핵발전소 위험과 국민주권 : 국토안전을 위한 대응체제의 모색

1. 연구의 배경과 목적

핵발전소¹⁾는 국토공간에 실재하는 ‘전기생산’시설이다. 그 위험은 이제 널리 알려져 있다. 핵발전소 사고가 자연환경과 인류에 미치는 시공간적 영향은 전모를 계측할 수 없다.²⁾

남한 전역이 25개 핵발전소로부터 300km~500km범위이므로 후쿠시마와 같은 사고가 나면 전국토가 방사능으로 오염된다.³⁾ 대기상의 방사능이 현저히 감소한 후에도 토양오염의 위험을 벗어나려면 계측할 수 없는 기간과 노력이 소요된다. 이는 초시대적 초국경적 위해(danger)다.⁴⁾ 게다가 핵폐기물의 위험은 이론적인 해법을 입증할 수 없는 상태다⁵⁾.

2014년 기준으로 국내 전기의 30.4%⁶⁾를 공급하는 핵발전소들이 금후 계속 가동될 것인지 아니면 독일처럼 폐쇄될 것인지는 미지수다. 하지만 폐쇄가 결정될 경우에도 상당한 기간을 거쳐야 가동이 완전히 중지되고, 그 후 안전한 상태에 이르기까지 오랜 기간이 걸려야 한다는 점(20년~50년)을 감안하면, 위험에 대한 대처는 어떤 경우에도 중요하다.

우리는 핵발전소의 설치와 관련하여 핵폐기장을 제외하고는 국민의 동의를 구하는 절차가 이행된 적이 없다.⁷⁾ 또 행정부를 제외한 다른 헌법기관이 그 설치와 운영에 직접적으로 관여하는 일이 있어온 적이 없다. 오로지 임기제 대통령과 그 산하의 행정부만이, 그러한 ‘위험’을 다루고 있다. 이 상황이 올바른 것일까?

헌법 제1조에도 규정하고 있듯이, 국민의 주권은 모든 위협으로부터 국민을 보호할 수 있는 권력이다.

헌법 제1조 제2항 대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다.

국민주권은 헌법을 제정하는 권력이자, 3권분립구조와 기본권에 관한 결정뿐 아니라 통일, 안보(전쟁)와 같은 핵심정책들을 결정하는 근본권력을 의미한다. 그럼에도 불구하고 핵발전과 같이 국민과 영토의 안위에 관한 초장기적 핵심정책이 결정되면서 국민주권이 존중되고 있는지는 의문이다.

또, 국토기본법 제2조(국토관리의 기본이념)에도 있듯이 “국토는 모든 국민의 삶의 터전이며 후세에 물려줄 민족의 자산이므로, 국토에 관한 계획 및 정책은 ~(중략)~ 국토의 지속가능한 발전을 도모할 수 있도록 수립·집행하여야 한다.” 고 되어있다. 하지만 이 ‘전대미문의 위험시설’에 대해 국토안전을 위한 이성적 합리적 대응체제가 확보되고 있는지도 의문이다.

그렇다면 이 위험시설의 본질을 이해하고 문제를 포착하고 대처의 방향을 잡는 일은 중차대하다고 하지 않을 수 없다. 핵발전소 위험의 정체는 무엇인가? 그리고 여하히 국토안전을 위한 구조적 대응체제를 구축할 것인가?

또, 대의민주주의의 국가공간전략은 계획과정에서의 조정철학(steering philosophy)에 의한 ‘합의와 거버넌스’ 모델이 요구되는바 (김현수, 2012), 그에 이르기 위한 국민주권의 동의와 개입은 여하히 전개됨이 바람직한가의 문제도 크다. 본고는 이러한 의문에 천착하고자 한다.

2. 연구의 방향 및 방법

1. 핵발전소 설치의 결정권과 국민주권

시공을 초월하는 이 거대위험에 대해 우리의 제도는 어떠한 가치체계로 대응하고 있는가?

‘스스로 결정한다’는 주권의 개념은 J. 보딩의 국가론에서 처음으로 등장하는데, 그는 국가의 안전과 질서를 보장하기 위하여 ‘국가의 절대적 또는 영구적 권력’이라고 정의하고, 주권의 진정한 표식은 입법권에 있다고 하면서 주권은 모든 권력의 총합으로서 나뉘어질 수 없는 존재라고 보았다(이부하, 2011). 그리고 민주정에서의 주권은 당연하게도 국민에게 있다고 보고 있다. 이와 관련한 헌법의 규정은 다음과 같다.

