주거복지정책수단으로서 최저주거기준의 활용실태와 대안탐색 : 주택종합계획을 중심으로

1. 최저주거기준의 구성

현재 시행되고 있는 최저주거기준은 2011년 국토해양부(현 국토교통부)가 공고한 것(국토해양부, 2011a)으로, 최저주거기준의 미달 여부는 크게 방수 기준과 면적 기준, 설비기준, 그리고 구조·성능·환경 기준 등으로 나눌 수 있다.

먼저 방수 기준은 가구원수별 표준가구구성을 가정, 이 가구를 위해 필요한 주택시설을 용도별 방의 개수로 규정한 것으로서 그 상세내용은 표 1과 같다. 여기서 K는 부엌, DK는 식사실 겸 부엌을 의미하며, K 혹은 DK 앞에 있는 숫자는 침실의 개수를 의미한다. 침실은 거실 겸용 침실, 그리고 침실로 활용가능한 방도 포함한다. 예를 들어 1인 가구는 방 1개와 부엌 1개, 부부로 구성된 2인 가구는 방 1개와 식사실 겸 부엌, 그리고 부부와 자녀 1명으로 구성된 3인 가구는 방 2개와 식사실 겸 부엌이 있어야 함을 의미한다. 1인가구를 제외하고 식사실 겸 부엌(DK)이 있어야 한다는 점은 모두 동일하며, 단지 달라지는 것은 침실의 수이다. 이 침실의 수는 최저주거기준 별표에 포함된 침실분리원칙에 기초하며, 그 세부내용은 표 2와 같다. 즉 표 1에서 가구원수가 3명일 때 침실 2개를 기준으로 한 것은 자녀의 연령이 6세 이상임을, 가구원수가 4명일 때 침실 3개를 제시한 것은 자녀의 연령이 모두 만 8세 이상이면서 성별이 다름을 뜻한다.

면적 기준은 대부분 방수 기준과 함께 활용되며, 보다 정확히는 방수 기준에 사용된 가구원수 및 표준가구구성에 해당되는 방의 구성을 토대로 산정된 최소 주거면적을 뜻한다(표 3). 이는 최저주거기준 수립의 기초 연구에 해당하는 배순석 외(1997)에서 확인할 수 있다(표 4). 예를 들어 3인 가구의 최소주거면적은 주침실과 1인침실 하나로 구성된 평면을 가정하였으며, 이 평면의 침실은 16.56㎡, 부엌은 3.00㎡, 그리고 기타 공간이 9.20㎡로 총 28.76㎡에 달하는데, 이 수치가 건설교통부(2004)가 공표한 3인 가구의 최소주거면적(29㎡)으로 산정된 것이다. 2011년에는 과거에 비해 국민들의 평균신장이 커졌으며 소형 아파트·다세대주택의 실제 면적이 넓다는 점 등을 고려해 최소주거면적이 상향 조정되었다(국토해양부, 2011b). 주거면적이 이 기준보다 작을 경우 해당 가구나 주택은 최저주거기준 미달로 분류된다.

다음은 주택의 설비 기준으로 그 내용은 공고문의 제3조에 제시되어 있다(표 5). 여기서 필수적인 주택 설비는 구체적으로 상수도와 하수도, 부엌, 화장실, 목욕시설을 뜻한다. 즉 상수도나 수질이 양호한 지하수를 이용할 수 있는지 여부, 하수도시설이 완비되어 있는지 여부, 전용입식부엌이나 전용수세식화장실, 목욕시설 등이 구비되어 있는지에 따라 최저주거기준 충족 여부가 판정된다.

마지막으로 주택의 구조·성능·환경기준이 존재하며, 이는 공고문의 제4조에 제시되어 있다(표 6). 구조와 관련된 내용은 영구건물로서 구조강도가 확보되어야 한다는 점, 그리고 구조부의 재질이 내열·내화·방열·방습의 기준을 충족시켜야 한다는 점이 제시되어 있다. 성능기준을 충족시키기 위해서는 적절한 방음, 환기, 채광 및 난방설비를 구비하여야 한다. 환경기준은 법정 기준을 충족하는 소음, 진동, 악취 및 대기오염의 수준을 의미한다. 주택의 안전과 관련된 항목들도 포함되어 있는데, 첫째는 자연재해로부터의 안전으로 해일, 홍수, 산사태 및 절벽의 붕괴 등이 일어날 수 있는 지역에 위치하지 않는 것을 뜻한다. 둘째는 전기 및 화재로부터의 안전인데, 구체적으로 안전한 전기시설, 그리고 화재 발생시 안전하게 피난할 수 있는 구조와 설비의 구비 여부를 의미한다. 이와 같은 기준들이 충족되지 못할 경우, 최저주거기준에 미달하는 주택 혹은 가구로 분류되는 것이다.

Table 1.

Criterion for the number of rooms in the MSRA

Table 2.

Rule of bedroom sharing/dividing in the MSRA

Table 3.

Criterion for the housing size in the MSRA

Table 4.

Housing size computation in the MSRA

Table 5.

Criterion for the facilities in the MSRA

Table 6.

Criteria for the structure, performance and environment in the MSRA

Table 7.

Support for households living below MSRA

2. 주거복지정책에서의 활용

최저주거기준의 도입 목적은 단순히 국민의 최소 주거수준을 규정하는데 그치지 않는다. 표 7에서 보듯, 「주택법」에서는 최저주거기준이 주거복지정책의 수립 및 집행과정에서 핵심적인 수단으로 적극적으로 기능하기를 기대하고 있다.

