Current Issue

수도권 고용중심지에 대한 선행연구는 고용 및 통근통행 등 자료를 활용해 중심지를 식별하고 산업의 특징을 논의하였다(복진주·안건혁, 2010; 김희철·안건혁, 2012; 권진휘·김재익, 2013; 김진유 외, 2016; 김선재·이수기, 2021). 또한 공통적으로 서울의 중심성이 커짐에 따라 교외로 권역이 확대되고 있음을 제시한다. 예를 들어, 권진휘·김재익(2013)은 1995년, 2000년, 2005년에 대한 순밀도 기준의 고용중심지 변화를 파악하여 수도권 내 고용분포가 집중 또는 완화되는지 분석하였다. 그 결과 수도권 고용중심지의 고용 비중은 1995년 28.4%에서 2005년 26.8%로 낮아지며 분산되었으나, 서울 내에서는 강남으로 고용이 집중되었다. 또한, 김희철·안건혁(2012)은 1996년과 2006년의 가구통행실태조사 통행량을 바탕으로 수도권의 위세중심성을 분석하였는데, 수위도시의 영향력이 커지면서 수직적 관계가 심화되었다. 특히, 서울의 중구, 종로구, 동대문구의 중심성은 낮아졌지만, 서울 인근의 용인, 수원, 화성, 성남의 중심성은 높아졌다. 그 이유는 신도시개발 등 택지개발사업으로 인해 인구와 고용이 재배치되거나 강남구 및 서초구와의 연계성이 강화되었기 때문이다. 한편, 2002년 이후 새롭게 중심지로 식별된 행정동의 산업 특성은 서울 및 근교 신도시의 경우 기능고도화도가 높은 서비스업으로, 경기도 남부의 경우 기능고도화도가 낮은 제조업으로 나타났다(복진주·안건혁, 2010).¹⁾ 복진주·안건혁(2010)은 수도권 가구통행실태조사의 목적통행 자료를 활용해 1996년, 2002년, 2006년의 중심지를 식별하고 산업의 특성을 비교하였다. 복진주·안건혁(2010)은 중심지를 도착지에 대한 타지역의 의존 정도와 절대적 유입량이 상위 20% 값을 동시에 만족하는 행정동으로 판단하였으며, 분석결과 서울 3도심의 중심지가 유지되면서 경기도 중심지가 새롭게 등장해 실질적인 권역이 확대되고 있다고 보았다.

수도권 교외의 중심성이 증가한 이유는 신도시 개발 등 대규모 주거용지 공급과 이에 따른 인구종속적 산업의 입지가 지적된다(김진유 외, 2016; 유의진·전명진, 2019). 김진유 외(2016)는 전역 및 국지적 모란지수를 사용해 2000년부터 2010년까지 수도권의 산업별 고용분포의 변화를 분석하였다.²⁾ 그 결과 전산업, 도매 및 소매업, 운수업의 집중화는 낮아졌지만, 2005년 이후 부동산업 및 임대업은 집중화가 높아졌다. 또한, 금융 및 보험업, 부동산업 및 임대업, 숙박 및 음식점업은 서울 3도심에 집중되었으나, 교육서비스업, 보건업, 사회복지서비스업은 주거지 분포와 밀접한 관련을 보이며 서울 근교에 고르게 분포하였다. 유의진·전명진(2019)은 접근성이 양호한 지역에 신도시가 개발되면서 도시기반시설이 공급되고, 이로 인해 인구종속산업이 입지해 부도심의 지위가 강화된다고 보았다. 유의진·전명진(2019)은 지리적가중회귀모형과 임계치모형을 사용해 1980년부터 2015년까지 고용중심지를 식별하고, 로짓패널모형으로 입지 결정요인을 분석하였다. 분석결과에 따르면 수도권 고용중심지는 1980년 강남 및 영등포 부도심의 영향이 작았으나, 1990년부터 영향력이 커지면서 서울의 다핵 공간구조가 형성되었다. 2010년 이후부터는 인천, 안양, 수원, 성남, 부천 등 서울 외곽에 부도심이 식별되었다. 특히, 고용중심지는 인구밀도가 높고 지하철역에 가까운 특징을 보였는데, 이는 인구종속적 서비스 산업의 입지와 밀접한 관련이 있다고 보았다.

김선재·이수기(2021)는 수도권의 고용중심지가 서울과 경기 남부에 걸쳐 연담화되어 있으며, 주거 및 교육에 특화된 중심지가 교외에 분포한다고 주장하였다. 이 연구에서는 2020년 6월부터 8월까지 카카오맵의 관심시설(POI, Point-of Interest)에 대한 커널밀도를 분석한 후, 이를 등고선으로 변환해 6단계 분위수로 중심지를 식별하였다. 수도권은 광역적으로 연계된 1개의 주요 지역과 15개의 교외 중심지로 구성된 다핵구조를 보였다. 서울과 연계된 1개의 주요 지역은 서울 남쪽지역인 수원, 동탄, 오산까지 확장된 모습이었다. 반면, 경기 및 인천은 기존 도심과 신도시 및 택지개발 사업이 진행된 지역에서 POI의 활동 밀도가 높게 나타났다. 또한, POI 밀도가 높은 도심 지역은 금융, 문화, 산업의 기능이 특화되었으나, 주거 및 교육에 특화된 지역 중심지는 2기 신도시 등 교외에 분포하는 것으로 나타났다.

