Print publication date Jul 2014
A case study on the Strategies to promote Overseas Urban Development Projects
This paper aims to propose some strategies to promote overseas urban development projects, carrying out case studies on the new town development projects of Algeria in Northern Africa. The case studies reveal that Bouinan and Boughzoul new town projects had serious problems such as frequent changes to development programs and a series of trial and error caused by cultural differences. The following strategies are proposed based on our empirical findings: participating in the planning process from an early stage, facilitating public-private partnerships, taking into account cultural differences and social conventions when drawing up a contract, and making a package deal.
Keywords:
Overseas Urban Development Project, New Town, Algeria, Africa, Public-Private Partnerships, Package Deal, 해외 도시개발사업, 신도시, 알제리, 아프리카, 공공-민간 파트너십, 패키지 딜Ⅰ. 서 론
우리나라는 지난 30여 년간 급속한 도시화를 겪어왔으며, 이 과정에서 1, 2기 수도권 신도시 개발 등을 바탕으로 도시개발에 대한 풍부한 경험과 노하우가 관련 정부기관 및 건설업계에 축적되어 국제적 경쟁력을 갖추게 되었다. 높은 품질과 빠른 건설공정 등 한국형 신도시가 가진 다양한 장점에 매료된 제3세계 국가들은 국내 신도시를 벤치마킹하기 시작했고, 공기업 또는 민간건설업체가 해외 신도시개발사업에 진출하게 되었다. 그러나 해외 신도시개발사업의 진출사례를 살펴보면 사업수주에서부터 건설 및 운영에 이르기까지의 전 과정에서 예기치 못한 여러 가지 문제점에 직면하였음을 알 수 있다.
신도시개발사업은 막대한 비용과 시간, 노력이 소요되며, 정부정책에 따라 오랜 시간에 걸쳐 국가적 투자가 이루어지는 사업이라 할 수 있다. 특히 해외에서 시행되는 신도시개발사업은 진출대상국의 정책적 지원이 뒷받침되어야 하고, 해외에서 발생할 수 있는 다양한 리스크에 미리 대비할 필요가 있다. 본 연구에서는 북아프리카 알제리의 부이난ㆍ부그줄 신도시 개발사례를 구체적으로 조명함으로써 향후 해외 도시개발사업을 활성화하고 시행착오를 최소화하기 위한 접근방안을 제시하고자 한다.
Ⅱ. 선행연구 고찰
해외 도시개발을 위한 국가 간 협의 및 양해각서 체결, 민간부문의 수주가 가시적으로 이루어지기 시작한 2000년대 중반 이후로 해외 도시개발에 관한 연구들이 국내에서 수행되어 왔으며, 관련 연구의 대다수는 해외 도시개발사업의 개념정립, 해외 도시개발사례 및 동향 고찰, 해외 도시개발 활성화를 위한 전략 및 정책 분석 등을 그 내용으로 다루고 있다. 본 장에서는 해외 도시개발과 관련된 일련의 선행연구 가운데 해외 도시개발 활성화를 위한 추진전략에 주안점을 두고 있는 기존 연구의 동향을 간략하게 살펴보고자 한다.
최진철(2008)은 해외 도시개발 수출경쟁력 제고를 위한 전략으로 개발이익을 공유할 수 있는 국가 간 협력체계 구축 및 종합적 회사설립, 컨소시엄 구성과 지분부여를 통한 글로벌 기업의 참여 유도, 해외 부동산 데이터베이스 구축을 통한 해외정보 체계화, 공공과 민간 부문의 컨소시엄 구성을 통한 리스크 분산, 해외 도시개발기금 조성 등을 제안하였다.
최민아(2009)는 해외 도시개발사업의 선진국이자 현재 우리나라가 진출하고 있는 중동 및 아프리카 지역 등에서 경합을 벌이는 프랑스의 해외 도시개발 관련 기관을 중점적으로 살펴보았다. 이 연구는 프랑스의 해외 도시개발 사업 분야의 대표적 기관인 SEFI(French International Contractors)와 FCI(France Cooperation Internationale)의 주요업무, 조직구성 및 활동현황 등을 구체적으로 조명하고, 두 기관이 가진 강점, 즉 공공과 민간의 영역을 넘나들며 업무를 수행하는 활동분야의 유연성과 다양한 해외기관과의 유기적인 네트워크 형성 등을 해외 도시개발사업 활성화를 위한 시사점으로 도출하였다.
