도청 이전이 지역의 전입 인구에 미치는 영향: 충청남도·경상북도 사례의 소재지 및 주변 생활권 전입 인구 변화를 중심으로

1. 연구의 배경 및 목적

통지방분권 및 균형발전 담론 체계 내에서 ‘지역 불균형’은 단순한 지리적 변별성을 넘어, 여러 계층의 공간적 위계 사이에서 사회·경제적 발전 역량이 구조적으로 고착화된 상태로 논의되어 왔다(원광희, 2006).

이러한 구조적 격차는 인구 이동이 특정 방향으로 편향되는 과정과 결합하면서, 지역 간 자원 배분의 불균등을 지속적으로 강화하는 작동 원리로 기능한다. 그 결과 공간적 위계는 효율적으로 재편되기보다는 왜곡된 형태로 재생산되며, 이는 기존 균형발전 정책에 대한 이론적·정책적 재검토를 요구하는 배경으로 작용한다.

그동안 균형발전을 다룬 다수의 연구는 수도권과 비수도권을 대비하는 이분법적 구도에 치중되어 왔으나, 최근 인구 감소의 구조화와 성장 둔화가 지속되면서 광역지자체 내부에서도 시·군 간 또는 권역 간 격차가 확대되는 문제가 주요 정책 쟁점으로 부각되고 있다. 이는 수도권 집중 완화라는 전통적 접근만으로는 지역 불균형을 충분히 설명하기 어렵다는 점을 시사하며, 도(道) 단위 내부의 하위 공간 간 관계를 분석 대상으로 전환할 필요성을 뒷받침한다(안형기·기정훈, 2013; 임석회, 2021). 특히 이러한 지역 내부적 격차는 일부 거점 지역으로 인구와 기능이 집중되는 현상과 주변 지역의 상대적 공동화가 병행되는 양상으로 나타날 수 있다는 점에서, 그 작동 메커니즘을 규명하기 위한 공간계량적 접근이 요구된다.

지역 내부에서 관찰되는 인구의 공간적 편중은 단순한 주거 선택의 결과가 아니라, 지역 경제가 자체적으로 재생산될 수 있는 역량과 기초 생활 서비스 체계의 지속 가능성을 좌우하는 핵심적인 변수로 작동한다(정주원 외, 2021; 장인수 외, 2023). 인구 감소가 누적될 경우 정주 환경의 질적 저하가 발생하고, 이는 다시 추가적인 인구 이탈을 유인하는 악순환 구조를 형성하게 되는데, 이러한 과정은 지역 간에 불균등하게 전개되는 수축 양상을 초래한다. 이와 같은 비대칭적 축소 과정은 지역 소멸 위험을 내생적으로 증폭시키는 자기강화적 경로를 형성한다는 점에서 구조적 함의를 지닌다. 따라서 인구 이동의 공간적 패턴은 단순한 기술 통계를 넘어, 지역 정책 개입의 효과성과 한계를 판단할 수 있는 핵심적인 분석 지표로 재해석될 필요가 있다. 이러한 점에서 인구 이동은 지역 내 불균형을 이해하고 정책 성과를 평가하는 데 있어 중요한 분석 대상이 된다.

이와 같은 문제 인식하에서 우리나라의 경우 전라남도(2005), 충청남도(2013), 경상북도(2016) 등을 중심으로 행정·주거·상업 기능을 집약하는 도청 신도시 조성 정책을 추진해 왔으며, 이를 도(道) 단위 균형발전을 견인하는 핵심 전략 거점으로 설정해 왔다(이재복·안재섭, 2020; 임석회, 2021). 이러한 정책은 행정 기능 이전을 매개로 공간적 집적 효과를 유도함으로써 지역 성장의 거점을 형성하는 데 목적을 두었다. 그러나 거점 중심의 개발 방식은 자원의 공간적 재배분 과정에서 인접 중소도시의 인구와 도시 기능을 흡인하는 현상을 동반할 수 있으며, 이로 인해 이른바 ‘빨대 효과(straw effect)’나 기존 구도심의 기능이 약화되어 공동화가 심화될 수 있다는 비판도 제기되고 있다(이원욱, 2000; 홍성효 외, 2020). 이는 거점 개발이 제공하는 편익과 주변 지역에서 발생하는 분산 비용 간의 상충 관계가 단선적으로 설명되기 어렵다는 점을 시사하며, 정책 효과를 보다 정교하게 평가할 필요성을 제기한다(윤석윤·윤성진, 2014).

