Journal of Korea Planning Association - Vol. 59 , No. 3
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Journal of Korea Planning Association - Vol. 59, No. 3, pp. 60-73
Abbreviation: J. of Korea Plan. Assoc.
ISSN: 1226-7147 (Print) 2383-9171 (Online)
Print publication date 30 Jun 2024
Received 18 Aug 2023 Revised 28 Jan 2024 Reviewed 13 Feb 2024 Accepted 13 Feb 2024
DOI: https://doi.org/10.17208/jkpa.2024.06.59.3.60

복합도시 주요 계획요소와 적용도 연구: 3기 신도시 기본계획구상 사례를 중심으로
김동근** ; 안정근*** ; 김동인****

Study on the Planning Elements and Application for Complex City: Focusing on the Case of the 3rd New Town Basic Plan Conception
Kim, Dong-Geun** ; Ahn, Jung-Geun*** ; Kim, Dong-In****
**Ph.D., Expert Advisor of LH (dooly777@lh.or.kr)
***Professor, Department of Urban Engineering, Gyeongsang National University (jgahn@gnu.ac.kr)
****Ph.D., General Manager, Public Land Project Office, LH (dongin007@lh.or.kr)
Correspondence to : *** Professor, Department of Urban Engineering, Gyeongsang National University (Corresponding Author: jgahn@gnu.ac.kr)

Abstract

Despite Korea entering an era of population decline after 2020, the concentration of functions in cities and the demand for urban land continue to increase due to the segmentation of households, desire for quality of housing, and knowledge-based urban industry. Therefore, the urban structure needs to be converted to one that can efficiently use urban space and minimize environmental impact. The urban planning model that responds to changes in urban land and space demand due to technological development and changes in social structure was defined as “complex urban planning” encompassing three-dimensional, mixed land use, and compact city concepts. Through analysis of importance and applicability, this study presents the planning elements necessary to realize this and suggests implications. The relative importance of each planning element was determined via an expert survey on 51 complex city planning elements extracted through research results, planning theory, previous research, and development cases. In addition, the degree of application was evaluated through the 3rd new town basic plan conception case, and implications for the application of complex city planning elements were presented.

Keywords: Complex City Planning, Mixed Landuse, Multi-Landuse Planning, Compact City, Urban Planning Elements
키워드: 복합도시계획, 혼합토지이용, 복합용도계획, 컴팩트 시티, 도시계획 요소
Ⅰ. 연구의 배경 및 목적

우리나라의 사회·인구구조는 급격히 변화되어 1~2인가구 비율은 2000년 34.6%에서 2040년 70.3%까지 증가될 전망이며, 인구는 2020년을 전후하여 감소로 전환되었고 4차 산업혁명시대 도래에 따른 첨단 도시형 산업구조로의 급속한 변화가 예상된다. 또한 도시 산업 및 생활기능의 도시집중과 가구분화 등으로 인해 도심 내 토지 및 주택수급 부족문제는 더 심화될 가능성이 있어 도시공간의 효율적 이용과 환경적 영향을 최소화할 수 있는 도시구조로의 전환이 필요하다.

도시를 둘러싼 제반여건 및 사회변화와 도시의 물리적 환경이 불일치함에 따른 부작용을 최소화하고 도시 경쟁력을 강화하여 지속가능한 발전을 위한 공간구조로 전환되어야 한다. 차세대 도시개발의 중요한 키워드는 지속가능성이며, 이를 위한 복합도시계획은 사회, 문화, 예술, 산업, 도시설계 등 도시의 모든 영역에서 경계를 허무는 작업이다. 또한, 일하고, 쉬고, 즐기는 형태의 복합적인 새로운 도시공간을 창출할 수 있고 사회적·경제적으로 지속가능한 복합 커뮤니티 환경을 조성하는 것이다.

따라서 본 연구는 새로운 도시계획 패러다임의 핵심모델을 복합도시로 보고, 용도의 혼합, 공간이용의 유연성, 사회통합, 대중교통의 활성화, 압축개발 등을 구현하기 위한 주요 계획요소를 도출하고 수도권 3기 신도시를 대상으로 주요 계획요소 별 적용도를 평가하여 복합도시 구현을 위한 계획방향과 기준 마련 등을 위한 시사점을 제시하는 데 목적이 있다.

Ⅱ. 선행연구 및 이론고찰
1. 선행연구

복합도시 계획요소 연구는 크게 복합용도개발의 영향 및 효과 연구, 혼합 토지이용계획 및 복합개발사업 연구 등으로 구분된다.