김영태(2009)는 해외건설사업의 동향과 문제점 등을 살펴보고 해외 도시개발사업의 효과적 추진을 위한 전략으로 국가 간 정상회담 등 고위급 건설외교의 강화, 전략지역별 거점국가 선정, 진출대상국의 신뢰확보를 위한 공기업의 선도적 역할 담당, 금융지원 또는 패키지 딜 방식 개발 활성화 등을 언급하였다.
임창휘 등(2011)은 해외 도시개발과 유관한 건설업체, 공기업, 대학 및 연구기관 종사자를 대상으로 해외 도시개발의 장애요인과 해외 도시개발 활성화 정책 등에 대한 설문조사를 수행하였다. 설문의 결과, 해외 도시개발의 장애요인으로 진출대상국의 정치 및 경제상황 변동, 시장규제 변화, 정보부족과 같은 진출대상국 관련 장애요인이 가장 큰 문제점으로 제기되었으며, 자금조달, 전문가 부족, 국내업체 간 과당경쟁과 같은 산업환경 관련 장애요인, 공공부문의 참여 및 지원 부족, 법적ㆍ제도적 지원 부족, 외교적 지원 부족과 같은 정부지원 관련 장애요인 역시 중요한 문제점으로 나타났다. 해외 도시개발 활성화를 위한 정책과 관련해서는 수출입은행 등의 개발자금 지원확대, 정부차원의 신용보증 확대 등의 금융지원 정책, 진출대상국의 동향에 대한 정보 제공, 시장 및 수주정보 제공 등의 진출대상국에 대한 정보지원 정책, 진출대상국과의 외교관계 증진 및 경제협력, 대외신인도 제고 등과 같은 외교지원 정책의 순으로 정책중요도가 높게 평가되었다.
Ⅲ. 알제리 신도시 개발현황
1. 아프리카 국가 현황
마다가스카르와 여러 도서 지역을 포함하여 총 54개국이 있는 아프리카 대륙은 면적이 약 3,022만㎢, 인구는 11억 명(2014년 기준)으로 아시아 다음으로 면적이 넓고 인구가 많은 지역이다. 아프리카는 지리적으로 북측으로는 지중해, 북동측으로는 수에즈 운하와 홍해, 남동측으로는 인도양, 서측으로는 대서양으로 둘러싸여 있다.
아프리카는 기후 및 자연환경뿐만 아니라 언어적ㆍ문화적 측면에서도 다양성을 가진다. 보다 구체적으로, 지중해 남쪽 해안지대에 자리잡고 있는 북부 아프리카의 7개국은 대표적인 이슬람 영향권으로 무슬림이 전체 인구의 대다수를 차지하고, 아랍어가 보편적인 공용어로 사용되고 있다. 반면, 사하라 사막 이남의 서부ㆍ중부ㆍ동부ㆍ남부 아프리카에 속한 국가에는 일반적으로 아프리카 흑인계가 정주하며 다양한 민족과 언어, 문화가 상존하고 있다. 그림 1은 아프리카 대륙에 위치한 국가들의 지리적 분포를 나타낸다.
Geographic distribution of African countries
2. 부이난ㆍ부그줄 신도시 개발현황
알제리(Algeria)는 2000년대 초 국토개발 관련 계획 및 법규를 정비하여 수도인 알제(Algiers) 인근의 지중해 연안지역에 5개소, 아틀라스산맥에 위치한 고원지역에 5개소, 사막지역인 남부지역 3개소에 걸쳐 총 13개의 신도시 건설계획을 수립하였다.
Geographic Location of sites for new towns in AlgeriaSource: Hwang (2009)
알제리 신도시들 가운데 본 연구에서 살펴볼 부이난(Bouinan)ㆍ부그줄(Boughzoul) 신도시는 연안지역과 고원지역에 각각 건설되어 알제리 국토골격의 중추적 역할을 하게 될 신도시라 볼 수 있다. 두 지역은 연안지역에 위치한 시디압델라와 더불어 개발이 우선적으로 추진되고 있는 신도시로서, 국내 민간기업이 설계와 시공을 진행하고 있다.
부이난 신도시는 기존 부이난시를 포함하여 4개의 기존 취락지가 분포하고 있는 곳에 건설될 예정이며, 수도인 알제에서 남서쪽으로 약 35km 지점에 위치하여 수도의 행정, 상업, 주거기능을 분산 및 보완하는 기능을 맡게 된다. 또한, 연안지역의 남단 중앙부에 입지하고 있어 교통, 안보 측면에서도 중요성이 부각되는 곳이다.
