Final publication date 20 Jan 2021
쇠퇴지역 도시공간 종합진단 모델 개발 : 재난재해 위험성과 회복력을 중심으로
Abstract
Human settlements are primarily located in cities, and the risks associated with natural disasters caused by changes in the weather are increasing. Consequently, the interest in urban safety and the demand for urban safety measures are also increasing. In particular, regions where urban functionalities have declined are more vulnerable to disasters and their after-effects. Hence, technological development and institutional supplementation are required for addressing these issues. In this context, urban regeneration projects should be planned by considering the effects of disasters. However, only the indicators corresponding to population, society, industry, economy, and physical and environmental decline are analyzed and applied on the basis of Special Act on Urban Regeneration. Hence, in this study, research was conducted on developing techniques for comprehensively diagnosing the risks associated with disasters and analyzing urban resilience and decline. IPCC risk assessment criteria were applied to the comprehensive diagnosis techniques with respect to the declining regions, and the IPCC risk assessment method was improved by considering the opinions of experts on urban regeneration. As the disaster risk management factors were taken into consideration since the beginning of the urban regeneration project plan, cities can strengthen their resilience and efficiently respond to the after-effects of disasters such as casualties and budget cuts.
Keywords:
Urban Regeneration, Declining Areas, Natural Disaster, Resilience, Comprehensive Diagnosis키워드:
도시재생, 쇠퇴지역, 자연재해, 회복력, 종합진단Ⅰ. 서 론
1. 연구의 배경 및 목적
최근 기상이변으로 인한 자연재해 발생이 증가하고 있고, 특히 재해 발생 시 도시의 재난 대응력 강화가 국제적으로 중요한 이슈가 되고 있다. UN에서 발표한 2030 지속가능한 개발 목표에서도 자연재해 대응 방안이 공통 이슈로서 주목하는 분야이다. 특히, 2015년 3월 재해위험경감을 위한 글로벌 어젠다로서 채택된 센다이 프레임워크(Sendai Framework for Disaster Risk Reduction, SFDRR)는 더 나은 상태로 발전(Build Back Better)을 위하여 재해에 대한 효과적인 대응 체계 마련 및 복구·재활·재건을 강조하였다.1) 국내에서도 국제 흐름에 발맞춰 자연재해 대응을 위한 제도를 시행 중이다. 재난안전관리에 관한 포괄적 내용을 다룬 법정계획으로 ‘국가안전관리기본계획’을 수립하여 국가적으로 시행하고 있으며, 광역 및 기초 자치단체는 자연재해대책법에 따라 풍수해 예방 및 저감을 위한 풍수해저감종합계획을 10년마다 수립하여 시행하고 있다. 2012년에는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률의 개정을 통해 기초 자치단체의 장기적 발전방향을 결정하는 도시기본계획에 풍수해저감종합계획을 반영하도록 하였다. 또한 재해취약지역의 재해예방에 대한 관심이 증가함에 따라 2012년 7월 이후 수립·변경되는 도시기본계획에서는 Intergovermental Panel on Climate Change(IPCC)2)의 기후변화 취약성 분석에 기후 노출과 도시 민감도를 고려한 재해 취약성 분석을 의무화하였다.3) 아울러 도시재생을 종합적·계획적·효율적으로 추진하기 위한 법률로 2013년 6월, 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법(이하 도시재생특별법)」 제정과 ‘국가도시재생 기본방침’을 공표하였다.
도시는 많은 인구와 인프라가 집약된 공간이자, 국가의 경제, 문화, 정치가 집약된 중심지로서의 역할을 하고 있지만, 급격한 도시화로 도시 내 인구 집중, 하천 주변 토지이용 고도화 및 각종 시설물 증가 등과 같이 인프라가 집중됨에 따라 재난재해에 대한 도시의 취약성 및 위험성은 점차 심각해지고 있다(한승욱, 2015). 특히 도시재생지역은 노후·불량주택 밀집지역으로 사회적 재난의 발생 우려가 높고, 저지대·비탈길 사면, 관거·배관망, 기반시설 등의 관리가 열악하여 재난재해 피해 및 대응에 대해 더욱 취약한 특성을 지니고 있다(김정곤 외, 2015).
재난재해 발생 시 인적·물적 피해가 신도시 등 신개발지보다 상대적으로 크며, 복구에도 많은 시간과 예산이 소요되므로 도시재생지역의 재난재해 대비와 회복력 강화는 지역주민들의 삶의 질뿐만 아니라 재해예방 관점에서의 전략적 접근이 필요하다.
