도시재생사업의 사회·경제적 파급효과 분석 : 창신·숭인 도시재생선도지역을 중심으로

도시재생(urban regeneration)은 해외 선진국가에서 통용되는 개념으로서 다음과 같은 발전과정을 거치면서 정립되었다. 1950년대 2차세계대전 전후 물리적 환경개선 중심의 도시재건(urban reco nstruction)으로 시작하여, 1960년대 도시회생(urban revitalization), 1970년대 전면재개발(urban renewal), 1980년대 도시재개발(urban redevelop ment)로 이어졌다. 1980년대 까지는 물리적 환경개선 중심의 개념이었지만, 1990년 이후에는 기존의 물리적 환경개선의 틀에서 탈피하고, 지역경제와 환경, 사회복지 향상 등 종합적인 도시부흥을 통해 삶의 질을 향상하고 도시경쟁력을 확보하는 것에 중점을 둔 도시재생(urban regeneration)이라는 포괄적 용어가 사용되기 시작하였다. 도시재생(urban regeneration)은 물리적·기능적으로 쇠퇴한 구시가지가 기능회복을 통해 새로운 도시환경에 변화에 부흥하여 활기 넘치는 도시로 변모해가는 것을 의미한다(김혜천, 2013). 그리고 도시재생은 “산업구조의 변화 및 신도시·신시가지 위주의 도시확장으로 상대적으로 쇠퇴되고 있는 기존 도시를 새로운 기능을 도입·창출함으로써 경제적·사회적·물리적으로 부흥시키는 것”으로 정의하기도 한다.

종합하면 도시재생이란 “인구의 감소, 산업구조의 변화, 도시의 무분별한 확장, 주거환경의 노후화 등으로 쇠퇴하고 낙후된 쇠퇴도시 또는 도시 내 일부 지역을 대상으로 지역역량 강화, 새로운 기능의 도입·창출, 지역자산을 활용한 사회적·경제적·물리적·환경적 활성화”를 의미한다.

도시성장은 도시를 구성하는 각 산업의 성장에 의해 발생하며, 각 산업의 성장은 해당 산업제품에 대한 외부수요의 변화에 의해 결정된다. 지역파급효과 분석(regional impact effect)은 지역개발정책, 사업추진 등으로 인하여 발생하는 외부수요 변화에 따른 지역내 소득과 고용창출 등 경제적 직·간접 효과를 추정하는 것이다(김남룡 외, 2009). 지역의 경제적 파급효과를 추정하는데 주로 활용되는 것이 지역투입산출모형(regional input output model) 기반의 산업연관표를 활용한 산업연관분석(inter-industry analysis) 또는 투입산출분석(input-output analysis) 이다. 지역투입산출모형은 “한 경제에서 생산되는 재화와 서비스의 산업간 거래관계, 즉 일정기간 중 생산된 모든 재화와 서비스의 각 산업간 거래(수요와 산업 간의 거래 및 원초적 투입요소와 산업 간의 거래)를 일정한 체계에 따라 정리한 일반균형 통계체제”를 의미한다(한국은행, 2014)²⁾. 산업연관표를 활용하여 해당 정책 및 사업으로 인한 생산 유발효과, 부가가치유발효과, 고용유발효과를 추정할 수 있다.

산업연관표에서 균형식은 다음과 같이 표시된다. 각 산업부문 생산물의 수급관계를 보면 중간수요와 최종수요의 합계에서 수입과 잔폐물 발생액을 차감하면 총산출액과 일치하므로 다음과 같은 수급방정식을 만들 수 있다(김남룡 외, 2009; 한국은행, 2014). 이 방정식을 행렬로 표시하면

• 여기서,
• a_ij : j 부문 생산을 위한 i 부문 생산물 투입계수
• x_i : i 부문의 산출액(자가공정산출액 포함)
• y_i : i 부문의 최종수요 / m_i : i 부문의 수입
• z_i : i 부문의 잔폐물³⁾ 발생액

이 되고, 이를 다음과 같이 나타낼 수 있다. 여기에서 A는 투입계수행렬, x는 총산출액 벡터, y는 최종수요 벡터, m은 수입액 벡터, z는 잔폐물 발생액 벡터를 나타낸다.

이 식을 전개하여 x에 대해 풀면, 다음과 같다.

