Current Issue

농촌에서 축사는 오랫동안 마을과 공존해 온 생산시설이었다. 농가는 소를 길러 농업 노동력을 확보하고 가축의 출산과 질병 등에 대처하기 위해 하루에도 여러 차례 축사를 돌봤으며, 이런 생산활동으로 주택 인근에 축사를 조성하는 직주일체형 사육 방식이 뿌리내렸다. 지목상 대지에 축사가 있거나, 목장 용지에 주택이 입지하는 등 주택과 축사는 공간적, 지리적, 기능적으로 연결되어 있다(양진홍 외, 2019; 여혜진·모용원, 2022).

2000년대부터 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국토계획법)에 따른 용도지역제에서 도시지역의 주거지역에 허용하지 않는 동물 관련 시설을 녹지지역, 관리지역, 농림지역에 허용하고 농지법에서 농지에 축사 관련 시설 설치를 허용하면서, 축사가 주택 옆, 마을 내부와 인근에 입지하게 되었다. 용도지역제에 따른 동물과 축사 관련 시설의 허용은 대지, 농지, 공장용지, 목장용지, 잡종지, 임야 등 다양한 지목이 분산된 토지이용 구성 여건과 결합하여 생활 및 생산 관련 토지이용의 혼합을 구조화하면서 토지이용의 공간 구성 오류로 이어졌다.

계획관리지역, 생산관리지역, 농림지역의 축사 입지는 악취와 해충, 분뇨로 인한 토양 및 수질오염, 소음과 같은 토지이용의 외부불경제를 일으키는데, 이는 주민 갈등을 심화시키고 농촌이 정주 여건을 갖추기 어렵게 하는 요인 중 하나가 된다(중앙환경분쟁조정위원회, 2015, 2018, 2019, 2020). 중앙환경분쟁사례에 따르면, 축사 입지로 인한 농촌 피해는 악취로 인한 환경 악화, 지가 하락에 따른 재산 손실, 새로운 인구 유입의 어려움과 인구 유출로 나타났다. 축산 악취 민원은 2015년 4,323건에서 2019년 1만 2,631건으로 증가하였고 축사는 농촌의 대표적인 기피시설이 되었다(투명사회를 위한 정보공개센터, 2021).

토지이용에서 외부불경제는 개인 또는 공공의 토지이용이 부정적 외부효과를 불러오면서 사회적 비용이 커지는 것으로, 이는 국가권력이 사적 토지소유권 행사에 개입하는 법적 정당성을 부여하는 근거가 된다(민태욱, 2007; 여혜진 외, 2023). 정부는 2015년부터 주택과 축사 간 거리규제를 두기 위해 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률을 마련하고 지자체 조례로 가축사육제한구역을 정하여 축사 입지를 제한하고 있다. 그러나 많은 시·군이 행정구역 전체에 구역을 지정하면서 축사의 신설과 증축이 거의 불가능하게 되어 축산 농가는 농촌 경제 기반 중 하나인 축산업 발전을 저해한다는 불만의 목소리를 내고 있다.

이에 본 연구는 농촌 지가를 대상으로 축사의 공간적 근접성이 미치는 외부불경제효과를 규명하고자 한다. 이를 통해 축사와 공간적으로 근접한 농촌 주거지의 외부불경제 효과를 해소하기 위해 토지이용 규제로써 일련의 거리기반 규제를 실행하는 경우의 실익을 파악하고, 기피시설 입지로 인한 지가 하락을 상쇄하는 실익에 대한 정책 함의를 도출한다.

연구의 공간적 대상인 부여군은 축사 입지가 불허되는 도시지역 지정 규모가 전체 면적대비 6.95%밖에 되지 않아 군 내 넓은 곳에 축사가 입지할 수 있으며 악취 민원이 가장 빈번한 500m² 미만(국민권익위원회, 2018)인 축사가 전체의 59.3%(873개)로 축사 입지관리에 관한 지역 논쟁이 첨예할 가능성이 크다. 또한, 부여군은 2022년에 농림축산식품부가 농촌공간 재구조화 및 재생 지원에 관한 법률 시행(’24.3)에 앞서 농촌특화지구 하위규정 마련을 위해 농촌특화지구 실증사업지로 선정되었으며, 본 연구에서는 부여군 지자체와 협조하여 내부 자료를 구득하여 사용하였다.