복합용도개발의 영향 및 효과연구는 이경환 외(2008), 이금숙 외(2010), 김희철·안건혁(2011), Nabil and Eldayem(2015) 등이 대표적이다. 이경환 외(2008)는 광역시 이상 시급 40개 도시에 거주하는 주민 2,837명의 설문조사를 통해 일주일간 걸은 시간을 이용하여 컴팩트시티 계획요소인 고밀개발, 용도혼합, 대중교통시설, 녹지접근성 등이 보행시간에 미치는 영향과 보행시간 증가여부를 분석하였다. 연구결과, 사업체 밀도가 높을수록 보행시간이 늘어나며 용도혼합이 보행유도 전략에 유효하고 대중교통시설과 녹지의 접근성 변수는 밀도가 높을수록 보행시간이 증가하며 분산된 집중형태가 보행에 유리함을 제시함으로써 컴팩트시티 이론과 보행시간의 상관관계를 실증하였다. 이금숙 외(2010)는 복합용도개발 수준이 높아질수록 주택가격이 증가하며 지하철 접근성과 자동차 OD도 수치가 높을수록 주택가격이 높아지고 직주근접에 따른 교통비 절감이 주택가격을 상승하게 한다고 주장하였다. 특히 교통접근성 변수를 제외할 경우 복합용도개발 지표가 높은 지역의 주택가격이 더 높다는 것을 밝혔다. 김희철·안건혁(2011)는 압축도시 계획요소(고밀개발, 용도혼합, 직주근접 등)가 통행거리 감소에 미치는 영향을 분석한 결과 저소득계층에게는 계획요소 모두가 통근거리를 감소시키고, 고소득계층에게는 고용 접근성만이 통근거리에 영향 미치므로 소득에 따른 차별 전략이 필요하다고 제시하였다. Nabil and Eldayem(2015)는 혼합토지이용에 대해 사람들 간의 상호작용을 지배하고 있는 제도, 태도, 가치, 규범, 이해관계, 네트워크 등 사회적 자본(Social Capital)과의 관계를 분석하여 토지이용의 다양성과 사회적 상호작용은 상호 양(+)의 영향이 있고, 도로길이와 사회적 관계는 서로 음(-)의 관계가 있다고 제시하였다.

혼합 토지이용계획 및 복합개발사업 연구로 김세연·강건희(1998), 신창호(2007), 이원근 외(2010), 윤정중·이덕복(2012), Vorontsova et al.(2016), 송영일 외(2017) 등이 대표적이다. 김세연·강건희(1998)와 신창호(2007)는 주거와 공업기능이 혼합되어 있는 주·공 혼합지역과 준공업지역에 대하여 숙박, 지원, 컨벤션, 문화 등 다양한 기능이 혁신적으로 복합된 도시정비를 통해 도시 경쟁력을 강화하는 전략의 필요성을 제시하였다. 이원근 외(2010)와 윤정중·이덕복(2012)는 복합용도지역의 입지특성과 공공 복합개발의 적정입지에 대해 연구하여 복합용도개발 목적에 적정한 용도지역과 입지를 준공업, 준주거지역, 역세권, 이전적지, 중심상업지 등으로 제시하였다. Vorontsova et al.(2016)은 복합용도와 컴팩트시티 원리를 실제 도시의 마스터플랜에 적용하는 방안에 대해 분석한 결과 다기능 및 혼합용도지구는 경제개발 촉진에 유리하고 공간절약과 교통혼잡을 줄이는 효과가 있으며 중심지 위계에 의한 복합용도지역 등 잘 계획된 혼합용도지역이 도시의 지속가능성과 활성화에 매우 중요한 요소라고 주장하였다. 송영일 외(2017)는 혁신적 도시공간 조성을 위한 융복합 토지이용계획의 대안적 기법을 실제 조성된 신도시 및 신규 공공택지를 대상으로 효과를 분석한 결과, 화이트존을 활용한 개방적인 용도부여 및 개발유보지를 활용한 단계적 개발을 통해 시간적 유연성과 함께 생활권별 복합기능의 분산된 배치를 지향할 것을 주장하였고, 융복합 단위모델(기본형, 중심지형)을 제시하였다.

상기 연구들은 복합도시개발의 영향이나 복합개발사업에 따른 용도혼합의 유용성을 연구함으로써 복합도시개발의 효용성을 강조하였으나 미래의 다양한 여건 변화에 대응할 수 있는 혁신적 기능복합과 형태적 기법이 융합된 복합도시 계획요소 제시에는 한계가 있었다. 따라서 본 연구는 도시개발 시 고려해야 할 많은 계획요소 중 복합도시 구현을 위한 주요 계획요소를 도출하고 적용성을 평가하여 선행연구와 차별화하였다.