하지만 도시재생사업은 재해예방에 대한 전략 수립 및 대응이 미흡한 실정이며 지역의 사회경제적인 역량 강화 및 물리적 여건을 개선하는 데 초점을 두고 이루어지고 있다(정광진 외, 2017). 이는 쇠퇴지역 특성을 고려한 재해위험성 분석 기술이 없을 뿐만 아니라 제도적으로 한계를 지니고 있기 때문이다(김권욱, 2015). 실제로 현행 도시재생 사업유형은 도시재생특별법에서 도시경제기반형과 근린재생형으로 구분하여 정의하고 있으며, 도시재생 활성화 지역 선정 시 법정 쇠퇴 기준에 따라 인구사회, 산업경제, 물리환경 요소의 정량적 수치만을 고려하여 쇠퇴지역을 정의하고 있다.4)
도시재생사업은 지역 활성화 및 환경개선뿐만 아니라 대형화·다양화되고 있는 기후변화 재해에 효율적으로 대응하기 위한 도시쇠퇴 실태의 정확한 파악과 진단이 필요하다(박소연·오덕성, 2015). 이에 본 연구는 쇠퇴한 도시재생 지역에서 재난재해의 위험이나 충격으로부터 회복 및 대응할 수 있는 회복력 개념을 도입하여 물리적·환경적·사회적·경제적으로 쇠퇴한 지역의 재난재해 위험성과 회복성의종합진단을 통해 향후 도시재생 지역에서는 물론 재난재해에 대응하는 도시를 만드는 데 기여할 수 있는 기술의 개발을 목표로 한다. 연구 흐름은 <표 1>과 같다.
Method of study
2. 연구의 방법 및 범위
본 연구는 쇠퇴지역의 재난재해 위험성과 도시 회복력을 종합하여 진단하는 모델 개발을 목표로 현행 쇠퇴도 진단 및 재난 위험도 분석 모델을 분석하여 모델 방향을 설정하고 분석 결과를 적용하여 쇠퇴지역 도시공간 종합진단 모델 안을 개발한다. 이에 더해 자문회의를 통해 쇠퇴지역 종합진단 모델의 적정성 및 개선 방안에 대한 의견을 반영하여 쇠퇴지역 도시공간 종합진단 최적 모델을 개발한다.
Ⅱ. 선행연구 고찰 및 차별성
1. 기후변화 영향을 고려한 도시재생 연구
최근 활발하게 추진 중인 도시재생사업 대상 지역은 주거 및 생활환경이 열악할 뿐만 아니라 재해 및 재난에 취약하다. 폭우, 폭염·열대야와 같은 자연재해에 취약한 지역의 기반시설의 미정비 및 노후화로 인해 발생하는 1차적 피해뿐만 아니라, 재해대응단계에서 2차적 피해가 확대될 가능성이 높다. 또한 일부 지역은 재해 규모나 공간 범위가 작아서 풍수해저감종합계획의 풍수해위험지구에서 이뤄지는 대규모 방재사업의 사각지대에 있다(한승욱, 2015).
도시재생에 관한 연구는 크게 도시재생 정책방향을 제시하는 연구와 도시재생 특별법 전후 재생사업의 방향성에 관한 연구 등에 초점이 맞추어져 있다(유선철·여관현, 2015). 한편 기후변화에 관한 연구는 크게 기후변화의 영향력에 대응하기 위한 방안 연구와 기후변화 취약지역 분석에 관한 연구 등으로 구분되며, 그에 따라 기후변화에 대응한 도시재생에 관한 연구도 진행되었다. 2000년대 기후변화 영향을 고려한 도시재생 선행연구 목록은 <표 2>와 같다.
A preliminary study on urban regeneration for adaptation to climate change
이상 선행연구를 검토한 결과 도시재생 관점에서 기후변화의 영향에 대응하기 위한 선행연구는 개념 정립, 취약지역 분석, 정책 도출 등의 주제를 중심으로 활발히 진행되고 있음을 알 수 있다.
특히 지표개발을 통한 취약지역 분석이라는 점에서 본 연구와 직접적으로 연관성 있는 김권욱(2015)은 기후변화에 대응한 도시재생 전략계획 수립을 위한 지표를 설정하고 취약지역을 분석하였으며, 유선철·여관현(2015)은 도시재생특별법에서 제시하는 도시재생 활성화지역 선정을 위한 인구사회, 산업경제, 물리환경 지표에 추가로 기후변화 대응을 위한 기후 및 에너지 지표를 선정하여 분석하였다.