세 유형의 산업용지 공급의 경제적 영향을 통합적으로 다룬 국내 연구는 아직 이루어지지 않았다. 그러나 산업단지는 고용 측면에서, 지식산업센터는 신산업 입지 측면에서 긍정적 효과가 확인된다. 먼저, 산업단지에 입주한 기업은 고용의 규모가 크고(윤윤규, 2019), 단기적으로 고용이 증가한다(이유진, 2021). 윤윤규(2019)는 2009년부터 2018년까지 산업단지에 입주한 기업이 4.5~7.5% 고용규모가 컸음을 제시했다. 이유진(2021)은 2013년부터 2019년까지 실증분석한 결과, 산업단지에 입주한 기업은 비입주 기업과 비교해 고용증가율이 입주연도에 18.6% 증가하고, 그다음 해에는 32.5%로 증가하였으며, 이후 3년간은 비입주 기업과 차이가 없음을 밝혔다. 그러나 지식기반산업 또는 신산업의 입지에 대한 산업단지의 긍정적인 영향은 식별되지 않는다. 김희연·정수연(2024)의 연구에 따르면 2020년 기준 시군구 내 산업단지 여부는 지식기반산업 기업 수에 유의미한 영향을 미치지 못했다. 손아람 외(2022)의 연구에서도 산업단지는 서울시 신산업 기업 수를 증가시키는 요인으로 식별되지 않았다. 반면, 지식산업센터는 신산업 기업 수를 증가시키는 요인으로 나타났다(손아람 외, 2022). 손아람 외(2022)는 2011년부터 2020년까지 서울시 신산업 기업 수에 대해 영과잉 음이항 회귀분석을 한 결과, 지식산업센터의 밀도가 커질수록 서울시 신산업의 수가 증가하였다. 한편, 도시지원시설용지의 경제적 효과를 다룬 연구는 원단위를 활용해 고용규모를 추정한 박만영·김호철(2023)의 연구가 있다. 경기도 10개 공공주택지구의 건축실태와 선행연구의 건축용도별 원단위를 사용해 추정하였고, 이를 통해 경기도 46개 공공주택지구의 고용자족지수(고용효과/경제활동인구)가 0.95로 높은 수준임을 제시했다. 그러나 경제활동인구와 원단위 모두 추정했기 때문에, 이를 통해 경제적 영향의 여부를 판단하기 어려운 한계가 있다.

해외에서는 산업용지가 공간의 유연성을 통해 고용을 확대하며(Chapple, 2014), 개발 수단으로서 지역경제에 긍정적인 영향을 미친다고 밝혔다(Zhou et al., 2021). Chapple(2014)은 산업용지와 고용 창출 및 확장 간의 인과 관계가 그간 파악되지 않은 점을 지적하며, 캘리포니아 동부 베이 지역의 4개 도시(버클리, 에머리빌, 오클랜드, 리치먼드)를 대상으로 산업용지가 기업의 고용확장과 이전에 미치는 영향을 실증분석하였다. 1995년 및 2008년 NETS 자료를 활용해 산업용지 입지 여부에 따른 3년 전 대비 고용자 수의 변화에 미치는 영향을 살펴보았는데, 모든 기업이 13년간 존재하지 않을 수 있어 동일 기업에 대해 연도별로 관측치(firm by year)에 가중치를 적용해 회귀분석하였다. 4개 도시 기업의 14%만이 산업용지에 입지하였으나, 3년 전 대비 고용변화의 평균은 0.72명으로 주거(0.08명) 및 상업(0.19명) 대비 컸다. 또한 두 가지 모델의 회귀분석 결과를 볼 때, 3년 전 대비 고용변화는 산업용지가 비산업용지 용도 대비 0.89명, 상업용도 대비 0.69명 유의미하게 컸다. 이는 산업용지가 상업 대비 고용확장에 더 유연한 공간을 제공할 수 있기 때문이다.

Zhou et al.(2021)은 조세 수입, 정치적 성과, 도시화 촉진 등 세 가지 측면에서 산업용지 공급이 중국의 지역 경제 성장을 위한 필수적인 수단임을 지적하며, 2007년부터 2018년까지 베이징-톈진-허베이(BTH) 지역의 산업용지 공급이 지역내총생산(GRDP)에 긍정적인 영향을 미친다고 밝혔다. 산업용지는 첨단산업 입지 여부에 따라 기본 산업용지(BIL)와 기술집약형 산업용지(TIL)로 구분하였는데, 2007~2018년 BTH지역에 BIL 41.5ha 및 TIL 11.8ha 등 53.3ha가 공급되었다. 한편, BIL은 환경오염으로 인해 규제가 적은 일부 지역으로 집중되었으나, TIL은 기술집약형 산업을 육성하고자 하는 지방정부 간 경쟁으로 분산되었다. 특히 TIL은 베이징-바오딩-랑팡-스자좡으로 구성된 회랑에서 비중이 컸는데, 그 이유를 성장극(growth pole) 베이징, 높은 밀도의 교통인프라, 회랑 인근에 위치한 국가 및 지방정부의 첨단기술 지구로 보았다. 한편, 동적패널모형을 이용해 산업용지 공급량이 GRDP에 미치는 영향을 분석한 결과, BIL 대비 TIL이 미치는 긍정적 영향이 더 컸다. 또한 관측치 인접여부에 따른 BIL 및 TIL의 공간시차변수를 모형에 추가하였을 때, 이들 변수가 부정적인 영향을 보였다. 즉, 산업용지 공급에 따른 지역 간 제로섬(zerosum) 영향이 있음을 시사하며, 첨단산업 입지에 있어 지방정부 간 협력적인 관계가 필요함을 주장하였다. 한편, Zheng and Shi(2018)의 연구에서도 2009년까지의 산업용지 공급량은 중국 제조업 입지 여부에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다.