Overview of Bouinan new town development project
부그줄 신도시는 지중해 연안에 집중되어 있는 알제리의 도시분포를 고원지역 및 남부지역으로 확장하여 국가균형발전을 도모하는 거점도시이다. 특히 지중해 연안지역과 사막을 포함한 건조지대인 남부지역을 연결하는 결절점에 위치한 입지적 특성에 따라 안보 측면에서 매우 중요한 도시이다. 부이난이 알제에 가까운 위성도시 성격을 띠는 반면 부그줄은 자급자족이 가능한 산업, 행정, 상업, 연구, 국방, 주거 등 다양한 기능을 갖춘 도시로 개발될 예정이다.
Overview of Boughzoul new town development project
Ⅳ. 문제점 도출 및 접근방안 제시
1. 문제점 도출
국내의 신도시개발사업은 일반적으로 중앙 및 지자체의 체계적 절차에 따라 기획되고 시행되며, 신도시 개발에 필요한 재원으로는 정부 및 소관 공공기관의 예산이 투입된다. 그러나 해외 신도시 개발 진출대상국의 여건은 국내와는 상이하며, 이로 인해 적극적으로 추진되던 개발계획이 변경되거나 지연되는 경우가 흔하게 발생한다. 알제리 부이난과 부그줄에 건설 중인 신도시에서도 이와 유사한 상황이 발생하였다.
수도인 알제 인근에 위치한 부이난은 수도의 행정기능과 상업기능을 분담하고 양호한 고밀도 주거지역을 조성함으로써 수도의 과밀ㆍ확산 문제를 해결하는 신도시 가운데 하나로 2009년 설계되었다. 그러나 발주 후 약 1년이 지난 2010년 신도시 부지선정, 건설비용충당, 수도기능이전 측면에서 문제점이 나타났다. 애초 부이난 신도시는 기존 4개 취락지를 수용 개발하여 신도시의 주요 기능 중심지로 변모시킬 계획이었으나, 기존 취락지역의 수복보전 이슈가 대두하면서 도시골격과 성격이 전면적으로 변경되는 결과를 가져오게 되었다. 나아가 기존 취락지역 수복보전 문제는 개발비용의 충당문제와 결부되어 사업추진의 걸림돌이 되었다. 국내 건설업체들은 신도시에 조성되는 토지를 매각하여 개발비용을 충당하려는 재원조달계획을 수립하였으나, 기존 취락지역 보전으로 인해 재원조달이 어려워졌을 뿐만 아니라 기존 취락지역 정비를 위한 추가적 비용부담 리스크까지 안게 되었다. 그리고 수도의 상업, 행정기능이 이전하기로 계획되었던 부지는 위치이동이 불가피해졌고, 공공기관 이전에 대한 진출대상국의 불투명한 계획도 문제점으로 드러났다.
부그줄은 시디압델라와 함께 가장 발빠르게 개발이 추진된 신도시 중 하나이다. 그러나 부그줄 신도시 역시 개발계획이 수차례 바뀌었으며, 변경된 도시 수요 및 예산에 맞춘 단계별 개발로 사업이 추진되었다. 2008년 초기에는 알제리 국토균형발전 전략에 따라 국토의 십자축이 만나는 부그줄에 공항건설을 포함한 6,000 ha 이상의 대규모 신도시를 건설하고 행정수도 이전 수준의 기능 이전이 계획되었으나, 정부정책의 변경에 따라 행정기능의 일부만 이전하도록 하고 공항을 비롯한 물류 및 산업 기능의 이전은 연기되었다. 더불어 건조지대의 기후적 단점을 보완하기 위한 대규모 조림사업과 수자원, 전력 등 인프라 부족문제 또한 사업진행의 장애요인으로 작용하였다.
Spatial distribution of existing communities in Bouinan
국내 신도시개발사업과 비교하여 수많은 변수가 잠재한 해외 신도시 개발은 진출대상국과의 전략적 교섭이 요구된다. 신도시 개발과 관련한 협상은 기획단계 이전부터 국가적 차원에서 진행될 수 있으며, 사업이 발주된 이후에는 해당 발주청, 지방정부, 관련 기관 등과 다양한 형태의 협상이 진행된다. 특히 관련 기관과의 협상은 자료제공, 의사결정, 인허가진행 등에 있어 긴 시간이 소요되거나 난관에 봉착하는 경우가 발생한다. 이와 같은 문제는 진출대상국에서의 사업경험이 부족한 단일 기업 또는 컨소시엄이 해결하는 데 한계가 있다.
