Analysis of the Accessibility of Regional Centers for the Relocation of the Administrative Center

1. 행정중심지 이전

2004년 참여정부는 21세기 국가발전전략의 일환으로 새로운 행정중심지의 건설을 추진했다. 수도권의 인구과밀, 교통 혼잡, 환경오염 등 각종 사회적 비용 문제 등을 해소하여 지역의 경쟁력을 높이며, 일극중심의 왜곡된 국토공간 구조를 다극중심으로 건설하겠다는 목적의 매우 강력한 처방으로서 수도의 이전을 고려하게 된 것이다. 참여정부의 선거공약이었던 행정중심지이전사업은 2003년 4월에 신행정수도건설추진기획단 및 지원단이 발족되고 동년 10월에 신행정수도특별법이 국무회의를 거쳐 12월에 특별법으로서 국회 본회의를 통과함으로써 본격적으로 착수되었다(박동, 2003). 2012년 입주 시작 이후 과천정부청사에서 세종정부청사로의 전환이 본격적으로 이루어지고 있으며 이와 더불어 국가균형발전이라는 목표를 달성하기 위하여 245개 정부 소속기관과 정부투자 출연기관을 비수도권으로 이전하는 정책도 함께 추진되고 있다. 이는 국가균형발전을 위해 자립형 지방혁신도시를 구축하여 내생적 발전을 유도하고자 한 것이다.

다핵형 국토공간 형성을 위해 행정수도 이전과 함께 지방의 12개 지역을 선정하고 공공기관 지방이전, 지역특화발전특구 설치, 낙후지역 인프라 구축 등을 수행했다(박동, 2003). 과천중앙정부부처와 인접한 거리에 밀집되어있던 서울 및 수도권 소재의 공공기관들이 혁신도시로 이전함에 따라, 이들 사업의 기대효과에 대한 다각적인 연구가 이루어지고 있다. 특히 세종시 및 공공기관이 이전 중인 현재 상황을 고려하여, 지역계획차원에서 소재지역의 위치를 중심으로 접근성 분석이 가능하다.

2. 지리적 접근성과 중앙-지방-공공기관의 협력

국가 정책의 효율적 수행을 위해서는 정부 소속기관, 정부투자 출연기관 및 지방의 행정기관 등이 중앙정부기관과의 원활한 교류가 가능한 체계가 구축되어야한다(김동욱, 2010). 이를 위해 정부는 정보화 사회의 진전을 기반으로 국가전반의 행정업무 효율성과 질적 향상을 위한 전자정부 구현에 힘쓰고 있다. 이러한 노력은 정부 소속기관간의 접근성을 줄이는 등 행정업무의 효율화에 많은 기여를 했다. 하지만 정책문제의 복잡성이나 부처간 경계의 모호와 관할권의 중복 등과 같은 행정적 문제에 따른 기관 간의 갈등은 정부의 전자정부 발전과는 무관한 문제로 여전히 남아있다. 따라서 갈등이 있는 기관들은 자문회의 및 세미나, 워크샵, 심포지엄 등을 통한 직접적인 교류로 기관간의 의사소통을 증진시킬 필요가 있다. 이러한 측면에서 각 지방 행정중심지 및 이전 대상인 공공기관, 정부출연기관과 중앙행정중심지간의 지리적 접근성은 효율적 정책추진을 위한 중요한 문제가 될 수 있다.

국가의 효율적 정책 추진을 위해 중앙-지방정부는 서로 밀접한 협력관계를 유지할 필요가 있다. 중앙-지방정부간 협력은 조직 상호간의 연결 관계를 넘어서 정부 전체의 협동적(collaborative) 역량으로 해석할 수 있다. 기존의 중앙-지방정부간 관계는 두 기관 상호간의 협조적인(cooperative) 관계에 중점을 두어 왔으나, 최근 조직간의 접근성 연구는 조직 전체의 효과성(effectiveness or performance)과 같은 부처 상호간의 협동적인(collaborative) 관계를 구축해나가는 것으로 변화하고 있다. 협동관계(collaboration)는 “하나의 조직에 의하여 해결되기 곤란한 문제를 해결하기 위하여 다수기관의 협의를 통하여 운영하고 지원하는 과정”으로 다른 기관과 단순히 함께 일한다는 협조관계와는 그 의미가 사뭇 다르다고 하겠다. 이는 정부 상호간에 의존적이며 특정정책과 행정기능을 성공적으로 수행하기 위해 수시로 접촉하며 중앙정부를 기준으로 2개 이상의 지방협력기관이 서로서로 필요로 한다는 것을 의미한다(Mcguire, 2006:678).