이처럼 도청 신도시는 도(道) 단위의 지역 내 균형발전을 실현하기 위한 대표적 정책 수단으로 활용되어 왔다. 그러나 신도시 조성 이후 나타난 인구 이동이 어떤 공간적 방향성을 가졌는지, 그리고 그 파급이 도청 소재지와 인접 생활권에 서로 다른 방식으로 작동했는지에 대해서는 실증적 결론이 충분히 축적되지 못했다. 특히 도청 이전이 소재지의 전입을 늘리는 데 그쳤는지, 아니면 주변 생활권으로 확산 효과가 나타났는지, 혹은 반대로 주변 지역의 전입이 둔화되는 흡인(이탈) 형태로 나타났는지를 구분해 평가할 필요가 있다.

그럼에도 기존 연구는 도시공간 구조 변화, 행정 기능 재편에 따른 운영 효율성과 개별 신도시의 성장 성과에 초점을 두는 경향이 강했다. 반면 도청 이전이라는 정책 충격이 기초자치단체 수준에서 전입 규모에 어떤 변화를 가져왔는지, 더 나아가 그 변화가 ‘소재지-주변 생활권-기타 지역’이라는 공간 단위별로 어떻게 달라졌는지를 동일한 비교구조하에서 식별한 계량 연구는 상대적으로 제한적으로 진행되었다.

이에 본 연구의 목적은 충청남도·경상북도 도청 이전을 대상으로, 소재지(Core)와 주변 생활권(Near)에서 전입 인구의 변화가 비교지역과 어떻게 달라졌는지에 대한 구체적 논의를 제시하는 데 있다. 이를 위해 도청 이전 전후의 변화를 기준집단과 대비하는 이중차분법(difference in differences, DID)의 틀을 적용하되, 단일 처리집단에 한정하지 않고 Core와 Near를 동시에 포함하는 다수준 처치 이중차분법(multi-level treatment difference in differences, multi-level treatment DID)을 통해 정책효과의 공간적 범위를 구분하여 추정한다. 이를 통해 도청 이전의 인구 효과가 ‘소재지 집중형’으로 나타나는지, 혹은 주변 생활권까지 확산(또는 이탈)되는지를 실증적으로 확인하고자 한다.

본 연구의 구성은 다음과 같다. 이어지는 제2장에서는 지역 내 균형발전 정책과 인구 이동에 관한 선행연구를 검토하였으며, 제3장에서는 본 연구의 분석 자료 및 연구 방법을 설명하였다. 제4장에서는 실증분석 결과를 제시하며, 마지막으로 제5장에서는 연구 결과를 토대로 정책적 시사점과 한계를 제시하였다.

1. 지역 내 균형발전 정책이 인구 이동에 미치는 영향

지역 내 균형발전 정책은 ‘거점에의 선택적 집중’이 주변으로 확산될 수 있다는 성장거점론의 문제의식에서 이론적 근거를 찾을 수 있다(Perroux, 1950; Hirschman, 1958).

이 관점에서 거점은 생산·고용·서비스 기능의 집적을 통해 성장 동학을 만들고, 그 성과가 인접 지역으로 파급되면서 광역권 전체의 성장 기반을 강화하는 경로를 전제한다. 그러나 거점의 성장 성과가 항상 주변의 발전으로 연결되는 것은 아니다. 누적적 인과론이 강조하듯, 거점이 외부 자원을 끌어들이는 과정이 강하게 작동하면 주변 지역은 인구·자본·기능을 지속적으로 빼앗기며 오히려 격차가 확대될 수 있다(Myrdal, 1957). 즉, 거점 정책의 성과는 ‘확산효과(spread effect)’와 ‘역류효과(backwash effect)’가 어떤 균형으로 나타나는지에 의해 평가되어야 한다.

