Final publication date 11 Jun 2020
인천광역시 도시구조 변화에 따른 공원·녹지 변화 특성 연구
Abstract
This study was aimed at analyzing the characteristics of parks and green areas according to the urban changes in Incheon Metropolitan City. Before a port was opened in 1883, people relied on hunting, gathering food, and agriculture. In the nascent stage of city formation (1883-1914), western-type parks were introduced when Korea's first universal park (Freedom Park) was created. The stage of city development (1915-1944), transient stage (1945-1959), and early city growth stage (1960-1970) were stages in terms of urban change, in which designated urban parks were determined via urban planning. These three stages, in terms of parks and green spaces, are correspondingly divided into the nascent stage (1915-1944), transient stage (1945-1959), and designation stage (1960-1970). In the nascent stage, the formation of parks was first declared by the Japanese Governor General in Korea's Notice No. 3 in 1944. During the transient stage, parks were illegally occupied by refugees from the Korean War. In the designation stage, urban parks designated by urban planning were created, and large-scale park constructions were commenced. In the later city growth stage (1971-1994), urban parks and green areas of the modern concept were designated and created. This stage was divided into the stage in which legally required parks were established (1971-1981), and the stage of urban greening (1982–1994). The creation of parks was realized in the stage in which legally required parks were established. The urban-greening project, including the five-year urban greening promotion plan, was implemented during the urban-greening stage. Large-scale parks, such as Incheon Grand Park and Central Park, were established during this stage. The city reconstruction stage (1995-2009) was the stage in which parks and green plans were established, and the policy direction for parks and green areas in Incheon was established through the implementation of the local-autonomy system. This stage was divided into the tree-planting stage (1995-2002) and the stage to create forests for life (2002-2009). In the city expansion stage (after 2010), a legally required plan for parks and green areas was established. “Basic Plan for Parks and Green Areas in Incheon”, the first legal plan, was created in 2010. Based on civic participation, the 140-km Incheon Dulegil was operated for preserving and utilizing a green axis, and efforts to create an eco-bridge linking the S-shaped green axis, namely, Hannam-Jeongmaek, were commenced.
Keywords:
Urban Park, Universal Park, Urban Greening, Parks and Green Areas Planning, Hannam-Jeongmaek키워드:
도시공원, 각국공원, 도시녹화, 공원녹지계획, 한남정맥Ⅰ. 서 론
1. 연구배경 및 목적
인천광역시는 한남정맥이 도시의 중심을 통과하면서, 한남정맥으로부터 서해로 이어지는 산맥이 인천광역시 도시 골격을 형성하였다. 이러한 산맥의 끝자락은 해안과 만나 사빈이나 Sea stack으로 이루어진 리아스식 해안과 인천광역시 지형 및 녹지구조의 독특한 특징이 담겨있는 자연경관을 형성하였다. 하지만 제물포 개항과 함께 서구식 문물이 유입되고, 일제강점기 병참기지화에 따라 도시 및 공업 용지 확보를 위한 연안 매립이 시작되면서 인천광역시 고유의 리아스식 해안 및 자연경관이 훼손되었고 토지구획정리사업 등 각종 도시개발사업은 급격한 도시화로 녹지축을 훼손하는 결과를 초래하였다. 이러한 과정 속에서 인천광역시는 연안도시이면서도 연안경관 특성을 상실하였고, 한남정맥이 관통하는 도시이면서도 산림생태축이 단절되고 훼손되었다.
인천광역시는 계획적 도시발전을 위하여 도시재정비계획, 도시기본계획, 도시관리계획 등 도시계획과 계획적인 도시개발 사업을 시행하고 있으며, 녹지공원정책방향, 녹화추진기본계획, 공원녹지기본계획 등을 수립하였다. 이들 도시정책의 근본적인 목표는 건전한 도시 발전과 쾌적한 도시환경 조성을 위한 것이었으나, 인천광역시 고유의 자연환경 특성은 개발과 함께 점차 상실되고 있는 실정이다.
그동안의 공원녹지 변천에 관한 대표적인 연구사를 살펴보면, 김덕삼(1990)은 서울시를 대상으로 시대적 구분을 통해 공원의 변천 요인을 분석하여 도시구조 변화에 따라 도시공원도 변화하며 사상적·사조적 측면의 연구가 필요하다고 하였다. 최석주와 김원경(1996)이 대구시 도시공원의 발달 과정을 1960년대 전·후로 구분하여 고찰하고 도시공간과 공원녹지의 관계를 분석하였다. 박인재(2002)는 서울시 도시공원을 대상으로 1884년 개항기부터 2000년까지 도시공원 정책, 면적, 행정조직 변천과정을 고찰하여 정치적 사회 상황과 공원녹지와의 관계를 분석하였다. 관련 연구는 개항기 이후 서구식 공원 개념 도입과 함께 변화해온 도시공원 및 녹지의 변천사(인천광역시, 1988-2015)를 밝히는 다양한 관점을 제시하였으나 도시계획 측면의 구조적·정책적 변화와 비교분석하기보다는 공원·녹지의 변화과정을 토대로 원인을 도출하는 연구이었고, 서울시를 중심으로 진행된 연구가 많았다.
인천광역시는 1883년 제물포 개항으로 각국 조계지(신도시)가 조성되면서 1888년 우리나라 최초의 서구식 공원인 각국공원이 조성되어 공원·녹지 측면에서 상징성 있는 도시이다. 또한 1937년 인천시가지계획령에 따라 인천부의 최초 도시계획이 고시되어 도시계획적 측면에서도 오랜 역사를 갖고 있어, 현재 시점에서 도시계획과 도시화에 따라 공원녹지가 어떤 관계와 과정 속에서 변화하였는지, 그동안 도시화 과정에서 인천 고유의 자연환경인 한남정맥 녹지축 산림생태계와 연안 생태계, 논 경작지가 어떻게 변화하였는지에 대한 전반적인 검토가 필요한 시점으로 판단되었다. 하지만 최근 인천시의 공원관련 연구는 자유공원, 월미공원, 중앙공원 등 인천시의 대표적인 공원을 대상으로 한 연구가 주를 이루고 있어 인천시의 전반적인 도시변화와 공원과의 관계를 종합적으로 분석한 연구는 부족하였다.