정부정책은 타협과 협상의 산물이고 정부간 관리의 핵심요소이다. 박상규(2002)는 단편화된 조직에서의 공동체적인 전략으로 진화하는 일련의 단계를 분석하면서 정부조직의 창발성을 살펴 본 바 있으며, 이를 통하여 정부조직의 창발성을 위해서는 정부조직내부의 공동체적 협력적 연계의 확대가 필요하다고 강조하고 있다(박상규, 2002:37). 따라서 중앙정부와 지방행정기관 및 지방이전 공기업의 포괄적인 접근성 분석이 필요하다.

일반적으로 지리적 거리가 가까우면 중앙-지방 정부간 정책조정 빈도가 높고, 이에 따라 정책조정도 용이하게 이루어 질 수 있다. 반면에 중앙-지방 정부간 지리적 거리가 멀어지면 특정정책에 대한 정책조정 빈도가 약해진다는 의미이며 이는 곧 정책조정이 용이하지 않다는 것을 의미한다. 특히 지리적 거리 개념은 직접적으로 정책연결이 되어 있지 않더라도 일부 부처 상호간에는 지리적 근접성에 따라 정책조정이 상호 용이할 것으로 판단되며, 또한 특정정책의 도입과 확산에 있어서도 지리적 거리가 가까울수록 도입과 확산의 속도도 빨라질 것이다. 정책의 성격, 부처의 이해관계, 정책대립의 정도에 따라 차이가 있지만 이러한 구조적인 역학관계는 정책조정과 정책 확산에 부처간 지리적 근접성과 접근성은 필수 요소이다.

3. 연구 목적

국가 내 유형과 차원이 상이한 단위 조직들 간의 지속적인 협력과 연계가 필요하기 때문에 효율적 관계 구축을 위한 다양한 연구가 수행되고 있다(김동욱, 2010; 주성재, 2003). 특히 중앙정부의 지리적 이전에 따라 중앙정부와 지방정부간의 권력관계, 갈등관리, 관계관리 등 위상적 관계에 대한 정립을 목표로 하는 연구가 진행되었다. 하지만 중앙정부와 지방정부 및 지방이전 공기업 등을 대상으로 하여 포괄적인 지리적 관계 기반의 접근성 분석을 수행한 연구는 찾아보기 힘들다.

따라서 본 연구에서는 구행정중심지, 신행정중심지와 지방행정중심지, 공공기관 및 정부출연기관 이전 지역인 지방혁신도시 간의 접근성을 다양한 요소를 고려하여 각각 분석하고자 한다. 도로, 철도 등 기존의 교통네트워크를 기반으로 이동시 소요시간을 이용해서 두 지점간의 지리적 접근성을 분석하고 간섭변수로 각 지점의 인구, 경제적 요소 등 다양한 가중치를 적용했을 경우 접근성의 변화 여부를 분석하였다. 이를 통해 행정중심지 이전에 따른 행정 효율성 변화를 평가해 보고자 한다.

최근 특정 부처가 배타적으로 수행할 수 있는 정책영역이 점점 줄어들고 있는 상황에서 중앙정부와 지방정부, 지방이전 공공기관의 지리적 관계에 대한 연구의 의의는 크다고 할 수 있다.

1. 접근성 분석

접근성은 두 지점간의 거리를 정량화하기 위해 사용되는 개념으로 교통 계획, 도시 계획과 같은 분야의 지리, 정책 결정에 중요한 역할을 한다. 이러한 접근성에서 가장 중요한 요소는 거리(distance)로, 물리적 거리(physical distance)로는 직선거리(distance), 도로를 따라 측정되는 도로 거리(road distance), 자동차 운행시간을 기준으로 측정되는 시간거리(driving time) 등이 있고 심리적 거리(psychological distance)로는 두 지점 간에 존재하는 간섭변수(intervening variables)의 특성에 따라 여러 가지로 분류될 수 있다. 두 지역 간의 사회문화적, 경제적 특성에 따라 교류정도에 따라 측정되는 비용거리(cost distance)도 간섭변수가 될 수 있다(Karst T. Geurs, 2004).