2. 이론고찰

복합도시계획은 혼합적 토지이용, 복합용도개발, 입체도시계획 등의 개념을 포괄하는 계획이다.

혼합적 토지이용은 도시 내 상충되는 토지이용의 분리를 기본으로 하되, 합리적인 계획에 의하여 서로 다른 용도를 적절히 혼합함으로써 기능 상호간의 보완과 상승 효과가 나타나도록 하는 것이다(진영효, 1997). 혼합적 토지이용을 위한 수단적 측면의 핵심개념은 복합, 입체 그리고 개발단위라 할 수 있다. 복합은 기능적 측면을 고려하고 입체는 공간 활용적 측면을 고려하며 개발단위는 단위규모로서 도시 내 공간구조 상의 위계적 성격을 결정하는 개념이다. 혼합적 토지이용은 서로 다른 기능의 복합을 말하고, 입체적 토지이용은 지상과 지하의 일체적 활용을 의미하며 복합용도개발(MXD) 및 입체도시계획 개념과 유사성을 띈다(대한국토도시계획학회, 2021).

복합용도개발(Mixed Use Development)은 토지의 이용가치를 높이기 위하여 주거, 상업, 업무, 숙박 등 서로의 기능을 해치지 않으면서 물리적, 기능적으로 상호 연결·보완하여 각 용도들 간 서로 유익한 승수효과를 발휘하도록 하는 것이다(김홍규, 2007). 또한 복합용도개발 시 복합용도의 개수에 대하여 미국의 ULI(Urban Land Institute)는 복합용도개발을 주거, 상업, 업무 등 3가지 이상의 상이한 기능요소들이 상호 밀접한 관계를 가질 수 있도록 연계하여, 상호 보완에 따른 상승효과를 줄 수 있도록 구성하는 복합용도건축물 또는 건축물군 계획으로 정의하고 있다(김두식, 2014).

입체도시계획의 의미는 공간적인 측면에서 어느 점을 기준으로 상하에 다른 종류의 용도로 지정 가능한 것(Multi-Dimensional Land Use Planning)을 의미하며 공간이용 활동(Activity)이 상호 복합화(Mixed Use)되어 토지이용의 효율성을 높임으로써 토지개발에 따른 환경 피해를 최소화할 수 있다(건설교통부, 2001). 또한, 유사한 개념으로 혼합적 용도지역은 도시기능의 3대 축인 주거, 상업, 공업활동을 중심으로 토지이용을 기능적으로 적정하게 복합하여 과도한 용도분리로 인한 토지이용 및 도시기능 간의 단절을 방지함으로써 토지이용의 합리성을 도모하려는 용도지역이라고 정의할 수 있으며 우리나라의 용도지역 체계 속에서는 준주거지역, 근린상업지역 및 준공업지역을 혼합용도지역의 한 형태로 규정할 수 있다(강병기 외, 1997).

기능적 용도 측면 외에 공간 단위적 측면에서 혼합적 토지이용과 복합용도개발은 필지·건축물 또는 건축물군 단위, 블록이나 구역·단지, 지역·도시 등으로 구분될 수 있으며, 공간활용 측면으로는 수직적 복합, 수평적 복합, 수직+수평 혼합 복합으로 구분할 수 있다.

공간단위에 따라서 혼합적 토지이용으로 개발된 결과가 단일 필지의 경우는 복합건물, 수 개의 블록으로 구성된 일단의 단지규모의 경우는 복합단지, 도시차원이나 도시 내 대규모 신도시급 신시가지(Newtown in Town) 단위의 확대된 규모는 복합도시라는 용어로 정의할 수 있다. 즉, 복합단지는 주거, 상업, 업무, 문화 등 여러 기능을 종합적으로 계획하여 개발함으로써 기능간 조화, 직주근접, 도심공동화 방지, 지역경제 활성화 등의 효과를 목적으로 조성하는 다수의 블록으로 구성된 일단의 단지를 말하며, 복합도시는 복합단지가 도시나 시가지 단위로 확대된 개념으로서 복수의 특화된 도시기능이 적절히 조화되어 계획, 조성된 도시 속의 신시가지(Newtown in Town) 또는 신도시급 시가지라 정의할 수 있다.

복합용도개발, 혼합용도계획, 입체도시계획 등이 혼용되고 있으나 복합용도개발은 건축물이나 건축물 군 차원에서 건축적 연계가 이루어지는 용도복합으로 협의의 혼합적 토지이용이라고 이해할 수 있고 도시기능적 관점에서 직주근접의 도시구조를 이루는 광의의 용도복합을 혼합적 토지이용 또는 혼합용도계획이라 할 수 있다(진영효, 1997). 입체도시계획은 복합용도개발이나 혼합적 토지이용을 효율적·합리적으로 수행하기 위해 도시계획시설을 포함하여 입체적으로 연계·결합하는 기법의 의미가 있다.