계획입지는 세금경감, 보조금 교부, 입지 및 환경규제 등 정부의 정책을 활용해(김태환, 1999), 국가·지방자치단체·민간기업이 기업체를 집단적으로 입지하기 위한 산업용지를 계획적으로 개발하는 행위를 말한다(장철순 외, 2015). 계획입지는 산업의 집단화를 통해 집적이익과 기반시설의 투자 효율성을 높이고, 기업은 각종 인센티브와 허가절차가 용이한 장점을 갖는다. 반면, 계획입지에 입지하지 않은 산업입지는 개별입지로 구분한다. 국내 산업입지 관련법은 산업입지의 지정·개발·공급에 관한 「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 산업입지법)과 산업단지 관리 및 개별입지에 관한 「산업집적활성화 및 공장설립에관한법률」(이하 산업집적법)에 기반한다. 이밖에 개별법에 따른 지역·지구·구역 형식의 13개 입지 정책이 있다(한국산업단지공단, 2023).³⁾

수도권은 「수도권정비계획법」(이하 수정법)에 의해 계획입지와 개별입지 모두 강화된 규제가 적용받고 있다. 제4차 수도권정비계획(2021~2040)까지 수립된 수정법은 인구와 산업의 수도권 집중을 억제하고, 적정하게 배치하는 것을 목적으로 1982년 제정되었다. 수정법 산업입지 규제의 핵심은 제조업에 대한 규제다. 다만 1990년대까지는 규제가 강화되었으나, 1990년 후반 이후 첨단산업의 입지가 가능하도록 규제가 완화된 특징을 갖는다(이현주·김미숙, 2011). 2008년 정부의 규제완화 기조 아래, 성장관리권역 내 첨단업종 공장의 신·증설이 가능해졌으며, 대기업은 과밀억제권역·성장관리권역 내 산업단지에서 공장의 신·증설이 허용되었다(국토해양부, 2008; 이현주·김미숙, 2011). 수정법에서는 수도권을 과밀억제권역, 성장관리권역, 자연보전권역 등 3개로 구분하고, 권역별로 인구집중유발시설과 개발사업을 관리한다. 산업입지 규제의 핵심은 권역별 공업지역의 관리다. 공업지역총량관리는 성장관리권역 내 산업단지와 공업지역에 대한 ‘공업지역 물량 공급계획’을 수립해 계획입지를 규제하고, 공장총량제는 수도권 내 공장총량을 설정하여 신·증축 및 용도변경을 제한하여 개별입지를 규제한다. 그러나 계획입지 형태의 경제자유구역과 개별입지 방식의 지식산업센터는 예외적으로 수정법 규제가 완화되는 대표적인 사례이다.

경제자유구역은 조세감면, 규제특례, 입지지원을 통해 외국인투자기업(이하 외투기업)의 경영환경과 외국인 생활여건 개선을 위해 조성된 지역을 말한다. 먼저, 수도권 내 경제자유구역은 과밀억제권역·성장관리권역으로 지정되어 있더라도, 외투기업과 국내복귀기업에 한해 공장의 신·증설에 대한 행위제한을 완화한다.⁴⁾ 단, 조성된 토지는 첨단기술·제품 및 핵심전략산업 투자기업인 비수도권의 국내기업만 수혜를 볼 수 있다. 둘째, 성장관리권역의 경제자유구역 내 산업단지는 공업지역에서 제외됨에 따라 공업지역총량관리의 예외로 적용된다. 셋째, 경제자유구역 내 과밀억제권역이 성장관리권역으로 전환되었다.⁵⁾ 단, 권역 조정을 경제자유구역의 지정으로 인한 결과로 단정하기는 어렵다. 1998년 인천국제공항의 지원시설과 국제교류시설 확충을 위해 영종도·용유도·유의도·송도매립지가 성장관리권역으로 먼저 변경되었기 때문이다. 이는 1990년 중반 세계화 패러다임 아래, 인천광역시에서 인천국제공항과 송도신도시 개발을 중앙정부의 아젠다(동북아 비즈니스 중심국가)와 연계해 규제 완화를 설득·협상했기 때문이다(인천광역시, 2009; 김윤환, 2021).⁶⁾

지식산업센터(구 아파트형공장)는 제조업, 지식산업 및 정보통신산업, 지원시설이 복합적으로 입주할 수 있는 다층형 집합건축물을 말한다. 지식산업센터는 1970년대 소규모 작업장과 무등록 공장 난립에 따라 계획 및 도입된 이후 1980년대 법제화되었다. 1990년대 높은 분양가로 인해 활성화가 부진하자, 공급주체를 민간에 개방하고 자금을 지원하면서 공급이 이뤄진다(유현아 외, 2021). 2000년대 수도권 내 지식산업센터의 공급 증가의 원인은 두 가지다. 첫째, 제도 활성화를 위해 1996년부터 지역산업센터는 수도권 공장총량제에서 제외되었으며(배경화·강호제, 2008; 이태봉 외, 2020), 3개 권역이 도입된 1994년부터 산업단지·공업지역이 아닌 과밀억제권역에서도 도시형공장 유치를 위한 지식산업센터의 신·증설이 가능하였다. 둘째, 1997년 「벤처기업육성에 관한 특별법」 제정되었고, 1999년부터 지식산업센터에 입주할 수 있는 허용용도에 지식산업 및 정보통신산업이 추가되었다(유현아 외, 2021).