하지만 공통적으로 연구 방법이 사례연구라는 점과 핵심지표 선정을 자료 획득 가능성에 초점을 두어 지나치게 단순화함으로써 기후변화 영향을 면밀히 분석하는 데 한계가 있었다.
2. 선행연구와의 차별성
본 연구는 선행연구와 비교하여 볼 때 취약지역 분석의 방법적 측면에서 의의를 갖는다.
첫째, 기후변화 요소로 온도와 전력 사용량만을 고려한 선행연구와는 달리 본 연구에서는 재해 유형별로 진단 결과를 도출하기 위해 폭우, 폭설에 대하여 각각 지표를 설정한 것에 그 의의가 있다.
둘째, 쇠퇴지역의 재난재해 위험성뿐만 아니라 회복성 요소를 고려하여 진단하는 점에서 도시재생과 기후변화 측면의 위험성만을 고려한 선행연구와는 차별성이 있다.
Ⅲ. 쇠퇴지역 도시공간 종합진단 모델 개발
1. 쇠퇴지역 도시공간 종합진단 모델 안 도출
본 연구의 쇠퇴지역 도시공간 종합진단 모델은 쇠퇴지역의 특성과 재난재해의 위험성, 회복성을 지수 및 등급화하여 종합적인 진단을 하는 것이 특징이다. 따라서 <표 3>과 같이 종합진단 모델 개발을 위하여 부처 및 공공기관에서 현행하고 있는 쇠퇴도 진단 모델과 재해 위험성 분석 모델을 분석하고 개발 모델에 대한 적용 가능성을 검토하였다.
Analysis of disaster risk and decline diagnosis model currently in progress
쇠퇴도 진단 모델은 도시재생 종합정보 체계와 서울시 도시재생포털을 대상으로 분석을 실시하였다. 도시재생 종합정보 체계는 쇠퇴성을 법정 쇠퇴기준에 따라 쇠퇴지역 여부를 판단하는 반면, 서울시 도시재생정보포털에서는 분석요인에 따라 지표를 설정하고 지수 및 등급화하여 쇠퇴성을 분석하는 점에서 적용 가능성이 있다.
또한 재해 위험성 분석 측면에서 기후변화 재해취약성 분석 모델과 재난 위험도 평가 모델 모두 지수 및 등급화하여 결과를 제공하는 점에서 적용 가능성이 존재한다. 하지만 기후변화 재해취약성 분석 모델은 취약지역의 특성을 분석하기 위해 현장조사를 동반해야하는 점에 적용의 한계가 있으며, 재난 위험도 평가 모델은 위해성, 취약성, 노출성, 저감능력으로 분석요인을 구분하여 평가하므로 위험성과 회복성을 동시에 고려한다는 점에서 개발 모델에 적용하기에 적합하였다.
서울시는 도시재생 활성화지역 선정 시 쇠퇴도 분석의 신뢰도를 높이기 위하여 서울 복합쇠퇴지수를 활용한 분석 체계를 마련하였다.5) 복합쇠퇴지수 산정을 위해 도시재생과 관련이 있다고 판단되는 선행지표를 검토하여 인구·사회, 산업·경제, 물리·환경으로 구분하고 AHP(analytic hierarchy process) 분석을 통해 유형별·부문별로 차별화하여 도시경제기반형과 근린재생형(중심시가지, 일반형) 두 가지의 분석결과를 제공한다.
서울 복합쇠퇴지수의 체계를 분석한 결과 도시경제기반형은 지역경제 활성화 및 일자리 창출을 주목적으로 사업이 시행됨에 따라 산업·경제 부문의 가중치가 68%로 가장 높았으며, 반면 생활환경 개선 등의 생활권 단위의 활성화 사업을 시행하는 근린재생형은 인구·사회 부문에서 59%로 가장 높은 비중을 차지했다. 서울 복합쇠퇴지수 분석 체계는 <표 4>와 같다.
Seoul complex decline index analysis technique
재난 위험도 평가 대상은 2019년도 국가안전관리 집행계획 및 2019년 시도 안전계획의 재난 유형에 따라 풍수해, 대설·한파, 낙뢰, 조류, 황사, 지진, 폭염, 산사태, 가뭄 총 8종으로 정의하였으며, 평가 요인의 정의는 IPCC의 위험도 평가 기준을 준용하였다. 평가 요인에 대한 상세 내용은 <표 5>와 같다.