복합개발이라는 용어를 공간적으로 넓게 해석하면 토지의 입체적 이용이라는 의미도 포괄하는 것으로 볼 수 있고, 혼합용도계획, 복합개발계획 등은 토지이용계획, 지구단위계획, 도시계획시설사업계획 등의 수단을 통해 시행되며 이는 도시(관리)계획이라는 포괄적 행위에 포함되는 행위1)이다.

따라서 복합도시계획은 <그림 1>의 개념과 같이 기존의 복합용도개발과 입체도시계획, 혼합용도계획이라는 개념을 모두 포괄하며 용도적으로 3가지 이상의 주거·상업·숙박·업무·오락·공공 등의 기능이 복합되고 공간적으로는 어느 지점 또는 필지, 일단의 단지 또는 구역에 평면 또는 입체적 공간을 활용하여 다양한 규모의 건축물 또는 도시기반시설 등이 상호복합·연계되어 토지의 효율적 이용, 도시기능 고도화, 그리고 에너지 저감형 도시구조를 추구하여 사회통합적 커뮤니티와 도시의 지속가능성을 향상시키는 도시계획 수법이라고 정의할 수 있다.


Figure 1. 
Conceptual diagram of the relationship between the concept of a complex city planning and related terms

Ⅲ. 분석의 틀
1. 연구방법

복합도시 구현을 위한 계획요소 설정은 복합도시 관련 선행연구에서 제시된 계획요소를 대상으로 전문가 설문을 통해 계획요소를 도출하였다.

분석대상 복합도시 계획요소는 복합도시계획 관련 계획이론, 선행연구, 개발사례(한국토지주택공사, 2019)에서 제시된 계획요소들을 대분류(계획분야), 중분류(계획항목), 소분류(계획요소)로 분류하여 분야별, 항목별, 요소별로 공급자(계획가) 입장에서의 전문가 설문을 통해 계획요소별 중요도를 도출하였다.

대분류는 도시계획의 새로운 패러다임에서 제시하고 있는 계획이론과 관련 선행연구에서 제시한 계획요소를 토대로 복합도시계획을 위해 필요한 계획분야로 구분하고 소분류는 선행연구 및 국내외 복합도시개발 추진과정 상에서 적용한 계획요소를 추출하여 구성하였으며, 중분류는 소분류로 제시된 계획요소를 주제별 계획항목으로 구분하여 <Table 1>과 같이 정리하였다.

Table 1. 
The planning elements for complex city


복합도시 계획요소 중요도 분석을 위해 <Table 2>와 같이 도시계획 전문가를 대상으로 2021년 9월 7일부터 10월 6일까지 설문을 진행하였다. 전문가 설문에 참가한 258명중 공기업과 공무원 등 공공부문이 69%로 가장 많고 민간기업이 약 18.2%, 대학, 연구소, 대학원생이 12.9%의 분포를 보였고, 전문분야 경력은 15년 이상이 약 59%로 가장 많고, 5년 미만 약 15%, 10~15년 14% 순으로 전체적으로 10년 이상 경력자가 약 73%를 차지하였다. 전문가 설문은 258부가 회수되어 AHP분석의 일관성 검정을 거친 50부를 대상으로 분석하였다.

Table 2. 
Overview of urban planning expert survey


전문가 설문은 계획요소를 대-중-소 분류의 3단계로 분류·정리하고 계획요소별 9점 척도(9점이 가장 중요)로 중요도를 조사하였으며 AHP(Analytic Hirachy Process) 분석방법에 따라 각 분류계층별, 요소별 쌍대비교 방식의 분석을 통해 중요도를 도출하였다.

AHP기법의 유용성은 두 가지로 요약된다. 첫째는 정성적이거나 무형적인 효과와 정량적인 효과를 비율척도 를 통해 통합적으로 측정할 수 있다는 것이며, 둘째는 문제를 점차 작은 요소로 분해하고, 분해된 요소들의 단순 쌍대비교(pairwise comparison)을 통해 문제해결이 가능하다는 데 있다.

AHP기법은 의사결정자에게 요소 ai가 요소 aj에 비해 어느 정도 중요한지 질문하고 응답에 맞게 적절한 수치로 중요도 aij를 표시하는 방식으로서, aij는 아래의 식 (1)과 식 (2)와 같이 추정된다.