여기서 (I-A)^-1행렬을 생산유발계수라 한다. I는 주대각요소가 모두 1이고 그 밖의 요소는 모두 0인 단위행렬을 의미한다.

투입산출분석에서 투입계수(a_ij)는 다음 관계식으로 나타낼 수 있다.

• 여기서,
• a_ij : j 산업의 제품 1단위를 생산하는데 투입되는 i 산업의 투입계수
• x_j : j 산업의 총생산물
• x_ij : i 산업 생산물 한 단위를 생산하기 위하여 필요한 j 산업부문 생산물

위 식을 변형하면 생산유발계수(레온티에프 역행렬계수)가 도출되는데, 이를 이용해 지역간 파급효과를 추정할 수 있다.

• 즉, x=(I-A)^-1y
• 여기서, (I-A)^-1: 레온티에프 역행렬계수(Leontief Inverse Matrix)

도시재생 기법 관련 연구는 국내의 도시재생 사례 및 기법 관련 연구와 해외의 도시재생 사례 및 기법 관련 연구로 구분되는데, 도시재생 성공사례 및 기법을 분석하여 시사점을 도출하고 있다(정철모, 2010; 김항집, 2011; 이왕건 외, 2012; 정철모 외, 2013; 정해준 외, 2014; 유순선, 2014; 박종기, 2014; 김지은 외, 2014; 이영석 외, 2013; 정윤남 외, 2009).

먼저 국내의 도시재생 사례 및 기법 관련 연구는 대표적으로 정철모(2010), 김항집(2011), 이왕건 외(2012), 정철모 외(2013) 등이 있다. 정철모 외(2013)는 전주 도시재생 TB 상가지구를 대상으로 노후상가를 활성화하기 위한 재생기법으로 ‘공공지원형 임대복합상가 조성 방안’을 제안하였다. 이왕건 외(2012)는 지역자산의 개념을 정립하고, 국내 지역자산의 활용실태와 시사점을 도출하였다. 또한 기존 정비방식과 근본적으로 차이가 있는 지역자산 활용형 도시재생방식을 제안하였다. 김항집(2011)은 지역특화산업 육성을 통한 경제활성화와 주민참여를 통한 사회적 재정비를 실현할 수 있는 역사문화자원과 연계한 도시재생방안을 제시하였다. 정철모(2010)는 소규모 공동투자방식의 맞춤형 상가개발방식, 지주참여형 상가개발방식, 그리고 창업상가 인큐베이터방식 등을 결합한 상가재생기법을 제시하였다.

다음으로 해외의 도시재생 사례 및 기법 관련 연구는 대표적으로 정해준 외(2014), 유순선(2014), 박종기(2014), 김지은 외(2014), 이영석 외(2013), 정윤남 외(2009) 등이 있다. 정해준 외(2014)는 영국 셰필드 시를 대상으로 20여 년간 추진된 도시계획과 전략을 통해 도심재생의 흐름과 성공과 실패요인을 분석하고, 우리나라 도시재생 정책을 위한 계획적 시사점을 도출하였다. 유순선(2014)은 일본 도시재생기구에서 추진한 르네상스계획「주거동 단위개수 기술의 개발」사례를 분석하여 우리나라 대규모 주거단지의 계획방향을 제안하였다. 박종기(2014)는 독일 지방도시 Cottbus의 도시문제를 해결하기 위한 도시정책을 분석하여, 우리나라 지방도시의 도시재생 계획 수립에 디자인 요소를 포함하는 접근방안을 제시하였다. 김지은 외(2014)는 산업구조가 변화하면서 발생한 유휴 산업시설을 문화공간으로 전환하는 리노베이션 방법을 제시하였다. 이영석 외(2013)는 군사이전적지를 재활용한 프랑스 그르노빌 사례를 분석하여 우리나라에도 적용 가능한 재생기법 및 지원체계와 이를 적용하기 위한 시사점을 제공하였다. 정윤남 외(2009)는 미국 BID의 범죄예방 및 저감을 위한 도시재생 프로그램을 정리하고, 국내 도시재생에 적용할 수 있는 범죄예방방법과 시사점을 도출하였다.

