 배제의 해결과 도시민들의 삶의 질 제고를 위해 포용도시 개념을 적용한다. 먼저 포용성 제고를 목표로 하고 있으나 개별적으로 시행되고 있는 국내의 계획들을 종합화하여 포용도시를 국내에 실효성 있는 개념으로 제시하고자 한다. 정의된 개념을 바탕으로 포용도시 계획에서 고려되어야 할 요소를 선정하고, 전문가 설문조사를 거쳐 계획요소를 최종적으로 구축한다. 또한 부산의 도심지를 대상으로 계획요소의 중요도와 대상지 공간에 대한 만족도 분석을 실시하여 대상지의 포용성 제고 방안을 모색해보고자 한다.

연구의 공간적 범위는 포용도시와 연관된 사업이 다양하게 시행되고 있으며 부산의 도심지로써 의의를 갖는 부산광역시 부산진구로 한정한다. 또한 포용도시 개념이 UN Habitat에서 제시되기 시작한 2004년부터, 도시의 포용성 강화를 위한 계획들이 시행되고 연구가 진행된 2016년 9월까지를 시간적 범위로 설정한다.

1. 포용도시의 차원 및 정의

최근 국제사회에서는 지속가능 발전목표(SDGs)를 통해 도시가 지향할 바를 권하고 있는데, 그 중 하나가 포용적이고 안전하며 복원력 있고 지속가능한 도시 조성이다. UN Habitat, World Bank, 아시아개발은행(ADB) 등의 국제기구에서도 포용도시의 필요성과 실행전략이 논의되고 있다.

국내에서 박인권(2015)은 사회적 배제를 지양하기 위한 도시비전으로 포용도시를 제시하였다. 문진영(2004)은 사회적 배제에 대한 다양한 논의를 종합하여 이를 경제·문화·정서적 차원에서 사회의 주류 질서로부터 유리되는 역동적 과정으로 정의하였다. 세계은행은 도시의 배제 문제가 공간·경제·사회적으로 나타나 포용적 접근도 같은 차원으로 이루어져야 함을 주장하였다. 즉 포용도시란 도시의 공간·경제·사회적 배제를 지양하는 도시로 정의할 수 있다.

박인권(2015)의 연구에서는 포용도시의 차원에 대해, Gerometta(2005)에서 제시한 사회적 포용을 의미하는 참여와 상호의존성 증진에 공간적 포용을 추가하여 논의하였다. 여기에서 공간적 포용은 한 도시에 거주하는 사람들이 모두 ‘살만한 주거공간(decent housing)’을 도시 내에서 갖는 것을 의미하여 거주지 측면에서의 포용성을 강조한다. 오용준·윤갑식(2012)은 사회적 약자가 일상적인 도시생활을 영위하기 위해서는 물리적 공간 개선을 통한 도시공간의 안전성과 보편성 확보가 필수적임을 강조하였다. 전술한 내용들을 종합하여 본 연구에서는 공간적 포용과 사회·경제적 포용을 표2와 같이 분류하였다.

또한 본 연구에서는 전술한 의미를 바탕으로 연구의 목적에 부합하도록 포용도시 개념을 재정의했다. 개념 정립에 반영된 포용성을 갖는 개념들은 배리어프리, 유니버설 디자인, 범죄예방환경설계(CPTED), 여성·고령친화도시, 주거복지이다.

배리어프리는 장애인 권리운동을 통해 점차 발전하여 모두를 위한 디자인을 의미하는 유니버설 디자인으로 변화해왔다. 이는 모두에게 공평하며 편리한 공간을 지향한다는 점에서 포용도시의 목적에 부합한다.

범죄예방과 주민 삶의 질 향상을 목표로 하는 CPTED 또한 모든 사람이 안전한 삶을 누릴 동등한 권리를 갖는다는 점에서 포용도시에 반드시 고려되어야 하는 개념이라고 할 수 있다.

여성 및 고령친화도시는 특정 취약계층에 대한 공간·사회·경제적 포용을 모두 확보하는 개념이다. 이는 도시계획에서 포용성 제고를 위해 성인지적 관점¹⁾에서 접근한 것으로 볼 수 있다. 고령친화도시는 여성친화도시와 유사한 개념으로써 노인을 포함한 모든 세대가 활동하는데 어려움이 없는 물리적 환경 조성과, 세대 간의 소통을 강조하는 사회적 부분이 결합된 개념이다(정순둘·윤희수, 2014). 두 가지 개념은 사회적 약자 계층을 고려한 도시 조성을 위한 실현수단을 제시하고 있어 포용도시가 추구하는 바를 내포하고 있다.