(1) 
(2) 

일관성 검정을 위한 일관성 비율(CR)은 다음 식 (3), 식 (4)와 같은 산식으로 산출되며, CR ≤ 0.1 인 경우 일관성이 유효한 설문이라고 판단하고, 기준치를 벗어나는 응답은 일관성이 없다고 판단하여 분석대상에서 제외하였다. =

(3) 
(4) 

복합도시 계획요소별 적용도를 분석하기 위해 <Table 3>과 같이 비교적 최근인 2020년도에 사업시행자인 한국토지주택공사(LH)가 현상공모한 3기 신도시 5개 지구(남양주왕숙1, 하남교산, 인천계양, 고양창릉, 부천대장)의 개발기본구상 및 입체공간계획(안) 최우수 당선작을 사례(LH, 2020)로 계획요소에 대한 적용도를 평가하여 요소별 적용도 차이와 원인 등에 대해 분석하였다.

Table 3. 
3rd New town case district


사례지구 적용도 평가방법은 도시계획 전문가들에 의해 분석된 51개 계획요소의 중요도에 사례지구별 적용정도의 가중치(적용 1, 평가시점 판단곤란 0.5, 미적용 0)를 곱한 점수를 합산하여 각 요소별 중요도의 합에 대한 백분율로 점수화하여 평가하였으며 산식으로 표현하면 식 (5)와 같다.

(5) 
Ⅳ. 복합도시 계획요소 인식 및 적용도 분석
1. 복합도시 계획요소 중요도 인식
1) 계획분야 및 계획항목 중요도

복합도시계획의 대분류(계획분야)와 중분류(계획항목)에 대한 중요도 설문 분석결과는 <Table 4>와 같다. 4개의 계획분야에서는 환경 또는 지역적 협력체계 분야 등 비물적·간접적 계획요소보다는 상대적으로 물적·직접적인 계획요소를 더 중요하다고 인식하고 있는 것으로 나타났다.

Table 4. 
Importance value of large & middle categories in supply-side


중분류인 12개의 계획항목에 대한 중요도는 토지이용 항목이 가장 높게 나타났으며, 입체적 공간활용, 계획의 유연성, 녹색교통 접근성 등의 항목들이 높게 분석되었다. 반면, 환경보전, 거버넌스, 지역친화, 공급·관리의 효율성이 9위∼12위로 분석되어 중분류 항목 중 가장 중요도가 낮게 나타났다.

이러한 결과는 공급자 입장에서 복합도시계획에 대한 물리적 측면의 직접적인 계획항목을 지역친화, 공급·관리 등 비물리적 간접적 항목보다 상대적으로 더 중요한 요소로 인식하고 있기 때문인 것으로 판단된다.

2) 세부 계획요소 중요도

(1) 토지의 용도 및 기능의 복합성 분야

토지의 용도 및 기능의 복합성 분야의 세부 계획요소 중요도 분석결과는 <Table 5>와 같이 역세권·대중교통 중심의 분산된 집중, 생활권 중심의 복합용도계획, 직주근접성, 직주비율 등이 중요도 상위 1~4위를 차지하였고, 항목별 중요도에 있어 토지이용 항목에서는 역세권·대중교통 중심의 분산된 집중과 생활권 중심의 복합용도계획 요소가 높게 나타났다. 밀도 항목에서는 도시기능 집적화, 용도·기능별 밀도계획 등의 중요도가 높게 분석되었으며, 자족성 항목에서는 직주근접과 직주비율의 중요도가 높게 나타났다.

Table 5. 
Importance value of the field of complexity of landuse & function in supply-side


반면, 용도·기능별 밀도계획, 필지별 다양한 시설 공존, 입지·용도별 인센티브 부여, 엔터테인먼트, 스포츠시설 도입·활성화, 중심과의 거리별 개발밀도 등의 요소는 상대적으로 낮은 중요도를 나타냈다. 이러한 결과는 대중교통과 일자리 접근성 등 일상생활과 밀접한 생활편의 요소를 가장 중요시하고 밀도, 필지별 시설혼합, 엔터테인먼트를 통한 활력 등은 상대적으로 미시적 계획요소라고 판단하였기 때문이다.

(2) 공간의 다양성과 유연성 분야

공간의 다양성과 유연성 분야의 세부 계획요소 중요도 분석결과는 <Table 6>과 같이 다양한 규모·가격·유형의 주거, 용도·용적률·건폐율 등 분리규제(모듈러 조닝), 공공·도시기반시설 간의 중복활용, 가변형 공간계획 등의 요소가 상위의 중요도를 나타냈고, 면(面)적 시설(공원, 주차장 등)의 입체확보 인정, 필지·시설의 규모·형상의 다양성, 선큰광장 등 입체공간 건축기준 완화, 경제·사회적 지속가능 커뮤니티 등은 하위의 중요도를 나타냈다. 이러한 결과는 개별시설 등에 관한 세부적인 요소보다는 다양하고 유연한 공간이용 및 토지이용의 다각화 측면을 상대적으로 더 중요하게 판단하였기 때문이다.