따라서 본 연구는 연안에 입지하여 개항에 따른 근대도시로서 급격한 도시화 과정을 거치며 성장한 인천광역시를 대상으로 하여 도시변화에 따른 공원녹지 특성을 분석하였으며, 도시정책 및 도시계획 시행으로 인한 자연환경 영향, 도시변화에 따른 공원녹지 시기별 변화 특성 등을 고찰하였다.
2. 연구내용
연구내용은 도시정책 변화 특성과 공원녹지 영향, 인천광역시 도시공원 정책 변화, 도시변화에 따른 공원녹지 변화 특성으로 각 단계별 연구항목을 설정하고 분석하였다.
도시정책 변화 특성과 공원녹지 영향분석을 위해 인천광역시 시기별 도시변화 특성을 고찰하고 도시변화에 따른 공원녹지 영향 요인을 도출하였다. 인천광역시 도시공원 정책 변화에서는 도시공원·녹지 관련 법률 변화, 도시공원녹지 관련 주요 계획, 시기별 공원녹지 특성 변화 등을 분석하였다. 도시변화에 따른 공원녹지 변화특성은 도시변화와 공원녹지 변화특성, 도시변화에 따른 인천광역시 공원녹지 정책 방향을 종합적으로 분석하여 시기별 도시변화와 공원녹지 변화의 관계 및 특성을 도출하였고 인천광역시 공원녹지 정책 방향성을 제안하였다.
Ⅱ. 연구방법
1. 연구대상지
<Figure 1>은 연구대상지 인천광역시의 연도별 행정구역 범위를 포함한 위치도이다. 인천광역시는 선사시대부터 사람이 거주하기 시작하여 석기시대, 청동기 시대를 지나 삼국시대, 고려시대와 조선시대를 거쳤으며, 역사가 깊다. 항구도시로서 1883년 인천항이 개발되었고, 제물포 개항으로 각국 조계지가 설치되어 서구 문물이 빠르게 유입된 도시이다. 일제강점기와 함께 근대도시 발달 과정을 빠르게 거친 도시로서 도시화가 급속히 진행되었으며, 해안 간척 및 매립사업 추진에 의해 도시 영역이 확장되었다. 8.15 해방, 6.25 한국 전쟁을 겪으면서 난민촌이 형성되기도 하였고, 이후 임해공업도시로 성장하면서 인천직할시(1981), 인천광역시(1995)로 승격되었다. 이후 국제공항, 경제자유구역이 개발되는 등 역동적인 도시 발달이 있어 왔다.
Study site map
이러한 도시형성역사 속에서 인천광역시는 도시계획 및 공원녹지 정책 수립 시기가 국내 타 도시에 비해 앞서 있으며 백두대간에서 뻗어 나온 한남정맥이 도시를 관통하고 있어 도시 내 공원녹지자원이 풍부하였다. 반면 도시의 고밀화가 심하고 인구 증가율이 높은 도시로서 본 연구의 목적인 도시변화와 공원녹지 변천 특성 연구에 적합하였다. 인천광역시는 1995년 강화군과 옹진군이 편입되어 행정구역이 크게 확장되었으나, 본 연구에서는 개항기 이후부터 도시와 공원·녹지의 변화를 중점적으로 살펴보기 위해 육지지역을 중심으로 연구를 진행하였다.
2. 연구방법
도시정책 및 계획 변화 시기를 구분하기 위해 인천시(1969; 1970; 1981), 인천직할시(1985a-b), 인천광역시(2004a) 등의 행정자료 및 김용하(1982) 등 기타 참고 자료 등을 활용하여 분석하였다. 시기별 도시정책 및 도시계획 변화 분석은 인천광역시(1995b; 2007) 등 행정자료와 박형균(2002) 등의 학술자료를 바탕으로 시기별 도시정책 및 계획 변화 관련 핵심내용을 도출하였다.
도시변화에 따른 자연환경 변화는 인천광역시 산림녹지축인 한남정맥의 단절 현황과 연안지역 경관 훼손 현황을 분석하였다. 산림녹지축의 단절 현황은 단절 유형 및 도로명을 분석하였으며, 연안지역 경관 훼손 현황은 인천광역시 역사자료관(2009)의 자료를 참고하여 연안의 해안선 길이 및 형태의 변화를 분석하였다. 논 경작지, 폐염전 등의 영향 내용을 분석하였으며, 행정자료로서 2020 인천광역시 공원녹지기본계획(인천광역시, 2010)을 참고하였다. 1910년부터 2005년까지의 지형도를 통해 과거 녹지축의 변화 양상을 분석하였고 1947년부터 2015년까지의 항공사진을 분석하여 훼손에 따른 자연환경 변화와 현황을 도출하였으며 인천의 도시계획연혁집(인천광역시, 2007) 등의 행정자료와 박형균(2002)의 학술자료 등을 참고하였다. 2014년 완성된 도시생태현황지도는 지형도와 항공사진을 중첩 분석하여 생태계의 영향을 파악하는 데 활용하였다.
공원녹지 제도 변화는 조선시가지계획령(1934), 도시계획법(1962), 도시공원법(1980), 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2002), 2005년 전면 개정된 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 등을 종합 검토하였다. 인천광역시 공원녹지 조례는 인천직할시 공원 설치 및 관리 조례(1980), 인천광역시 도시공원 및 녹지조례(1995) 등을 분석하였다.
공원녹지 결정 변화는 공원·녹지의 도시관리계획 고시문(관보·시보)(1944~2015) 분석을 통해 시기별 공원의 신설, 변경, 폐지, 병합, 위치별 특성 등을 분석하였다. 현존하는 우리나라 공원대장 중 가장 오래된 인천시 공원대장(인천시, 1965)을 활용하여 일제강점기시절 인천광역시 최초로 결정된 법정공원이 해방, 한국전쟁 등 우리나라 사회적 혼란기를 겪고 난 이후 어떻게 변화하였는지를 분석하였다. 강신용(1995)의 한국근대 도시공원사에서는 인천광역시와 관련된 공원녹지 내용과 일제강점기의 공원관에 대하여 검토결과도 참고하였다.