• 헌법 전문 ‘우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 것’
• 헌법 제34조 ⑥ 국가는 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위하여 노력하여야 한다.

독일 연방헌법재판소의 유명한 칼카르 판결(1978)의 핵심내용은, “핵발전소의 설치와 같은 국가사회공동체 내에서 극단의 갈등요소가 존재하는 근본적인 결정은 전적으로 입법자인 의회의 몫으로서, 특히 기본권 실현의 영역에서 국가 전체적인 규율의 필요성을 감안하여 모든 본질적인 결정을 스스로 하여야 한다”이다. 이를 두고 박태현교수는, ‘인민유보원칙’의 개념을 적용하여 인간존엄성과 인간의 안녕권에 미치는 영향 그리고 인권의 규범적 가치 및 민주주의 자기결정 이념에 비추어, 핵에너지의 이용은 대의제를 넘어 국민에 의해 직접 결정되어야 한다(박태현, 2012)고 전개하고 있다.

2. 핵발전소 안전과 기본권

그렇다면 핵발전소와 관련하여 국민주권이 보호해야할 기본권의 정체성은 무엇인가? 역사적으로 볼 때, 기본권은 국가권력의 침해로부터 국민의 권리를 방어할 수 있는 주관적 권리(공권)이라는 의미에서, 그 이론이 발전하였다. 그러나 과학기술의 발전에 따른 사회세력들로부터의 침해가능성이 다양해짐에 따라 제3자로부터 기본권을 보호하려고 하는 이론이 발전하게 되었다. 핵발전소사고, 아동학대, 낙태, 사스, 에이즈, 생명공학, 유전공학, 나노기술 등으로 인한 인간 및 환경에 의한 국민의 안전을 위협하는 요인들이 증대하고 있는 상황에서 ‘국가의 보호의무이론’이 주목받게 된 것이다(김종천, 2008: 93).⁸⁾

이 가운데 핵발전소 문제의 본질은, 희생자가 동의하지 않았고 의식조차 하지 못한 채 생명과 건강에 대한 침해를 감수하여야만 하는 데 있다. 결정의 위험을 감수하는 의사결정자와, 그 결정을 위협으로 받아들이는 당사자간의 갈등은 어쩌면 현대사회의 속성이다.

우리의 헌법에는 기본권을 ‘기본적 인권’이라 이름하고 다음과 같이 규정하고 있다.

• 헌법 제10조 모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다.

기본권에 대한 헌법적 정의에 대해 많은 학자들이 인용하고 있는 독일에서도 ‘안전’은 인권이자 기본권 보장의 전제조건으로서 국가의 기본적 과제로 인식되고 있으며, 헌법국가 존속을 위한 필수적 전제조건이라고 회자되고 있다(이부하, 2011).

이러한 위험 때문에 국제원자력기구(IAEA)는 원자력제도를 논하면서, “위험과 이익(Risks & Benefits)의 공존”이라는 개념틀 아래 안전원칙(Safety Principle), 보안원칙(Security Principle), 책임원칙(Responsibility Principle)을 포함한 11개 원칙에 의해 그 내용과 형식이 구성된다고 하고 있다.⁹⁾ 이중에서도 안전원칙(Safety Principle)이 가장 중요하다고 설명하면서 이를 예방원칙(Prevention Principle)과 동일시하고 있다 (차성민, 2009).

그리고 이 ‘안전’을 구성하는 ‘기본권’적 가치를, 헌법학자 홍성방은 생명과 신체의 완전성, 자유권, 재산권, 환경권 및 미래세대의 기본권 다섯 가지를 들 수 있다고 한다(홍성방, 2012). 이를 풀어서 보면 다음과 같다.

3. 본고 분석의 틀 - 위험상황을 다루기 위한 두 가지 영역

이상과 같은 기본권을 침해하는 위험상황을 국민주권의 차원에서 보다 잘 다루려면, 1)어떠한 실체적 상황이 벌어지고 있고 거기에 국민주권이 어떤식으로 연관되고 있는지, 2) 그리고 위험상황에 권한과 책임이 있는 대의민주주의 권력주체에 관한 것들에 대한 교차적인 파악과 통찰이 필요하다.