Table 6. 
Importance value of the field of diversity and flexibility of urban space in supply-side


(3) 환경적 지속가능성 분야의 중요도

환경적 지속가능성 분야의 세부 계획요소별 중요도 분석결과 <Table 7>과 같이 대중교통시설 접근성, 교통수단의 다양성과 환승·연계성, 대중교통과 기존도시의 연계성, 도보권의 근린생활권 계획 요소 등이 가장 중요하게 나타나 컴팩트시티의 중요한 계획요소인 대중교통과 도보권에 대한 요소를 매우 중요하게 인식하는 것으로 나타났다. 반면에 신재생에너지·에너지 효율성, 환경적 지속가능 커뮤니티, 시가지·유휴지 재생, 교통정온화 기법, 차없는 도시구조 등 주로 환경·재생·지속가능성 등과 관련한 요소는 상대적으로 가장 낮은 중요도를 나타냈다. 전문가 입장에서 복합도시계획을 주요 수단으로 하는 컴팩트시티 개념의 핵심요소인 대중교통과 보행권 등의 요소를 가장 중요한 계획요소라고 인식하고 있음을 확인할 수 있다.

Table 7. 
Importance value of the field of environmental sustainability in supply-side


(4) 지역성과 거버넌스 분야의 중요도

지역성과 거버넌스 분야의 세부 계획요소의 중요도 분석결과는 <Table 8>과 같이 단계적·수요 맞춤형 토지공급, 역사적 공간 보전 및 재생, 토지·시설의 권원 및 관리체계 명확성, 투명한 의사결정 과정 등 주로 수요 맞춤, 역사공간 보전, 관리체계 등의 중요도가 높게 분석된 반면, 문화산업 육성, 임대주택·공공시설 등 공공기여, 지역적 협력 등의 요소들은 상대적으로 낮게 나타났다. 이러한 결과는 계획적 측면보다는 공급자 입장에서 지역에 대한 협력 및 지원 부담 우려가 일부 반영된 결과라고 추론할 수 있다.

Table 8. 
Importance value the field of locality&governance in supply-side


3) 계획요소 중요도 시사점

계획분야, 계획항목, 세부계획요소의 중요도를 종합하면 대분류인 계획분야에서는 용도·기능의 복합성과 공간의 다양성·유연성의 중요도가 높은 반면, 지역적 협력과 효율적 관리체계 분야가 낮게 분석되었다. 중분류의 계획항목에서는 토지이용, 입체적 공간활용, 계획의 유연성, 녹색교통 접근성 등의 중요도가 가장 높은 분포를 보인 반면, 환경보전, 공급·관리의 효율성, 지역친화, 거버넌스 등이 가장 낮은 중요도를 나타냈다.

한편, 51개 세부계획요소(소분류)를 중요도 순위에 따라 상위, 중위, 하위 그룹으로 구분하면 <Table 9>와 같다. 상위그룹은 역세권·대중교통 중심 분산집중, 생활권 중심의 복합용도계획, 직주 근접, 다양한 규모·가격·유형의 주거, 대중교통시설 접근성, 교통수단의 다양성과 환승·연계성, 직주 비율(일자리확보율), 용도·용적률·건폐율 분리 규제(모듈러 조닝) 등의 요소가 차지하여 주로 일상생활에 밀접한 관계가 있으면서 다양성과 연계성을 추구하는 요소들이 가장 높은 중요도를 나타냈다. 중위그룹은 밀도, 규모·유형의 다양성, 보행환경 등과 관련된 계획요소들이 분포하고 있다. 반면에, 문화산업 육성, 임대주택·공공시설 등 공공기여, 지역적 협력, 차 없는 도시구조, 교통정온화 기법, 지역 간 맞춤형 기반시설 등 환경, 지역친화, 거버넌스 등과 관련한 계획요소의 중요도는 가장 낮은 그룹으로 분석되었다.

Table 9. 
Classification by level of importance of planning factors from the supply-side (experts' point of view)


따라서 도시계획 전문가들은 대중교통과 생활권 중심의 복합성, 다양성, 유연성을 갖춘 공간구조인 컴팩트 시티와 같은 복합도시 개념 실현을 위해 보다 직접적이며 물리적인 측면에 영향을 미치는 계획요소를 중시하는 것으로 나타났다. 이에 반해 환경, 지역협력, 역사·문화 등 간접적, 비물적 성격의 계획요소는 상대적으로 덜 중요하게 판단하고 있어 복합도시 계획수립 시 물적 측면만을 강조될 가능성이 있다. 그러므로 복합도시 조성을 위해서는 계획수립 가이드라인 등을 제시할 경우에 비물적 요소 등 간접적 계획요소에 대해서도 일정 부분의 비중을 두도록 고려할 필요가 있다.