알제리의 사례를 보면, 초기 사업진출의 계기가 국가 간의 외교적 협력과 연관되어 있었던 만큼 발주청인 도시개발청은 국내 공공ㆍ민간 부문의 전폭적 참여와 지원을 기대하고 있었으며, 때로는 과업범위의 확대 혹은 심화와 같은 무리한 요구를 하는 경우도 있었다. 부이난 신도시는 애초 1지구(약 600ha)와 2지구(약 1,600ha)로 분리되어 사업이 추진되었으나 1지구의 사업이 장기간 지연됨에 따라 2지구를 담당하는 건설업체에게 계획 및 설계를 요구한 사례가 있었으며, 부그줄의 경우 2,000ha가 넘는 1단계 사업지역에 대해 초기 과업내용보다 심화된 수준의 블록별 단지설계를 요구하기도 했다. 그러나 실질적인 민ㆍ관협력기구 또는 진출기업 간의 협력체가 없는 상태에서 한목소리로 계약이행을 위한 기준을 제시하고 반박하기가 쉽지 않았으며, 개별적으로 담당하고 있는 사업이 당면한 문제점을 해결하는 데 만족해야 했다.
국내 건설업체들은 과거 중동 건설시장에서 국가적 인프라 구축사업에 진출하여 사업을 성공적으로 수행했던 경험을 가지고 있다. 2000년대에 들어 해외 플랜트사업 및 신도시개발사업 진출은 제2의 중동 붐으로 불리며 많은 기대감을 불러일으켰으나, 신도시개발사업은 과거의 양상과는 다른 측면이 있다. 단순한 건설공사의 시행과는 달리, 해외 신도시개발사업은 건설 이전의 계획 및 설계 단계 등을 거치게 되며, 이 과정에서 국내 건설업체들은 진출대상국과의 극단적인 견해차이를 경험하게 된다. 특히 계획 및 설계 과정에서 업무량에 대한 이견이 컸으며, 이는 곧 설계지연 및 비용증대, 공사지연으로 직결되었다.
부이난과 부그줄 신도시의 경우 계약서에 명기된 업무범위에 대한 해석은 수차례에서 걸쳐 재협의가 필요했으며, 협의를 통해 결론을 얻은 이후에도 발주청은 수시로 업무범위의 심화 및 확대를 요구하는 경우가 허다했다. 계획수립 및 설계확정을 위한 의사결정과정에서 발주청 및 상급기관의 결정에는 긴 시일이 소요되었고, 명확한 답을 얻지 못해 동일한 사항에 대해 수차례 반복하여 의사결정을 구하는 상황이 발생하기도 했다. 더불어 라마단 기간과 휴가기간이 연이어져 수개월씩 업무가 지연되는 경우도 있었다.
해외 도시개발사업의 진출대상국 대다수는 화석연료자원을 생산ㆍ판매하는 자원부국들이다. 알제리의 경우에도 아프리카의 대표적인 천연가스 및 석유 생산국가에 속한다.
화석연료 판매수입에 기반한 자금력은 신도시 개발의 주요한 재원이 되지만, 글로벌 경기침체의 영향을 직접적으로 받게 된다. 경기침체로 인해 자원수요가 감소하면 자원가격 하락과 판매수입 감소가 이어져 국가재원에 직접적인 타격을 받게 된다. 부이난 및 부그줄을 포함한 알제리의 신도시개발사업은 이와 같은 이유로 초기 계획보다 사업이 축소되거나 단계별로 보류되는 현상이 발생하였다. 따라서 해외 신도시사업은 거시적 시장변동을 염두에 두어야 할 뿐만 아니라 이러한 변동성에도 리스크를 저감하는 방안을 필요로 한다.
2. 접근방안 제시
해외 신도시개발사업은 국가적 차원에서 초기 전략이 이미 수립된 상태로 건설업체들이 참여하는 경우가 많다. 그러나 부이난ㆍ부그줄 신도시 개발사례에서처럼 초기 전략이 미비점을 내포하거나 중도에 큰 폭으로 변경되는 상황이 발생할 수 있으므로 진출기업 혹은 그 협력체는 초기 전략수립 단계에서부터 참여할 필요가 있다. 만약 전략수립이 완료된 상태라면 사업제안 단계에서 기존 전략의 검토수행 등 근본적인 컨설팅을 제공하는 것도 고려해야 한다. 부이난 신도시의 경우 기존 취락지역 보전이라는 문제점을 사전에 인지하고 관련 기관과 논의했다면 신도시의 위치 혹은 경계를 조정하거나 기존 취락지역을 보전하는 형태로 개발방향을 설정할 수 있었을 것이다. 단기적으로는 이와 같은 과정으로 인해 비용과 시간이 어느 정도 소요되겠지만 향후 발생할 수 있는 더 큰 비용과 시간을 분명히 줄여줄 수 있을 것으로 본다. 또한, 기존 전략의 수정이 반드시 필요할 경우에는 진출대상국을 대상으로 합리적인 변경안을 제시하고 설득하는 과정이 요구된다.