한편, 택지개발사업의 도시지원시설용지는 수정법 규제로 산업용지 조성이 원활하지 않은 상황에서 대안으로 활용되었다(윤정란 외, 2012).⁷⁾ 도시지원시설용지는 1기 신도시의 베드타운화로 인한 자족성 문제를 해소하기 위해 도입되었고, 지구면적의 약 10~15% 수준에서 공급되도록 규정되어 있다(윤정란 외, 2021). 1995년 최초 도입 당시에는 중소기업용 도시형공장만 허용되었으나, 1999년 이후 벤처기업집적시설과 소프트웨어개발관련시설까지 허용되면서 공급이 본격화되었다. 이후 2015년부터는 산업집적기반시설과 지식산업센터도 허용용도에 포함되며 규제가 완화되었다(윤정란 외, 2021). 도시지원시설용지는 수정법의 규제를 받지 않기 때문에 산업단지의 대체용지로 공급되지만, 산업단지보다 공급가격이 높다(윤정란 외, 2012).

수도권의 고용중심지는 서울에서 교외로 확장 및 연담화되었고, 중심성이 증가한 이유는 서울의 경우 서비스업, 교외의 경우 제조업과 인구종속산업의 영향으로 분석된다. 선행연구에 따르면 산업의 성장은 산업용지의 공급과 무관하지 않다. 산업단지는 고용 규모와 성장 측면에서, 지식산업센터는 입지적 장점을 통한 지식기반산업과 신산업의 유치 측면에서, 도시지원시설용지는 배후인구의 자족성을 높이는 측면에서 긍정적이다. 한편, 미국 샌프란시스코와 중국 베이징-톈진-허베이(BTH) 지역의 사례를 통해 산업용지의 공급이 고용의 확대와 지역내총생산에 긍정적임을 알 수 있다. 하지만 수도권은 수도권 집중 완화를 위해 산업단지의 공급이 수정법에 의해 제한되어 있다. 그럼에도 수도권 산업입지 공급은 여러 수단이 활용되었는데, 경제자유구역은 산업단지 공급 규제의 예외사항이며, 지식산업센터·도시지원시설용지는 토지의 목적이 사실상 동일한 대체재로서 공급되었다. 즉, 수정법에 의해 수도권에 산업용지가 다수 공급되지 않았을 것이라는 일반적 인식과 달리, 대체재를 포함한 세 유형의 산업용지가 2000년대 이후 다수 공급되었을 가능성이 있는 것이다.

선행연구를 살펴볼 때 수도권의 고용중심지는 산업용지 공급량과 관련이 있을 것으로 예상되지만, 두 관계를 살펴보기에 앞서, 산업용지 공급에 의해 고용중심지로 성장하였는지, 혹은 고용중심지인 지역에 산업용지가 공급되었는지에 대한 상호 인과성이 먼저 분석될 필요가 있다. 그러나 아직까지 선행연구에서 세 유형의 산업용지를 통합적으로 다루지 않았고, 세 유형이 입지하는 지역의 특성이 다를 수 있다. 예를 들어, 산업단지는 정책적 의사결정에 의해, 지식산업센터는 수익률 등 시장지표에 의해, 도시지원시설용지는 택지개발사업지구에 의해 입지가 결정될 수 있다. 따라서 두 변수 간의 인과성을 살펴보기에 앞서, 산업특성에 따른 유형별 고용중심지에 세 유형의 산업용지가 얼마나 공급되었는지 등 현황과 특징을 먼저 탐색할 필요가 있다. 즉, 본 연구에서 산업특성에 따른 고용중심지와 세 산업용지 공급량 간의 관계와 특성을 파악한다면, 앞으로 인과성을 분석하기 위한 연구의 기초자료로 활용될 수 있을 것이다.

본 연구의 공간적 범위는 서울·경기·인천 등 수도권이며, 분석단위는 읍면동 1,145개다. 고용중심지의 식별 및 유형화를 위한 시간적 범위는 2022년을 기준으로 한다. 산업용지 공급량은 1994년 수정법 개정과 2008년 수정법 완화에 따른 변화를 분석하기 위해 1994년 이전, 1994~1999년, 2000년대(2000~2009년), 2010년대(2010~2019년), 2020~2021년으로 구분하였다. 또한, 수정법의 3개 권역은 행정동 단위로 구분하였으며, 하나의 행정동이 자연보전권역과 성장관리권역에 중첩되는 경우에는 성장관리권역으로 우선 적용하였다.

고용중심지 분석자료는 MDIS에서 제공하는 2022년 전국사업체조사의 종사자 수를 기반으로 한다. 이 자료를 활용하여 고용규모와 고용밀도를 계산하고, 이를 기준으로 고용중심지를 선정하였다. 이때, 고용밀도는 시가화면적 대비 종사자 수를 의미하며, 시가화면적은 용도지역 기준 계획관리지역과 자연녹지지역을 제외한 도시지역의 면적을 기준으로 하였다. 한편, 고용중심지를 유형화하기 위한 산업분류는 대분류를 기준으로 설정하였다.