주거복지정책의 수단으로서 최저주거기준의 일차적인 역할은 국민 전체 혹은 특정 지역내 주민의 주거실태를 질적 차원에서 파악하는 것이다. 방의 개수, 주거면적, 주택설비, 구조, 성능, 환경, 안전 등의 측면에서 주거실태를 검토하고, 그것이 인간다운 생활을 누리기 위해 필요한 최소한의 수준을 달성하고 있는지 파악함으로써 국민의 질적 주거실태 혹은 주택의 질적 문제 정도를 정량화할 수 있다(배순석 외, 1997: 191~192; 남원석, 2003: 67; 김영태, 2004: 12; 김혜승·김태환, 2008: 97).

최저주거기준으로 주택문제를 파악할 수 있다면, 주거복지에 대한 소요(needs)를 추정하기 위해 최저주거기준을 활용할 수 있다. 주택정책이 주택보급률에만 기초할 경우 가구수에 비해 부족한 주택수 만큼의 물량을 공급하는 정책 이상으로 이어지기 어렵다. 그러나 최저주거기준을 활용한다면 양적 부족뿐만 아니라 질적 열악을 주거복지의 소요로 연결시킬 수 있다. 즉 현재 거주하고 있는 주택이 최저주거기준에 미달하는 가구를 정부의 주거지원이 필요한 대상으로 규정함으로써, 주거복지정책의 소요를 산정할 수 있는 것이다. 이렇게 산정된 주거복지정책에 대한 소요는 지역 내에 공급해야 할 임대주택물량의 규모를 산정하거나 구체적인 공급계획을 수립하는데 활용될 수 있다(남원석, 2003: 63; 김영태, 2004: 12; 김성연, 2004: 57).

최저주거기준의 내용이 주로 주택의 면적이나 시설 등에 대한 기준이므로, 주택을 개보수하여 최저주거기준을 충족시키게끔 만드는 정책들도 제안될 수 있다(남원석, 2003: 68; 김성연, 2004: 57; 김영태, 2004: 12). 저소득층을 대상으로 공급되는 주택이 최저주거기준을 충족하도록 설계함으로써 최저주거기준 미달가구의 비율을 자연스럽게 낮출 수 있다. 최저주거기준을 충족시킨 공공임대주택을 공급하는 것도 그 예이다. 최저주거기준에 미달하는 주택이 밀집된 지역에 대해 재개발사업이나 주거환경개선사업을 원활하게 함으로써 최저주거기준을 충족하는 주택들로 대거 대체하는 것도 주택의 질적 문제에 대한 대안이 될 수 있다(남원석, 2003: 66; 김영태, 2004: 12). 「주택법」 제5조의3 제3항에서 “건설사업의 내용이 최저주거기준에 미달되는 경우에는 그 기준에 맞게 사업계획승인신청서를 보완할 것을 지시”할 수 있도록, 그리고 제4항에서 “최저주거기준에 미달되는 가구가 밀집한 지역에 대하여는 우선적으로 임대주택을 건설하거나 ... 우선적으로 주거환경정비사업을 시행할 수 있도록 하기 위하여 필요한 조치를 할 수 있”게 한 것도 이러한 맥락에서 해석될 수 있다.

주택이 아니라 그 주택에 거주하는 가구를 대상으로 한 정책도 마련될 수 있다. 최저주거기준에 미달하는 주택에 거주할 경우, 전월세자금이나 주거급여 등을 보다 쉽게 제공함으로써 해당 가구가 최저주거기준을 충족시키는 주택으로 이동하게끔 유도할 수 있다(남원석, 2003: 71-72). 최저주거기준에 미달하는 주택에 거주하는 가구에 대해 정부가 공급하는 공공임대주택에 우선 입주할 수 있는 자격을 부여하는 것도 고려할 만하다(남원석, 2003: 66). 「주택법」 제5조의3 제1항도 “최저주거기준에 미달되는 가구에 대하여 우선적으로 주택을 공급하거나 국민주택기금을 지원하는 등 혜택을 줄 수 있다”는 규정을 통해 최저주거기준 미달 가구에 대한 지원을 명시하고 있다.

최저주거기준이 주거실태의 파악을 위해서뿐만 아니라 주거복지정책의 수단으로도 이처럼 다양하게 활용될 수 있다는 점은 최저주거기준 미달가구 혹은 최저주거기준 미달주택의 비율을 감축하는 것이 주택정책의 정책지표(policy index) 혹은 성과지표(performance index)로 사용될 수 있음을 시사한다. 즉 최저주거기준 미달가구의 비율을 현재보다 어느 정도 낮출 것인지가 주택정책의 목표로 제시되며, 이후 관련 주택정책들이 효과적으로 시행되었는지 여부를 판별하기 위해 목표한 만큼 최저주거기준 미달가구의 비율이 낮아졌는지 평가할 수 있는 것이다(배순석 외, 1997: 193; 남원석, 2003: 68; 김영태, 2004: 12). 특히 주택보급률이 대부분의 지역에서 100%를 달성한 상황에서 최저주거기준 미달가구의 비율은 주거복지정책의 새로운 정책지표로서 역할을 맡을 수 있다. 「주택법」 제5조의3의 제2항, 즉 “국가 또는 지방자치단체가 주택정책을 수립·시행하거나 사업주체가 주택건설사업을 시행하는 경우에는 최저주거기준에 미달되는 가구를 줄이기 위하여 노력하여야 한다”는 내용은 최저주거기준 미달가구 비율의 감소가 정책지표로 활용될 수 있는 법적 근거를 제공한다.

1. 질적 주거수준의 현황 분석

서울특별시(2011)는 생활권별 주거실태의 변화를 최저주거기준 미달가구의 비율을 통해 파악하고 있다(그림 1). 도심권, 동북1권, 동북2권, 동남1권에서 최저주거기준 미달가구 비율이 감소한 것은 재정비사업과 1인가구의 증가 때문으로 해석한다(서울특별시, 2011: 111). 부산광역시(2014)도 구동회(2013)의 연구를 인용, 1995년부터 2012년까지의 최저주거기준 미달가구의 변화를 파악하며, 마찬가지로 최저주거기준 미달가구의 비율이 낮아진 까닭을 활발히 진행된 도시재생사업, 마을만들기 사업 등에서 찾고 있다(부산광역시, 2014: 49). 강원도(2007)는 인구주택총조사를 기초로 최저주거기준 미달가구의 비율을 분석, 그 비율이 전국 평균(15%)보다 높은 22%에 달함을 확인하고 있다.