마지막으로 주거복지는 취약계층의 주거수준향상과 주거생활안정을 위해 사회복지 차원에서 정부가 제공하는 지원 및 서비스를 의미한다(홍형옥·채혜원·최은희, 2008). 포용도시에서 빈곤층을 포함한 사회적 약자들에게도 지불가능한 저렴주택(affordable housing²⁾)이 충분히 공급되어야 한다는 점에서(박인권, 2015) 이는 포용도시를 위해 기본적으로 고려되어야 할 것이다.

전술한 개념들을 바탕으로 본 연구에서는 포용도시를 모든 도시민이 살 만한 주거공간과 도시환경이 제공되며, 사회·경제·문화·정치적 부문에의 참여와 상호교류 및 의존성을 보장받을 수 있는 도시로 정의하고자 한다.

Table 1.

Definition and Dimension of inclusive City in preceding research

Table 2.

Topics about Spatial and Social·Economic Inclusiveness

Figure 1.

Diagram of Inclusive City

2. 선행연구 검토

도시계획 차원에서 공공성을 고려하여 사회적 포용을 달성하기 위한 목적으로 진행된 선행연구들은 다음과 같다.

도시에서 발생하는 사회적 배제를 해결하기 위해 새로운 도시비전을 제시한 연구로 Gerometta(2005)는 현대 도시에서 나타나고 있는 사회적 배제의 차원을 정의하고 이를 극복하기 위한 시민사회의 역할을 제시하였다. 박인권(2015)은 포용도시 개념을 정의하고 포용도시의 세 가지 차원을 제시하였다.

한편 최근의 도시재생은 공공성과 지속가능성 등을 고려하여 포용도시와 유사한 지향점을 가지고 있다. 박진수·김기수(2013)는 공공성에 기초한 도시재생사업이 어떠한 새로운 패러다임과 개념을 바탕으로 실청되어야 하는지에 관해 서술하였다.

포용도시 개념을 적용한 연구는 국내에선 아직 기초단계에 머물러 있다. 이에 본 연구는 포용성 제고를 위한 통합연구는 전무하다는 점에서 의의를 갖는다. 또한 포용도시 계획요소 구축과 평가를 통해 포용도시 현황에 대해 살펴봄으로써 포용적 도시계획의 필요성을 인식시키고 포용성 제고를 위한 연구의 시발점으로 삼는 것에 의의가 있다.

1. 계획요소 예비선정

본 장에서는 포용도시 계획요소 구축에 있어 공간, 사회·경제적 포용의 의미가 모두 반영될 수 있도록 하였다. 1차적인 계획요소 예비선정을 위해 포용도시 유사개념 관련문헌을 검토하였으며, 포용도시 조성에 필요한 요소를 모두 도출하고 중복사항을 제외하여 계획요소를 선정하였다. 예비선정 된 계획요소는 공간적 포용과 사회·경제적 포용 항목 내에 재분류된 도시공간의 보편성·안전성, 주거안정, 참여 증진, 상호의존성 증진의 내용으로 구분하여 제시하였다(표 3, 4 참조).

Table 3.

Planning elements for Spatial Inclusiveness(Preliminary selection)

Table 4.

Planning elements for social·economic Inclusiveness(Preliminary selection))

2. 포용도시 계획요소 최종 선정

포용도시 계획요소를 최종적으로 제시하기 위한 분석방법으로는 요인분석(주성분분석)을 채택하였다. 이는 다수의 변수를 소수의 공통된 항목으로 축약하여 대항목을 제시하고, 불필요한 변수를 제거하여 체계적인 포용도시 계획요소 체계를 구축하는 것에 목적이 있다. 설문은 예비선정한 포용도시 계획요소들에 대한 중요도를 묻는 문항으로 구성되었고 이에 대한 이해도가 높은 도시계획 관련 분야 전문가³⁾를 대상으로 실시하였다. 조사는 2016년 4월 18일부터 4월 30일에 걸쳐 실시하였으며, 총 100부를 배부하여 97부를 회수하였다.