산업용지 공급량의 추계를 위해서는 산업단지·지식산업센터·도시지원시설용지에 대한 시점의 기준이 필요하다. 각 유형의 사업별 추진방식과 절차가 다르기 때문에, 본 연구에서는 실질적인 공급의 예측이 가능한 시행단계 시점을 활용하였다. 한편, 산업용지 공간정보와 행정동별 경계를 중첩하여 행정동별 산업용지 공급량을 집계하였다. 산업용지에 대한 데이터 구축 방법은 다음과 같다(표 1). 먼저, 산업단지는 2023년 국토교통부 산업단지 시설용지도면 가운데 산업시설용지로 정의하며, 착공일자를 공급시점으로 판단한다. 2021년까지 착공된 수도권 212개 산업단지의 2,895개 산업시설용지가 분석대상이다. 지식산업센터는 2021년 11월 기준 한국산업단지공단의 지식산업센터 공장대표주소를 기준으로 행정동을 구분하였고, (최초)승인일을 공급시점으로 하였다. 수도권 지식산업센터 1,019개 가운데 산업단지(355개)와 도시지원시설용지(130개)에 입지한 경우를 제외한 534개 개별입지가 해당한다. 도시지원시설용지는 택지정보시스템에서 제공하는 사업지구의 토지이용계획도 블록타입이 도시지원시설용지, 연구시설, 연구시설기타, 자족기능확보시설인 경우를 의미한다. 공급시기는 해당 지구의 실시계획승인일자이며, 자료 부재 시 개발계획승인일자 및 개발계획변경일자 순으로 적용하였다. 산업단지 내 도시지원시설용지는 제외하였으며, 2021년까지 실시계획이 승인된 107개가 사업지구 가운데 707개 도시지원시설용지가 해당한다. 세 유형 모두 토지면적을 활용하였고 공간적으로 서로 중첩되지 않는다. 산업단지와 도시지원시설용지는 GIS를 활용해 면적을 직접 계산하였으나, 지식산업센터는 현황에 기재된 값을 사용하였다.

본 연구는 수도권 고용중심지를 식별 및 유형화하고, 산업용지 공급량의 현황 및 특성을 도출하기 위해 다음 분석의 방법을 사용하였다.

① 고용규모 또는 고용밀도의 표준화(Z-score) 값이 0.8 이상인 행정동을 고용중심지로 식별

②-1 고용중심지의 산업대분류 종사자 수에 대한 주성분 분석(PCA)을 통해 전체 분산의 80% 이상을 설명하는 주성분(principal component)을 선정

②-2 고용중심지별로 주성분 점수를 계산하고, 가장 큰 값을 나타낸 주성분으로 분류(유형화)

③ 고용중심지 유형별 산업단지·지식산업센터·도시지원시설용지의 공급량 현황과 특징을 도출

첫째, 2022년 기준 수도권 읍면동을 대상으로 고용중심지를 식별한다. 선행연구에서는 고용규모·밀도 등 단일지표, 고용·인구·토지 등 복수지표, 그리고 공간통계기법을 활용해 중심지를 설정하고 식별하였다(신학철 외, 2022). 특히, 고용규모·밀도를 활용한 단일지표는 연구자의 주관적 견해가 개입된다는 단점에도 불구하고, 중심기능이 집적된 지역일수록 고용이 집중된다는 단순한 전제를 쉽게 적용할 수 있는 장점이 있다(신학철 외, 2022; 유의진·전명진, 2019). 본 연구에서는 고용규모 또는 고용밀도의 표준화(Z-score) 값이 0.8 이상일 때 고용중심지로 판단하였다(전명진, 1996). 고용규모와 고용밀도 두 가지 지표를 기준으로 식별하기 때문에, 고용중심지는 두 지표의 표준화 값이 모두 0.8 이상이거나, 둘 중 하나의 표준화 값이 0.8 이상을 만족한다.

둘째, 고용중심지의 대분류별 종사자 수에 대한 주성분 분석(Principal Component Analysis, PCA)을 통해 전체 분산의 80% 이상을 설명하는 주성분들을 도출한다. 소수의 산업특성에 따라 고용중심지를 유형화하기 위해서는 한국표준산업분류 대분류 19개에 대한 차원축소가 필요하다. 주성분 분석은 데이터의 유사성과 차이점을 강조할 수 있도록 데이터 패턴을 표현하는 방법으로, 상관성이 높은 변수를 선형결합하여 차원을 축소한다.⁸⁾ 이때 주성분 벡터 간에는 직교(orthogonal)하므로 서로 간의 상관성이 없다. 즉, 주성분 벡터는 상관성이 높은 대분류들의 특성을 나타내면서, 다른 주성분 벡터와는 상관성이 없다. 따라서 고용중심지의 유형을 주성분점수가 가장 큰 주성분으로 분류하는 방법을 사용한다면, 고용중심지 유형 간의 산업특성을 서로 구분할 수 있는 장점이 있다.⁹⁾ 본 연구에서는 전체 분산의 약 80% 이상을 설명하는 주성분들을 선정하였고, 각 주성분의 고유벡터 값을 이용해 주성분별 산업특성을 도출하였다. 이후 고용중심지별로 주성분 점수를 계산해 가장 큰 값을 보인 주성분으로 분류하였다. 즉, 고용중심지별 주성분 점수(score)를 계산하고, 고용중심지를 주성분 점수가 가장 큰 것으로 분류하여 유형화하였다.