Fig. 1.

Change in the number of households living below the MSRA in Seoul (2004~2008)*Source: Seoul Metropolitan Government (2011), p.112.

Fig. 2.

Geographic distribution of households living below the MSRA in Gyeonggi*Source: Gyeonggi Province Government (2013), p.20.

단순히 최저주거기준 미달가구의 비율을 도출하는 데 그치지 않고 이 가구들의 특성을 분석한 사례도 다수 존재한다. 대구광역시(2008)는 자체 주거실태조사에 방수 및 시설 기준을 적용하여 최저주거기준 미달가구의 비율이 16.9%임을 확인하고 있다. 뿐만 아니라 소득분위, 행정구역, 주택유형, 점유형태 등에 따른 최저주거기준 미달가구의 비율 차이를 분석함으로써, 소득분위가 낮을수록, ‘중구’일수록, 단독주택일수록, 임차일수록 최저주거기준 미달가구의 비율이 높게 나타남을 확인하고 있다(대구광역시, 2008: 40-43). 인천광역시(2009) 역시 별도 가구 및 주거실태조사를 활용하여 최저주거기준 미달가구의 비율뿐만 아니라, 기준 미달의 사유, 소득분포, 주거면적, 가구원수, 주택유형, 점유형태, 부엌 및 화장실의 시설수준, 주택의 경과년수, 공간적 분포 등을 추가로 분석하고 있다. 예를 들어 소득분위별로는 “2~4분위 계층이 방수 미달 16.0%, 면적 미달 2.0%, 모두 미달 0.4%로 각 기준에서 가장 열악”함이 발견된다(인천광역시, 2011: 53). 광주광역시(2011)도 자체 가구 및 주거실태조사를 근거로 최저주거기준 미달가구의 비율뿐만 아니라, 미달의 사유, 소득분위별 분포, 가구원수, 주거면적, 주택유형 등을 분석하고 있으며, 대전광역시(2011)는 최저주거기준 미달가구의 비율과 함께 연평균 10%의 감소비율을 적용, 2020년까지의 예측도 진행하고 있다. 울산광역시(2010)는 소득분위별로 최저주거기준 미달가구의 분포를 살피고 있으며, 미달가구의 주택유형, 고령자 및 장애인 설비 구비 여부 등을 분석하고 있다. 경기도(2013) 역시 최저주거기준 미달가구의 규모뿐만 아니라, 미달의 사유, 미달가구의 특성, 주거수준 및 미달가구의 공간적 분포 등을 추가로 분석하고 있다. 특히 그림 2와 같이 공간분포 분석을 통해 최저주거기준 미달가구가 “시흥, 안산, 수원, 오산, 부천 등 노후 단독주택이 밀집한 서울 인근, 경부권역에 집중”되어 있음을 확인하고 있다(경기도, 2013: 20).

2. 주거복지소요의 규모 산정

최저주거기준을 활용하여 주거복지소요를 산정한 사례들은 두 가지로 나눌 수 있다. 하나는 구체적으로 최저주거기준 미달가구를 추정, 이를 주거복지정책의 대상계층으로 선정한 것이며, 다른 하나는 최저주거기준 미달 여부를 기준으로 정책대상을 설정해야 한다는 선언적인 내용만 명시한 것이다.

우선 미달가구의 수치를 직접 주거복지소요로 산정한 사례는 대구광역시(2008)을 들 수 있다. 이 계획에서는 주거복지 대상자를 선정함에 있어 최저주거기준 미달 여부를 주요 기준으로 활용한다는 지침을 제시하였을 뿐만 아니라(151쪽), 최저주거기준 미달가구가 10만 5천 가구임을 감안하여 공공임대주택에 대한 소요를 3~4만 가구로 산정하였다(163~164쪽). 인천광역시(2009)도 공공임대주택의 공급물량을 결정함에 있어 최저주거기준 미달가구의 규모를 고려하고 있다. 2008년 기준 최저주거기준 미달가구가 11만 4천여 가구가 되기 때문에 2020년까지 연간 8,300호의 공공임대주택 공급이 필요하다는 결론을 도출한다(인천광역시, 2009: 161). 경기도(2013) 역시 최저주거기준 미달가구를 포함한 저소득 임차가구를 대상으로 공공지원이 필요한 가구(공공지원소요가구)의 규모를 추정, 총 38만 가구의 실소요규모를 파악하고 있다(경기도, 2013: 24). 충청남도(2013)는 전체 주택공급의 총량에서 취약계층의 주택 비율을 결정하는 과정에서, 2010년 주거실태조사에서 도출된 충남 지역의 최저주거기준 미달가구의 비율 9.2%를 고려, 15%로 결정한 바 있다(충청남도, 2013: 134).

한편 강원도(2007), 충청북도(2013), 전라남도(2014), 제주특별자치도(2011) 등은 주거복지정책의 대상으로 최저주거기준 미달가구의 비율을 고려해야 한다는 내용을 선언적 차원에서 주택종합계획에 포함시키고 있다. 예를 들어 전라남도(2014)는 주거복지정책의 핵심을 주거취약계층에 대한 주거안전망을 제공하는 것으로 보며, 이 주거취약계층은 구체적으로 저소득 임차가구, 비주택 거주가구, 노숙인 등으로 구체화하였다. 여기서 최저주거기준 미달 주택에 거주하는 저소득가구를 저소득 임차가구로 구분함으로써, 최저주거기준을 주거복지소요 산정과정에 활용하였다(73쪽).