베리맥스 회전 후 사용된 37개의 변수 중 어느 요인에도 0.5 이상의 요인적재치가 나오지 않았거나, 각 하나의 변수에서 0.5 이상의 요인적재치가 나타나 변수들의 특성을 대표할 수 없는 11개의 요인들을 제외하였다⁴⁾. 세부 계획요소들은 요인분석을 바탕으로 그룹화 되었지만, 8개의 대분류로 세분화되어 이를 통합하는 과정에 객관성을 부여하기 위해 초점집단면접(FGI)을 실시하였다. 2016년 9월 5일에 일괄적으로 실시하였으며 부산지역 도시계획 관련 전문가 12인을 대상으로 하였다⁵⁾.

요인분석과 초점집단면접법을 통해 포용도시 계획요인을 구축한 결과, 공간적 포용을 의미하는 공공공간 안전, 보행 및 교통안전, 주거지 안전, 사회·경제적 포용을 의미하는 취약계층 지원체계로 선정되었다(표 5, 6 참조).

Table 5.

Result of Factor Analysis

Table 6.

The final planning element of inclusive city

1. 대상지 선정 및 현황분석

포용도시 계획요소를 활용한 평가를 시행하기 위한 평가대상지는 부산진구 범천·부전·전포·양정동 부근으로 한정하였다. 대상지 선정이유는 다음과 같다. 첫 번째, 본 대상지에는 포용도시 계획요소가 반영되어 있는 사업들이 다양하게 시행되고 있으며, 두 번째, 각 대상지들은 부산의 주요한 도심지역 중 하나로써 타 지역에 비하여 더욱 지속적인 재생 및 관리가 이루어져야 하는 지역이기 때문이다. 또한 대상지에는 안전, 양성평등, 무장애 설계, 대중교통 중심 및 보행자 위주의 설계가 적용된 포용적 공간이 위치하고 있어 본 연구의 공간적 범위로 적합하다 사료된다.

본 장에서는 포용도시 계획요소를 반영하고 있는 사업을 도시재생 사업, 마을공동체 및 마을기업 활성화 사업, CPTED 사업, 여성친화도시 조성사업으로 제시하였다. 빈곤이나 사회적 배제, 공간의 안전성 결여 등과 같은 문제는 낙후된 특정지역에 집중하여 발생하는 확률이 높다(이영아, 2009). 그렇기 때문에 이는 사회문제이면서 동시에 도시지역의 문제로 인식되며, 공간, 사회적으로 총괄적인 해결방안이 요구된다.

이러한 맥락에서 공간개선을 기반으로 도시의 사회·경제적 부흥을 목적으로 하는 도시재생은 주민참여를 강조하여 취약계층도 도시계획에서 주체성을 갖도록 한다는 점에서 포용적 도시계획의 일환으로 볼 수 있다.

또한 CPTED 사업은 공간의 안전성 개선을 주요 목적으로 하되 최근 주민참여를 통한 안전성 증진까지 목표로 하고 있다. 여성 및 고령친화도시 조성 사업 또한 여성과 고령자에 대한 포용성 제고의 목적을 갖고 있다. 더불어 부산진구에 위치하는 부산시민공원에는 CPTED 및 배리어프리 디자인이 적용되어 있고, 성별영향평가를 통한 여성 및 가족친화성이 부여되어 있다. 동천로 대중교통전용지구 및 서면 특화거리 또한 대중교통 및 보행 위주의 공간으로 조성되어 공간이 활성화되었으며 공간의 안전성과 보편성을 제고를 통해 포용성을 확보하는 공간으로 볼 수 있다(표 7, 그림 2 참조).

Table 7.

Site status to Domestic and inclusive city-related project

Figure 2.

Present Condition of target area

2. 대상지 평가결과 및 개선방안

2) IPA 분석결과 및 개선방안

IPA 분석 결과 전체 항목에 대한 중요도 평균은 3.96점, 만족도 평균은 2.59점으로 나타났다. 전체 항목의 중요도는 모두 3점(보통) 이상의 높은 수준으로 조사된 반면 만족도는 전 항목에서 3점(보통) 이하로 조사되었다. 이러한 단편적인 결과는 주민들의 입장에서도 포용적 도시계획의 중요성이 인식되고 있지만, 다소 생소한 개념이며 실제 적용 사례도 많지 않아 주민들이 만족할 만한 수준에 도달하지 못했기 때문인 것으로 해석할 수 있다. 전체 항목의 적용을 고려하되 지역의 여건 및 현황에 따라 더 우선순위를 두어야 할 항목을 도출하여 집중적으로 개선해야 할 것으로 판단된다.