한편, 인구 이동은 가구의 개별 선택으로 관찰되지만, 분석의 관점에서는 지역 간 구조적 조건 차이가 반영된 결과로 이해된다. 고전적 이주 이론은 이동이 유출 지역의 압출요인과 유입 지역의 흡입요인의 결합으로 발생한다고 설명해 왔다(Ravenstein, 1889; Lee, 1966; Todaro, 1969). 국내 선행연구 역시 고용 여건, 주거 환경, 생활 편의 및 공공서비스 수준 등 정주 조건의 복합적 격차가 인구 이동의 방향과 규모를 결정한다는 점을 반복적으로 확인한다(이희연·박정호, 2009; 송용창·김민곤, 2016; 이정희 외, 2017; 조강현 외, 2021). 이때 균형발전 정책은 ‘정주 여건의 상대적 매력’을 변화시키는 방식으로 이동 구조에 개입하며, 공공기관 이전과 신도시 개발은 대표적인 정책 수단으로 활용되어 왔다(손동글, 2018).

공공기관 이전은 수도권 과밀 완화와 지역 거점 육성을 목표로 해외 주요국에서도 활용되어 온 공간정책으로 평가되며(권용우, 2003; 김태환, 2007), 우리나라에서도 행정중심복합도시·혁신도시 등 거점 중심 정책이 지속적으로 추진되어 왔다(손동글, 2018; 임석회, 2021). 다만 공공기관 이전이 국토 차원의 분산을 유도하기보다, 비수도권 내부에서 인접 지역의 인구와 기능을 흡수하는 방식으로 작동하면서 중심지-주변부 간 위계를 강화할 수 있다는 비판도 제기된다(백경훈·전희정, 2019; 문윤상, 2018). 혁신도시의 인구 유입을 분석한 연구들은 유입이 외부 순유입보다 주변 시·군에서의 전입으로 구성되는 경향이 강하다는 점을 보여주며(박정일·김지혜, 2018), 이 경우 ‘거점의 성장’이 곧바로 ‘권역 전체의 성장’으로 전환되기 어렵다는 함의를 갖는다(배선학, 2021).

이러한 맥락에서 도(道) 단위 내부의 불균형을 완화하기 위한 대안으로 도청 소재지 이전과 도청 신도시 조성이 주목받아 왔다. 도청 신도시는 낙후 지역의 성장 기반을 확충하는 거점 조성을 표방하지만, 선행연구들은 정책 효과가 확산보다 ‘재배치’ 혹은 ‘역류’ 형태로 나타날 가능성에 반복적으로 주목한다. 전라남도에서는 도청 이전 이후에도 기존 거점도시 집중이 지속되었고, 신도시 조성 과정에서 인근 구도심의 인구 유출과 쇠퇴가 관찰되었다는 분석이 제시되었다(김상호 외, 2001; 이재복·안재섭, 2021). 충청남도 내포신도시 역시 일부 지역의 인구 증가가 확인되었으나, 인근 지역으로부터의 흡수에 따른 결과로 해석되며 구도심 공동화 가능성이 함께 지적되었다(임준홍, 2014; 홍성효 외, 2020). 경북도청 신도시를 분석한 임석회(2021)는 예천군의 인구 증가가 동일 생활권에 속한 안동시의 인구 감소와 함께 나타났고, 전입의 상당 부분이 도내 인접 시·군에서 발생했음을 보여주었다. 즉 도청 신도시 정책은 광역 차원의 순증적 성장이라기보다, 도 내부 인구의 공간적 재배치로 관측될 가능성이 크다. 아울러 이재복·안재섭(2024)은 경북도청 신도시 조성 이후의 변화를 분석하며, 신도시 유입 인구가 주로 인근 시·군에서 이동함에 따라 주변 지역의 쇠퇴를 야기하는 구조적 한계를 지적한 바 있다.

종합하면, 거점 조성을 수반하는 균형발전 정책은 거점의 성장과 더불어 주변 지역의 상대적 위축이 동시에 나타날 수 있으며, 정책 성과를 판단하기 위해서는 ‘어디에서 증가가 나타났는지’뿐 아니라 ‘어떤 공간 단위에서 이동이 재구성되었는지’를 함께 확인할 필요가 있다. 특히 도청 이전과 같은 정책은 영향 범위가 소재지에 집중될 수도, 기능적으로 연결된 주변 생활권까지 확산될 수도, 혹은 주변의 전입이 둔화되는 흡인(이탈) 효과로 나타날 수도 있다. 따라서 정책에 대한 평가는 단순 집계 수준의 비교를 넘어, 정책 전후 변화가 공간 집단별로 어떻게 달라졌는지를 동일한 비교구조하에서 식별하는 접근이 요구된다.