3. 주택 중심의 프로그램 계획

최저주거기준 미달가구의 비율을 줄이기 위한 주요한 전략은 주택의 질적 수준을 제고시키는 것이다. 일차적으로는 최저주거기준 미달 주택의 개보수를 통해 부족한 설비나 구조, 성능, 환경 등의 품질을 확보하는 것이 정책대안이 될 수 있다.

부산광역시(2014: 61)는 수도, 화장실, 부엌, 목욕시설 등 가장 기초적 시설의 설치를 지원함으로써 최저주거기준 미달가구의 비율을 감축하고자 한다. 각 시설별 설치비용을 산정하여 현실적으로 지원이 될 수 있는 금액을 지원함으로써 질적 수준의 상향을 도모하고, 또 중앙정부의 주택개보수 지원제도, 친환경적 주택개량사업과 연계를 추진한다. 2013년부터 2022년까지 중앙정부 예산 20억원과 함께 자체 예산 50억원을 투입, 총 70억원으로 최저주거기준 미달가구의 주택개보수를 지원할 계획을 갖고 있다. 인천광역시(2009)도 최저주거기준 미달가구의 주택리모델링을 지원하기 위한 정책을 마련하고 있다. 구체적으로 2010년 인구주택총조사 내용을 바탕으로 최저주거기준 미달가구의 리스트를 작성하고, 여기에서 개보수 지원의 필요성을 근거로 우선지원대상가구를 선정해 단계적으로 이들 가구의 최저주거기준 달성을 지원할 계획이다. 충청북도(2013: 180) 역시 최저주거기준 미달가구의 현황을 파악하면서 리모델링을 우선적으로 지원해야 할 가구를 선정, 이들의 주택개보수를 지원하는 정책을 마련하고 있다. 충청남도(2013: 173), 전라남도(2014: 98)는 최저주거기준 미달가구에 대해 리모델링을 지원하려는 계획을 선언적으로 제시하고 있으며, 제주특별자치도(2011)는 개보수가 우선적으로 필요한 주택이나 가구를 시작으로 2020년까지 전체 최저주거기준 미달가구의 50%까지 지원하도록 구체적인 목표를 정하고 있다(그림 3).

Fig. 3.

Goals of house improvement and remodeling in Jeju*Source: Jeju Special Self-governing Province (2011), p.164.

저소득층이 주로 거주하고 있는 공공임대주택을 리모델링하거나 향후 공급될 공공임대주택의 공급기준을 조정하는 것 역시 최저주거기준 미달가구의 비율 감소에 기여할 수 있다. 대전광역시(2011: 211)는 공공임대주택을 개조하는데 300억원의 사업비를 투입함으로써 최저주거기준 미달가구의 주거향상을 도모할 계획이다. 대구광역시(2008: 165)도 공공임대주택 입주가구가 최저주거기준에 미달하지 않도록 향후 건설되는 공공임대주택의 공급 규모를 49.59㎡ 이상으로 상향할 필요가 있음을 언급하였다. 경상남도(2012: 4-5)도 최저주거기준에 의거하여 임대주택의 평형 확대를 제시하고 있다.

최저주거기준 미달 주택이 집중 분포하고 있는 지역을 대상으로 주거환경개선사업, 재개발사업 등을 시행함으로써 주택의 질적 문제를 해소할 수 있다. 광주광역시(2013: 119)와 강원도(200: 71), 충청남도(2013: 163)는 최저주거기준 미달 비율을 낮추기 위해 구체적으로 주거환경개선사업을 언급하고 있는 지역들이다. 대전광역시(2011: 149)는 4~5인 가구가 방 2개를 사용하는 과정에서 침실 기준의 최저주거기준 미달이 발생한 것으로 판단, 정비사업을 추진할 때 방 3개 이상의 중규모 주택공급을 적극 추진할 것을 제안하고 있다.

최저주거기준을 활용해 주택의 질적 수준을 제거하기 위한 정책프로그램을 집행하기 위해서는 최저주거기준 미달 가구나 주택이 집중되어 있는 지역을 탐색할 필요가 있다. 그러나 전술한 지역 중 인천(2009: 55)과 충북(2013: 138)만이 자치구·군별 최저주거기준 미달가구의 분포를 살피고 있다. 나머지 부산, 대전, 광주, 강원, 충남, 전남, 제주 등은 최저주거기준 미달가구나 주택이 어디에 집중되어 있는지 분석이 부재한 까닭에, 세부 프로그램을 시행하기 위해서는 추가적인 검토가 필요한 상황이다.

4. 가구 중심의 프로그램 계획

최저주거기준 미달 주택이나 이 주택이 집중 분포된 지역을 중심으로 전개되는 정책 이외에도, 최저주거기준에 미달하고 있는 주택에 거주하고 있는 ‘가구’를 다른 적격한 주택으로 이주시킴으로써 최저주거기준 미달가구의 비율을 낮출 수 있다. 전세자금 등의 주거비 지원을 통해 다른 주택으로의 이주를 촉진시키는 정책이 대표적이다. 울산광역시(2010: 88)는 국민주택기금대출을 활용한 전세자금융자를 통해 보다 개선된 주택, 적정한 규모의 임대주택으로 유도할 계획이다. 충청북도(2013: 179)의 주택종합계획에서도 주택바우처제도, 전세자금 및 임대보증금 융자제도, 월세보조프로그램 등을 활용하여 최저주거기준 미달가구가 감축되어야 함을 언급하고 있으며, 광주광역시(2013: 109) 역시 “생활보호대상자, 영세민 등을 대상으로 최저주거기준 미달가구에 대한 임대보증금의 융자지원 및 월세보조” 정책을 추진하고 있다. 강원도(2007: 71)는 최저주거기준 미만가구에 대해 전세자금 및 임대보증금에 대한 융자, 월세보조 지원프로그램의 운영 등을 언급하고 있으며, 전라남도(2014: 98)도 최저주거기준 미달가구 감축을 위한 주거비 보조, 전세자금 및 임대보증금 융자제도 확대, 월세보조프로그램 마련 등을 주택종합계획에 포함하고 있다.