분석 대상은 농촌 지가의 형성 요인인 축사이다. 지가에 영향을 미치는 요인은 용도지역과 공적 제한을 받는 지역/지구의 지정 여부이지만 농지와 산지 비중이 높은 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역은 도시지역보다 용도지역의 지가 영향력이 낮고, 토지용도(지목), 특히 주거용지, 상업용지, 공업용지, 농지, 목장용지(축사), 창고용지의 영향력이 높다고 알려져 있다(채미옥, 2021). 이를 참고하여, 본 연구는 농촌 내 필지와 축사의 공간적 근접 관계가 지가 형성과 유의한 관계가 있다는 연구 가설을 세우고, 어떤 조건에서 축사와의 접근성이 지가에 영향을 미치는지를 파악하고자 한다.

축사와 지가의 관계에 관한 연구 질문에 답하기 위해 본 연구는 부동산 가격을 추정할 때 사용하는 헤도닉 가격모형에 기반하여 회귀분석을 실시한다. 특히, 축사로부터의 거리와 토지이용 특성 변수 간 상호작용을 분석함으로써, 토지이용 특성에 따라 축사와 지가의 관계가 어떻게 달라지는지 규명한다. 분석에는 국가공간정보포털에서 취득한 2022년 1월 31일 기준 개별공시지가와 2022년 부여군 축산과의 축사 정보에서 구축한 축사 정보를 사용하였다. 본 연구는 주요 공변량을 통제하는 헤도닉 모형으로 축사와 지가 간 관계를 분석함으로써, 축사가 지가에 미치는 선형 및 비선형의 효과를 실증하고 정책 시사점을 도출한다는 점에서 의의가 있다.

본 연구의 첫 번째 쟁점은 축사의 입지가 기피시설의 외부불경제효과에 해당하는가이며, 두 번째는 축사의 입지가 지가에 미치는 영향이 용도지역 구분에 따라 달라지는가이다. 시설 입지를 둘러싼 갈등은 경제효과(positive externality)와 불경제효과(negative externality)를 포함하는 공간적 외부효과로 야기된다는 관점이 일반적이다. 외부효과는 편익과 비용의 불균형으로 발생하는데 이는 시설 입지로 인해 특정인은 비용을 부담하고 불특정 다수는 경제효과의 영향을 받기 때문이다(박형서, 2003). 공간적 외부효과는 발생원의 크기, 형태, 소재지 특성 또는 밀집도에 의해 영향을 받지만(Dear, 1976), 외부효과의 공간적 범위는 시설의 입지가 영향을 미치는 지역으로 한정되며 인접 지역에 연관성을 갖기 때문에, 외부효과는 공간적 거리에 영향을 받는다(Pinch, 1985).

박형서(2003)는 기피시설을 둘러싼 외부효과를 <그림 1>과 같이 도식화하였다. 입지지점에서 경제효과와 불경제효과의 합인 외부효과는 가장 낮고, 입지지점으로부터 거리가 멀어질수록 불경제효과는 낮아지며 상쇄되어 A 지점에서 0이 된다. 입지지점으로부터 A 지점까지의 주민들이 겪는 큰 불경제효과는 음(–)의 외부효과로 이어져 입지에 대한 저항과 갈등이 집중되어 발생하는 관계를 설명한다.