공원녹지 정책변화에서는 공원녹지 변화 시기를 구분하였고, 1937년부터 2015년까지의 공원녹지 변화 특성을 분석하였다. 행정자료는 1980년부터 2015년까지의 인천광역시 공원녹지 현황, 1980년대부터 2010년까지의 도시녹화 추진 현황 등을 분석하였고, 인천부(1933), 인천시 시사편찬위원회(1973), 인천광역시(1995a), 인천광역시 계양구(2001), 인천광역시(2003), 인천문화발전연구원(2004), 인천광역시(2004c), 인천광역시 역사자료관 역사문화연구실(2005a), 인천광역시 중구청(2010), 인천광역시(2010), 인천광역시 계양구(2011), 인천광역시 시사편찬위원회(2013a-e), 인천광역시 서구청(2014), 인천광역시(2015) 등을 참고하였다. 2020 인천 도시관리계획 정비보고서(인천광역시, 2014)는 시대특성에 따른 공원녹지의 변화 실태와 시대 구분에 따른 공원녹지의 특성을 분석하는 데 활용하였다. 이와 더불어, 강화군(2008)의 고지도를 분석하여 강화군 산림녹지축의 선형 특성을 고찰하였고, 이찬(1991), 손정목(1994), 강신용(1995), 최원식(2006), 인천광역시 역사자료관 역사문화연구실(2005b), 장성규(2008) 등의 자료를 통하여 도시변화에 따른 공원녹지 변천 과정을 파악하였다.
시기별 공원녹지 특성에서는 인천광역시(2000) 등 행정자료 및 도시계획관련 GIS 자료, 인천광역시의 대표 공원과 관련된 인천광역시(2006), 인천문화재단(2006) 등을 분석하여 시설결정 변화 및 주요 변화내용을 분석하였다.
도시변화에 따른 공원녹지 변화 특성은 도시정책 및 도시계획 변화, 도시변화에 따른 자연환경 변화, 공원녹지 제도 및 정책 변화의 연구결과를 종합분석하였다. 도시변화의 특성을 고려한 시기를 구분하고 각 시기별 공원녹지의 제도, 정책, 구조 등의 변화를 파악하였으며 이를 바탕으로 공원녹지변화에 대한 시기 구분과 함께 도시와 공원녹지의 시기별 변화상과 함께 관계를 종합하여 분석하였다.
Ⅲ. 결과 및 고찰
1. 도시정책 변화 특성과 공원녹지 영향
<Table 1>의 인천 도시변화 특성을 살펴보면 1883년 1월 강화도조약에 의하여 우리나라에서 세 번째로 제물포항이 개항되었다. 개항되기 이전 인천에 읍지가 형성되기 시작한 것은 삼국시대에 비류가 문학산성을 축성하면서부터라고 할 수 있다. 비류는 매소홀이라는 국가를 건국하였으나 해안 환경을 극복하지 못하고 쇠하여 동생 온조가 건국한 백제에 복속된다. 당시에는 식량을 쉽게 해결할 수 있는 해안가나 안전한 거주가 보장되는 산자락, 즉 문학산과 계양산을 중심으로 주거지가 형성되었다. 삼국시대를 거쳐 고려, 조선시대로 이어져 온 인천의 읍지 형태는 소래산에서 계양산으로 이르는 한남정맥 녹지축 마루금을 분기점으로 하여 해안을 아우르는 문학산성 중심의 인천지역과 내륙 산맥을 끼고 한강 하구 퇴적지에 형성된 계양산성 중심의 부평지역 형태로 발달하였다. 따라서 개항기 이전의 도시 특성은 산림과 하천의 자연 지형 형태에 순응하는 형태로 발전하여 왔음을 알 수 있으며, 이 시기를 개항 이전기(1883년 이전)라고 할 수 있다.
Criteria for the urban change characteristics in Incheon Metropolitan City
1883년 제물포항이 개항됨으로써 인천에 서구식 도시 문화가 유입되었고 근대 항구 도시의 발달이 시작되었다. 1884년 10월 3일 인천 제물포각국공동조계장정(Land for the general foreign settlement at Chemulpo)이 조인되면서 외국인 거주를 위한 각국 조계지 조성으로 도시개발이 시작되었다(인천시, 1969; 인천직할시, 1983; 인천광역시, 2004a). 이 시기를 도시발생기(1883~1914년)라고 할 수 있다.
1914년 외국인 거류지 제도(Settlement)가 폐지되어 관리권이 인천부로 넘어오게 된 이후부터 도시 관리 방식과 개발 방식이 변화하게 된다. 조선총독부는 조선시가지계획령을 발표하고 도시개발 방식을 제도화하였다. 1930년대부터 토지구획정리사업을 추진하면서 조선의 병참기지화 정책의 대상적지로 인천을 선택하였고 군수물품 생산을 위한 공업 단지 조성에 열을 올렸다. 이 시기부터 임해공업도시로 변화하기 시작하였으므로 인천의 도시성장기(1915~1944년)라고 할 수 있다.
1945년 8월 15일 해방 이후 6.25 한국전쟁, 미군정시대 및 전후복구, 5.16 군사 정변 등 이 시기에는 정치적 사회적으로 많은 혼란을 겪게 된다. 특히, 민족상잔의 비극인 한국전쟁으로 인하여 전개된 인천상륙작전은 직접적으로 인천의 해안과 내륙을 초토화시켰으며, 시민의 생명과 재산을 앗아가는 고통을 겪게 하였다. 또한 피난민의 과다한 도시 유입으로 무허가 건물이 양산되었고, 도시의 불균형을 초래하였으며, 빈부의 격차가 커져 사회적 양극화를 초래하였다. 이 시기를 과도기(1945~1959년)라고 할 수 있다.
1960년대에는 경제개발 5개년 계획이 추진되기 시작하였고, 인천을 임해공업도시로 개발하는 계획이 수립되었다. 1970년대에는 정부의 경제성장과 수출 진흥 정책에 힘입어 중부지방 유일의 항구도시, 임해공업도시로서 성장하기 시작하였고, 1980년대에는 직할시로 승격되는 등 수도권 제일의 해양 관문도시로 발달하였다. 항만, 공업, 주거, 경제 등 모든 분야에서 도시기능이 팽창하게 되었다. 이 시기가 도시팽창기(1960~1994년)라고 할 수 있다.
1995년도에는 지방자치제도 부활로 민선 1기가 시작되었고, 인천광역시로 승칭(昇稱)되어 강화, 김포, 검단, 옹진군이 편입되었고, 도시 영역이 크게 확대되었다. 2001년에는 인천국제공항의 개항으로 항만에 이어 항공 기능이 추가됨으로써 명실상부한 국제도시로서의 면모를 갖추게 되었다. 2003년에는 경제자유구역의 지정 등 국제도시로서의 기반을 갖추어 역동적인 광역시로 발전을 이룩하였다. 이 시기를 도시부흥기(1995~2009년)라고 할 수 있다.