최저주거기준 미달가구를 최저주거기준을 충족시키는 공공임대주택 등에 이주시키는 것도 대안이 될 수 있다. 대구광역시(2008: 168)는 공공임대주택의 통합관리를 위해 대상자 선정기준의 통합을 제안하고 있는데, 여기서 최저주거기준 미달여부는 가장 주요한 순위로 고려된다(표 8). 울산광역시(2010: 88)도 최저주거기준 미달가구가 적정한 규모의 공공임대주택으로 입주하도록 유도하는 내용을 주택종합계획 안에 담고 있다.

5. 주거복지정책의 성과지표

대부분의 시·도별 주택종합계획에서는 최저주거기준 미달가구의 비율을 주거복지정책의 목표 및 성과지표로 활용하고 있다. 먼저 서울특별시(2011: 132)는 최저주거기준 미달가구 비율을 2010년 11.7%에서 2020년 7.5%까지 감축하는 것을 목표로 제시하고 있다. 부산광역시(2014: 50)도 지속적인 주거환경개선사업을 통해 최저주거기준 미달가구 비율을 2012년 5.8%에서 2020년 0%로 낮추는 것으로 계획한다. 대구광역시(2008: 133)는 2008년 12%에서 2017년 5%로, 인천광역시(2009: 143)는 2009년 12%에서 2020년 4.8%로, 그리고 울산광역시(2010)는 2005년 3.2%에서 2020년 0%로 감소시키는 것을 목표로 하고 있다. 대전광역시(2011: 119-120)은 양적 지표 2개, 질적 지표 2개를 정책지표로 설정하고 있는데, 이 중 질적지표에 최저주거수준 미달가구의 비율이 포함되어 있다. 2010년 6.0%에 달하는 이 비율은 2020년까지 2.0%로 낮추도록 지표가 설정된다.

경기도(2013: 160) 역시 최저주거기준 미달가구의 비율을 2010년 9.8%에서 2020년 4.0%로 낮추는 것을 주택정책의 성과지표로 포함시키고 있다. 강원도(2007: 73)는 2008년 22%에서 2017년 15%로, 전라남도(2014: 45-46)는 2012년 11.2%에서 2022년 3.0% 이내로, 그리고 제주특별자치도(2011)는 2005년 1.1%에서 2020년 0.3%로 낮추는 것을 목표로 삼고 있다. 충청북도(2013: 133)은 ‘주거형평성지표’로 최저주거기준 미달가구비율을 사용, 2007년 10.3%에서 2022년 3.0% 이하로 감축하도록 목표를 설정하였다.

표 9는 이상의 시도별 최저주거기준 미달가구 비율의 감축 목표를 요약하고 있다. 기준년도 및 목표연도의 차이가 존재하지만, 계획기간 동안 최소 0.8%p에서 최대 8.2%p의 최저주거기준 미달가구 비율의 감소를 목표로 하고 있다.

Table 8.

Plan of tenant eligibility for public housing in Daegu

Table 9.

Reduction target of the ratio of households living below the MSRA

6. 소결

지금까지 살펴본 내용을 바탕으로, 시·도 주택종합계획에서의 최저주거기준 활용실태를 요약하면 표 10과 같다. 주택종합계획 내에서 주거복지정책의 수단으로서 최저주거기준을 전혀 이용하고 있지 않은 지역(전라북도)도 존재하지만, 그 외 모든 시·도들은 적게는 하나의 영역에서 많게는 다섯 개의 영역에 이르기까지 최저주거기준을 활용하고 있다. 이는 최저주거기준이 국민 주거기준에 대한 선언적 수단뿐만 아니라 정책수단의 기능을 담당하고 있음을 뜻하며, 따라서 최저주거기준이 정책수립·집행의 수단으로서 적합하게 설계되어 있는지에 대한 검토가 필요함을 시사한다.

세부적으로 살펴보면 최저주거기준은 구체적인 정책프로그램의 수단이기보다는 주택정책, 주거복지정책의 성과지표로 사용되거나, 주민들의 질적 주거실태를 파악하거나, 지역 내에 존재하는 주거복지소요를 파악하는 등 주거복지정책을 위해 수립되는 ‘계획의 수단’으로서 이용되는 경우가 더 빈번한 것으로 보인다. 특히 분석의 대상이 된 15개 시·도 중 11개 시·도가 최저주거기준을 주거복지정책의 성과지표로 활용하고 있었다. 이는 주거복지정책의 수립 및 평가에 있어 최저주거기준이 핵심적인 역할을 담당하고 있음을 시사한다.

정책프로그램의 수단으로서 최저주거기준은 주택의 개보수 지원의 근거로 가장 빈번하게 활용되었다. 다음이 ‘전세자금 등 주거비 지원’, ‘주거환경개선사업 연계’, ‘공공임대주택 개보수 및 기준조정’, ‘공공임대주택 입주 유도’ 등의 순서로 나타났다. 그러나 「주택법」 제5조의3에서 언급한 역할에 비교할 때, 실제 주택종합계획에서 최저주거기준의 역할은 전반적으로 구체성이 부족한 상태이다.

Table 10.

MSRA application in the Housing Comprehensive Plan

이처럼 최저주거기준은 도입 및 법제화의 단계에서 머무르지 않고 주거복지정책을 수립하거나 평가하는 과정에서, 그리고 세부 주거복지정책을 집행하는 과정에서 빈번히 활용되고 있다. 특히 주거복지정책에 대한 소요가 어느 정도 존재하는지, 그리고 주거복지정책이 얼마나 효과적으로 집행되었는지 판단함에 있어 최저주거기준이 사용되고 있다는 점은 최저주거기준이 주거복지정책에서 실질적인 역할을 담당하고 있음을 보여준다. 그렇기 때문에 최저주거기준 미달 여부를 판별하는 과정은 더욱 객관성과 정확성을 갖추어야 한다.