도시재생을 통한 해당 지역과 주변 지역에 미치는 파급효과는 사회·경제적 측면에서 다양한 연구가 이루어 졌다. NPV, B/C, IRR 등 비용편익 분석방법이 주로 활용되었고, 산업연관표를 활용한 지역투입산출모형(regional input-output analysis), AHP 기법 등이 활용되었다(Beatriz, P., et al., 2015; Sophia, L., 2008; Ribeiro, F. L., 2008; Tyler, P., et al., 2013; 內閣官房, 2012; Fuertes, I.F., 2011; 이상미, 2007; 김남룡 외, 2009; 이용주, 2015).

먼저 해외에서 Beartriz, P., et al.(2015)은 여행비용접근법(TCM, Travel Cost Method), 고용증대 효과를 통해 빌바오 구겐하임 박물관의 경제적 효과를 분석하였다. Sophia, L.(2008)은 유럽 주요 도시별 문화적 도시재생의 사회·경제적 효과를 시간변화에 따른 해당 도시의 소득·지출변화 및 고용유발 등을 통해 분석하였다. Ribeiro, F. L.(2008)은 NPV·재무분석·경제재분배 효과 등을 통해 리스본 구도심 재생사업의 경제성을 분석하였다. Tyler, P., et al.(2013)은 도시재생 유형별 현금화 시킬 수 있는 평가항목을 산정하고, 비용편익 분석을 통해 도시재생의 사회·경제적 효과를 분석하였다. 일본에서는 도시재생의 의한 편익과 비용을 산정하고 편익과 비용의 대소관계를 통해 도시재생의 경제적 효과를 분석하였다. 국가통계를 활용하여 도시재생 긴급정비구역 및 주변 지역의 지가수준 변화를 통해 편익을 산정하고, 도시재생 긴급정비구역 지정 전후의 2000년과 2008년의 역간혼잡율 및 단면교통량을 활용하여 주요 노선의 통근혼잡에 의한 피로비용을 산정하였다. 그리고 도시재생 긴급정비구역내 공공 및 민간투자가 산업에 미치는 영향을 파악하기 위해 건설투자 및 부동산 공급 등에 의해 유발되는 부가가치와 고용유발인원을 추정하여 도시재생에 의한 경제적 파급효과를 분석하였다(內閣官房, 2012). Fuertes, I. F., et al.(2011)는 사회과학 분야에서 주로 활용되고 있는 사회적 투자수익률 평가(SROI; Social Return on Investment)기법을 활용하여 도시재생 근린지역과 도시내 양호한 근린지역의 도시재생 전후의 사회적 가치를 산정하여 도시재생의 사회적 효과를 분석하였다.

Table 1.

The previous studies on ripple effect of Urban Regeneration

다음으로 국내에서 이상미(2007)는 비용편익분석을 통해 도시재생과 신도시개발의 경제성을 비교하여 도시재생이 신도시개발보다 경제적 측면에서 뛰어나다는 것을 증명하였다. 김남룡 외(2009)는 도시재생으로 인하여 유발되는 산업생산 유발효과, 고용증대 등을 통해 도시재생의 경제적 효과를 분석하였다. 이용주(2015)는 AHP기법, B/C분석을 활용하여 문화자산 측면에서 도시재생의 사회·경제적 효과를 분석하였다.

그리고 비용편익분석 외에도 성과지표의 거시적 변화를 고찰하거나 통계기법을 활용하여 도시재생의 파급효과를 분석한 연구도 있었다(Betty, C., et al., 2010; Bohumil, F., 2015; 內閣官房, 2012).

Betty, C., et al.(2010)은 영국의 커뮤니티 뉴딜정책 이후 지역결핍지수(Index of Local Deprivation)의 거시적 변화로 도시재생의 사회·경제적 효과를 분석하였다. Bohumil, F.(2015)은 체코 도심지역의 유휴공간 재생 사례를 대상으로 종속변수로 유휴공간 지역 크기 변화, 독립변수로 지하철역 접근성(centrality)·간선도로 접근성(transport links)·인구밀도(population density)·실업률(unemployment)·경제활동(economic activity)·교육수준(education level)·지가상승(property value)·주택신축(housing development) 등을 설정하여 통계분석을 통해 도시재생의 경제적 효과를 평가하였다. 일본에서는 도시재생 긴급정비구역 지정 전후 인구·세대수·종원원수·연간 상품 판매액·매장면적·지가·건설투자액·신규 공급면적 등의 변화를 통해 도시재생 긴급정비구역 지정에 따른 도시재생의 효과를 정량적으로 검증하였다(內閣官房, 2012).