이에 따라 다음 절에서는 이러한 정책 효과가 지역별로 달라지는 이유를 ‘정주 조건’과 ‘공간적 관계(생활권·연계 구조)’라는 관점에서 어떻게 설명해 왔는지, 즉 정책 효과의 지역별 편차를 규정하는 조건과 요인에 관한 선행연구를 보다 구체적으로 검토하였다.

2. 지역 내 균형발전 정책을 통한 인구 이동의 지역별 편차에 관한 연구

도청 이전과 신도시 조성을 매개로 한 지역 내 균형발전 담론은 단순히 거점 지역의 외형적 성장을 넘어, 해당 권역 내부에서 배후 지역과의 상호보완적 발전 구조, 즉 공간적 상생(spatial synergy)을 정책 목표로 설정해 왔다.

그러나 최근의 실증 연구들은 신도시 개발이 도(道) 전체의 인구 규모를 순증(net increase)시키기보다는, 광역자치단체 내부의 인구를 특정 지점으로 재배치(redistribution)하는 방식으로 작동할 수 있음을 반복적으로 지적한다(전성만·정형민, 2023). 이는 ‘거점 조성 → 확산’이라는 전통적 기대가 실제 정책 과정에서 어떻게 변형되는지, 그리고 그 결과가 도내 공간 구조에 어떠한 편차를 남기는지에 대한 보다 정밀한 검토가 필요함을 의미한다. 이러한 관점에서 기존에 수행되어 온 선행연구를 종합하면, 도청 이전과 신도시 조성이 만들어내는 지역 내 인구 변화는 크게 세 가지 메커니즘으로 구조화할 수 있다.

첫째, 공간적 위계의 관점에서 거점 확장은 주변부의 상대적 수축을 동반할 수 있다. 도청 신도시 전입 인구의 상당 부분이 역외 유입이라기보다 인접 시·군에서 발생한다는 관찰은, 주변 지역의 인구·기능을 빨아들이는 ‘빨대 효과(straw effect)’로 설명되어 왔다(임석회, 2021; 이재복·안재섭, 2021). 이 과정에서 신도시의 성장 성과는 거점 내부로 집중되는 반면, 주변 지역은 인구 유출과 기능 약화, 나아가 원도심 공동화(hollowing-out) 위험에 노출될 수 있다(임준홍, 2014; 홍성효 외, 2020). 요컨대 거점의 성장이 곧바로 주변부로 확산(spillover)되지 못할 때, 정책은 ‘도내 균형’이 아니라 ‘도내 재위계화’로 귀결될 가능성을 내포한다.

둘째, 인구 이동의 역동성 측면에서 도청 신도시는 광역권 외부로부터 인구를 끌어오는 흡입지라기보다, 도내 근거리 수평 이동을 촉진하는 재배열 장치로 작동할 수 있다. 경북도청 신도시의 경우 전입의 상당 부분이 동일 생활권 내부 이동으로 설명되고(임석회, 2021), 내포신도시 또한 인근 지역과의 인구 교환에서 큰 비중이 관찰된다는 지적이 제기되어 왔다(임준홍·홍성효, 2017). 이는 신도시가 ‘순유입의 거점’이기보다는, 도내 제한된 인구를 두고 지역 간 경쟁이 재구성되는 ‘제로섬적 이동 구조’에 가깝게 나타날 수 있음을 시사한다. 특히 생활권 내부 이동이 집중적으로 발생한다는 사실은, 거점의 흡인력이 주변 지역과 비대칭적으로 작동할 수 있음을 간접적으로 보여준다.

셋째, 정책의 실효성은 행정 기능 이전이라는 제도적 변화만으로 자동적으로 확보되기 어렵고, 실제 정주 결정을 가능하게 하는 기반 조건과 결합될 때 가시화된다는 점이 강조되어 왔다. 혁신도시 등 공공기관 이전 사례에서 전입 결정 요인으로 주거 여건의 비중이 크게 나타났다는 결과는(배선학, 2021), 도청 이전 역시 ‘업무 기능의 이동’과 ‘거주 선택의 지속’이 결합되어야만 인구 효과로 연결될 수 있음을 함의한다. 다만 여기서 주택 공급이나 개발사업은 정책효과를 설명하는 단일 원인이라기보다, 인구 이동이 실현되는 환경을 구성하는 조건(또는 통제되어야 할 동반 요인)으로 이해될 필요가 있다. 즉, 거점 조성의 인구 효과는 “이전 자체”와 “정주 기반”이 어떻게 맞물려 작동하는지에 따라 달라질 수 있으며, 이 상호작용의 결과는 지역별로 상이하게 나타날 가능성이 크다.