2010년대에는 경제자유구역 송도지구 2·4공구, 1·3공구, 5·7공구의 매립 개발과 기반시설이 추진되었다. 6·8공구 매립이 완료되어 개발계획을 수립하였고, 11공구 매립이 곧 마무리가 예정되어 있다. 청라지구의 기반시설과 개발이 완료되었고, 영종지구의 기반시설이 추진되고 있다. 또한, 수도권매립지 제 1·2매립장의 기본적인 매립이 완료되어 인천광역시의 면적과 도시 기능이 크게 확대되었다. 따라서 이 시기를 도시확장기(2010년 이후)라고 할 수 있다.
<Table 2>는 인천의 도시변화에 따른 공원녹지 영향을 분석한 것이다. 개항 이전기(1883년 이전) 인천은 한남정맥의 산수체계에 따라 문학산을 남산으로 하여 인천 읍치를 형성하였고, 계양산을 주산으로 하여 부평 읍치를 형성하였다. 자연 상태의 생태계에 순응하며 채집, 수렵, 마장, 응방, 봉수 등으로 이용하였고, 한남정맥 녹지축이 유지되었다.
The Influence of urban change on Park Green Area in Incheon Metropolitan City
도시발생기(1883~1914)에는 개항에 따른 각국 조계지가 제물포에 설치되어 서구식 시가지 형성으로 서구 문물이 유입되어 중심지가 제물포로 이동하였다. 도시용지 확보를 위한 연안 매립으로 갯벌 자연환경이 훼손되었으며, 우리나라 최초의 도시공원인 각국공원이 조성되었다. 일본은 일본공원(동공원)을 신사 건립 목적으로 조성하였고 일반인의 출입을 교묘하게 통제하여 공원의 제 기능을 하지 못하게 하였다.
도시성장기(1915~1944)에는 도시계획으로 인천지구와 부평지구의 개발계획인 시가지계획령이 고시되어 공업단지와 주거지의 개발이 시작되었다. 공업용지와 도시용지 확보를 위한 매립 확대로 연안 생태계가 훼손되었다.
각국공원이 인기를 끌게 되자 월미공원, 도산공원, 항정공원, 구정공원 등이 고시 이전의 공원으로 지정되었고, 이 시기에 공원 조성을 위하여 노력하였다. 그러나 도시화에 따른 급격한 인구 유입으로 산림녹지와 공원에 무단 점유 집성촌이 형성되어 공원조성에 어려움을 겪었다. 무단 점유 집성촌에 대한 철거 계획을 수립하여 여러 차례 공원조성을 시도하였지만 무단 점유자에 대한 이주대책 등을 마련하지 못하여 공원조성 추진이 지지부진하였다. 1944년 법정 공원으로 인천지구와 부평지구에 50개소의 공원이 결정 고시되었다. 공원을 결정 고시하였으나, 예산부족으로 인해 조성으로 이어지는 데에는 한계가 있었다.
과도기(1945~1959)에는 해방과 한국 전쟁으로 도시가 황폐화되었다. 해방과 6.25 한국전쟁 폭격으로 연안과 월미도의 생태계가 훼손되었으며, 미조성 공원에 난민촌이 형성되었고 혼란한 틈에 학교와 종교시설이 공원을 잠식하는 사례가 심화되었다. 이 시기에 내무부 고시로 율목공원이 결정되었다. 율목공원은 일제강점기를 벗어나 인천시에서 법정공원으로 결정된 최초의 공원이었다.
도시팽창기(1960~1994)에는 도시계획 재정비, 토지구획정리사업, 공업단지 조성 등 도시계획 사업이 활발하게 추진되었으며, 이 시기에 현재와 같은 도시 구조의 틀을 갖추게 되었다. 자연환경 영향으로는 공업용지와 쓰레기 용지 확보를 위한 매립으로 연안 생태계가 훼손되었고, 무허가 공장 난립과 도시개발사업 추진으로 녹지축이 훼손되었다. 공원녹지 특성으로는 무단 점유로 심하게 잠식된 관정공원, 항정공원, 구정공원, 화평공원 등의 해제가 검토되었고, 대규모 자연공원이 결정되었다. 대형 공원의 조성 추진이 본격적으로 시작되었고 당시 내무부 주관으로 86 아시안게임, 88 서울올림픽 등 국제행사를 대비한 제1차 도시녹화 5개년계획이 1982년부터 1986년까지 추진되었고, 녹지량이 확충되었다. 이후 제2차 도시녹화 5개년계획이 1987년부터 1991년까지 추진되었다. 전국적으로 국제행사에 대비하고 국토를 미화하는 국가 정책으로서 공원녹지 조성, 가로녹지 조성, 공한지 수목 식재 등 계획과 목표에 따라 체계적으로 도시녹화사업이 추진되었다. 인천광역시에서는 도시녹화 5개년 계획 추진이 끝난 1991년 이후에도 1년 단위의 도시녹화추진계획을 수립하고 도시녹화사업을 시책으로 추진하였다.
도시부흥기(1995~2009)에는 국제공항 개설, 항만 확충, 경제자유구역 지정 개발, 택지개발 등 도시개발사업이 활발하였고, 광역시 승격 등 역동적으로 발전하였다. 자연환경 영향으로는 송도국제도시 개발, 인천공항 개발 등 매립으로 인한 연안 훼손이 심하였다. 공원녹지의 특성으로는 민선 지방자치제 출범에 따른 시민 복지 시책으로 공원녹지에 대한 관심 집중으로 시민참여 나무심기, 생명의 숲 조성 시책이 추진되었다. 특히 자연환경 회복을 위하여 녹화사업을 확대 추진하였으며, 도심지 녹지축 구축을 위하여 중앙공원이 조성되었고, 연안생태계 보존을 위하여 소래습지생태공원 조성이 본격적으로 추진되기 시작하였다.
도시확장기(2010년 이후~현재)에는 송도, 청라, 영종 경제자유구역의 개발이 활성화되었다. 자연환경 영향으로는 송도매립으로 연안 생태계가 훼손되었다. 공원녹지 특성은 법정 공원녹지기본계획수립으로 공원녹지 분야의 활성화를 기하였다.