즉, 현실의 공간에서 일어날 수 있는 1)의 모든 위험상황에 대해서 국민주권이 어떻게 개입되고 있는가? 그것들은 핵발전의 최초의 승인/입지부터 운영/감시, 해체/폐기의 의도적 상황과, 재난과 같은 비의도적 상황을 살펴보는 일이다. 그리고 2)의 권한과 책임이 있는 행정부, 국회, 지자체, 국제협력 등을 통하여 국민주권은 어떻게 개입이 되고 있는가를 살펴보는 일이 유력할 수 있다(그림1).

이 두 가지 영역은 씨줄과 날줄을 구성하고 있다고 할 만하다. 각각의 영역에 관해 좀더 구체적으로 고찰한다.

Fig. 1

Frame of this study

1. 승인/입지와 국민주권

핵발전소의 승인과 입지는 가장 사회적 갈등이 심한 영역이다. 이와 관련하여 주민들이 자체투표로 핵발전소 신규입지 반대의 의사를 분명히 한 삼척의 사례가 있다. 공식적인 법적 효력을 갖지는 못했지만 그 절차의 공정성을 유지하여 투표율 68% 유치반대율 84.9%의 결과를 이끌어 내면서 (성원기, 2015) 주민의 진의가 어디에 있는지를 알리고 결과적으로 정부의 강행을 저지한 사례는 주목할 만하다.

시설이 입지하는 장소의 위험성의 상대적 크기에 대해 어느 범위까지를 기준으로 할 것인가? 영향을 미치는 범위는 사고의 크기에 따라 다르지만 치명적인 범위라면 가깝게는 수십 킬로미터에서 멀리는 수백 킬로미터의 범위까지 나쁜 영향을 미치므로 주민의 범위를 간단히 정의할 수 없다. 현행법에서 정하는, ‘동의가 필요한 주민의 범위’는 객관적이지 않다. 과거 경주 핵폐기물처리 시설은 주민투표를 통해서 입지가 결정되었지만 경주에 거주하고 있는 주민만이 결정권을 갖는다고 볼 수 없다.

이와 관련하여 스웨덴의 사례가 주목된다. 그림2에서 보듯 핵발전소 인허가시 사법부가 개입한다는 특이점이 있다.¹⁵⁾ 사법부인 환경재판소가 인허가권을 별도로 갖고 있는 것이다. 원전건설허가를 받으려면 행정부 산하이지만 독립성이 강한 ‘방사능안전청’에서 원자력활동법에 의해 허가를 받는 한편 환경재판소로부터도 동시에 환경법전에 의한 허가절차를 별도로 거쳐야 한다.¹⁶⁾ 2개의 국민주권기관이 개입하여 상호견제하는 시스템이 확립되고 있는 것이다.

Fig. 2

Permission Process of NPP in Sweden

2. 운영시의 감시와 국민주권

핵발전소와 같은 복합기술은 그 운영도 위험이 따르지만 추가적인 안전기술의 투입에서도 새로운 위험이 따른다. "절대적인 안전은 있을 수 없다"는 것은 기술자들의 현장경험이다. 안전대책은 기술체계 혹은 조직의 복합성을 통제가능한 것처럼 기만할 수 있으며, 오히려 당사자인 기술자나 조직원들을 '안전 불감증'과 같은 위험한 행동으로 인도할 수도 있다.

그렇다면 사고위험에 대한 감시의 책임은 누가 지는가? 독일을 예로 들면 ‘네 개의 눈 원칙’(four eyes principle)을 적용해 독립적인 개인 또는 조직이 안전 문제를 병행하여 감시한다.¹⁷⁾(그림3) 즉, 지방정부(Regulator(Local Government))가 핵발전소사업자에게 허가를 줄 때 독립전문기관(I.E. TUEV-NORD) 이라는 또하나의 감시기관이 사업자를 감시하도록 하여 ‘네 개의 눈’을 구성한다. 그리고 사업자(Licensee/Operator)는 하청의 공급자/제조자(Suppliers/Manufacturer)와 계약할 때 독립전문기관(I.E. TUEV-NORD)으로 하여금 사업자와 정보교환의 형태로 감시를 하도록 하는 계약을 동시에 하여 ‘네 개의 눈’을 구성한다. 이때 독립전문기관은 별도의 ‘독립검사기관’(Inspection Organization)으로 하여금 공급자/제조자에 대한 공정상의 감시를 하도록 체계를 구축하고 있다.