Figure 1. 
Externality of locally unwanted facilities (박형서, 2003)

해외에서 축사와 지가 하락을 다룬 연구는 헤도닉 모형을 사용하여 돼지 농장 및 가축 생산시설 인근 부동산 가격을 분석하고 있다. 축사 입지에 따른 지가 하락 현상이 지역 여건에 따라 402m에서 3.2km까지 다양하게 나타나며 지가 하락 현상은 축사 입지 후에 두드러진다(Lawley, 2021). 또한, 축사로부터 가까워질수록(Herriges et al., 2005), 새로운 축사가 입지하는 지역의 축사 밀도가 낮을수록(Palmquist et al., 1997), 중간 규모의 시설이 많을수록(Ready and Abdalla, 2005), 순풍 방향일수록(Isakson and Ecker, 2008; Simons et al., 2014) 주택 및 토지의 지가 하락 정도가 크다.

국내에서도 기피시설의 외부불경제 효과가 주택 또는 토지 가격에 가장 크게 미치는 지점, 즉 A 지점과 그 효과의 크기를 규명하기 위한 연구가 있었다(정수연, 2004; 손철·신상영, 2007; 김병조·정수연, 2012; 오민경·조주현, 2016; 전병운, 2017; 구한민 외, 2020). 이들 연구는 공공장사시설, 쓰레기소각장 및 매립장, 비상활주로, 하수처리장, 자원회수시설 등의 기피시설 입지가 최소 200m와 최대 2km 수준에서 지가를 하락시킨다는 것을 밝혔다. 다만, 이들 연구의 분석 대상은 공공에서 공급하는 시·군 단위 시설이다. 이에 비해 축사는 다수의 민간 주체가 소규모로 조성하며 시설이 마을 안에 산발적으로 분포한다. 이러한 특성을 보이는 축사의 입지가 주택 및 토지 가격에 미치는 영향에 관한 연구는 부족하다는 점에서 본 연구는 기존 연구와 차별성을 지닌다.

연구의 두 번째 쟁점으로, 농촌 읍면의 용도지역을 세분화해서 분석하는 이유는 계획관리지역에서 축사 입지가 농촌 사회에 중요한 거주, 주민공동체 활동, 영농활동에 미치는 부정적 영향이 직접적일 수 있기 때문이다. 관리지역의 하위유형인 계획관리지역은 과거 국토이용관리법상 준도시지역과 준농림지역을 국토계획법에서 통합하여 지정한 용도지역으로, 대부분 마을이 계획관리지역으로 지정되어 있으며 도시지역을 제외하고 농촌에서 최고 밀도를 허용하는 최고 지가지에 해당한다.

계획관리지역은 그 지정 목적이 “도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용·개발을 하려는 지역”으로 시가화예정용지 또는 개발가능용지의 역할을 가지며 개발 및 시설 입지를 가능하게 한다. 2021년 기준 계획관리지역에 개발행위허가 건수는 전체 용도지역 중 가장 높은 39.2%를 기록했으며(한국국토정보공사, 2022), 2023년 계획관리지역에서 건축법에 따른 건축물 유형 29개 중 주택 및 숙박시설, 근린생활시설, 공장, 위험물 저장시설, 동물관련시설, 자원순환관련시설 등 21개가 계획관리지역에 전면 또는 조건부 허용되고 있다(여혜진·모용원, 2022). 이러한 맥락에서 용도지역에 따라 축사 입지의 외부 불경제효과가 다른지를 규명하는 작업은 용도지역별 차별적 토지이용 관리의 방향을 제시할 수 있다는 점에서 실천적 의의가 있다.

축사 근접도가 높아질수록 지가가 낮아지는 관계는 용도지역, 지가, 지목의 세 가지 측면에서 정책적 시사점을 제시한다. 첫째, 축사와의 근접도가 높아질수록 지가가 낮아지는 조건은 용도지역상 도시지역과 계획관리지역에서 확인된다. 도시지역의 경우 축사 반경 0~200m 내 필지에서 축사로부터 멀어질수록 지가가 상승한다. 계획관리지역의 경우 축사 반경 100~500m 내 필지에서 축사로부터 멀어질수록 지가가 상승한다. 계획관리지역은 도시지역을 제외하고 밀도 허용 수준이 제일 높은 용도지역에 해당하고 대부분 마을이 입지하는 용도지역이라는 점에서, 축사 근접도가 농촌 지가 하락에 영향을 미칠 수 있다는 분석 결과는 거리기반 축사 입지규제를 검토할 필요성을 보여준다.