셋째, 고용중심지와 유형별 산업용지 공급량 간의 현황과 특징을 도출하였다. 고용중심지 유무, 고용중심지 유형, 과밀억제권역 등 3개 권역을 서로 교차하여 2000~2019년 20년간 산업용지 공급량을 비교하였다. 또한, 산업용지 유형에 따라 2000년대 및 2010년대의 공급량 상위 10순위 행정동을 식별하고, 시기별 공급분포의 차이를 비교 분석하였다.

산업단지, 지식산업센터, 도시지원시설용지 등 산업용지는 2019년까지 수도권에 약 98.4km²가 공급되었고, 이는 여의도(2.9km²) 34개 면적에 해당한다(표 4). 시기별로 살펴보면, 수정법에 의해 3개 권역으로 구분된 1995년부터 2019년까지 53.5%에 해당하는 52.7km²가 공급되었고, 3개 권역 도입 직후인 1995~1999년 공급량이 4.3km²로 가장 적었다. 2000년 이후 산업용지의 대부분이 공급되었고, 2010년대의 공급량(28.3km²)이 가장 컸다. 1994년 이전 공급량은 산업단지가 대부분을 차지한다. 1995~2019년 공급량을 살펴보면, 산업단지는 40.3km²(76.5%), 도시지원시설용지 9.5km²(18.0%), 지식산업센터 2.9km²(5.5%)로 나타났다. 특히, 2000년대는 2기 신도시의 택지개발사업으로 도시지원시설용지가 대규모로 공급되었고, 그 비중은 29.6%를 보였다. 한편, 지식산업센터는 2000년대 1.3km² 대비 2010년대 1.6km²로 약 1.25배 증가하였으나, 산업단지는 2000년대 12.9km²에서 2010년대 23.2km²로 약 1.80배 증가하였다. 이는 2008년 「산업단지 인허가절차 간소화 특례법」이 제정되면서 개발절차 평균 기간이 2년에서 6개월로 감소하였고, 개발제한구역·군사시설보호구역 등 토지이용규제가 완화돼 개발이 가능한 토지가 확대되었기 때문이다(이삼수 외, 2013).

2019년까지 공급량 가운데 권역별 비중을 살펴보면, 성장관리권역 83.0%, 과밀억제권역 15.8%, 자연보전권역 1.2%의 비중을 보였다(표 5). 먼저, 과밀억제권역은 2000년대와 2010년대 공급량이 4.9km² 내외로 비슷하였으나, 2000년대는 도시지원시설용지가 2.7km²로 가장 많았던 반면, 2010년대는 산업단지가 2.2km²로 가장 많았다. 특히, 과밀억제권역 내 산업단지 공급량은 2000년대 대비 2010년대 약 2배 증가하였는데, 자족기능 확보에 대한 도시첨단산업단지 지정특례가 원인 중 하나로 작용하였다. 과밀억제권역 내 산업단지는 2000년대 마곡·오정일반산업단지 등 3개가 착공되었으나, 2010년대는 일반산업단지 6개 및 도시첨단산업단지 3개(광명시흥·안양평촌·판교2)가 착공되었다.¹³⁾ 성장관리권역에서는 2000년대 14.9km²에서 2010년대 22.7km²로 약 1.5배 증가하였고, 공급량 대부분은 산업단지다. 과밀억제권역 대비 지식산업센터 공급량의 규모는 작지만, 2000년대 0.1km²에서 2010년대 0.4km²로 약 4배 증가한 특징을 보인다. 반면, 산업단지 공급량은 과밀억제권역 대비 약 10배 내외의 크기를 보였으며, 도시지원시설용지의 공급량은 과밀억제권역 대비 약 0.5km² 컸다.

고용중심지와 산업용지 간 관계를 확인하기 위해, 먼저 고용중심지 유무에 따른 공급량 비중을 살펴본다(표 6, 그림 3). 2019년까지 공급된 산업단지 85.9km² 가운데 37.9%는 중심지에 공급되었다. 중심지에 공급된 비중은 1995~1999년 29.0%, 2000년대 약 48.0%, 2010년대 14.3%로 나타났으며, 2000년대 고용중심지 비중이 높은 이유는 다음으로 추정된다. 첫째, 1960년대 경공업 육성을 위해 조성된 수출산업단지의 기능이 산업구조의 변화에 따라 제조업(부평) 또는 첨단업종(서울디지털)으로 전환하면서 고용중심지의 기능을 유지할 수 있었다. 둘째, 1995년 지방자치제의 시행과 함께 일반산업단지의 지정권자가 지방자치단체로 이양되면서, 수도권 시·군별로 자족성을 높이기 위해 일반산업단지를 지정 및 개발하였다. 예를 들어, 2000년대 과밀억제권역 내 착공한 마곡, 오정, 수원델타플렉스는 모두 고용중심지로 식별되었다. 한편, 도시지원시설용지는 2019년까지 9.5km² 가운데 37.2%가 고용중심지에 공급되었고, 중심지에 공급된 비중은 2000년대 38.8% 및 2010년대 34.5%로 나타났다. 2019년까지 중심지에 공급된 비중은 산업단지와 차이가 없었다. 반면, 지식산업센터는 2019년까지 공급된 3.0km² 가운데 67.5%가 중심지에 공급되었으며, 다른 유형의 비중 대비 약 2배 컸다. 특히, 1999년 이전과 비교해 2000년 이후 약 70% 내외의 비중을 보였는데, 2000년대부터 정보통신산업이 지식산업센터의 용도로 허용됨에 따라 정보통신업 수요가 높은 도심에 입지하였기 때문이다.