공원의 변천사에 대한 연구사를 살펴보면 김덕삼(1990)은 서울특별시 도시공원을 공간적 대상으로 하여 한국의 도시공원의 변천과정을 도시공원의 태동기(1910년 이전까지), 일제하의 도시공원기(1910~1934), 조선시가지계획령 이후의 도시공원(1934~1945), 해방이후의 도시공원기(1945~1967)로 세분하였으며, 현대적 도시공원기는 현대적 도시공원의 형성기(1967~1980), 현대적 도시공원의 고양기(1980~현재)로 세분하여 공원의 변천 요인을 분석하였다. 박인재(2002)는 서울시 도시공원에 대한 정책 변화, 공원면적 변화, 공원행정 조직 변천 과정을 고찰하면서 시대별로 개항기(1884~1910)를 도시공원의 여명기, 일제강점기(1910~1945)를 도시공원의 실험기, 제1·2 공화국시대(1945~1961)를 도시공원의 수난기, 제3·4 공화국시대(1961~1979)는 도시공원의 확충기, 제5·6 공화국시대(1979~1993)는 도시공원의 정비기, 문민정부시대(1993~2000)는 도시공원의 생태적 접근기라고 구분 평가하였다.
김덕삼(1990)은 도시공원 관점에서 시기 특성을 분류하였고, 박인재(2002)는 정치적 사회 상황 관점에서 특성을 분류하였기 때문에 인천광역시의 도시 형성·변화 측면에서 도시계획 관점으로 시기 특성을 분류한 본연구와는 시기구분에서 관점의 차이가 발생하였다.
이상 인천광역시 도시변화에 따른 자연환경 영향 및 공원녹지 특성을 살펴 본 바, 개항으로 인천항이 개발되면서 도시가 활발하게 발전하기 시작하였으며, 도시 발달의 대부분이 연안매립에 의한 것임을 알 수 있었다. 급격한 도시의 발달은 해양도시의 특성이라고 할 수 있는 연안 생태계를 훼손시켰으며, 공업 도시의 발달은 연안과 산림 녹지축의 생태계를 훼손시켰다. 또한, 도심에서 우수비오톱이라고 할 수 있는 간척지, 폐염전, 농경지 등이 도시개발로 인하여 대부분 훼손됨으로써 인천광역시 고유의 자연환경이 상실되었다. 따라서 인천광역시의 지속가능한 발전을 위해서는 자연환경을 회복하고 보존하면서 해양도시의 특성을 살릴 수 있는 도시개발 정책을 펼쳐야 할 것이다.
2. 인천광역시 도시공원 정책 변화
<Figure 2>는 인천광역시 공원녹지 정책 변화 특성에 대한 종합이다. 자연 의존기에는 공원녹지와 관련된 특별한 정책은 없었으나, 고려시대와 조선시대에 자연 산림체계를 유지하면서 응방, 마장, 봉수 등 산림을 이용한 국가 유지 정책으로 인천을 관방지역으로 중요시하며, 산림과 연안을 유지하는 정책을 펼쳐졌다고 할 수 있다. 서구식공원 탄생기에는 문호개방과 함께 서구식 공원 확충 이용 정책이 시행되었다.. 도시계획결정공원태동기에는 도시계획 결정공원 확보 정책을 펼치게 되었으며, 도시공원 지정기의 공원녹지정책 특성은 일제강점기에서 벗어나 의욕적으로 공원정책의 법률적 제도화가 시작되었다. 법정공원 조성기와 도시녹화 추진기에는 도시계획 재정비에 따른 공원이 계획되었고 현대적 개념의 공원 조성과 도시녹화 정책이 펼쳐졌다. 공원녹지계획 확립기에는 공원녹지의 양적 질적 확대 정책이 추진되었으며, 법정 공원녹지 계획 수립기에는 공원녹지 자원의 이용화 정책이 시행되었다.
The change characteristics of park and green policy in Incheon Metropolitan City
<Table 3>은 시기별 공원녹지 정책 변화에 따라 도시공원의 양적 변화를 살펴본 것이다. 1937년의 공원계획 면적은 2,832천m2로서 공원율은 10.34%이었고, 1인당 확보면적은 14.16m2이었으며, 1940년의 공원계획 면적은 4,689천m2로서 공원율은 10.17%이었고 1인당 확보면적은 12.50m2이었다. 2008년 공원녹지 결정면적은 61,593천m2로서 공원율은 8.54%, 1인당 확보 면적은 22.8m2이었고, 2009년 공원녹지 결정면적은 65,891천m2로서 공원율은 9.14%, 1인당 확보 면적은 24.05m2이었다. 2010년 공원녹지 결정면적은 66,784천m2로서 공원율은 9.26%, 1인당 확보 면적은 24.21m2이었고, 2012년 공원녹지 결정면적은 69,252천m2로서 공원율은 8.47%, 1인당 확보 면적은 24.34m2이었다.
The area change of urban parks in Incheon Metropolitan City
2013년 이후, 도시자연공원이 재정비됨에 따라 공원결정 면적이 49,653천m2로 감소되고, 공원율도 6.07%로 줄어들며, 1인당 확보 면적은 17.24m2로, 1인당 조성면적은 5.52m2로 크게 줄어들었다. 2014년도 1인당 공원 조성 면적이 5.71m2/인으로 줄어든 것은 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행규칙」 제4조 도시지역 안에서의 도시공원 확보 기준인 6m2/인 이상이어야 하는 기준에도 못 미치는 수준이었다. 따라서 조속한 도시공원의 조성 확보가 필요하였다.
<Table 4>는 인천광역시 공원녹지 변화 특성을 종합한 것이다. 자연 의존기(1883년 이전)에 공원녹지와 관련된 법률은 없었으나, 공원녹지 변천은 삼국시대부터 고려·조선시대까지 자연 산림이 유지되었고, 산림을 이용한 수렵, 응방, 마장, 봉수대로 이용하였으며, 읍치에는 산수체계에 따라 비보 풍수를 적용하였다. 주요 공원 녹지 조성은 마을 입구에 정자목을 식재하여 마을 쉼터 공간을 조성하였다.