기존 연구를 검토한 결과 주로 성공적으로 평가받고 있는 도시재생 사례 및 기법을 분석하여, 다른 지역 도시재생을 위한 시사점 도출을 위한 연구가 주로 진행되었다. 이 연구에서는 새로운 도시재생 기법을 제시하기 보다는 도시재생사업의 도시재생활성화계획에 포함되어 있는 도시재생 사업 및 프로그램을 심층 분석하여, 활성화계획이 계획대로 실행되었을 때 해당지역과 도시에 미치는 사회·경제적 파급효과를 분석하였다.

그리고 국내와 비교하여 해외에서는 다양한 평가방법을 활용하여 도시재생의 사회·경제적 파급효과를 분석하는 연구가 많이 이루어 졌다. 이 연구에서는 도시재생의 사회·경제적 파급효과를 분석하는 많은 평가방법 중에서 도시정책 수립을 위한 예비타당성조사⁴⁾에 활용되는 지역균형발전 분석방법 중에서 지역경제 파급효과, 고용유발효과 등을 추정하는 산업연관분석을 적용하였다.

산업연관분석을 활용하여 도시재생사업의 사회·경제적 파급효과를 분석하기 위한 전제는 다음과 같다.

첫째, 국가차원의 산업간 연관관계가 도시에도 동일하게 적용하는 것으로 가정하였다. 지역투입산출모형 기반의 산업연관표는 일정기간(1년) 동안의 모든 재화와 서비스 거래를 일정한 원칙과 형식으로 작성한 통계표로 산업연관분석(inter-industry analysis)에 주로 활용된다. 산업연관표의 공간적 범위는 국가 전체로서 국가차원의 산업간 연관관계를 투입계수, 생산유발계수, 부가가치유발계수, 노동유발계수 등으로 설명한다. 도시 및 지역별로 산업구조가 상이하기 때문에 산업간 연관관계도 다르지만, 우리나라에서는 도시 및 지역별로 산업연관표가 구축·제공되지 않는다. 이 연구에서 도시재생사업을 통한 도시재생의 사회·경제적 파급효과를 분석하는 공간적 범위는 도시재생선도지역을 포함하는 도시이다. 그러나 현재 산업연관표로는 도시차원의 산업간 연관관계를 확인할 수 없다. 따라서 국가차원의 산업간 연관관계가 도시에도 동일하게 적용된다고 가정하였다.

둘째, 도시재생사업의 최종수요는 도시재생활성화계획에 포함된 사업 및 프로그램의 예산을 기준으로 하였다. 산업연관분석을 수행하기 위해서는 해당 산업의 시장수요를 추정해야 한다. 이 연구는 우리나라 도시재생사업 전체를 대상으로 하지 않고, 창신·숭인 도시재생사업이 서울시에 미치는 사회·경제적 파급효과를 분석하는 것을 목적으로 한다. 따라서 산업연관분석을 위해 필요한 최종수요는 창신·숭인 도시재생활성화계획의 사업 및 프로그램의 예산을 기준으로 하였다. 그리고 도시재생사업의 예산은 연차별로 투입되지만, 이 연구에서는 2012년 한 시점의 산업연관표를 활용하여 분석이 이루어지기 때문에 예산도 한 시점에 투입되는 것으로 가정하였다.

셋째, 도시재생활성화계획의 사업 및 프로그램의 산업은 산업연관표의 산업분류⁵⁾를 기준으로 구분하였다. 이 연구에서는 기존 연구와 유사하게 도시재생 관련 물리적 환경개선 사업을 건축, 조경, 토목, 토건, 산업설비 등을 포함하는 건설업으로 가정하였다(한국건설교통평가연구원, 2006). 그리고 물리적 환경개선 사업 외의 사업 및 프로그램은 특성을 고려하여 사업지원서비스, 문화 및 기타서비스, 교육서비스 등으로 구분하였다.

산업연관분석을 통한 도시재생사업의 사회·경제적 파급효과를 분석하는 절차는 다음과 같다.