그렇다면 과연 현재의 최저주거기준은 주거복지정책수단의 핵심 역할을 수행하기에 적합하게 설계되어 있는가? 기준의 모호함으로 인해 연구자의 자의성이나 의도가 개입될 여지는 없는가? 설령 연구자가 최대한 기준에 따르고자 노력할지라도 기준 자체의 문제점으로 인해 부정확하거나 불안정한 결과가 나올 가능성은 없는가? 주거복지정책의 수단으로서 최저주거기준을 다양하게 활용하기 위해서는 이와 같은 가능성들을 보다 면밀히 검토할 필요가 있다.

1. 구조·성능·환경 기준의 부재

우선 정부가 공고한 최저주거기준의 내용만으로는 충족 혹은 미달 여부를 판별할 수 없는 항목들이 존재한다. 대표적인 것이 구조·성능·환경 기준이다. 최저주거기준의 내용만으로는 구조강도의 확보를 판단할 수 없으며, 구조부의 재질이 내열, 내화, 방열, 방습에 양호한지 판단할 수 없다. 방음, 환기, 채광 및 난방설비에 대해서도 그 적합성을 판단할 수 있는 별도의 기준이 존재하지 않으며, 소음, 진동, 악취 및 대기오염 등 환경요소의 적합 여부도 마찬가지이다. 어떠한 주택이 해일, 홍수, 산사태, 절벽의 붕괴 등 자연재해의 위험으로부터 안전한지, 그리고 화재 발생시 안전하게 피난할 수 있는 구조와 설비를 갖추고 있는지 여부를 현재 최저주거기준만으로는 판별하기 어렵다(대구광역시, 2008: 39; 김혜승·김태환, 2008a: 99; 배순석, 2010: 19). 인간다운 생활을 유지하기 위해 필요한 최소한의 주거수준은 이와 같은 주택의 구조·성능·환경의 측면도 포함하고 있지만, 이에 대한 세부기준이 제시되어 있지 않다면 최저주거기준을 활용하는 단계에서는 이에 대한 고려가 이루어지기 어렵다.

설령 구체적인 기준이 제시된다고 하더라도, 이를 적용할 수 있는 개별 가구 혹은 주택의 구조, 성능, 환경에 대한 정보나 데이터베이스가 가용하지 않다는 점 역시 문제이다(배순석, 2010: 20-21; 김혜승·김태환, 2008: 99). 일반적으로 최저주거기준 미달 여부를 판단하는데 활용되는 자료는 인구주택총조사 마이크로데이터인데, 여기에는 거주주택의 구조나 성능, 환경 기준의 충족여부를 판단할 수 있는 자료가 포함되어 있지 않다.

이러한 연유로 인해 실제 계획이나 정책을 수립하거나 학술연구를 진행하는 과정에서 이 구조·성능·환경 기준은 거의 대부분 고려되지 않고 있다. 최저주거기준 미달 여부는 결국 구조·성능·환경 기준을 제외한, 방수 기준, 면적 기준, 그리고 설비 기준 등을 통해 판별되고 있는 상황이다. 전술한 시·도별 주택종합계획 역시 구조·성능·환경 기준이 제외된 최저주거기준을 사용하고 있다.

2. 설비 기준의 달성

구체적 기준이 제시되어 있으며, 이를 확인할 자료가 존재하더라도 최저주거기준의 적용은 여전히 문제를 지닐 수 있다. 거의 대부분의 주택이 최저주거기준의 내용을 충족함에 따라 가구가 경험하는 질적 주택문제를 효과적으로 측량하지 못할 수 있는데, 설비 기준이 바로 여기에 해당된다.

설비 기준은 상하수도시설, 입식부엌, 수세식화장실 및 목욕시설 등 주택이 반드시 갖추어야 할 설비를 갖추고 있는지 여부로 판별된다. 통계청의 인구주택총조사는 이러한 시설들의 구비 여부를 확인할 상세한 문항을 포함하고 있어, 설비 측면의 최저주거기준 미달 여부를 확인할 수 있다.²⁾ 이를 활용하여 시·도별 설비 기준의 충족비율을 항목별로 산정한 결과(표 11), 전국 기준으로 입식부엌, 상수도, 수세식화장실, 온수목욕시설을 구비한 가구의 비율은 각각 98.4%, 98.1%, 97.0%, 97.6%에 달한다. 이는 전국에서 설비 기준을 충족하지 못한 가구의 비율이 2~3%에 불과함을 뜻한다. 시·도별로 나누어보면, 시 지역의 경우 수치가 100%에 육박하고 있어 설비의 미비로 인해 발생하는 주택의 질적 문제는 거의 존재하지 않음을 보여준다. 예를 들어 서울특별시의 경우 입식부엌 98.8%, 상수도 100%, 수세식화장실 99.4%, 온수목욕시설 99.2%로 거의 모든 설비에서 기준 충족 가구의 비율이 100%에 육박하거나 도달한 상태이다. 물론 강원도나 충청남도, 전라남도, 경상북도, 경상남도 등 일부 도 지역의 경우 상수도나 수세식화장실, 온수목욕시설 등에서 5% 이상의 미달가구 비율이 나타나기도 한다. 그러나 이 지역들을 제외한 지역에서 설비 기준에 미달하는 가구의 비중은 매우 낮게 나타나, 질적 문제를 보여주는 수단으로서 유용성이 높지 않다. 이는 마치 100%에 도달하거나 초과한 주택보급률이 갖는 한계와 유사하다. 앞서 살펴본 시·도별 주택종합계획에서 주택의 설비를 개선하기 위한 정책이 거의 마련되지 않은 것도 여기에 기인하는 것으로 판단된다. 실제 자료를 활용해 주택의 질적 문제를 측정하는 기준으로 결국 방수 및 면적 기준의 역할이 클 수밖에 없다.