영광핵발전소의 감시실무에 관여하고 있는 원전엔지니어 이정윤은 다음과 같이 비판한다.

“독일에 비해 우리나라는 핵연료 제조, 정비, 설계 엔지니어링, 운영 발전, 규제검사와 심사, 연구개발 등 모든 기능이 전문 분야별로 나뉘어서 저마다 독점체계에 있다. 더더욱 모든 분야에 대해 투명하고 독립적인 안전감시가 요구되는 상황인 셈이다. 우리나라는 원자력진흥위원장인 총리 산하에 원자력안전위원회가 편성돼 있어 실질적으로 진흥에 의해 안전이 관리되고 있는 것도 문제다. 이는 안전 관점에서 매우 위험한 발상이 아닐 수 없다.”¹⁸⁾

위험시설의 ‘진흥’과 ‘안전’은 상충적일 수밖에 없다. ‘불신’은 신뢰의 단순한 반대가 아니라 그 자체에 안전을 위한 독자적 기능이 내재한다.

Fig3.

Technical Support Organization on behalf of local regulatory authorities (from TUEV-NORD)

3. 해체/폐기와 국민주권

4. 재난대처에 있어서 국민주권

핵발전소 사고는 보편적 위기관리방식만으로는 재난에의 대응이 어렵다. 우리는 종종 위험이 현대사회의 보편적인 특성이라는 관점에서, 보편적인 개념으로서의 위험과 재난관리 개념을 지니게 된다. 그리고 보편적인 위험관리가 모든 상황에서의 위험이나 재난을 예방하고 대응할 수 있는 것으로 착각하기 쉽다. 또 통제가능한 위험과 그것을 벗어난 핵발전소 재난과 같은 커다란 재난이 동시에 발생하는 ‘현대적 위험의 이중성’이 지적되기도 한다(노진철, 2010: 129).

현재 핵발전소의 재난에 관련된 법은 1) 재난 및 안전관리 기본법 2) 원자력안전법 3) 원자력시설등의방호및방사능방재대책법의 3개가 있다. 이 가운데 2)와 3)이 직접적인 관련이 있고, 이들 법에서는 ‘원자력안전위원회’가 책임과 권한을 갖고 대처하도록 규정하고 있다.²³⁾ 하지만 실제상황이 발생했을 때, 현장에서 원안위가 행정력을 동원하여 대응할 수 있을지는 미지수다. 현장에서의 지방공무원에 대한 지휘가 이루어질 경우 권한과 책임의 소재가 명확하지 않는 구조이므로, 극한 상황에서의 대처는 혼선을 빚을 수밖에 없다.

재난은 비의도적 상황이다. 후쿠시마 핵사고가 커진 것은 재난발생시의 대처에 책임과 권한의 구조가 분명하지 못한 탓이 크다. ‘도쿄전력’이라는 ‘기업’의 잘못된 초동기 대처와 그 의사결정에 의해 상황이 악화된 것이다. 이 부분의 책임구조에는 국민주권의 개입이 결여되어 있다. 또 핵발전소는 자연재해는 물론이고 외부공격에도 취약하다. 남북대치상황의 안보관점에서 최악의 상황이 벌어지지 않는다고 장담할 수 없다. 이에 대해 국민주권은 어떻게 대응할 것인가?

5. 기타 문제 – 송전선

지금 우리는 전기를 생산하는 장소와 소비하는 장소가 대부분 다르다. 입지조건을 다투는 곳에서 대량생산을 한 후에 소비하는 곳에 보급하듯이 송전을 하다 보니 효율을 따지게 되고 필연적으로 고압선을 추구하게 된다. 이 고압선이 지나는 지역은 환경파괴와 생명파괴의 후유증에 시달린다. 경유지역의 주민의 반발은 당연하다. 도로와는 달리 보상으로 해결할 수 없는 문제가 대두된다.