둘째, 도시지역과 계획관리지역에서 축사 근접도와 지가의 양의 관계는 농촌의 높은 지가를 형성하는 계획관리지역에서 거리기반 공적 축사 입지규제의 실익이 확보될 수 있다는 점을 시사한다. 이는 용도지역제와 농지의 이용행위 상 주거용, 농업용, 공업용, 상업용 등의 다양한 토지이용이 폭넓게 허용하는 규정을 개선할 필요성을 제시한다. 현재 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 시행령 제71조 제1항 제19호 관련 별표20의 계획관리지역에서 건축할 수 없는 건축물, 농지법 시행령 제2조 제3항 제2호에서 정하는 축사 설치의 전면 허용을 주변 토지이용과의 입지적 관계를 고려하는 허용으로 개정하는 방향을 검토할 수 있다. 또한, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 시행령 제31조 제2항 제7호 가의 자연취락지구 지정 관련 별표23 및 2024년도 3월 시행될 「농촌공간 재구조화 및 재생 지원에 관한 법률」 제12조에 따른 농촌마을보호지구와 축산지구 지정기준에서 거리기반 축사 입지규제를 고려할 필요가 있다.

셋째, 대지인 필지로 한정했을 때 축사와의 근접도 영향이 증가한다는 점은 전, 답 등 농촌의 생산환경과 관련된 지목보다 생활환경과 관련된 지목에서 축사의 근접도에 따른 지가 영향이 크므로 농촌의 정주 여건 개선을 위해 축사의 입지 조정 및 관리가 필요함을 시사한다. 일반적으로 입지규제는 개발행위에 대한 기대심리를 낮추고 지가 하락에의 요인이 될 수 있다. 그러나 본 연구에서 살펴본 농촌지역 내 축사가 지가에 미치는 영향은 축사 입지규제로 인한 생활환경 개선에 따른 지가 상승 요인이 될 수 있다는 점을 시사한다.

본 연구는 축산시설의 농촌 지가 영향 분석을 위해 헤도닉 모형을 적용한 연구로서 많이 다뤄지지 않은 농촌 지가에 대한 논의를 확장하고 농촌지역 내 기피시설의 적정 입지에 관해 연구하였다는 학술적 의의가 있다. 또한, 국민 축산물 소비가 매년 증가하며 축산업이 미래식품 사업으로서 중요성이 높아지는 여건에서(한국농촌경제연구원, 2023), 본 연구는 농촌마을 내 축산업종사 주민과 비축산업종사 주민의 이해관계 조정을 위해 축산시설 입지에 관한 공감대 형성의 방향을 제안한다는 점에서 실천적 의의가 있다.

다만, 연구 대상을 부여로 한정함에 따라 지가에 미치는 축사 근접도의 영향을 다른 농촌에 일반화하여 적용하기에는 한계가 있다. 또한, 읍, 면, 읍면소재지로 분석 대상의 범위를 세분할 필요가 있고 도시지역 중에서도 용도지역상 축사의 입지가 가능한 생산녹지와 자연녹지를 구분해서 분석하여 녹지지역과 관리지역에서의 결과를 비교할 필요가 있다. 또한, 가축별 축산 악취가 지가 형성에 미치는 영향이 상이할 것으로 추정됨에 따라 축산 악취 측정 데이터 또는 악취 형성 관련 대기 및 지형 변수를 활용하여 축사와 지가의 상관성을 엄밀히 규명하는 연구도 필요하다. 마지막으로, 농촌 토지의 낮은 현실화율로 인해 엄밀한 농촌 지가 및 축사 근접도 영향력 추정에는 한계가 있다. 향후 연구는 다른 농촌지역과의 비교 연구 또는 지역 특성을 고려한 다양한 하위그룹 분석을 실시하여 구체적인 정책 시사점을 도출할 것으로 기대한다.