Define risk assessment elements for IPCC criteria
위해성, 노출성, 취약성 요소 외에 추가적으로 저감능력 요소를 반영하여 3개의 위험 영향요소에 1개의 저감요소를 상쇄하는 위험도 평가 체계를 개발하였다. 연차별 재난 위험도 평가 체계의 발전 내용은 <표 6>과 같으며, 연구개발 최종 연차 2018년에는 위험도 평가 요소 비율을 1(위해성+노출성+취약성):1(저감능력)로 설정하여 분석함으로써 분석 결과의 신뢰도를 높였다.
Improvements to the annual disaster risk assessment system
쇠퇴지역의 재난재해 위험성과, 회복성 및 도시공간의 쇠퇴 정도를 종합적으로 분석하기 위하여 위해성, 취약성, 쇠퇴성, 회복성을 진단 요소로 설정하였으며, 진단 요소 간 비율은 2018년 최적 재난 위험도 평가 체계 기준을 적용하여 1(위해성+취약성+쇠퇴성) : 1(회복성)로 하였다. 이를 통한 쇠퇴지역 종합진단 지수 산정식은 아래와 같다.
쇠퇴지역 재난재해 위험성 종합진단 지수=(위해성+취약성+쇠퇴성)-회복성Comprehensive diagnosis index of disaster risk in declining areas=(Hazard+Vulnerability+Decline)-Resilience
쇠퇴지역 도시공간 종합진단 모델 지표는 폭우 및 폭설 유형에 대하여 선정하였으며, 구득 가능성과 객관성 및 정기성이 검증된 앞서 분석한 현행 분석 모델의 지표를 활용하였다.
위해성, 취약성, 회복성 요인의 지표는 재난 위험도 평가 모델의 풍수해, 대설·한파 지표를 적용하였고, 쇠퇴성 요인으로는 서울시 쇠퇴도 진단 지표를 활용하였다. 선정 지표의 공간적 범위는 229개 시군구 단위이며, 선정 결과는 <표 7>과 같다.
Results of the selection of indexes for comprehensive diagnosis of urban spaces in declining areas
2. 쇠퇴지역 도시공간 종합진단 최적 모델 개발
앞서 도출된 쇠퇴지역 도시공간 종합진단 모델 안을 바탕으로 모델의 신뢰성을 확보하기 위해 쇠퇴지역 종합진단 지수 산정 방식의 적정성과 지표 선정의 타당성 측면에 대해 자문회의를 실시하였다. 자문위원은 지역별 도시재생 지원센터의 센터장 4명과 도시재생 엔지니어링 기업 임원 1명으로 구성하였으며, 주요 자문 의견은 다음과 같다.
첫째, 쇠퇴지역 도시공간 종합진단을 위한 IPCC 위험도 평가 체계 적용의 적정성 측면에 관한 의견으로 IPCC에서 정립한 위험도 분석 개념을 도입하여 쇠퇴지역의 재난재해 위험성과 회복성 분석이 가능할 것으로 판단되나, 쇠퇴지역의 특성상 위해성과 취약성 요소가 동시에 노출되어 있을 경우 일반 지역보다 극심한 피해로 발전할 가능성이 존재하므로 이를 고려한 쇠퇴지역 종합진단 지수 산정식의 수정·보완 필요성을 제기하였다.
둘째, 지표 선정의 타당성 측면에서는 회복력 지표 선정이 행정적 관점에 치우쳐 있으므로 위험성을 직접적으로 해소할 수 있는 사회기반시설 등의 물리적 측면의 지표와 지역 역량을 고려한 거버넌스 측면의 지표 보완이 필요하다는 공통적인 의견을 제시하였다. 한편 최근 COVID-19 영향으로 인해 도시재생 관점에서 순기능을 수행하던 집객 기능의 역할이 역기능으로 성격이 변모한 점을 지표의 관계 설정 시 반영할 필요가 있다고 판단하였다.
자문 의견을 수렴하여 크게 쇠퇴지역 종합진단 지수 산정식과 향후 지표 개발 방향 측면에서 쇠퇴지역 도시공간 종합진단 모델 안을 발전시켰다. 쇠퇴지역 종합진단 지수를 산정하기 위한 산정식은 위해성과 취약성의 진단 요소 간 더하기(+) 수식을 쇠퇴지역에서 재난재해 위험성이 가중되는 특성을 고려해 곱하기(×) 수식으로 변경 적용하였다. 최적 쇠퇴지역 종합진단 지수 산정식은 아래와 같다.