이상의 논의는 도청 이전 정책의 성과를 ‘소재지의 성장 여부’만으로 평가하기보다, 동일한 정책 충격이 도내 공간 단위별로 어떻게 분해되어 나타나는지, 특히 소재지(Core)와 주변 생활권(Near)에서 전입 변화가 서로 다른 방향과 크기로 관측되는지를 구분하여 검증할 필요가 있음을 시사한다. 다시 말해 정책이 상생형 확산으로 작동했는지, 혹은 거점 집중형 재배치로 귀결되었는지를 판단하려면, 최소한 ‘소재지-주변 생활권-기타 지역’이라는 비교구조 속에서 정책 전후 변화의 차이를 살펴볼 필요가 있음을 시사한다.

이에 본 연구는 도청 이전 사례를 대상으로, 도청 소재지(Core)와 주변 생활권(Near)을 구분한 다수준 처치 이중차분법(multi-level treatment DID)을 통해 정책 효과의 공간적 분포를 실증적으로 확인한다. 구체적으로 도청 이전 이후의 소재지와 생활권의 효과를 비교함으로써 “효과가 어디에 집중되는가”를 검증하고, 더 나아가 계수의 차이에 대한 검정을 통해 “소재지 효과와 주변 생활권 효과가 통계적으로 구분되는가”를 판단함으로써, 도청 이전 정책이 도내 인구 이동 구조를 ‘확산’으로 재편했는지, 혹은 ‘집중’으로 재편했는지에 대한 실증적 근거를 제시하고자 한다. 이어지는 장에서는 연구의 대상과 분석 방법 및 자료 등을 보다 구체적으로 제시하였다.

1. 연구 대상 및 기초 현황

1) 연구 대상 선정

국내 도청 이전은 행정구역 분리와 광역행정체계 재편 과정 속에서 단계적으로 전개되어 왔다. 1947년 서울 분리 이후 경기도는 1967년 도청을 서울에서 수원으로 이전하였고, 부산의 직할시 승격(1963년) 이후 경상남도는 1983년 부산에서 창원으로 도청을 이전하였다.

2000년대 이후의 도청 이전은 성격이 다소 달라진다. 이 시기의 이전은 단순한 청사 이전(relocation)을 넘어, 상대적으로 발전이 정체된 지역에 새로운 행정 거점을 조성함으로써 도(道) 내부의 공간적 불균형을 완화하려는 정책 개입으로 추진되었다.

전라남도는 광주 분리(1986년) 이후 2005년 남악신도시(무안·목포 일원)로 도청을 이전하였고, 충청남도는 대전의 광역시 승격(1989년) 이후 2013년 내포신도시(홍성·예산 일원)로 청사를 이전하였다.

경상북도 역시 대구 분리(1981년) 이후 장기간 유지되던 도청 입지를 2016년 경북도청신도시(안동·예천 일원)로 이전하였다. 이러한 변화는 도청 이전이 행정·주거·상업 기능을 특정 지역에 집적(agglomeration)시켜 도 내부의 중심성과 공간 위계를 재조정하려는 공간정책 수단으로 발전해 왔음을 보여준다(<Table 1> 참조).

Table 1.

Cases of provincial capital relocation

한편, <Table 1>에 제시된 도청 이전 사례 중 전라남도(Jeollanam-do)를 비롯한 경기도(Gyeonggi-do)와 경상남도(Gyeongsangnam-do) 도청 이전 사업의 경우 이전 시기가 상대적으로 이르기 때문에 오랜 기간 관측되었다는 다는 장점이 있으나, 본 연구에서 필요한 주요 설명변수의 장기 시계열을 일관된 방식으로 확보하는 데 제약이 있다. 이에 본 연구는 자료의 가용성과 일관성을 확보할 수 있는 충청남도(Chungcheongnam-do)와 경상북도(Gyeongsangbuk-do)를 분석 대상으로 선정하였다. 두 지역은 도청 이전이 비교적 최근에 이루어져 정책 전후를 구분한 실증 분석에 적합한 관측 기간을 확보할 수 있다.