The change characteristics of parks and green areas system and policy in Incheon Metropolitan City
서구식 공원 탄생기(1883~1914)의 법 제도 변화는 인천제물포각국거류지약서 체결이 있었으며, 정책 및 계획 변화는 일본의 대륙침략 기지화 계획이 있었다. 공원녹지 변천에서는 각국공원(서공원, 자유공원)과 일본공원(동공원)이 조성되었다. 조성된 주요 공원은 각국공원(자유공원)이 있었다.
도시공원 지정기(1915~1970) 중, 도시계획 결정공원 태동기(1915~1944)의 법 제도 변화는 조선시가지계획령이 시행되었고, 정책계획 변화에서는 조선 병참기지화와 일본국 미화 홍보가 있었다. 공원녹지 변천에서는 인천지구 27개소, 부평지구 23개소의 공원결정고시가 있었다. 이 시기의 주요 공원은 월미공원이었다. 도시공원 지정기(1945~1970)의 법 제도 변화는 최초의 공원법이 제정되었고, 정책 및 계획 변화는 광복 및 전쟁 후 도시 재건, 현대 산업화 정책이 있었다. 공원녹지 변천에서는 대규모 도시자연공원이 결정되어 녹지축 보존 체계를 확립하였다. 주요공원으로는 율목공원이 있었다.
공원녹지 조성기(1971~1994) 중, 법정공원 조성기(1971~1981)의 법 제도 변화는 도시공원법이 공원법에서 분리되어 전면 개정되었으며, 정책 및 계획 변화는 공업도시 개발, 경제개발 계획이 추진되었다. 공원녹지 변천에서는 택지개발지구 공원 조성이 있었으며, 이 시기를 대표하는 주요공원은 수봉공원이었다. 도시녹화 추진기(1982~1994)의 법 제도는 도시공원법이었으며, 정책 계획은 토지구획정리사업, 도시개발사업이 추진되었다. 공원녹지 변천은 토지구획정리사업, 주거환경개선사업지구의 공원녹지조성이 이루어졌으며, 주요 공원으로는 구월공원이 있었다.
공원녹지계획 확립기(1995~2009) 중, 시민 1인당 나무심기 추진기(1995~2002)의 법 제도는 도시공원법이었으며, 정책 및 계획 변화는 지방자치제 민선 1기로서 시민 삶의 향상과 시민 참여 행정 구현이었다. 공원녹지 변천은 녹지공원 정책 방향이 수립되었고, 대형 공원의 조성이 시작되었다. 이 시기의 주요공원은 인천대공원이었다. 생명의 숲 조성기(2002~2009)의 법 제도는 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률이었으며, 정책 및 계획 변화는 남항이 증설, 개항되었다. 공원녹지 변천은 생명의 숲 조성 사업이 추진되었으며, 주요공원으로는 중앙공원과 소래습지생태공원이 있었다.
법정 공원녹지계획 수립기(2010~현재)의 법 제도는 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률이었으며, 정책 및 계획 변화로는 경제자유구역 개발 활성화로 국제도시가 조성되었다. 공원녹지 변천에서는 공원녹지기본계획수립과 인천둘레길 조성 운영이 있었다. 주요공원으로는 경제자유구역 공원녹지가 있었다.
3. 도시변화에 따른 공원녹지 변화 특성
<Table 5>는 인천광역시 도시변화와 공원녹지 특성을 종합한 것이다. 개항 이전기(1883년 이전)의 도시변화와 공원녹지 변화 특성은 한남정맥 녹지축의 산수체계에 한남정맥과 내륙 녹지축을 배산(背山)으로 하여 북서남동주향(北西南東走向)의 산계에는 문학산을 중심으로 인천 읍치가 형성되었다. 남북주향(南北走向)의 산줄기는 계양산을 주산으로 하여 부평 읍치가 형성되었다. 생태계 영향은 자연의 산림 상태에서 이용이 최소화되며 유지되었다.
The change characteristics of Urban and parks & green areas in Incheon Metropolitan City
도시발생기(1883~1914) 인천은 항구도시로서 1883년 개항으로 인하여 각국 조계지가 설치되었다. 서구식 도시개발 방식으로 개발된 각국 조계지는 당시 조선에서 가장 깨끗한 신시가지로 조성되어 제물포 신도시를 이루었다. 공원녹지에 미친 영향은 우리나라 최초의 도시공원인 각국공원(서공원)이 조성되었는데, 당시 서양 문물의 상징적 산물로 각광받았다. 이 시기에 일본 신궁 조성 목적으로 일본공원(동공원)도 조성되었다. 당시 각국공원에서는 서민들의 교양증진 정서함양, 건강 증진과 관광 명소로서 공원의 역할을 톡톡히 하였으나, 공원과 함께 조성한다는 명분 아래 설치한 일본공원은 신궁 건립을 목적으로 한 것이었다. 그 후 일본인들의 전유물로 신궁 내부의 분위를 엄숙하게 바꾸고 신사 주변에 요정을 설치하는 등 묘한 분위기를 조장하여 서민의 공원 출입과 이용을 교묘하게 막았다. 생태계 영향은 도시개발 목적의 매립으로 연한 갯벌의 훼손이 시작되었다.
도시성장기(1915~1944)는 일제강점기로서 인천 최초로 조선시가지계획령에 의한 인천시가지계획 인천지구결정고시가 있었다. 도시계획사업의 시작으로 인천지구와 부평지구의 주거지 확보와 일본 병참기지화를 위한 공업단지 조성이 본격적으로 시작되었다. 공원녹지의 영향은 최초 법정 공원으로 인천지구 27개소, 부평지구 23개소의 공원이 도시계획으로 결정 고시(1944)되었다. 이 시기에 일본은 월미도를 군사기지화할 목적으로 집요하게 점유하고 해군을 주둔시켰다. 또한 월미도를 풍치지구로 결정하고 유원지로 개발하기 시작하였다. 해수풀장, 조탕, 호텔과 요정 등을 설치하였고 월미도가 전국적으로 유명해지자 정상에는 아타고(愛宕)신사를 설치하여 일본의 조선 지배 정당성을 과시하려고 하였다. 일본은 월미도 유원지와 각국공원을 즐기는 시민의 일상생활 사진을 찍어 일본 제국정치의 정당성을 세계에 홍보하는 데 정략적으로 이용하였다. 생태계에 끼친 영향은 일제의 공업용지 확보 목적의 매립으로 연안 갯벌이 훼손되었다.