쇠퇴지역 재난재해 위험성 종합진단 지수=((위해성×취약성)+쇠퇴성)-회복력Comprehensive diagnosis index of disaster risk in declining areas=((Hazard×Vulnerability)+Decline)-Resilience
아울러 향후 지속적인 쇠퇴지역 도시공간 종합진단 모델의 개선을 위하여 다음과 같은 발전 방안을 도출하였다.
첫째, 쇠퇴지역 현실에서 체감할 수 있는 회복 요소를 반영하기 위해 생활SOC 및 인프라스트럭처 등의 물리적 지표와 지역의 공동체성, 자치적 운영 역량을 고려한 거버넌스 관련 지표에 대하여 개발·보완한다.
둘째, 쇠퇴지역에서 기후변화로 인해 발생하는 다양한 재난재해에 효과적으로 대응하기 위해 자연재해에 해당하는 지진, 강풍, 폭염 유형과 이로 인해 2차 피해로 이어질 수 있는 화재, 붕괴, 폭발 등의 사회재난에 대해 진단 대상을 확대한다. 특히 IPCC 기준의 위험도 평가 체계가 자연재해에 초점이 맞춰져 있는 점을 고려하여 방재안전대책의 사각지대, 불특정 다수의 이용 공간 등의 잠재적 요인의 선행 검토를 통해 사회재난 지표를 선정한다.
셋째, 향후 지역적 특성을 고려하여 사용자가 선택적으로 지표를 선정하여 진단 결과를 도출할 수 있는 체계로 발전시킴으로써 활용성을 제고하고 상황에 따른 유연한 대응을 가능케 하고자 한다.
Ⅳ. 요약 및 결론
본 연구는 쇠퇴지역이 재난재해 피해에 특히 취약하다는 점에 주목하여 재난재해의 위험성과 도시 회복력 특성을 반영한 쇠퇴지역 도시공간 종합진단 모델을 개발하고자 하였다. 이를 위해 국내에서 연구 개발한 서울시 쇠퇴도 진단 모델과 IPCC 위험도 평가 체계를 준용한 행정안전부의 재난 위험도 평가 모델을 분석하고 이를 쇠퇴지역 도시공간 종합진단 모델에 적용하였다. 그에 따라 기법 적용에 대한 이론적 적정성 측면과 선정 지표의 타당성 측면에 대해 전문가의 자문의견을 모았으며 이를 토대로 쇠퇴지역 도시공간 종합진단 체계 최적 모델을 개발하였다. 결과는 다음과 같다.
첫째, 종합쇠퇴지수 산정 시 쇠퇴지역에서 재난재해가 발생하였을 때 위험성이 가중되는 특성을 반영하기 위하여 위해성과 취약성 요소 간 수식을 곱하기(×)로 변경 적용하였다. 쇠퇴지역 도시공간 종합진단 최적 모델의 종합진단 지수 산정식은 다음과 같다.
쇠퇴지역재난재해 위험성 종합진단 지수=((위해성×취약성)+쇠퇴성)-회복력
둘째, 쇠퇴지역 도시공간 종합진단 모델의 고도화를 목적으로 지표 개선 및 발전 방안을 모색하였다. 추후 연속적인 연구개발을 통해 생활SOC, 인프라스트럭처, 거버넌스 관련 지표를 개발·보완하여 회복력 진단 요소 강화를 강화하고, 사용자가 선택적으로 지표를 선택하여 지역 특성을 반영하여 분석할 수 있는 체계로 발전시키고자 한다.
이상과 같이 본 연구에서는 쇠퇴지역의 도시공간 종합진단 모델을 개발하고 이에 대한 향후 발전 방안을 제시하였다. 이를 통해 쇠퇴지역의 재난재해 대응과 재생역량 강화를 위한 기술 발전에 기여한 것에 의의가 있으며, 쇠퇴지역의 종합진단 결과를 도시재생 정책결정자나 계획 수립주체가 도시재생계획 수립 또는 재난대비 계획 수립 시에 의사결정 지원 자료로 활용할 것으로 기대한다. 그러나 본 연구는 연구개발 초기 단계로 이론적 배경에 중점을 두어 접근했다는 점에서 한계가 있다. 따라서 후속 연구를 통해 모델의 고도화와 더불어 앞으로 분석 결과의 비교 검증을 통한 모델의 신뢰성 검증이 이루어져야 할 것이다.
Acknowledgments
이 연구는 국토교통부 “쇠퇴지역의 도시공간 위험성 분석 및 도시회복력 향상을 위한 기술개발” 연구의 지원으로 수행되었음.(과제번호: 20TSRD-B151229-02)
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