2. 복합도시 계획요소 적용성 평가
1) 사례 지구별 계획요소 적용여부 판정

사례지구별 계획요소 적용도 최종 평가결과 산정은 Ⅲ장 분석의 틀에서 제시한 식 (5)와 같은 과정을 거쳐 <Table 10>과 같이 계획요소별 중요도에 적용 여부의 가중치(●=1, △=0.5, X=0)를 곱하고 전문가(공급) 측면의 계획요소 전체 중요도 합에 대한 백분율로 요소별 적용도를 환산한 후 합산하여 지구별 최종 적용도를 산출하였다.

Table 10. 
Final applicability by district and element (example of complex use and function in district A)


2) 3기 신도시 계획분야 적용도 분석

(1) 계획분야(대분류) 적용도

지구별로 전문가 측면의 분야(대분류)별 요소 적용도 분포를 보면 <그림 2>와 같이 용도·기능의 복합성과 환경의 지속가능성 분야의 요소는 고르게 높게 적용된 반면, 지역성과 거버넌스는 가장 낮은 적용도를 나타냈고, 공간의 다양성과 유연성 분야도 두 번째로 높은 적용도를 보이고 있으나 지구에 따라 적용도의 차이가 있는 것으로 분석되었다.


Figure 2. 
Application rate by sector of planning elements for the 3rd new town case district

(2) 계획항목(중분류)별 적용도

계획항목(중분류 요소)별 평균적인 적용도는 <그림 3>과 같이 복합적 토지이용과 규모·유형의 다양성, 녹색교통 접근성 등이 가장 높은 적용도를 보이고 있고 다음으로 자족성, 보행 어메니티, 밀도, 입체적 공간활용, 계획의 유연성, 거버넌스 등이 중간 정도의 적용도를 나타냈다. 반면, 환경보전, 공급·관리의 효율성 등은 낮은 적용 수준을 보이고 있다.


Figure 3. 
Application rate by category for the 3rd new town case district

(3) 세부계획요소(소분류) 적용도

① 용도ㆍ기능의 복합성 분야

용도·기능의 복합성 분야에서는 <그림 4>와 같이 세부 계획요소 13개 중 필지별 다양한 시설 공존 등 9개 요소는 모두 적용되었다. 반면, 중심과의 거리별 개발밀도, 용도별 인센티브 부여 등 4개 요소는 지구에 따라 적용이 안 되었거나 적용여부가 불확실한 것으로 나타나 적용도가 상대적으로 낮게 평가되었다.


Figure 4. 
Application rate of Planning Elements in the Field of Complexity of Land Use & Function

② 공간의 다양성·유연성 분야

공간의 다양성·유연성 분야는 <그림 5>와 같이 12개 계획요소 중 공공·도시기반시설 간의 중복활용, 입체적 보행연결 통로와 수직동선 등 6개 요소는 모두 적용되었으며, 썬큰광장 등 입체공간 기준완화 등 6개는 지구에 따라 미적용했거나 불확실하여 적용도가 상대적으로 낮게 도출되었다.


Figure 5. 
Application rate of planning elements in thefield of diversity and flexibility of urban space

③ 환경적 지속가능성 분야

공간의 다양성·유연성 분야는 <그림 6>과 같이 14개 계획요소 중 대중교통시설 접근성, 교통수단의 다양성과 환승 연계성 등 8개 요소는 모두 적용된 것으로 나타났다. 반면, 보행자 우선계획, 차없는 도시구조, 신재생에너지·에너지저감 등 6개는 지구에 따라 미적용했거나 불확실하여 적용도가 상대적으로 낮게 도출되었다.


Figure 6. 
Application rate of planning elements in the field of environmental sustainability

④ 지역적 협력과 효율적 관리체계 분야

지역적 협력, 효율적 관리체계 분야는 <그림 7>과 같이 12개 계획요소 중 지역적 특성을 고려한 경관·디자인, 임대주택·공공시설 등 공공기여 2개만 모두 적용되었으며, 그 외 역사·문화환경 조성, 역사적 공간보전 및 재생, 지역 간 맞춤형 기반시설 등 10개는 지구에 따라 미적용했거나 불확실하여 적용도가 낮게 도출되었다.