첫째, 도시재생활성화계획에 포함된 사업과 프로그램의 산업을 산업연관표의 산업분류를 기준으로 구분하였다. 창신·숭인 도시재생선도지역에서는 마중물사업, 지자체사업, 부처협업사업이 이루어지고, 각 사업에 포함되는 도시재생 사업 및 프로그램은 물리환경을 개선하는 건설, 물리환경 개선 외의 사업지원서비스, 문화 및 기타서비스. 교육서비스 등으로 구분하였다.

둘째, 마중물사업, 부처협업사업, 지자체사업 사업을 대상으로 산업연관분석을 통해 도시재생사업의 사회·경제적 파급효과를 분석하였다. 사회·경제적 파급효과를 설명하는 변수는 생산유발효과, 부가가치유발효과, 고용유발효과로 한정하였다. 경제적 파급효과는 일반적인 산업연관분석과 유사하게 생산유발효과, 부가가치유발효과, 고용유발효과를 통해 분석할 수 있다. 그리고 사회적 파급효과는 주민참여 확대, 이웃간 신뢰도 및 유대감 상승, 범죄율 감소 등을 통해 확인할 수 있다. 그러나 주민참여 확대, 이웃간 신뢰도 및 유대감 상승 등은 정량적 지표로 확인이 어렵고, 범죄율 자료는 도시재생 사업이 어느 정도 진행된 후에 확인이 가능할 수 있기 때문에 분석이 어렵다. 이 연구에서는 도시재생사업에 따른 고용유발이 해당 지역 및 도시 전체에 사회적 파급효과를 유발한다고 가정하였다. 실제 영국 등 해외 선진국에서도 도시재생의 사회적 파급효과를 평가하기 위한 대표변수로 사업체증가 및 고용증가를 많이 활용하고 있다(Tyler, P., et al., 2013).

Figure 2.

Process of Inter-industry analysis to analyze the socio-economic ripple effect of urban regeneration

투입계수를 기초로 도출되는 생산유발계수표는 소비·투자·수출 등 최종수요가 한 단위 증가할 때 이를 충족하기 위하여 각 산업부문에서 직·간접으로 유발되는 생산액 단위를 나타내는 생산유발계수를 표로 정리한 것이다. 이 생산유발계수표를 이용하면 최종수요 변동에 따른 생산유발효과를 구할 수 있다(김남룡 외, 2009).

창신·숭인 도시재생사업 중에서 200억 원이 투입되는 마중물사업은 건설 182.6억 원·사업지원 서비스 8.7억 원·문화 및 기타서비스 8.5억 원·부동산 및 임대 5.9억 원 등 총 231.4억 원의 생산유발을 일으키는 것으로 분석되었다. 마중물사업은 투입예산보다 15.7% 높은 생산유발을 일으킨다. 552.7억 원이 투입되는 지자체사업은 총 627.0억 원의 생산유발을 일으키고, 건설 553.9억 원·부동산 및 임대 17.3억 원·공공행정 및 국방 11.9억 원·문화 및 기타서비스 2.0억 원 순이다. 221.2억 원이 투입되는 부처협업사업은 건설 217.7억 원·공공행정 및 국방 4.7억 원 등 251.8억 원의 생산유발을 일으킨다(표3 참조).

도시재생사업의 투자 사업비의 생산유발효과를 사업별로 보면 마중물사업, 지자체사업, 부처협업사업 중에서 마중물사업의 예산대비 생산유발효과가 가장 높은 것으로 분석되었다. 마중물사업은 도시재생특별법에 따라 국토교통부 예산으로 지원되는 사업으로, 지역중심의 자생적 재생을 촉진시키기 위한 마중물 성격의 특성을 띈다. 따라서 마중물사업의 성패가 도시재생의 지속가능성을 유지한다고 볼 수 있다. 마중물사업 중에서 건설부문의 생산유발효과가 높았는데, 이는 물리환경 개선을 위한 건설에 많은 사업비가 투입되었기 때문이다.

Table 3.

The production inducement effect of Changsin·Sungin urban regeneration (KRW: 100 million won)

이 연구에서 도시재생의 사회·경제적 파급효과를 설명하는 부가가치유발효과를 분석하기 위해 활용한 $$ \widehat{A^{\upsilon }}{\left(1-A^d\right)}^{-1}$$형의 부가가치유발계수는 어떤 산업부문의 최종수요가 한 단위 발생할 경우 국민경제 전체에서 직·간접적으로 유발되는 부가가치의 단위크기를 의미한다(한국은행, 2014).