사업수주 및 계약이행, 전략변경 등 모든 과정에서 국내 진출기업의 권익을 보호하고, 진출대상국에 더욱 합리적인 서비스를 제공하기 위해서는 민ㆍ관 협력기구가 구성되고 운영되어야 한다. 프랑스와 같이 과거 자신들의 식민지였던 국가를 대상으로 경쟁우위에서 신도시개발사업에 뛰어든 경우에도 국가적 차원에서 전폭적인 지원을 제공하고 있고, 민간기업 간에도 긴밀한 협력체를 구성하고 있다. 따라서 해외 신도시개발사업을 국가적 산업으로 인식하고 보다 조직적인 대응체계를 갖출 필요가 있다. 특히 진출대상국의 요구에 무조건 순응하고 수주를 위해 출혈경쟁을 벌이는 상황에서 벗어나 사업을 원활하게 진행할 수 있는 여건조성에 주안점을 두어야 한다.
국내에서조차 개발사업과 관련한 각종 협의 및 인허가 과정은 종종 곤란을 겪는다. 특히 해외 도시개발사업은 사업진행을 위한 일련의 과정이 원격으로 진행되며 문화적ㆍ관례적 견해차이로 그 어려움이 배가된다고 볼 수 있다. 따라서 진출대상국의 다양한 특성을 사전에 파악하고 관련 지식을 축적ㆍ공유할 필요가 있다. 특히 주요한 의사결정이 필요한 부분에 대해서는 상세한 일정 관리와 협의 내용의 문서화가 요구된다. 또한, 종교적 행사기간 등을 미연에 파악하여 일정 지연을 방지해야 한다.
일반적으로 해외 도시개발사업은 글로벌 경기변화에 큰 영향을 받는다. 발주량 급감, 사업변동 및 지연, 환율변동 등 예측하기 어려운 변수들로 인해 크고 작은 어려움에 직면하게 된다. 따라서 이러한 리스크에 효율적으로 대응하는 방안으로 패키지딜(package deal)을 적극적으로 활용할 필요가 있다. 미국, 중국, 인도 등은 이미 제3세계 자원부국을 대상으로 무역, 국방, 건설 등 다양한 혜택을 제공하는 대가로 자원에 대한 채굴권을 매입하는 등 패키지딜 사업을 진행해오고 있다. 이러한 패키지 딜의 활성화를 위해서는 정부기관 혹은 전문성을 가진 기업의 적극적 지원과 제도적 정비가 요구된다.
Ⅴ. 결 론
본 연구에서는 알제리 부이난ㆍ부그줄 신도시개발사업을 추진하는 과정에서 발생한 문제점을 살펴보고 접근방안을 모색함으로써 향후 해외도시개발사업을 활성화하고 시행착오를 최소화하기 위한 기초자료를 제공하고자 하였다. 부이난ㆍ부그줄 신도시 개발사례를 살펴보면 현지 실정과, 인프라 부족, 글로벌 경기변동 등 여러 가지 문제점으로 인해 단기간 내 대규모 고밀도 신도시를 조성하는 한국형 신도시개발사업이 가진 장점이 상실되고, 사업이 축소되거나 무산되는 일이 발생하였음을 알 수 있다. 이처럼 그동안 해외 신도시개발사업에서 예기치 못한 시행착오를 겪어온 것이 사실이며, 일각에서는 해외 도시개발사업의 수익성 저하, 중국 등 후발주자의 진입으로 시장이 빠른 속도로 레드오션화되는 현상을 우려하고 있다. 따라서 해외 신도시개발사업의 경쟁력을 제고하여 한 단계 더 도약하기 위해서는 지금까지 경험한 문제점을 면밀히 검토하고 해소방안을 찾아 이를 사업추진에 지속적으로 반영하는 노력이 필요할 것으로 사료된다.
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