Table 11.

Ratio of households above the standard of essential housing facilities

3. 방수 및 면적 기준의 자의성

그러나 방수 및 면적 기준 역시 자료분석 및 수치산정에 있어서 상당한 혼란을 야기한다. 먼저 현재 공표된 내용만으로는 방의 개수 기준이나 면적 기준의 충족여부를 가구원수로 나누어 평가해야 하는지, 가구구성으로 나누어 평가해야 하는지 명확하지 않다. 표 1이나 표 3의 기준을 적용함에 있어 가구원수에 따라 평가할 수도 있으며 가구구성에 따라 평가할 수도 있지만, 이 중 무엇으로 평가하여야 하는지에 대한 언급은 최저주거기준 내에 부재하다. 표 4를 토대로 볼 때 최저주거기준의 주거면적이 가구구성에 따라 산정되었음을 감안, 가구구성에 따라 평가하는 것이 보다 적합하다고 추측할 뿐이다.

가구구성으로 방수 및 면적 기준을 적용한다고 하더라도 여전히 문제는 존재한다. 바로 표준가구구성 때문이다. 최저주거거준의 방수 및 면적 기준은 모든 가구구성이 아니라 해당 가구원수를 대표하는 가구구성, 즉 표준가구구성에 대해서만 제시되어 있다. 즉 2인은 부부로 구성된 가구가, 3인은 부부와 6세 이상의 자녀 1명으로 구성된 가구가 표준가구구성에 해당된다. 최저주거기준에서 사용하고 있는 표준가구구성의 세부내용은 표 12와 같다.

문제는 모든 가구가 표준가구구성에 해당되지 않는다는 점이다. 가구원수가 1인인 경우는 모두 표준가구구성인 1인 가구에 해당된다. 그러나 가구원수가 2인인 경우는 표준가구구성에 해당하는 부부 이외에도 편부(혹은 편모)와 1명의 자녀, 2명 이상의 비혈연 성인 남녀 등 다양한 구성의 가구가 존재할 수 있다. 이들에게는 표준가구구성에 해당되는 부부 가구에 비해 침실이 더 필요해 최소주거면적이 더 증가할 수 있다. 따라서 이와 같은 표준적이지 않은 구성을 갖는 가구에 대해 별도의 방수 및 면적기준이 필요하지만, 현재의 최저주거기준에 이 내용들은 포함되어 있지 않다.

구체적으로 통계청의 2010년 인구주택총조사 2% 표본 마이크로데이터를 분석, 가구원수별로 표준가구와 그 비율을 산정함으로써 표준가구구성 가정의 한계를 살펴볼 수 있다. 표 13에 따르면 가구원수가 1인일 때 표준가구의 비중은 100%이지만, 가구원수가 늘면서 점차 감소, 표준가구구성에 대한 언급이 부재한 7명 이상의 가구원수인 경우 0%에 이른다. 전체 가구에서 표준가구가 차지하는 비중은 58.6%이며 나머지 41.4%는 표준가구구성에 해당되지 않는다. 최저주거기준은 이 ‘비표준적’ 가구에 적용해야 할 방수 및 면적기준을 제시하지 않고 있다. 즉 방수 및 면적 기준은 전체 가구 중 약 60%의 표준가구에 대해서만 기준미달 여부를 판별할 수 있는 지표에 불과하다.

방수 기준을 적용함에 있어 K와 DK를 현실적으로 구분하기 어렵다는 점도 지적할 수 있다. 최저주거기준에 따르면 K는 부엌만 있는 경우, DK는 식사실 겸 부엌이 있는 경우로, 1인가구의 경우에는 K만 있어도 되지만 2인 이상에 대해서는 DK를 갖추어야 최저주거기준이 충족된다. 그러나 실제 가구들은 DK를 별도로 인지하지 않고 있다. 통계청의 2010년 인구주택총조사는 부엌이 딸린 식사용 방을 포함한 식사용 방의 수를 설문문항에 포함시켰으며, 이 조사의 마이크로데이터 분석결과는 표 14와 같다. 무려 73%의 가구가 식사용 방이 없는 것으로 응답하였는데, 그렇다고 이들 가구가 모두 최저주거기준 미달 주택에 거주하고 있는 것으로 보기는 어렵다. 이는 식사공간과 거실공간이 결합되어 ‘식사용 방’을 분리된 방의 개념으로 인지하지 않기 때문으로 추측된다. 이는 방수 기준에 포함되어 있는 K와 DK의 구분도 실제 최저주거기준을 산정하는 과정에서 반영되기 어려움을 시사한다.

Table 12.

Standard household composition in the MSRA

Table 13.

Ratio of household with the standard composition in the MSRA

Table 14.

