Current Issue

정책 실패(Policy Failure)는 정책이 의도한 목표를 달성하지 못하거나, 예기치 못한 부작용을 초래하는 현상을 의미한다(안병철·강인호, 2008). 정부의 보증제도가 임차인 보호라는 의도한 목적과 달리 고위험 전세 발생 가능성을 높여 임차인의 주거 안정성을 저해하였다면, 이는 일종의 정책 실패로 볼 수 있다. 따라서, 주택정책 실패를 다룬 선행연구를 토대로 정책들이 실패한 원인을 살펴보고, 보증제도가 의도하지 않은 부작용을 초래한 배경을 파악하고자 하였다.

주택정책이 의도한 목표와 상반된 결과를 초래하였음을 규명한 연구가 다수 있었다. 예를 들어, 양완진·김현정(2020)은 이중차분법(Difference-in-Differences)을 활용하여 투기과열지구 및 조정대상지역 지정이 투기수요를 억제하지 못하고 오히려 아파트 가격 상승을 초래했음을 밝혔다. 또한, 최문규·성현곤(2022)은 서울시 고가주택 담보대출 규제에 따라 억제된 주택 매매 수요가 저가 주택으로 이동하여 저가 주택의 가격 상승시켰음을 분석하여, 고가주택에 대한 담보대출 규제가 풍선효과(Balloon Effect)를 초래하였음을 규명하였다.

전세시장과 관련된 정책실패 연구도 확인할 수 있었다. 정재원(2021)은 주택임대차보호법 개정이 서울시 아파트의 전세가격 상승을 유발했음을 규명하였으며, 송경호(2024)는 동 법 개정으로 인해 전세가격은 상승하고, 전·월세 거래량은 감소하였음을 규명하였다. 이는 법 개정 이후 임대인들이 임대수익 확보를 위해 전세가격을 상승시키는 전략을 취했기 때문으로 분석된다.

이와 같은 연구들은 정책이 시장 참여자들의 의도치 않은 행태 변화를 유발하여 정책목표가 달성되지 못할 수 있음을 보여준다. 따라서, 보증제도가 고위험 전세 발생 확률에 미친 영향을 이해하기 위해서는 시장 참여자들의 행태 변화를 중심으로 논의할 필요가 있다.

보증제도는 임대인 또는 임차인이 부담할 위험(Risk)을 정부가 대신 부담하는 구조이다. 이는 타인의 위험을 대신 부담한다는 점에서 보험과 유사한 구조이고, 보험은 이해관계자들의 도덕적 해이(Moral Hazard)를 유발하여, 시장의 비효율성을 초래할 수 있다고 알려져 있다. 이에 따라, 보험정책과 도덕적 해이에 관한 연구를 검토할 필요가 있다고 판단되어, 관련 연구를 살펴보았다.

선행연구들은 보험정책이 도덕적 해이를 유발하여 비효율성을 초래할 수 있음을 여러 사례를 통해 규명하였다. 예를 들어, 정기택 외(2006)는 민간 건강보험 가입자가 비가입자보다 본인 부담 비용이 감소함에 따라 외래진료 이용률과 비용이 증가함을 규명하였는데, 그 원인으로 도덕적 해이를 주장하였다. 전영준·남재량(2011)은 저소득 근로자에 대한 실업보험과 근로소득장려세제(Earned Income Tax Credit) 등의 효과를 분석하며, 실업보험이 근로자들의 구직의욕을 저하하는 도덕적 해이를 유발하여 실업 기간을 연장하는 문제가 있음을 확인하였다.

보험정책에 의한 도덕적 해이가 시장의 위기를 초래 수 있음을 분석한 연구도 있었다. Bhutta and Keys(2022)는 민간 주택담보대출 보험 회사가 주택경기 침체에도 불구하고, 주택담보대출(Loan to Value, LTV)의 비율이 높거나 차주의 신용도가 낮은 고위험 주택담보대출에 대해서도 보험 공급을 확대하면서, 주택담보대출은 증가하였고, 이는 주택시장 거품 심화로 이어져, 2008년 금융위기의 주요 원인 중 하나로 작동하였음을 주장하였다. Brewer et al.(1997)은 생명보험 기금의 재원 조달 방식이 보험사의 도덕적 해이에 미치는 영향을 분석하였다. 이들 연구에 따르면 정부가 기금 재원을 부담하는 경우, 보험사는 위험자산 비중을 증가시키는 경향을 보였지만, 보험사가 재원을 부담할 경우, 위험자산 비중이 작아지는 것으로 나타났다. 이는 보험 기금 설계 방식에 따라 보험사의 도덕적 해이가 발생할 수 있으며, 도덕적 해이에 따른 시장의 위기는 시민들의 세금 부담으로 이어질 수 있음을 보여준다.