IPA 매트릭스 중 제 1사분면에 나타난 항목들은 중요도와 만족도가 평균보다 높아 현행 상황에 대한 유지가 필요한 항목을 의미한다. 그러나 본 연구에서는 1사분면에 나타난 요소들도 다른 요소들에 비해 상대적으로 만족도가 높게 나온 것일 뿐 보통 수준 이하의 만족도를 나타냈기 때문에 현상 유지보다는 지속적인 개선이 필요하다. 대상지의 경우 ‘[A]공공공간 안전'과 '[B]보행 및 교통안전' 관련 일부 항목이 이에 포함되었다. 대상지 중에서도 특히 도심지 서면을 포함하고 있는 부전동 및 전포동은 가로변 환경, 야간보행 환경 등이 양호했고 범천동과 양정동에는 CPTED 사업지가 위치하여 안전성이 떨어지는 구간에 대한 개선이 이루어졌기에 만족도가 비교적 높은 것으로 판단된다. 또한 대상지는 부산의 중심지역으로 대중교통체계가 잘 갖추어져 있기에 이 부분과 연관성이 있는 항목들 다수가 제 1사분면에 다수 위치한 것으로 보인다.

중요도는 높으나 만족도가 낮아 집중 개선이 요구되는 제 2사분면에는 전체 중분류의 일부 항목들이 포함되었다. 전 항목에 대한 집중노력 지향이 필요함을 나타내는 결과로 볼 수 있다. 포함된 세부 요소들로 보아 공간적 포용성 증진을 위해서는 대상지에 다수 분포하는 슬럼화 된 주거지에 대한 안전성 개선과 교통약자 및 보행자를 고려한 개선방안 마련이 필요함을 알 수 있다. 대상지의 안전취약지에 대한 개선이 범죄예방 측면에만 치우쳐서는 안되며, 유니버설 디자인 및 교통정온화 기법을 통한 보행 및 교통안전성도 제고해야 할 것이다. 또한 주거지 안전 확보를 위해서는 CPTED의 적용과 더불어 내진설계 및 자연재해 발생 시 대피로 설치 등과 같은 방재대책도 수립해야 할 것이다. 사회·경제적 포용 관련 항목의 경우, 여성친화성의 증진을 위해 여성의 경제활동 지원이 우선적으로 필요함을 나타낸다. 제 2사분면에 포함된 요소들은 만족도가 2점대 초반으로 매우 낮게 나타나기에 집중적인 개선이 필요하다.

중요도와 만족도가 모두 낮은 제 3사분면에는 ‘[C]주거지 안전’, ‘[D]취약계층 지원체계’의 일부 항목이 포함되었다. 일반적으로 제 3사분면은 우선순위를 낮게 두어도 될 항목들로 해석하지만, 전체적으로 중요도가 높고 만족도가 낮게 나타난 본 연구의 경우 이에 포함된 요소들도 만족도 제고를 위한 방안을 마련해야 할 것이다.

제 4사분면에 나타난 항목들은 중요도는 낮은 반면 만족도가 높게 나타난 항목들을 의미한다. 설문을 진행한 위치에 분포한 주거지역들은 대부분 근거리 내에 공공시설, 근린생활시설, 공공공간 등이 있어 이와 같은 결과가 나타난 것으로 보인다(그림 3, 표 8 참조).

Table 8.

Result of IPA

IPA 분석 결과, 전체 항목의 중요도와 만족도의 차이가 크게 나와 평균점수인 3점을 기준으로 비교할 때, 모든 항목이 중요도가 높고 만족도가 낮게 조사되었다. 이는 현재 포용도시 조성에 대한 중요성이 인식되고 있으나 실효성 있는 포용적 도시계획이 실현되지 않고 있는 현 상황을 반증하는 결과이다. 향후 도시의 포용성 제고를 위한 계획이 다양하게 시행된다면, 대상지에 적용된 계획요소별로 세부적인 중요도-만족도 비교가 가능할 것이다.

Figure 3.

IPA(Importance-Performance Analysis) Matrix