Figure 3.  
Proportion of industrial land dedicated to employment centers (Unit: %)

중심지와 권역별 산업용지 공급량 규모를 살펴보면, 중심지의 산업용지 공급량은 과밀억제권역 4.6km² 및 성장관리권역 10.4km²로 전체 48.4km² 가운데 31.1%를 차지한다(표 7, 그림 4). 과밀억제권역 내 공급량은 산업단지와 지식산업센터가 비슷했고, 성장관리권역 내 공급량은 산업단지가 7.8km²로 대부분을 차지했다. 단, 도시지원시설용지는 성장관리권역 공급량이 과밀억제권역 대비 2배의 크기를 보였다. 한편, 고용중심지 유형별 공급량을 살펴볼 때 다음 특징이 도출된다. 먼저, 유형1의 공급량은 1.7km²로 전체 공급량 가운데 3.7%에 불과했으며, 산업용지 간 크기의 차이가 적었다. 반면, 제조업 중심의 유형2는 과밀억제권역과 성장관리권역 간 차이를 보였다. 과밀억제권역의 유형2는 유형1과 공급량 규모가 비슷하고 도시지원시설용지의 공급량이 없었다. 반면, 성장관리권역의 유형2는 산업단지의 비중이 높고 지식산업센터의 비중이 작았다. 과밀억제권역은 산업단지 지정이 어려워 개별 입지한 지식산업센터를 중심으로 제조업이 유도되었고, 성장관리권역은 경기 외곽에 산업단지가 조성될 수 있었기 때문에 이러한 차이가 발생한 것으로 보인다. 한편, 유형3은 지식산업센터의 공급량만 0.1km²로 나타나, 산업입지 공급량이 거의 전무하였다. 구도심에 가까운 가로망 구조를 가질시, 산업용지 조성을 위한 대규모 토지확보 및 개발이 어려워 산업용지 공급량과 관련이 적은 것으로 판단된다. 유형4는 과밀억제권역 및 성장관리권역 간 비율의 차이는 있지만, 도시지원시설용지 비중이 높은 특징을 보였다. 도시지원시설용지는 공급과다로 인해 준공 후 2년이 경과할 때까지 분양되지 않으면 용도변경이 가능하기 때문에 판매계(백화점, 쇼핑센터 등) 용지로 공급될 수 있기 때문이다. 즉, 도시지원시설용지는 다른 산업용지와 달리 판매·업무·의료 등 다른 용도가 활용될 수 있어, 유형4의 산업 특성이 반영된 것으로 유추된다.

Figure 4.  
Industrial land supply by employment center types and regions (2000~2019, Unit: km²)

산업용지 유형별 상위 주요 공급지역을 살펴본 결과는 다음과 같다(표 8, 부록 그림). 먼저, 2000년대 산업단지 주요 공급지역은 파주시 월롱면(파주LCD·월롱), 인천시 오류왕길동(검단), 화성시 향남읍(발안) 순이며, 상위 10순위 가운데 5개가 유형2, 서울시 가양1동이 유형1로 식별되었다. 반면, 2010년대 산업단지 주요 공급지역은 평택시 고덕동(고덕국제화), 김포시 양촌읍(학운·대포), 평택시 송탄동(평택브레인시티) 등 순이며, 상위 10순위 가운데 김포시 양촌읍과 수원시 평동만 유형2로 식별되었다. 2000년대와 비교해 2010년대 상위 10순위 내 고용중심지의 수는 적었다. 이는 산업단지 조성 후 시간이 충분히 지나지 않았고, 2010년대 주요 공급지역인 평택·안성시가 충청북도와 접한 수도권 외곽인 영향으로 판단된다. 단, 2010년대에도 김포시 양촌읍과 수원시 평동이 유형2로 식별된 이유는 2000년대부터 산업단지의 조성이 시작되었고, 과밀억제권역 혹은 서울·인천과 인접하고 있는 입지적 장점을 가졌기 때문이라고 볼 수 있다.

지식산업센터는 과밀억제권역 내 고용중심지가 주요 공급지역으로 식별되었다. 2000년대 지식산업센터 주요 공급지역은 부천시 오정동, 안양시 관양2동, 군포시 군포1동 순으로, 상위 10순위 모두 과밀억제권역의 고용중심지에 해당하였다. 주요 특징으로는 부천시와 서울시 준공업지역(문래·독산1·성수2가3·가산동)에 주로 공급되었고, 유형1·2·4가 혼재되어 있다. 이때, 유형1은 서울에서, 유형4는 부천시에서만 식별되었다. 2010년대 주요 공급지역은 서울시 성수2가3동, 화성시 동탄5동, 서울시 문정2동 순이며, 고용중심지가 아닌 지역은 화성시 우정읍과 안양시 호계1동이 해당하였다. 주요 특징으로는 서울의 성수역 인근(성수2가3·성수1가2동)과 문정2동 등 강남과 인접한 지역, 그리고 화성시 동탄5동 및 인천시 송도3동 등 2기 신도시와 인천경제자유구역인 지역이다.