이와 같은 연구들은 보험 공급자가 과도한 위험을 부담하거나 정부의 규제가 느슨할 경우, 도덕적 해이가 발생하여 시장을 왜곡할 수 있음을 보여준다. 이를 바탕으로 보증제도 또한 시장 참여자들의 도덕적 해이를 유발하여 고위험 전세 발생 확률에 영향을 미칠 것으로 추정할 수 있다.

고위험 전세 여부는 전세가율로 판단하기 때문에 전세가율에 관한 연구를 살펴보았다. 선행연구들은 주로 전세가율에 영향을 미치는 요인을 규명하는 데 초점을 두고 있다. 예를 들어, 이희광 외(2018)는 아파트 가구 비율, 도시철도 이용객 수 등 도시적 요인이 서울시 아파트 전세가율에 미치는 영향을 분석하였다. 최정선·유선종(2022)은 공원시설, 환경오염 배출시설과 같은 입지적 요소가 전세가율에 큰 영향을 미친다는 점을 규명하였다. 김정한·이정란(2023)은 지역적 요소 이외 아파트, 연립·다세대주택과 같은 주택 유형과 신축 여부 등도 전세가율에 영향을 미친다고 분석하였으며, 특히, 수도권에서 양질의 아파트 전세 공급 부족으로 인해 비아파트와 신축 주택을 중심으로 고위험 전세가 발생한다는 점을 밝혔다.

최근에는 전세가율을 활용하여 보증금 미반환 사고를 분석하는 연구도 진행되었다. 김진유(2022)와 최우규 외(2024)는 보증제도를 운용하는 주택도시보증공사(Housing & Urban Guarantee Corporation, HUG)의 보증 데이터를 활용하여 전세가율이 높고, 연립·다세대주택이 밀집된 지역일수록, 보증금 미반환 사고가 증가한다는 점을 확인하였다. 또한, 안영빈(2022)은 금리, 물가상승률 등 거시 경제 요인이 전세가율에 영향을 미칠 수 있음을 분석하며, 물가 안정화와 같은 정책의 중요성을 강조하였다.

이러한 선행연구들은 보증제도와 고위험 전세 발생 확률 간의 직접적인 관계를 다루고 있지는 않지만, 전세가율이 다양한 요소의 영향을 받는다는 점을 명확히 보여준다. 따라서, 보증제도 또한 전세가율 변동을 유발하여, 고위험 전세 발생 확률에 영향을 미칠 것으로 추정할 수 있다.

본 연구의 목적은 보증가입 요건의 변화가 고위험 전세 발생 확률에 미친 영향을 분석하는 것이다. 따라서, 분석 기간(2015년 2월~2024년 3월) 동안 이루어진 5번의 보증가입 요건의 개정 내용을 먼저 고찰할 필요가 있다. 해당 내용은 국토교통부의 보도자료를 기반으로 정리하였다. 정부는 주택가격 대비 전세보증금이 적절한지 등을 심사하여 보증을 공급하며, 이에 대한 구체적인 요건은 식 (1)과 같다.

(1)

정부는 위 식에 명시된 주택가격(Housing Price), 전세가율(Jeonso Price Ratio), 선순위채권(Senior Bond), 전세보증금(Jeonse Deposit)과 같은 요건과 가입 절차를 중심으로 제도를 개정해 왔다. 각각의 제도개선은 전세시장 위험 수준에 영향을 미칠 것으로 예상하며, 주요 내용과 예상 효과를 요약하면 <표 1>과 같다. 분석기간 동안 가입 요건의 변화가 총 5번 이루어졌는데, 첫 번째 개정부터 세 번째 개정은 그 요건의 완화 조치이며, 네 번째와 다섯 번째는 그 요건의 강화 조치이다. 이에 대한 세부적인 내용은 다음과 같다.