Number of room for kitchen

4. 복수기준의 사용

앞서 살펴봤듯이 최저주거기준은 하나의 기준에 의해 충족이나 미달 여부가 판정되는 단순한 지표가 아니다. 최저주거기준은 그 하위 지표로 방수나 면적, 설비, 구조·성능·환경 등의 복수의 기준들을 포함하고 있다. 이는 각 하위 지표의 평가에 의해 발생할 수 있는 다양한 기준 충족 혹은 미달의 조합들을 최종적인 최저주거기준의 충족 혹은 미달과 연계시키는 작업이 필요함을 뜻한다. 예를 들어 하위 지표인 A기준에 미달하거나(‘or’) 또 다른 하위 지표인 B기준에 미달한 경우를 최저주거기준 미달로 볼 것인지, 아니면 A기준에 미달하고(‘and’) B기준에 미달하는 경우를 최저주거기준 미달로 볼 것인지 여부이다. 하위 지표들의 충족 및 미달이 다 유사하게 나타난다면, 그래서 한 지표의 충족이 대개 다른 지표의 충족을 동반한다면 이는 큰 고려사항이 아니다. 그러나 만약 한 지표의 충족과 다른 지표의 미달이 같이 나타나는 경우도 많다면, 이를 최저주거기준 충족 및 미달로 연결시키기 위해서 별도의 논의가 필요하다. 그러나 표 15에서 보듯이 현재 시·도별 주택종합계획은 최저주거기준의 세부 기준 선택 및 결합을 각각 다르게 진행하고 있다. 면적기준과 방수기준을 사용하거나, 방수기준과 시설기준을 사용하거나, 시설기준과 면적기준을 사용하거나, 아니면 세 기준을 모두 사용하는 등 적용하는 기준의 방식도 다양하다. 최종적인 미달 여부의 판정 역시 개별 기준의 교집합을 사용하기도 하며, 합집합을 사용하기도 한다. 개별 지표의 미달 여부가 최저주거기준의 미달 여부로 연계되기 위해 필요한 별도의 논의는 아직 이루어지지 않고 있다.

먼저 방수 기준과 면적 기준이 일치하지 않을 수 있다. 표준가구구성을 갖추고 있더라도 방수 기준은 충족하거나 면적 기준은 충족하지 않을 수 있으며, 반대로 면적 기준은 충족하였지만 방수 기준은 충족하지 않을 수 있다. 앞서 사용한 통계청 인구주택총조사 마이크로데이터를 활용하여 가구의 방수 및 면적 기준별 분포를 살펴보기로 한다. K와 DK의 구분은 전술한 문제점으로 인해 별도로 고려하지 않으며, 단순히 부엌 시설을 갖추고 있는지 여부로 판단한다. 면적 기준의 불일치 여부를 판단하기 위해서는 현재 마이크로데이터의 주거면적 변수가 연속형이 아니라 범주형이기 때문에 별도의 가정이 요구된다. 구체적으로 20㎡미만을 10㎡, 20~40㎡를 30㎡, 40~60㎡를 50㎡, 60~85㎡ 이상의 범위를 60㎡로 구분하여 분석을 실시한다. 60~85㎡이상을 60㎡로 구분한 것은 최저주거기준의 최소주거면적 기준이 55㎡이므로 60~85㎡이상에 대해 60㎡으로 구분하여도 분석결과에 영향을 미치지 않기 때문이다. 방수 및 면적 기준을 적용하기 위해서는 표준가구 구성이 필요하므로 분석대상은 총가구(1,734만)가 아닌 표준가구(1,017만)로 조정된다.

분석결과인 표 16에 따르면 응답가구의 약 95.3%는 방수와 면적을 모두 충족시키고 있으며, 0.5%는 방수 및 면적기준에 모두 미달하고 있다. 두 가지 기준이 일치하는 이 경우들에 대해서는 최저주거기준의 충족 및 미달을 쉽게 판정할 수 있다. 문제는 방수 기준이 미달하지만 면적 기준은 충족하는 23만 가구(2.3%), 그리고 방수 기준은 충족하지만 면적 기준에 미달하는 20만 가구(2.0%)이다. 이들을 최저주거기준 충족으로 볼 경우 최저주거기준 미달가구는 전체 가구의 0.5%에 불과하지만, 이들을 최저주거기준 미달로 볼 경우 이 비율은 4.8%로 상승한다. 과연 방수 기준은 충족하지만 면적 기준은 충족시키지 못하는 주택은 최저주거기준 미달인가? 또 면적 기준은 충족하지만 방수 기준은 충족시키지 못하는 주택은 최저주거기준 미달인가? 현재의 최저주거기준의 내용만으로는 이에 대해 정확한 답을 하기 어렵다.

Table 15.

Method to calculate the number of households living below the MSRA in each Housing Comprehensive Plan

Table 16.

Households distribution by the standard of housing size and number of rooms

Table 17.

Households distribution by the standard of housing and household

최저주거기준의 하위 지표들은 보다 크게 주택 기준과 가구 기준으로 구분할 수 있다. 주택 기준은 주택의 품질로 최저주거기준 미달 여부를 판정하는 기준들로 설비 기준, 구조·성능·환경 기준이 해당된다. 가구 기준은 주택의 품질이 양호하더라도 최저주거기준에 미달하게끔 만들 수 있는 가구의 특성과 관련된 기준으로 방수나 면적 기준이 해당된다. 이렇게 구분된 주택 기준과 가구 기준도 불일치할 수 있다. 즉 주택 기준으로는 충족하지만 가구 기준으로는 미달하는 주택이 존재할 수 있으며, 반대로 가구 기준으로는 충족하지만 주택 기준으로는 미달하는 주택도 있을 수 있다.

마찬가지 방식으로 통계청의 2010년 인구주택총조사 마이크로데이터를 활용하여 주택 기준과 가구 기준의 충족 및 미달에 있어 가구의 분포를 분석하였으며, 그 결과는 표 17과 같다. 여기에서 주택 측면에서의 최저주거기준 미달은 다양한 설비 기준들의 미달의 합집합으로, 그리고 가구 측면에서의 최저주거기준 미달은 방수와 면적 기준 미달의 합집합으로 산정하였다. 분석결과 가구 기준과 주택 기준을 모두 충족하거나 미달하는 가구의 비율은 각각 87.6%와 0.9%로 총 88.5%에 이른다. 주택 기준과 가구 기준이 불일치하는 가구는 총 11.5%로, 주택 기준은 충족하지만 가구 기준에는 미달하는 가구가 3.8%, 그리고 가구 기준은 충족하지만 주택 기준은 미달하는 가구는 7.7%에 이른다. 과연 이 불일치가구를 최저주거기준 미달 가구로 분류할 것인지, 아니면 최저주거기준 충족 가구로 분류할 것인지에 대해 역시 현재 최저주거기준은 별도의 지침을 제공하지 않고 있다.