또한 본 연구는 도청 이전의 효과가 도청 소재지에만 국한되지 않고, 기능적으로 연계된 인접 생활권으로 파급되거나 반대로 주변 지역의 상대적 정체로 나타날 수 있다는 점에 주목한다. 이에 분석 범위를 충청남도와 경상북도의 도청 이전 사례로 한정하고, 도청 소재지(provincial capital area)와 이들 지역과 연접·연계된 주변 생활권 기초자치단체를 함께 포함하였다. 구체적인 공간적 범위는 <Table 2>와 같다.

Table 2.

Spatial scope of the study

이처럼 본 연구는 도청 소재지와 주변 생활권을 구분하여, 도청 이전 이후 전입 인구의 변화가 공간적으로 어떻게 분화되는지를 실증적으로 검토한다. 이어지는 절에서는 분석에 사용한 변수의 구성과 기초통계를 제시한다.

2) 변수의 구성 및 기초통계

본 연구는 도청 이전이 지역 내 인구 이동에 미친 영향을 분석하기 위해, 기초자치단체별 전입자 수를 종속변수로 설정하였다. 전입자 수는 지역의 경제·사회적 변화가 직·간접적으로 반영되는 지표로서, 지역 간 인구 불균형과 균형발전 정책의 성과를 평가하는 데 널리 활용되어 왔다(임태경, 2023; 정주원 외, 2021). 전입자 수 분포가 우측으로 치우친 특성을 고려하여, 실증분석에서는 전입자 수에 로그 변환을 적용한 값을 사용하였다.

정책효과를 식별하기 위해 본 연구는 집단 변수(Group)와 시점 변수(Time)로 구성된 정책변수를 설정하였다. 집단 변수는 도청 이전의 영향이 공간적으로 어떻게 분화되는지를 확인하기 위해 도청 소재지(Core), 주변 생활권(Near), 그리고 그 외 지역(Base)으로 구분하였다. Core는 도청이 이전·입지한 기초자치단체(충청남도 홍성군·예산군, 경상북도 안동시·예천군)를 의미한다. Near는 도청 소재지와 기능적으로 연계된 주변 생활권을 포착하기 위해 엄현태·우명제(2019)의 생활권 구분을 참고하여 동일 생활권에 포함되는 기초자치단체로 정의하였다. Base는 Core와 Near에 포함되지 않는, 도청 소재지와 인접한 기타 기초자치단체로서 비교의 기준집단으로 설정하였다. Time은 도청 신도시의 공식 출범 시점을 기준으로 출범 이전을 0, 이후를 1로 설정하여 정책 시행 전후를 구분하였다(<Table 3> 참조).

Table 3.

Policy variables and group classification

한편, 도청 이전은 청사 이전에 그치지 않고 신도시 조성이나 택지개발 등 개발 사업을 수반하는 경우가 많다. 이러한 개발사업은 실질적인 인구 이동을 유발하는 정책 수단으로 기능하므로(장성만, 2025), 이를 고려하지 않을 경우 도청 이전의 효과가 개발 효과와 혼재되어 추정될 가능성이 있다.

이에 본 연구는 도청 이전 효과를 정확하게 식별하고자 분석 기간 중 각 시·군에서 확인된 도시개발·택지개발 사업 여부를 변수로 구성하여 통제변수로 포함하였다. 해당 변수는 시·군청 제공자료 등을 토대로 전수 조사하였으며, 소규모·산발적 개발을 제외하고 대규모 주택공급을 수반한 핵심 사업(약 3천 세대 내외)을 중심으로 조사하였다(<Table 4> 참조).

Table 4.