첫 번째 개정(이하, “가입 요건 완화 1”이라 함.)은 식 (1)의 전세가율 기준을 완화한 조치이다. 기존에는 전세가율이 80%를 초과하면 보증가입이 불가능했으나, 이를 100%까지 허용하도록 변경하였다. 두 번째 개정(이하, “가입 요건 완화 2”라 함.)은 가입 절차 간소화로, 보증가입 시 요구되었던 임대인의 동의 절차를 폐지하여 임차인이 자유롭게 가입할 수 있도록 하였다. 세 번째 개정(이하, “가입 요건 완화 3”이라 함.)은 임대사업자가 가입하는 임대사업자용 보증보험의 가입 요건을 완화한 것이다. 임대사업자는 「민간임대주택에 관한 특별법」 제49조에 따라 보증금을 반환하지 못할 상황에 대비하기 위해 임대사업자용 보증보험에 의무적으로 가입해야 했으나, 엄격한 가입 요건 때문에 법령 시행에 난항을 겪었다. 이에 정부는 임차인이 본 연구에서 분석하는 보증에 가입할 경우, 임대사업자의 임대사업자용 보증보험 가입 의무가 면제되도록 법령을 개정하였다. 이는 본 연구에서 분석하는 보증제도가 임대사업자용 보증보험과 제도 취지가 동일하고, 가입 요건이 덜 엄격하기 때문에 시행된 조치이다.

2023년 1월부터 현재까지는 가입 요건의 강화 조치가 이루어져 왔다. 네 번째 개정(이하, “가입 요건 강화 1”라 함.)은 식 (1)의 보증가입 요건 중 주택가격 산정기준을 강화한 것으로, 공시가격의 150%를 적용하던 주택가격을 공시가격의 140%로 조정하였다. 마지막으로 다섯 번째 개정(이하, “가입 요건 강화 2”라 함.)은 식 (1)에서 보증가입이 가능한 전세가율 상한을 100%에서 90%로 하향 조정한 조치이다. 본 연구는 제도개선 사항의 효과를 규명하기 위해 각 제도개선이 시행된 기간을 더미변수로 설정하여 분석모델을 구축하였다.

연구가설 분석을 위해 전세가율 데이터가 필요하지만, 개별 전세 계약의 전세가율에 관한 공공 데이터는 없다. 이에 본 연구는 국토교통부에서 제공하는 전세 거래 데이터와 주택 매매 실거래가 데이터를 결합하여 개별 전세 계약의 전세가율을 도출하였다.

전세가율 도출 과정은 다음과 같다. 먼저, 주택 매매 실거래가 데이터에서 계약연월, 주소, 층수가 일치하는 데이터를 그룹화하여 평균 매매가격과 평균 전용면적을 산출하고, 이를 통해 m²당 매매가격을 계산하였다. 이후, 전세거래 데이터와 주택 매매 실거래가 데이터 간 계약연월, 주소, 층수가 일치하는 데이터를 추출하였다. 추출된 데이터를 바탕으로 m²당 전세보증금을 계산하고, 이를 m²당 매매가격으로 나누어 개별 계약의 전세가율을 도출하였다. 이렇게 도출된 전세가율을 토대로 선행연구(김정한·이정란, 2023)와 전세가율 개념을 고려하여 전세가율 80%, 100%를 기준으로 80% 이하 구간은 보통(Normal), 80%~100% 구간은 위험(Risk), 100% 초과는 과다위험(High-Risk)으로 범주화하였다.

또한, 선행연구(김보경 외, 2016; 지규현 외, 2017; 강만봉 외, 2021; 정재원, 2021; 최정선·유선종, 2022; 김정한·이정란, 2023; 송경호, 2024)에 기초하여 전세가율에 영향을 미칠 수 있는 변수들을 통제변수로 설정하였다. 통제변수는 주택 고유 특성, 입지적 특성, 거시경제 특성으로 구분하여 설정하였다. 주택 고유 특성에는 층수, 전용면적, 건축연령, 신축 주택 여부, 연립·다세대주택 단지별 m²당 매매가격을 포함하였다. 신축 주택 여부는 건축연령이 0 또는 1인 경우, 1로 코딩하여 더미변수로 설정하였다. 입지적 특성과 관련하여 각 자치구의 인구밀도, 도시 광역철도 밀도, 19세 이하 인구 천 명당 초·중·고교 수, 인구 천 명당 1차 의료기관 수, 연립·다세대주택 비율 등을 포함하였다. 마지막으로 거시경제 특성으로는 자금조달 비용지수(Cost of Funds Index, COFIX) 금리, 고용률, 지역내총생산(Gross Regional Domestic Product, GRDP)과 주택임대차보호법 개정을 더미변수로 포함하였다. 관련 자료는 국가통계포털(KOSIS)과 은행연합회 등에서 구하고, 전처리하였다. 예를 들어, 자치구별 인구밀도는 해당 자치구의 총인구를 면적으로 나누어 산출하였으며, 이와 같은 전처리 과정을 거친 뒤 모형에 투입하였다.