최근에는 간섭변수를 적용한 접근성 분석 연구가 진행되었으며 입지선정 및 타당성 분석과 같은 연구에서 지리적 접근성과 그 외 다양한 변수를 적용했을 때 접근성의 비교 분석을 통해서 결과를 도출하기도 하였다. 이러한 접근성 분석은 소요 시간 및 지리적 거리를 기반으로 하지만 두 지점의 다양한 요소를 반영한 것으로 복잡하고 시간과 거리만을 반영한 결과와는 상이할 수 있는 특징을 가진다.

대표적인 간섭변수로는 접근성을 측정하고자 하는 두 지점 사이를 실제로 이동할 수 있는 인구, 경제적 요인 등이 있다. Gutikrez는 식(1)과 같이 인구를 기존의 거리에 추가시킨 방법으로 접근성을 산정하였으며, Geurs는 식(2)의 GDP와 같은 경제적 요소를 적용하여 접근성 결과의 질을 향상시키고자 하였다(Javier Gutikrez, 1996; Mark F. Guagliardo, 2004; Karst T. Geurs, 2004). 본 연구에서는 접근성의 모멘트로 작용하는 인구, 경제적 지표를 나타내는 지역내총생산량(GRDP), 사업체수를 간섭변수로 설정하여, 접근성을 분석하였다.

APk=Pkdkj     (1)

A_Pk인구를 적용한 k 지역 접근성

d_kj지역과 기준지역 j 와의 거리

AEk=GRDPktk,j∑i=1nGRDPij     (2)

A_Ek 경제적 요인을 적용한 지역 접근성

GRDP_ij 지역내 총생산

t_kj : k 지역과 기준지역 j와의 소요시간

또한 구행정중심도시 과천과 신행정중심도시 세종과의 접근성이 간섭변수에 따라 변화를 비교하기 위해 지역별 접근성이 개선정도를 식(3)과 같이 접근성 개선율을 정의하여 살펴보았다.

RA=AnAo-1     (3)

R_A 구행정수도 대비 신행정수도의 접근성 개선율

A_o 구행정수도의 접근성

A_n 신행정수도의 접근성

2. 접근성 분석 대상

접근성 분석을 위하여 분석 대상의 공간단위는 시도 단위로 설정하고, 행정구역의 대표 지점은 해당 관할 지방자치단체의 소재지로 정의하였다. 지리적 공간이 작을 경우에는 GIS를 이용한 공간분석이 가능하나, 전국을 대상으로 분석하기 위해서 대표지점을 이용하여 접근성을 분석하였다. 지방자지단체의 소재지는 실제 행정수요가 발생하여, 중앙정부와 소통하는 장소로써, 관할 지역 주거인을 대표하는 지점으로 선정하였다. 또한 중앙정부와의 업무 연계성을 고려하여, 광역시도 단위를 기초단위로 설정하였다.

분석대상으로는 지방행정 중심지에서 과천중앙정부, 세종중앙정부와의 접근성을 분석하기 위해 지방행정 중심지로 우리나라 8개의 도, 6개의 광역시와 1개의 특별시의 도청 및 시청으로 선정하였으며, 접근성 분석에는 ㈜네이버 지도를 이용하여 구하고자하는 두 지점의 실제 도로거리를 산정하여 접근성 산정 식(1)에 대입하였으며, ㈜네이버 길찾기를 통해 소요시간을 산정하여 식(2)를 통해 접근성을 산정하였다. 제주도의 경우 도로기반 접근성 비교가 의미가 없어 제외하였다.

먼저 승용차와 대중교통(기차)으로 구분하여 거리와 소요시간을 비교하였으며 2010년 기준 인구와 경제적 요인인 사업체수, GRDP를 간섭변수(표 1)로 이용하여 접근성을 분석하여 비교하였다. 총인구는 지역 내 정책수요를 가늠하는 중력모형의 질량 개념으로 이해할 수 있다. 사업체 수는 경제활동의 활력을 나타내는 지표로, GRDP는 경제활동을 통하여 산출되는 성과를 나타내는 지료로 이해할 수 있으며, 경제활동을 위한 노력과 결과로서 사업체 수와 GRDP를 경제 지표로 선정하였다.