창신·숭인 도시재생사업의 산업별 부가가치유발효과는 다음과 같다. 마중물사업은 건설 60.0억 원·사업지원서비스 5.5억 원·문화 및 기타서비스 4.1억 원 순으로 총 82.6억 원의 부가가치를 유발한다. 지자체사업은 건설업 182.0억 원·부동산 및 임대 5.7억 원·공공행정 및 국방 3.9억 원 등 총 206.0억 원의 부가가치를 유발하고, 부처협업사업도 건설 71.5억 원·부동산 및 임대 2.2억 원·공공행정 및 국방 1.6억 원 순으로 총 83.6억 원의 부가가치를 유발한다(표4 참조).

도시재생사업의 사업별로 보면 부가가치유발효과는 생산유발효과와 유사하게 지자체사업, 부처협업사업보다 마중물사업의 예산대비 부가가치 비율이 41.3%로 가장 높은 것으로 분석되었다. 지자체사업의 예산대비 부가가치 비율은 각각 37.3%이고, 부처협업사업은 37.8%이다.

Table 4.

The value added inducement effect of Changsin·Sungin urban regeneration (KRW: 100 million won)

고용유발효과를 분석하기 위해 활용한 노동계수는 일정기간 동안 생산활동에 투입된 노동량을 총산출액으로 나눈 계수로서 한단위(산출액 10억 원)의 생산에 직접 필요한 노동량을 의미한다. 이 연구에서 사용한 노동유발계수는 $$ \widehat{L^{*}}{\left(1-A^d\right)}^{-1}$$형이고, 이것은 노동계수에 최종수요 한 단위당 직·간접 생산유발효과를 나타내는 생산유발계수를 곱한 것이다(한국은행, 2014). 창신·숭인 도시재생사업을 통해 200억 원이 투입되는 마중물사업은 건설 160명·사업지원 서비스 22명·문화 및 기타서비스 17명 등 총 238명의 고용을 유발한다. 552.7억 원이 투입되는 지자체사업은 건설 485명·부동산 및 임대 15명·공공행정 및 국방 10명·문화 및 기타서비스 2명 등 총 549명의 고용을 유발할 수 있다. 221.2억원이 투입되는 부처협업은 건설 191명·부동산 및 임대 6명·공공행정 및 국방 4명 등 총 227명의 고용을 유발하는 것으로 분석되었다(표5 참조).

Table 5.

The employment inducement effect of Changsin·Sungin urban regeneration (person)

창신·숭인 도시재생사업을 통해 도시재생선도지역이 포함된 서울시는 산업간 연관관계를 통해 긍정적인 사회·경제적 파급효과가 예상된다.

창신·숭인 도시재생사업에는 마중물사업 200.0억 원·지자체사업 552.7억 원·부처협업사업 221.2억 원 등 총 973.9억 원이 투입될 예정이다.

이를 통해 생산유발효과는 마중물사업 231.4억 원·지자체사업 627.0억 원·부처협업사업 251.8억 원 등 총 1,110.2억 원이 예상되는데, 이는 투입예산보다 약 14.0% 이상의 가치에 해당된다. 그리고 많은 사업 중에서 물리환경 개선과 관계된 건설부문의 생산유발효과가 큰 편이고, 이는 부가가치유발효과와 고용유발효과도 유사하다. 도시재생사업은 마중물사업 82.6억 원·지자체사업 206.0억 원·부처협업사업 83.6억 원 등 총 372.2억 원의 부가가치를 유발한다. 고용유발은 마중물사업 238명·지자체사업 549명·부처협업사업 227명 등 총 1,014명이 예상된다. 이는 2014년 기준의 전국 평균근로자 임금 32.4백만 원으로 보면 마중물사업 약 77.1억 원·지자체사업 약 177.9억 원·부처협업사업 약 73.5억 원으로 전체 328.5억 원에 해당한다. 즉 도시재생사업을 통한 고용유발은 사회·경제 전반에 긍정적 영향을 미친다(표6 참조).

Table 6.

The socio-economic ripple effect of Changsin·Sungin urban regeneration project