또한, 이렇게 구축된 변수들에 대해 추가로 다음과 같은 데이터 전처리 과정을 수행하였다. 첫째, 건축법상 연립·다세대주택 기준에 부합하도록 4층 이하의 데이터를 추출하였다. 둘째, 주택임대차보호법상 우선변제권의 인정 범위를 고려할 때, 보증금이 1억 원 이하인 경우는 우선변제권이 인정되어 보증가입 필요성이 적으며 7억 원을 초과하는 경우는 보증가입이 불가능하므로, 보증금이 1억 원 이하 또는 7억 원 초과인 데이터는 제외하였다. 셋째, 건축연령이 20년을 초과하는 주택의 경우, 재개발 가능성으로 인해 전세가율이 왜곡될 수 있으므로 해당 데이터를 제거하였다. 마지막으로, 전세가율이 10% 미만이거나 200% 이상인 데이터는 이상치로 간주하여 제외하였다. 이는 선행연구(김정한·이정란, 2023)와 공공 데이터(서울특별시, 2025; MBC, 2025)에서 전세가율 10% 미만 200% 이상의 데이터를 이상치로 간주하여 분석하는 것에 착안한 조치이다.

이와 같은 데이터 전처리를 통해 분석에 최종 포함된 표본의 수는 10,023개이며, 이에 대한 기초 통계량은 <표 2>와 같다. 기초 통계량을 살펴보면, 전세가율이 80%를 초과하여 위험 또는 과다위험 범주에 속하는 경우가 전체의 69.5%로 전세 계약의 위험도가 높은 수준임을 알 수 있다. 또한, 전세가율 변화 양상을 살펴보기 위해 6개월 이동평균 평활법을 적용하여 전세가율 추이 그래프를 작성하였다. <그림 1>에서 볼 수 있듯이, 전세가율은 2015년부터 2021년 상반기까지 전반적으로 상승하였으며, 2021년 하반기부터는 안정화되는 모습을 보인다. 그러나, 2022년까지 전세가율은 80%를 초과하고 있어, 전세시장의 위험도가 높은 수준임을 확인할 수 있다. 그리고, 이렇게 전세가율이 높은 시기는 2017년 이후 보증가입 요건이 완화된 기간과 일치한다. 2023년부터는 전세가율이 80% 이하로 감소하며 안정화되는 모습을 보이는데, 이는 보증가입 요건이 강화된 시기와 일치한다. 그래프를 통해 보증가입 요건 변화가 전세가율에 영향을 미칠 수 있으며, 그 영향은 연구가설과 일치한다는 점을 시각적으로 확인할 수 있다.

Figure 1.  
Trends on Jeonse price ratio and housing market indicators by month

아울러, <표 2>의 통제변수 중 연립·다세대주택 단지별 m²당 매매가격, 주택 수, 정비사업 수, GRDP 등 일부 변수의 편차가 큰 것으로 나타났다. 이는 전세시장의 지역적, 시간적 특성이 전세가율에 큰 영향을 미칠 수 있음을 의미한다. 또한, 변수 간의 편차가 크면 분석결과가 왜곡되거나 분석모델 구축이 제한될 수 있다. 따라서, 본 연구에서는 변수 간 편차로 인한 분석상의 왜곡을 최소화하고, 분석 모형의 안정성을 높이기 위해 변수들을 표준화하여 분석하였다.

분석결과, “가입 요건 완화 1”, “가입 요건 완화 2”, “가입 요건 강화 2”가 고위험 전세 발생 확률에 유의미한 영향을 미친 것으로 나타났다. “가입 요건 완화 1”의 P-값은 0.085, 오즈비는 1.275로 나타나, 가입 요건 완화 1에 의해 전세시장에서 위험(Risk) 또는 과다위험(High-Risk) 전세가 발생 확률이 1.275배 증가했음을 확인할 수 있다. 이는 정보 비대칭성이 존재하는 전세시장에서 보증가입 요건인 전세가율 상한선이 80%에서 100%로 상향 조정됨에 따라, 임차인은 보증가입 요건을 충족시킬 수 있는 계약이라면 상대적으로 높은 전세가율로도 계약을 체결할 가능성이 증가했음을 의미한다. 또한, 임대인은 보증가입이 가능한 전세가율 최대한도를 임대 조건으로 제시했을 가능성이 크다. 결과적으로, 보증가입 요건인 전세가율 상향 조정 조치는 시장 참여자들 사이에 전세가율 상승을 용인하는 행태 변화로 이어졌으며, 이는 시장 전반의 전세가율 상승과 고위험 전세의 발생 확률을 높이는 결과를 초래했음을 시사한다.