또한 국가균형발전을 위해 조성되고 있는 10개 지방혁신도시와 과천중앙정부, 세종중앙정부와의 접근성을 분석하였다. 이 또한 승용차와 대중교통(기차)으로 구분하여 거리와 소요시간을 비교하였으며 2013년 계획 기준의 인구와 사업비를 가중치로 적용했을 때로 구분하여 접근성 변화를 살펴보았다.

Table 1.

Related Variables for Regional Centers

Table 2.

Related Variables for Innocities

1. 지방행정 중심지와의 접근성 분석

1) 소요시간 및 거리 분석

지방행정 중심지와의 접근성을 비교하기 위해 먼저 지방행정기관에서 과천정부청사와 세종정부청사로 소요시간을 분석하였다. 지방행정 중심지에서 중앙정부청사로의 이동소요시간을 분석한 결과 표3과 같이 나타났으며, 승용차 및 대중교통을 이용했을 때 평균적으로 세종정부청사로의 소요시간이 작게 나타나 과천정부청사보다 세종정부청사의 접근성이 높게 분석되었다.

Table 3.

Travel Time and Reduction of Time between Administrative Center and Regional Centers (unit: minute)

Table 4.

Distance and Reduction of Distance between Administrative Center and Regional Centers (unit: km)

행정중심지 이전에 따라 승용차를 이용할 경우 수도권 지역인 인천시청, 서울시청, 경기도청에서의 접근은 약 3배 정도 많은 시간이 소요되며, 최근 서울춘천고속도로 및 수도권과의 접근성이 향상되고 있는 강원도청의 경우에도 세종중앙정부청사로 접근이 1.5배 정도 더 많은 시간이 소요되는 것으로 나타났다. 그러나 나머지 11개 지방행정중심지는 행정중심지 이전에 따라 소요시간이 약 38% 이상 개선된 것으로 분석되었다.

대중교통의 경우 지역 내 가장 가까운 역사를 통한 KTX 및 택시 등을 이용했을 때를 조사한 것으로 강원도의 경우 iTX와 KTX환승을 가정하여 환승시간을 고려하였으며, 인천시와 충청남도의 경우 시외버스이용시간으로 충청북도청에서 세종청사로는 버스, 경기도청과 서울시청에서 과천청사로의 시간은 버스 및 지하철 이용시간으로 계산하였다. 충청남북도청에서 세종정부청사로 접근과 서울시청, 경기도청에서 과천정부청사로 접근은 실제 주요 이동수단인 지하철과 버스 이용시간으로 분석하였다. 분석 결과, 지방행정중심지에서 세종정부청사로 접근 시 과천정부청사보다 소요시간이 38분 절감된 것으로 나타났다.

승용차를 이용했을 때 행정중심지 이전에 따라 줄어든 지방행정중심지들은 평균적으로 73.5분 정도 줄어들었고 늘어난 지방행정중심지들은 88.7분이 늘었다. 대전시청은 승용차와 대중교통을 이용했을 때 가장 크게 소요시간이 줄어들었으며 승용차를 이용할 경우 서울이 108분으로 가장 많이 늘어났다.

중앙정부청사의 이전으로 인해, 접근성이 개선되는 이유는 세종정부청사의 지리적 위치에 기인한다. 세종시는 국토의 기하학적 중심에 위치하며, 교통망이 잘 발달된 수도권과 남동부 지역의 중간 지점에 위치하여, 교통망 활용이 용이하다. 15개 지방행정중심지에서 평균 거리는 161km이며, 시간거리는 140분 정도로 과천정부청사의 206km, 172분보다 접근성이 높았다. 신 정부청사 건립이후, 철도역, 서해안고속도로, 영동고속도로, 중앙고속도로, 중부고속도로, 경부고속도로 등 기존 교통망과의 연계가 이루어지면 충청권과 호남권, 영남권을 잇는 교통 요충지로써, 접근성이 더 나아질 것으로 판단된다. 다만 동서간 교통 인프라 부족으로 강원지역과 접근성은 개선할 필요가 있다.

2) 간섭변수 적용 접근성 분석

다음으로 도로거리나 소요시간 외 간섭변수를 이용하여 지방행정중심지와 중앙정부청사의 접근성을 분석하였다. 간섭변수로는 인구와 경제적 요인인 사업체수, GRDP를 이용해서 접근성을 분석하였다. 접근성 분석결과는 소요시간과 달리 상대비교를 위한 값으로 접근성값이 클수록 접근성이 좋음을 의미한다. 또한 각 요인에 따른 접근성 변화정도를 비교하기 위해 접근성개선율을 살펴보았다.