과도기(1945~1959)의 도시변화 특성은 6.25 한국 전쟁으로 도시가 황폐화되었고, 인천상륙작전 폭격으로 월미도가 초토화되었다. 전쟁 후 미군정이 실시되었으며, 도서관, 박물관, 인천교 등 일부 도시기반 시설이 확충되었다. 공원녹지의 영향은 해방, 6.25 한국 전쟁 등 혼란한 사회분위기 속에서 난민 유입으로 난민촌과 학교, 성당 등이 공원 부지를 무단 점유하여 잠식하기 시작하였다. 생태계 영향으로는 폭격으로 인하여 월미도 등 산림과 연안 생태계가 파손되었고, 녹지축이 훼손되었다.
도시팽창기(1960~1994)의 도시변화 특성은 전후 도시 재건을 위한 재정비계획 검토가 있었으며, 도시 개발을 위한 토지구획정리사업과 공업단지조성사업 등이 추진되었다. 인천직할시로 승격되었으며, 이 시기에 사회 기반시설이 설치 확충되어 도시 구조의 기본적인 틀을 갖추게 되었다. 공원녹지 변화의 특성은 공원법(1967)이 최초 결정되었고, 1980년에는 공원법이 자연공원법과 분리되어 도시공원법으로 제정되었다. 관정공원, 항정공원, 구정공원 등 잠식되었던 공원이 해제되었고, 한남정맥과 녹지축에 대규모 도시공원이 결정되어 인천의 녹지축을 보존할 수 있는 기틀을 형성하였다. 본격적으로 공원 조성이 시작되었으며, 각종 도시 개발 사업으로 중소 규모의 공원이 확충되었다. 특히 이 시기에는 내무부 주관으로 86 아시안게임, 88 서울올림픽을 대비한 제1·2차 도시녹화 5개년 계획이 10년간 추진되었다. 생태계에 미친 영향으로는 주안공단, 남동공단 등 공업단지 확보를 위한 연안매립으로 연안 생태계가 훼손되었으며, 도시개발사업, 도로개설 등에 따른 산림이 훼손되었고, 무허가 공장과 무허가 지장물로 인하여 녹지축의 생태계가 잠식되었다.
도시부흥기(1995~2009)에는 인천광역시로 승격되었으며, 민선 1기 지방자치제가 실시되었다. 도시변화 특성은 인천국제공항이 개설되었고, 항만 시설이 확충되었다. 각종 토지구획정리사업, 주거환경개선사업, 도시재생사업 등 도시재발사업이 활발하게 추진되었으며, 경제자유구역이 지정되었고 개발이 시작되었다. 공원녹지의 영향은 녹지공원정책방향이 수립되었고 생명의 숲 1천만m2 늘리기 등 각종 녹화 사업이 활발하게 추진되었다. 이와 더불어 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률이 전면 개정되었다. 각종 도시개발사업과 경제자유구역 조성으로 다양한 규모와 형태의 공원녹지가 조성되었다. 인천대공원, 중앙공원, 소래습지생태공원, 송도해돋이공원, 미추홀공원, 달빛공원, 송도센트럴파크 등 인천을 대표하는 공원이 조성되었다. 이 시기가 인천광역시 공원녹지의 르네상스기였다. 생태계에 미친 영향은 인천공항 부지, 경제자유구역 송도지구 송도 매립 등으로 인한 연안 생태계의 훼손이 있었다.
도시확장기(2010년 이후)의 도시변화특성은 경제자유구역의 개발이 본격화되면서 송도지구, 청라지구, 영종지구 개발로 국제도시화되었다. 공원녹지의 변화 특성은 법정 공원녹지기본계획이 수립되었고, 도시자연공원이 대부분 해제되었으며, 도시자연공원구역으로 결정되어 공원녹지 체계에 큰 변화를 겪게 되었다. 생태계에 끼친 영향은 경제자유구역 개발 등 연안 매립으로 인한 생태계 훼손이었다.
전체적인 도시변화와 공원녹지 변화를 종합해 보면, 도시가 발생하기 전에는 전통적인 산수체계에 의해 산림(한남정맥)과 연안의 자연생태계가 보전되면서 최소한의 이용이 유지되고 있었으나 1883년 개항과 함께 서구의 도시구조가 도입되고 개발이 시작되면서 주로 갯벌매립으로 인해 연안생태계가 훼손되기 시작하였고, 우리나라 최초의 공원인 각국공원(자유공원) 등 서구식 공원이 조성되기 시작하였다. 한국전쟁에 의해 도시 및 자연이 황폐화된 과도기(1945~1959)를 제외하면, 도시성장기(1915~1944), 도시팽창기(1960~1994), 도시부흥기(1995~2009), 도시확장기(2010년 이후)에도 지속적인 갯벌매립에 의한 연안생태계의 훼손과 도시 및 도로건설에 의한 한남정맥과 논경작지 등의 단절 및 훼손은 지속되었고, 도시개발과 함께 공원 및 녹지가 관련법에 의해 지정 및 조성되어 왔다.
다만 도시부흥기에 인천광역시로 승격되면서 녹지공원정책방향이 수립되고, 관련법이 제·개정되면서 공원의 체계적인 조성과 함께 다양한 녹화사업도 활발하게 추진되었고, 2010년 공원녹지기본계획이 법정계획으로 최초 수립되면서 중·장기적인 도시의 공원 및 녹지에 대한 지정 및 조성뿐만 아니라 자연생태계에 대한 보전의 기반을 마련하게 되었다.
도시가 확장되고 변화하는 과정에서 자연생태계에 대한 훼손이 확대됨과 동시에 시민의 주거환경은 열악해질 수밖에 없었다. 특히 인천광역시는 남동산업단지를 비롯한 국가산업단지에 의한 환경적 영향으로 쾌적한 주거환경 조성이 중요하였고, 자연생태, 녹지축, 경관, 역사문화에 대한 중요성과 가치가 높게 인식되고 있다. 따라서 아직까지 보전되고 있는 인천 내륙 및 해안과 도서지역의 자연 생태계, 녹지축, 경관, 역사문화경관 등은 도시에 조성되는 공원녹지와 함께 단순한 주거환경의 질적 향상을 넘어 후손에게 물려 줄 자원이며 인천광역시를 지속 가능하게 발전시킬 수 있는 소중한 자원이라 할 수 있다.