“가입 요건 완화 2”의 오즈비는 1.387로 가입 요건 완화 1보다 더 강한 효과를 보였다. 이는 가입 요건 완화 2에 따라, 전세시장에서 위험 또는 과다위험 전세가 발생할 확률이 1.387배 증가했음을 의미한다. 가입 요건 완화 1에 더해 보증가입을 위해 요구되던 임대인 동의 절차가 폐지되면서 임차인의 보증가입 편의성은 높아졌으나, 동시에 고위험 전세에 대한 경각심을 더욱 약화시켜, 전세시장의 위험 수준을 제도개선 이전보다 더 크게 증가시킨 것으로 분석된다.

“가입 요건 강화 2”의 오즈비는 0.370으로, 가입 요건 강화 2에 따라 위험 또는 과다위험 전세의 발생 가능성은 유의미하게 감소했다. 이는 보증가입 요건인 전세가율 상한선을 100%에서 90%로 하향 조정한 조치가 시장 참여자들에게 안정적인 전세 계약을 선호하게 만든 결과로 해석된다. 보증가입이 제한될 가능성을 우려한 임차인은 전세가율이 90% 이하인 주택을 선호하기 시작했으며, 임대인 또한 변경된 보증가입 요건에 맞추어 전세가율 90% 이하로 임대 조건을 조정할 수밖에 없게 되었다. 이러한 변화는 시장 참여자들 사이에서 고위험 전세에 대한 경각심을 회복시켜, 결과적으로 전세시장 전반의 위험 수준을 낮추는 데 긍정적인 영향을 미친 것으로 분석된다.

“보증가입 요건 변화와 연립·다세대주택 비율 간 상호작용항”은 통계적으로 유의미하지 않았다. 이는 통제변수인 연립·다세대주택 비율의 오즈비가 1.377임을 고려할 때, 연립·다세대주택의 비율이 높은 지역은 애초에 위험 또는 과다위험 전세 발생 확률이 높아 보증가입 요건 완화가 추가적인 영향을 미치기보다 기존 수준을 유지하는 형태로 나타났을 가능성이 있다. 반면, 보증가입 요건 강화의 효과는 나타나지 않았는데, 이는 보증가입 요건 변화의 효과는 지역적 특성보다는 개별 계약에서 더욱 뚜렷하게 나타나기 때문이라 추정된다.

반면, 보증가입 요건 변화와 신축 주택 여부 간 상호작용 항의 일부는 통계적으로 유의미하며, 오즈비 또한 보증가입 요건 변화의 개별적인 영향보다 크게 나타나 연구가설과 부합하였다. “가입 요건 완화 1과 신축 주택 여부 간 상호작용항”의 P-값은 0.093, 오즈비는 1.457로, 가입 요건 완화 1 이후, 구축 주택 대비 신축 주택의 위험 또는 과다위험 전세 발생 확률이 1.457배 증가하는 것으로 나타났다. “가입 요건 완화 2와 신축 주택 여부 간 상호작용항”의 오즈비는 2.136으로 가입 요건 완화 1 이후, 보증가입을 위한 임대인 동의 절차까지 폐지함에 따라, 구축 주택 대비 신축 주택의 고위험 전세 발생 확률이 더욱 많이 증가하였음을 확인할 수 있다. 신축 주택은 거래 이력이 적어, 구축 주택보다 시장가치를 정확하게 확인하는 것이 어렵다. 이로 인해, 신축 주택은 구축 주택보다 더 큰 고위험 전세 발생 가능성을 가지는데, 이와 같은 상황에서 보증가입 요건은 전세계약 체결의 주요 기준으로 작용하면서, 보증가입 요건 변화의 효과도 크게 나타나는 것으로 분석된다. 가입 요건 완화 3과 신축 주택 여부 간 상호작용 항의 오즈비는 2.531로, 가입 요건 완화 3 이후, 신축 주택의 위험 또는 과다위험 전세 발생 가능성이 이전보다 더욱 커졌음을 확인할 수 있다. 앞서 설명한 바와 같이 보증제도는 신축 연립·다세대주택 고위험 전세 발생 확률에 큰 영향을 미치는데, 이와 같은 상황에서, 가입 요건 완화 3에 따라 임대사업자는 전세가율 100%를 임대 조건으로 제시할 수 있는 법적 기반을 갖게 되었다. 이러한 제도 변화는 신축 등록임대주택을 중심으로 전세가율을 상승시키고, 이는 신축 연립·다세대주택 시장 전반에 걸쳐 고위험 전세를 확산시키는 데 영향을 미친 것으로 보인다.