그러므로 송전선이 필수적으로 요구되는 핵발전과 같은 중앙집중식 생산/공급방식은 근본적으로 한계가 있을 수밖에 없다. 이 문제에 대해서도 국민주권적 관점에서 적실성 여부를 판단하는 기준이 결여되어 있다.

1. 핵발전소 존재에 대한 동의와 국민주권

국민투표는 대의민주주의하의 국민주권행사뿐 아니라 핵발전소에 대해 국민이 인정할 것인가 아니할 것인가의 여부를 직접적인 의사표시로써 나타내게 하는 방안이다.

생명절멸의 위험성을 무릅쓸 만큼 핵발전에 의한 에너지 획득을 하는 편이 더 낫다고 보는가에 대한 국민주권적 판단이다. 또 당대에서 누릴 권리가 후세대의 생존을 위협할 만큼 큰 것인가에 대한 판단이다.

그러나 우리 정부는 이와 관련하여 단 한 번도 국민의 의사를 물어본 적이 없다. 인허가시의 기준의 적용만으로 국민주권적 의사결정을 대체할 수 있다고 간주하는 듯하다. 그러기에 국민주권이 투표의 형태로 직접 개입되는 다음의 사례가 주목된다.

이탈리아에서 2012년 치러진 원자력 발전소 재가동 여부를 묻는 국민투표에서 반대가 90% 이상을 기록했다.²⁴⁾ 국민의 의사를 물어야 한다는 정치적 선택이 선행된 것이다. 오스트리아의 과거사례도 주목할 만하다. 1970년대의 일이지만 핵발전소 가동여부를 국민투표에 부친 결과, 반대가 51%여서 시설을 완공해놓고도 가동을 포기한 것이다.

2. 행정부에서의 국민주권 개입

대의민주주의 하에서 행정부에게 핵발전소에 관한 모든 권한을 부여하는 것이 우리의 원자력안전위원회(이하 ‘원안위’라고 표기한다) 방식이다. 9인위원중 국회추천이 4인인데²⁵⁾ 표결로 재가동을 승인한 월성1호기의 사례에서 보듯 유명무실한 숫자다. 현재 원안위가 지난 정부때 대통령 직속의 중앙행정기관으로 있다가 국무총리 산하의 합의제 중앙행정기관으로 내려와 있다. 행정부내에서 그나마 존중되던 독립성이 약화된 것이다. 후쿠시마 핵사고 이후 핵에너지 정책의 규제와 진흥을 분리해야 한다는 IAEA의 권고를 받아들여 신설한 원안위가 정착도 되기 전에 현 정부에서 독립성이 손상되었다.

또, 핵발전소 운영을 책임지는 것은 산업통상자원부이고 원자력 연구개발 등 진흥정책을 맡는 미래창조과학부인데, 이들 거대 부처를 거느리면서 동시에 원자력진흥정책 관련 의결기구인 원자력진흥위원회의 위원장을 맡고 있는 국무총리의 산하에 원안위가 자리잡고 있다. 행정부 내부에서도 독립성이 의심받을 수밖에 없는 구조다. 또 실질적인 정책집행 기능을 담당하는 준공공부문 (예, ㈜한국수력원자력)의 조직과 예산에 대해서도 국민의 감시가 이루어지기 어렵다.

우리와 비슷한 형식을 취하는 것처럼 보이는 미국의 핵(원자력)규제위원회(NRC)는 위원이 5인인데, 대통령이 임명하자면 연방의회의 상원의 승인을 받아야 하는데다 다수당은 3인이내만 점유할 수 있도록 하고 있고, 위원장의 권한이 약하다. 무엇보다 NRC내의 감사관실은 연방의회가 직접 예산편성을 하는 등 독립적 활동이 보장된다(윤혜선, 2014).

이에 비해 우리의 원안위는 내부의 감사관이 위원장 산하도 아닌 사무처장의 산하에 있다. 조직체계로 보아 감시가 제대로 될 수 있는 구조라고 보기 어렵다. ①책임소재가 불분명한 위원회 체제로 운영하는 것도 문제가 없지 않은데, ②그 위상도 현 정부에서 약화된 문제, 그리고 ③규제와 진흥을 하나의 책임자가 관할하는 모순 등의 세 가지 근본적인 문제가 드러난다.