Major development projects by local government

다음으로, 도청 이전의 순효과를 식별하기 위해 지역의 경제여건(economic variables), 주거·인구 특성(housing & demographic variables), 생활서비스 인프라 수준(living service infrastructure)을 반영하는 통제변수를 분석에 포함하였다. 먼저, 경제 여건 변수는 본 연구의 비교집단(Base)에 포함된 충남 북부권의 경제적 이질성을 통제하기 위해 종사자 대비 사업체 비율(business establishments per employee)과 재정자립도(fiscal self-reliance ratio)를 변수로 선정하였으며, 이를 통해 산업 집적에 따른 북부권 고유의 성장 효과를 일정 부분 통제한 상태에서 도청 이전의 순효과를 식별하고자 하였다. 주거·인구 특성 변수로는 아파트 가격(apartment price)과 인구밀도(population density)를 포함하였고, 앞서 정의한 도시개발·택지개발사업 변수(urban or housing development project)를 함께 반영하여 주거 시장과 개발 여건의 영향력을 통제하였다.

이 외에도 생활서비스 인프라 변수로는 KTX 정차역 수(number of KTX stations), 공원 및 녹지 면적(area of parks and green spaces), 인구 천 명당 병상 수(hospital beds per 1,000 population), 유치원 수(number of kindergartens), 초·중·고등학교 수(number of elementary, middle, and high schools), 대학교 수(number of universities)를 포함하여 기초 자치단체별 정주 및 서비스 환경의 차이를 고려하였다. 이 중 전입자 수(number of in-migrants), 아파트 가격(apartment price), 인구밀도(population density)는 실증분석에서 로그 변환하여 활용하였다. <Table 5>는 본 연구에 활용된 변수들의 기초통계 현황을 제시하였다.

Table 5.

Descriptive statistics(Obs.=306)

분석 자료는 충청남도·경상북도 17개 시·군을 대상으로 18개 연도(2006~2023)의 시계열을 결합한 패널의 형태로, 총 306개 관측치로 구성되어 있다. 정책변수의 분포를 살펴보면, 정책 시행 이후(time = 1, post-relocation) 관측치의 비중은 54.9%(평균 0.549)이며, 도청 소재지(Core = 1, provincial capital area)는 23.5%, 주변 생활권(Near = 1, surrounding functional area)은 35.3%로 나타난다. 이는 본 연구가 도청 소재지와 주변 생활권을 구분하여 정책효과의 공간적 범위를 비교·추정할 수 있도록 표본을 구성했음을 보여준다.

다음으로, 경제 특성 변수의 기초통계를 보면 종사자 대비 사업체 비율(business establishments per employee)은 평균 0.251, 재정자립도(fiscal self-reliance ratio)는 평균 18.782%로 확인된다. 주거·인구 특성에서는 단위면적당 아파트 가격(apartment price)이 평균 약 147.222만 원이며, 기초자치단체 간 분산이 비교적 큰 편이다. 인구밀도(population density)는 평균 137.167로 나타났고, 도시개발·택지개발 여부(urban or housing development project)의 비중은 27.1%로 집계되었다.

생활서비스 인프라 변수에서는 KTX 정차역 수(number of KTX stations)의 평균이 0.105로 낮게 나타났으며, 공원 및 녹지 면적(area of parks and green spaces)은 평균 2.475km², 인구 천 명당 병상 수(hospital beds per 1,000 population)는 평균 12.364로 확인된다. 교육 인프라 변수인 유치원 수(number of kindergartens), 초·중·고등학교 수(number of elementary, middle, and high schools), 대학교 수(number of universities)는 지자체별 편차가 존재하는 것으로 관측되었다.

마지막으로, 본 연구는 연도 더미(year dummies)와 광역단위(도) 더미(region dummy)를 포함해 시계열적으로 공통된 충격과 권역 차이를 통제하며, 변수 간 다중공선성(variance inflation factor, VIF)의 평균은 4.19 수준으로 확인되었다. 이러한 자료와 변수 구성을 바탕으로, 다음 절에서는 도청 이전의 정책 효과를 추정하기 위한 분석 모형을 제시한다.

2. 분석 방법

본 연구는 도청 이전이 기초자치단체의 전입 인구에 미친 영향을 식별하기 위해, 충청남도·경상북도 17개 시·군의 지역-연도 자료(2006~2023)를 구축하였다. 실증분석은 두 단계로 구성된다.

첫째, 준거모형(OLS)을 통해 전입 인구와 주요 설명변수의 기본 관계 및 집단 간 기저 수준 차이를 점검한다(Model 1). 둘째, 이중차분법(DID)을 활용해 정책 시행 전후 변화의 차이를 기반으로 도청 이전의 순효과를 추정한다(Model 2).