Figure 7. 
Application rate of planning elements in the field of locality & governance

지역적 협력과 효율적 관리체계 분야의 계획요소는 전반적으로 적용도가 낮게 평가되었는데, 이는 비물리적이며 간접적 계획요소의 성격으로 물리적 계획 위주의 공간계획에서 적극 반영되거나 표현되기 쉽지 않은 경향 떄문으로 추론할 수 있다. 또한, 단계적, 수요맞춤형 토지공급은 화이트존이나 유보지 등을 통한 단계적 계획 수립 시 인접한 기토지공급 지역주민의 간섭과 민원발생 등이 우려되는 점, 국공유지 사권설정 및 거래 완화는 현재 국유재산법 등 관련제도의 미비로 인해 적용이 곤란한 점 등으로 인해 적용도가 낮은 것으로 파악된다.

Ⅴ. 결 론

사회구조와 환경, 산업기술 등의 변화에 따라 이를 수용할 수 있는 새로운 도시계획 패러다임의 핵심으로 컴팩트 네트워크형 도시구조와 복합토지이용 방안을 많은 연구에서 제시하고 있다. 본 연구에서는 컴팩트 네트워크형 도시구조와 복합토지이용을 실현하기 위한 도시계획적 수법을 복합도시계획이라 정의하고, 전문가 설문을 통해 계획가가 인식하고 있는 복합도시 계획요소별 중요도를 도출하였다. 도출된 복합도시 중요 계획요소를 3기 신도시 현상공모 당선작의 기본계획구상 사례에 적용하여 적용도 차이와 원인을 분석하였다.

복합도시 구현을 위한 계획요소별 중요도에 대한 전문가 설문결과 용도·기능의 복합, 공간이용의 다양성·유연성, 대중교통 등 물리적으로 직접적 효과가 있는 계획요소의 중요도가 높게 나타난 반면, 역사·문화환경 조성, 지역특성을 고려한 경관조성 등 비물적 요소의 중요도는 상대적으로 낮게 나타났다. 한편, 새로운 계획 패러다임의 영향을 가장 많이 받은 3기 신도시의 입체 공간계획 공모당선작 5개 지구의 복합도시 계획요소 적용도 평가결과, 용도·기능의 복합, 공간의 다양성과 유연성, 녹색교통 접근성 등 공간적으로 직접적인 효과가 있는 계획요소는 반영되었으나, 지역성, 거버넌스, 환경보전 등 지역과 시민의 일상생활 측면에서 중요할 만한 사항은 상대적으로 적용도가 미흡하였다.

복합도시 계획요소 전문가 설문 및 적용도 평가결과, 복합도시계획의 활성화를 위해서는 다음과 같은 제도적 개선이 필요하다. 첫째, 도시개발 패러다임 변화에 적극 대응하여 미래형 복합도시 구조가 일반화될 수 있는 도시계획 체계로 전환할 필요가 있다. 둘째, 신속한 복합도시 개념 활성화를 위해서는 구체적이고 실현가능한 가이드라인이나 관련 기준 등의 마련이 필요하다, 셋째, 적용도가 낮은 계획요소 중 제도의 미흡으로 적용이 곤란한 부분에 대해서는 관련 제도의 유연성을 확대하여야 한다. 넷째, 계획수립시 계획가 입장에서 치우칠 수 밖에 없는 물적 계획요소 뿐 아니라, 수요자인 시민의 커뮤니티와 지역 활성화를 위해 체감할 수 있는 비물적 계획요소도 다양하게 적용할 수 있도록 가이드라인 등에 반영할 필요가 있다. 다섯째, 복합도시계획 적용시 용도 상호간의 상충으로 인한 비효율과 공공·기반시설의 복합 활용에 따른 특혜문제 등 현실적으로 발생할 수 있는 문제의 예방기준도 마련하여 보다 다양한 계획요소들의 적용성을 높일 필요가 있다.

본 연구는 문헌과 기본구상 중심의 전반적인 복합도시 계획요소에 관한 도출과 적용도에 한정하였으나, 향후에는 실제 계획 및 적용된 사례를 도면과 시각적 자료 등에 근거하여 분야별 구체적인 적용과 개선방안 연구가 필요하다.

Notes
주1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조(정의)에서 도시·군관리계획은 용도지역·지구·구역에 관한 계획, 기반시설의 설치·정비·개량에 관한 계획, 지구단위계획, 입지규제최소화구역계획을 모두 포함하고 있다.
Acknowledgments

이 논문은 김동근의 박사학위 논문 「미래형 복합도시 구현을 위한 계획요소 설정과 적용성 평가연구」(2022.2, 경상국립대학교)의 일부 내용을 수정·요약·보완하여 작성하였음.

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