3. 국회와 국민주권

세계적으로 핵발전소에 대한 감시와 규제에는 의회의 역할이 크다. 내각제를 채택하고 있는 영국이나 독일은 연방정부에 위임하긴 하지만 정부권력자체가 의회의 지배 아래 있다 (배영자·임성진·전진호, 2011).

핵발전소의 비중(전기공급의 70%)이 크고 대통령의 권한이 강한 프랑스도 기본적으로 의회에게 원전관리 권한이 있다. 프랑스는 의회내의 OPECST라는 조직의 감시하에 1) 정부에 대한 일반규제로서 원자력시설(BNI)에 대한 주요결정을 의회에서 행하여 하위의 감시체제를 구축하고 2) 정부의 실행조직인 원자력안전기관(ASN)을 두고 있다(그림4). ASN은 행정부 산하임에도 법적으로 규정된 독립행정기관으로 기능하도록 되어 있다. 최고의결기구인 안전위원회의 위원은, 대통령이 위원장 포함 3인을 지명하고 상하원이 각1인씩 지명하여 총5인으로 구성하며 임기는 6년이다. 이 조직은 안전에 관한 규제, 인허가, 관리, 비상시 지원 등의 역할을 하며 원자력 안전관련 전체 조직을 총괄한다 (일본에너지법연구소, 2013). 그리고 이 두 체제가 의회 산하라는 구조적 틀속에 행정부의 집행에 대한 감시를 이중 삼중으로 하고 있음을 알 수 있다.

Fig. 4

Safety Regulation of NPP in France. (Redrawn from Institute of Energy Law of Japan(2013))

미국도 의회내에 감시기능이 있다. 핵발전소를 감시하는 감사원이 의회의 통제하에 있는 것이다. 우리나라 감사원과는 달리, 의회의 통제를 받는 미국 감사원은 의회가 그 헌법적 책임과 의무를 다할 수 있도록 지원하고 있다.

이상의 선진국의 사례는 국민주권적 작동기제라는 점에서 감시가 제대로 되려면 원안위와는 별도로 국회의 역할을 강화하는 것이 요구된다. 최근 불거진 우리의 핵발전소 비리는 행정국가의 비대화 경향과 무관하지 않다.²⁶⁾

우리 국회에는 원안위를 감시하는 상임위원회(미래창조과학방송통신위원회)가 존재하기는 하지만 상임위원회의 정체성이 원전을 집중해서 다루는 것이 아니라 원안위와 미래창조과학부와 방송통신위원회를 대상으로 겸하여 다루고 있는데다, 원안위 담당직원이 2인밖에 없는 등 실효력이 의문이다. 또 우리의 경우 헌법기관인 감사원이 대통령 영향력 하에 있으므로 독립성이 취약하다.

감시를 제대로 하게 되면 법률의 미비점이 무엇인지 명확하게 알게 된다. 감시에서 도출되는 ‘체계적 대책의 필요성’은 ‘기본권 실현의 가장 강력한 수단인 입법권’(정문식, 2007)의 기초가 된다고 할만하다.

4. 지방정부에서의 국민주권의 개입

5. 국제협력에 대한 국민주권의 개입

핵발전소 사고는 피해규모와 범위는 국토를 넘어 전지구적인 양상을 보인다. 현존하는 국제원자력기구(IAEA)는 1953년의 유엔총회에서 당시 아이젠하워 미대통령이 「평화를 위한 원자력」을 제창한 것을 계기로 1957년에 발족되었다. 자칭 ‘핵의 파수꾼’인 동시에 ‘핵의 평화이용 촉진’을 목표로 삼는 모양새를 취하고 있다. 하지만 지구적 차원에서는 IAEA가 있음에도 스리마일, 체르노빌, 후쿠시마와 같은 대형참사가 그 이후에 터졌다. 그들은 책임을 지지 않는다. 우리나라의 수명 다한 핵발전소의 안전상태에 대한 IAEA의 결론이 어떠한들 그것만으로는 신뢰를 주지 못한다. 즉, 원자력‘진흥’기구이므로 역할에 한계가 있다는 것이다(윤순진, 2011).