Ⅳ. 결 론
본 연구는 인천광역시를 대상으로 도시변화에 따른 공원녹지 변화 특성 분석을 목적으로 하였다. 개항 이전기(1883년 이전)에는 자연 의존기(1883년 이전)로 자연에 의존하며 수렵과 채집, 농경 정착 생활 하던 시기였다. 개항 후 서구문물이 도입되던 도시발생기(1883~1914년)에는 서구식 공원 탄생기로 우리나라 최초의 각국공원(자유공원)이 조성된 시기였다.
도시성장기(1945~1959년), 과도기(1945~1959년)와 도시팽창기 초기(1960~1970년)는 도시계획에 따른 공원이 결정 고시된 시기로 도시계획 결정공원 태동기(1915~1944년), 과도기(1945~1959년), 도시공원 지정기(1960~1970년)로 세분할 수 있었다. 도시계획 결정공원 태동기에는 공원이 총독부 고시 제13호(1944)로 최초 결정 고시되었고, 과도기는 6.25 한국 전쟁으로 인한 난민 유입으로 공원이 무단 점유 잠식된 시기였다. 도시공원 지정기에는 도시계획결정공원이 탄생하였고, 대형 공원의 조성이 시작되었다.
도시팽창기 후기(1971~1994년)는 도시공원녹지 조성기로 현대적 개념의 공원이 결정 및 조성된 시기로서 법정공원 조성기(1971~1981)와 도시녹화추진기(1982~1994년)로 세분하였다. 법정공원 조성기에는 공원 조성이 본격적으로 추진되었으며 도시녹화 추진기에는 도시녹화추진5개년계획 등 녹화사업이 추진되었고 인천대공원, 중앙공원 등 규모가 큰 공원의 조성이 본격화되었다.
도시부흥기(1995~2009년)는 공원녹지계획 확립기로 민선 지방자치제 실시와 함께 인천광역시 녹지공원정책방향(인천광역시, 1995)이 설정된 시기로서 시민 1인당 나무심기(1995~2002)와 생명의 숲 조성기(2002~2009)로 세분할 수 있었다. 도시확장기(2010년 이후)는 법정 공원녹지계획 수립기로 2010년 공원·녹지 관련 최초의 법정 계획인 인천광역시 공원녹지기본계획이 수립되었고(인천광역시, 2010), 시민 참여를 통해 인천 녹지축을 보존하면서 이용하는 인천 둘레길(140km)을 연결 운영하였으며 한남정맥인 S자 녹지축을 연결하는 Eco-bridge 조성을 시작한 시기이었다.
이러한 도시계획관점에서 분류한 인천시의 공원녹지 변천사는 공원녹지를 중심으로 변천과정을 밝힌 김덕삼(1990)의 연구나 정치적·사회적 특성에 따른 정책의 변화를 바탕으로 공원·녹지가 변화한다는 박인재(2002)의 연구결과와 다소 차이가 있었다. 시계열 변화에 따라 공원·녹지에 대한 다양한 사상적·사조적 변화가 발생하고, 정치 및 사회적 배경에 의해 서로 다른 정책이 추진되면서 공원·녹지의 변화가 발생하지만 결국 개항 이후 서구식 도시계획정책과 기법이 국내에 도입되면서 법 및 제도적 틀 아래서 도시의 개발과 확장과 함께 공원·녹지가 조성되어 왔으며, 반대로 법적인 공원·녹지 외의 생태적 기반은 훼손되어 왔다고 할 수 있다.
인천광역시는 제물포 개항에 따른 서구 문물의 유입과 일제강점기 병참기지화 정책에 따라 급격하게 도시화가 진행되었다. 공업, 항만 등 도시용지 확보를 위한 도시계획 제도 시행에 의한 연안 갯벌 매립과 해안 경관 훼손, 도시개발 정책 시행에 의한 산림생태축과 논 경작지 등 자연환경 훼손이 지속되면서 도시계획 및 공원·녹지 법·제도를 바탕으로 지속적인 공원·녹지의 지정과 조성을 시행하였음에도 인천광역시의 특성이라고 할 수 있는 연안 경관과 한남정맥 S자 녹지축, 우수비오톱인 논 경작지와 폐염전 등이 훼손되었다. 따라서 도시계획을 바탕으로 지정 및 조성되는 공원·녹지뿐만 아니라 인천광역시 공원·녹지 및 생태적 기반이 되는 자연생태계에 대한 보전과 관리도 중요하며, 기존의 정책과 연계한 체계적 추진이 필요하였다.
인천광역시의 생태적, 경관적 기반에 대한 공원녹지정책으로 한남정맥 및 인천광역시의 S자 녹지축을 중심으로 한 녹지축 회복, 매립으로 사라져가는 연안경관 회복 및 생태계 복원, 논 경작지 보존 및 관리 등을 제안하였다. 녹지축 회복은 도로 및 도시개발에 의해 단절된 S자 녹지축의 연결을 위한 Eco-Bridge 조성, Biotope 조성, 가로녹지 및 연결녹지 조성 등이 필요하였다. 연안 경관 회복 및 생태계 복원은 연안 및 포구 경관회복을 위해 연안부두 등을 대상으로 항구마을 조성, 방파제 구조 개선을 통한 연안 생물 서식공간, 연안 Sea stack 조성 등이었고, 연안 경관·생태계 회복을 위해 아암도 등을 중심으로 한 생물서식기능의 Waterfront 조성을 제안하였다. 논경작지 보존을 위해서는 서구와 계양구에 남아있는 논경작지를 중심으로 도시농업공원 등 주제공원 조성과 생태농업 교육 프로그램을 위한 운영공간 활용 등을 통한 인식제고와 공간적 활용이 필요하였다.
또한 공원·녹지 및 생태문화적 경관 측면에서 인천광역시의 정체성을 나타내고, 매력 있는 해양 도시로서 지속가능한 도시 발전을 추구하기 위해 장기적 관점에서 추진이 필요한 Green Infrastructure 정책방안으로 핵심자연환경지역(Core natural system), 해안생태경관지역(Waterfront landscape resources), 농경지핵심지역(Farmland core area), 역사환경보전지역(Historic resources) 등의 설정을 통해 도시계획차원에서의 체계적인 보전과 공원녹지로서의 활용 등이 추진되어야 할 것이다.
Acknowledgments
이 논문은 곽남현(2016)의 박사학위논문을 수정·보완하여 작성하였음.
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