2000년대 도시지원시설용지 주요 공급지역은 화성시 동탄1동(동탄1), 인천시 청라2동(청라) 순이며, 상위 10순위 가운데 5개가 고용중심지었다. 반면, 2010년대는 인천시 송도3동(송도), 평택시 고덕동(고덕), 시흥시 배곧2동(배곧) 순이었고, 상위 10순위 가운데 인천시 송도3동(송도), 남양주시 다산1동(다산진건), 남양주시 진접읍(진접) 등 3개만 고용중심지로 나타났다. 도시지원시설용지 상위 10순위 공급지역은 모두 개발사업이 포함된 지역이지만, 2기 신도시의 동탄·판교·광교, 경제자유구역 송도, 남양주시의 택지개발사업 별내·다산진건·진접이 고용중심지로 나타났다. 특히, 성남시 삼평동(판교)는 유형1, 인천시 송도3동(송도)은 유형2, 이 외는 모두 유형4로 나타났다.

한편, 산업입지 유형별 주요 공급지역이 서로 중첩되는 지역은 2기 신도시 동탄과 인천경제자유구역 송도다. 동탄은 유형2의 동탄6동(산업단지) 및 동탄5동(지식산업센터)과 유형4의 동탄1동(도시지원시설용지가) 등 3개의 연접한 행정동이, 송도는 유형2의 송도1동(산업단지)과 송도3동(지식산업센터 및 도시지원시설용지) 등 2개의 연접한 행정동이 산업입지 유형별 상위 10순위에 포함되었다. 특히, 송도와 동탄은 2000년대 및 2010년대 도시지원시설용지가 가장 많이 공급되었고, 유형2의 고용중심지 산업특성을 보인 특징을 가진다. 반면, 경제자유구역을 포함한 영종, 청라, 시흥배곧, 평택포승BIX는 산업단지 또는 도시지원시설용지 공급량이 상위 10순위 내 포함되었음에도 중심지로 식별되지 않았다.¹⁴⁾

분석결과를 요약한 결과는 다음과 같다. 첫째, 고용규모·밀도로 식별된 수도권 고용중심지는 과밀억제권역 내 서울을 중심으로 분포하고, 고용규모는 인천·경기의 외곽에 분포하였다. 특히, 수도권 고용은 과밀억제권역에 집중되어 있지만, 과밀억제권역 내 중심지에 다시 집중하고 있다.

둘째, 수도권 고용중심지는 산업특성에 따라 생산자서비스업의 유형1, 제조업의 유형2, 구도심 산업의 유형3, 소비자서비스업의 유형4로 구분되었다. 공간적 특성을 살펴볼 때, 유형1은 서울의 주요 중심지와 삼평동(판교)·매탄3동(삼성디지털시티), 유형2는 산업단지, 유형3은 청사·역사 등 주요 공공·기반시설, 유형4는 신도시 등 택지개발사업이 있는 공간적 특성을 보였다.

셋째, 수도권 산업용지는 2019년까지 98.4km²가 공급되었으며, 3개 권역이 도입된 1994년 이후의 비중은 53.5%다. 시기별 특징을 살펴보면, 2000년대는 2기 신도시 개발로 도시지원시설용지 공급이, 2010년대는 인허가 절차 감소 및 토지이용규제 완화로 산업단지 공급이 비교적 많았다. 특히, 과밀억제권역은 산업단지의 공급량이 2000년대 대비 2010년대 2배 증가하였는데, 이는 도시첨단산업단지 지정특례로 인한 것으로 판단된다.

넷째, 2000~2019년 수도권 산업용지가 고용중심지에 입지하는 비중은 지식산업센터가 가장 컸다. 산업용지 공급량 가운데 고용중심지 비중은 지식산업센터가 약 70%로 가장 컸고, 이는 2000년대부터 정보통신산업 용도가 허용되었기 때문이다. 한편, 산업단지와 도시지원시설용지의 고용중심지 비중은 37%로 비슷하였다. 단, 산업단지는 2000년대 공급량이 비교적 많았는데, 1995년 이후 일반산업단지 지정권자가 시군으로 변경되었기 때문인 것으로 유추된다.

다섯째, 고용중심지 유형별로 산업용지의 공급량 차이가 확인되었다. 유형1은 전체 공급량의 3.7%에 불과했고, 산업용지 유형 간 규모의 차이가 없었다. 반면, 성장관리권역의 유형2는 산업단지의 비중이 컸고, 유형3은 산업용지 공급이 거의 없었으며, 유형4는 도시지원시설용지의 비중이 컸다.

여섯째, 산업용지 유형별 주요 공급지역은 시기별 차이를 보였다. 2000년대 산업단지의 주요 공급지역은 중심지였으나, 2010년대에는 중심지가 아니었다. 반면, 지식산업센터의 주요 공급지역은 과밀억제권역 내 중심지가 해당하였다. 한편, 도시지원시설용지는 개발사업이 있는 지역에 주로 공급되었으나, 고용중심지로 식별된 지역은 2기 신도시 동탄·판교·광교와 별내·다산·진접 등 남양주시로 나타났다. 특히, 산업용지 유형별 주요 공급지역이 서로 중첩된 지역은 2기 신도시 동탄과 인천경제자유구역 송도로 식별되었다.