지금 핵확산금지조약 제4조(조약의 어느 조항도 조약 당사국의 평화적 목적의 원자력 이용 및 개발 권한을 저해하지 않는다)는 핵무기 생산과 취득, 유포를 포기한 국가들에게 핵에너지사용에 필요한 기술지원 제공을 보장하고 있다. 이 조항 덕에 핵에너지는 국제법상 지원의무가 부여된 유일한 에너지가 되었다. 그리고 이는 플루토늄의 생산 등 실질적으로 핵무기 생산준비를 용이하게 해주고 있다. 그러므로 핵에너지에 부여된 국제법상의 특권은 전면재검토됨이 마땅하다. 지구인으로서의 국민주권적 요구가 제기되는 것이 당연하다 할 것이다.

유럽연합의 경우 후쿠시마 핵사고 이전까지는 각국간에 핵발전소의 가동상태나 방사능누출 등의 정보교류를 협력하는 조약들이 기능했는데, 2011년 3월 24일 EU정상회의는 EU영역 내에 존재하는 모든 핵발전소에 대한 안전성 검사를 의무화하였다. 각 회원국의 핵발전소 운영자는 각 회원국의 담당기관의 검토를 받아 국가리포트를 준비하는데, 국가리포트는 유럽핵발전안전규제그룹(European Nuclear Safety Regulator Group: ENSREG)이 구성하여 놓은 전문가들의 검토의견을 받고 이해관계자와 일반대중들도 그 검사결과에 대하여 의견을 제출할 기회를 부여하고 있다²⁹⁾ (한덕훈, 2014).

또 EU는 핵발전소로 인한 재난구호협력을 위해 응급상황에 대한 대응능력을 향상시키고자 실시간 온라인 결정지원 시스템 (Real-time on-line decision support system: 이하 “RODOS시스템”)을 구축했다. 사고가 발생한 지역으로부터 원거리에 떨어진 지역에서 사고 대응 응급수단 강구와 대응시스템의 개발을 지향하고 있다.³⁰⁾

1. 결론

본고는 ‘핵발전소 위험’과 거기에 대응하는 ‘국민주권’을 여러 각도에서 조명해보았다. 그 방법론이 충분한 정보를 바탕으로 한 체계적 접근이라고 보기는 어렵다. 우리나라에 미흡하다고 여겨지는 부분에 대해 그 부분의 참고사례가 되는 국가들을 예로 들었지만 개별 국가들은 모두 다른 제도와 정책, 조직을 운영하고 있어서 각각의 장점이 우리의 제도와 조직 내용이 되어야 한다고 주장하기는 어렵다. 이 점에 대해서는 본고의 한계가 있을 수밖에 없고, 차후의 심도있는 연구가 나오기를 기대한다. 하지만 그러한 한계를 감안하고도 본고의 검토과정에서 자연스럽게 각국의 대응체제의 작동상태가 드러나고 있는 바, 그 양상이 정책적으로 시사하는 바가 있기에 다음과 같이 정리하였다.

① 본고의 사례들로 볼 때 핵발전소의 위험과 관련된 모든 단계에서 국민주권이 소재하는 복수의 단위에서 원전감시가 이루어지고 있다는 점이다.

② 즉, 그림5처럼 여러 선진국들은 핵발전소를 여러 권력주체들이 교차적으로 감시·관리하고 있다는 점이다. 그리고 이에 비해 우리나라만 행정부에 절대적으로 의존하고 있다는 것이다. 우리처럼 행정부(원자력안전위원회)에서만 감시와 관리가 이루어지고 있는 것은 자신이 저지른 행위를 스스로 비판하고 감시하는 모순적 상황이다.

③ 의회의 안전감시권한이 매우 크다는 점이다. 내각제인 나라들 뿐 아니라 행정부의 권한이 강한 미국이나 프랑스에서도 의회에서 실질적인 감시가 이루어지고 있다는 점이다.

Fig 5.

Operation of Sovereign Power for Decreasing the Danger of NPPs (Dark Color is Major Role)

2. 제언

여기에 더하여 더욱 중요한 것은 본고에서 고찰한 바와 같은 핵발전소의 위험으로부터의 안전(Safety & Security)의 확보임은 두말할 나위가 없다. 이를 위해 우리에게 적절하다고 판단되는 국민주권의 ‘권한과 책임’의 균형적 대응체제를 그림6과 같이 제안하고자 한다.

Fig. 6

Four Conceptional Frames of People’s Sovereignty Countering Risk of NPPs