간섭변수를 적용한 접근성 분석 결과(표 5), 소요시간을 이용한 접근성 분석과 같이 서울, 인천, 경기도 등의 수도권 지방행정중심지와 강원도청을 제외하고는 세종정부청사의 접근성이 더 뛰어난 것으로 나타났다. 그러나 수도권에 밀집된 인구와 경제요인에 의해 접근성의 평균값은 과천에 비해 46% 나빠진 것으로 나타났다.

Table 5.

Accessibility Analysis of each Regional Centers considering Population and Economic Factor

서울 및 수도권의 제조업의 입지로 인한 취업기회 증대, 신도시 건설에 따른 용이한 주택 확보, 쾌적한 주거환경, 교통의 발달로 인한 기동성 증대 등의 여러 요인이 작용함으로써 인구, 사업체 등의 경제적 요인이 밀집한 상황이므로 수도권과 인접한 곳에 위치한 과천정부청사로의 접근성이 타 지역의 접근정도를 크게 상회하기 때문으로 판단된다.

각각의 간섭변수를 이용해서 구한 접근성은 상대적인 비교이기 때문에 간섭변수별 접근성 값 자체를 비교하는 것은 무의미하므로, 정규화한 지표인 접근성 개선율을 비교하였다. 개선율의 경우, 인구요인과 경제요인이 유사한 값을 갖는 것으로 나타났다. 이는 인구에 의해 사업체수, GRDP가 비례적으로 증가하기 때문으로 판단된다. 그러나 세종정부청사가 과천청사에 비해 접근성이 나빠진 정도가 경제요인보다 인구요인에 의한 값이 더 크게 나타났다. 간섭변수로 사용한 인구, 경제역량은 사회 변화에 따라 변화하므로 지속적으로 관찰하여 시계열로 분석할 필요가 있다.

2. 지방혁신도시 접근성 분석

지방이전 공공기관 등이 밀집한 지방혁신도시와 과천, 세종정부청사와의 시간거리를 분석한 결과 그림 1과 같이 나타났다. 전체적으로 소요시간이 절감되었으며, 강원혁신도시의 경우에만 증가한 것으로 나타났다. 지방혁신도시는 국토균형발전계획에 따른 시행사업으로 현재 인구 및 경제권이 밀집되어있는 수도권을 제외한 강원, 충청, 경상, 전라권에 위치하고 있기 때문인 것으로 생각된다.

Figure 1.

Radar chart for Average Travel Time Analysis comparison to Sejong and Gwacheon

과천정부청사와 접근성이 좋았던 서울, 인천, 수도권에 이전되는 공공기관이 없기 때문에 강원혁신도시를 제외하고 모든 지역의 혁신도시는 행정중심지 이전과 함께 접근성이 개선되었다. 특히 세종혁신도시의 경우 가장 많은 수의 인구 및 경제권이 계획되어있는 상황이기 때문에 공공기관의 교류 및 협력 등을 통한 정책적 효율성을 높이는데 상당한 도움이 될 수 있을 것으로 판단된다.

강원지역 또한 최근 수도권과 강원도의 접근성을 향상시키기 위한 2016년 완공을 목표로 2011년 착공된 제2영동고속도로, 2018 동계올림픽이 열리는 평창의 접근성을 향상시키기 위한 KTX 노선 등 교통 인프라가 구축되면 강원도청과 강원혁신도시의 세종혁신도시로의 접근성은 향상될 것으로 기대된다.

인구 및 경제요인을 간섭변수로 적용하여 접근성을 분석하기 위해 인구요인은 혁신도시 이전계획인구를 적용하였으며 경제요인은 사업비 규모가 혁신도시의 규모 및 경제적 효과에 영향을 준다고 가정하여 사업비로 선정하였다.

접근성 분석 결과, 강원혁신도시를 제외한 모든 혁신도시에서 표 6과 같이 접근성이 개선되는 것으로 나타났다. 그 중 전북혁신도시가 가장 접근성이 많이 개선되는 것으로 나타났으며, 다음으로는 경남혁신도시가 가장 많이 개선되는 것으로 나타났다. 인구요인과 경제요인을 비교했을 때에는 인구요인에 의한 개선효과가 더 큰 것으로 나타났다.

Table 6.

Improving Accessibility Rate considering Population and Economic Factor comparison to Sejong and Gwacheon