정책 시점(Time)은 각 도의 도청 이전(출범) 연도를 기준으로 정의하였다. 즉, 충청남도는 2013년, 경상북도는 2016년을 기준으로 이전 기간은 0, 이후 기간은 1로 설정하였다. 아울러 ‘주변 생활권’(Near)은 도청 소재지(Core)와 구분되도록 정의하여, Core와 Near는 상호 배타적 집단으로 구성하였다. 종속변수인 Y_it 기초지자체 i의 전입자 수이며, 분석에는 로그를 취하여 (ln(Y_it))분석에 반영하였다.

1. 도청 이전이 전입 인구에 미치는 영향

본 절에서는 도청 이전이 기초자치단체의 전입 인구에 미친 영향을 확인하기 위해 OLS 준거모형(Model 1)과 이중차분(DID) 모형(Model 2)의 추정 결과를 제시한다(<Table 6> 참조). <Model 1-1>은 정책효과를 식별하기에 앞서 집단 간 기저 차이와 주요 설명변수의 기본적인 관계를 점검하기 위한 기준점이며, <Model 1-2>는 도청 이전 전후의 변화가 도청 소재지(Core)와 주변 생활권(Near)에서 비교 지역(Base)에 비해 어떻게 달라졌는지를 비교함으로써 정책의 순효과를 추정하였다.

Table 6.

Effects of provincial capital relocation on in-migration

먼저, <Model 1>에서의 정책 관련 변수의 계수를 살펴보면, <Model 1-1>과 <Model 1-2>에서 time 변수(도청 이전 전후, post-relocation)와 전입 인구 간에는 유의미한 관계가 확인되지 않았다. 이는 분석기간 동안 모든 지역에서 전반적인 전입 증가(또는 감소)의 추세가 관측된다고 보기는 어렵다는 뜻이며, 이후 DID 모형(difference-in-differences, DID)에서 확인되는 집단별 변화가 단순한 ‘시간 경과’만으로 설명되기 어렵다는 점을 의미한다.

<Model 1-1>에서 group 변수(처리집단, treated areas)의 계수는 음(-)의 관계로 나타나, 도청 소재지(Core)와 주변 생활권(Near)을 하나로 묶었을 때 해당 권역의 전입 규모가 비교지역(Base)에 비해 낮은 경향이 있음을 보여준다. 이는 관측된 기간 전반에서 해당 권역이 인구 유입 측면에서 상대적으로 취약한 위치에 있었음을 시사하며, 지역의 성장 여건을 보완하기 위한 정책적 개입이 논의되어 온 배경과도 연결된다(안형기·기정훈, 2013). 즉, 시장에 의존한 자발적 인구 이동만으로는 변화가 제한적일 수 있다는 문제의식 속에서 공공 기능 이전이 인구 흐름에 영향을 줄 수 있는 정책 수단으로 검토되어 왔음을 뒷받침하는 결과로 해석할 수 있다.

한편, <Model 1-2>에서 집단을 분리하면 양상이 뚜렷해진다. 도청 소재지(Core, provincial capital area)는 전입 인구와 정(+)의 관계를 보이는 반면, 주변 생활권(Near, surrounding functional area)은 부(-)의 관계가 관측된다. 이는 도청 이전과 관련된 ‘권역’ 내부에서도 전입이 균등하게 나타나는 것이 아니라, 소재지로의 집중과 주변 지역의 상대적 약화가 동시에 존재할 수 있음을 시사한다. 즉, 도청 이전과 연관된 권역 내부에서도 전입 수준이 균등하지 않고, 정책 이전부터 ‘소재지 상대적 우위-주변 생활권 상대적 열위’라는 공간적 대비가 존재했음을 시사한다. 이 점은 도청 이전 효과를 논의할 때 단일 권역 평균(group)만으로 판단하기 어렵고, 공간 집단을 분해한 비교가 필요함을 보여준다.

마지막으로, 통제변수의 결과는 전입 인구가 지역의 경제적 기반과 주거·정주 여건, 생활 서비스 접근성에 의해 함께 설명된다는 점을 보여주고 있다. 경제 특성 중 종사자 대비 사업체 비율(business establishments per employee)은 두 모형에서 부(-)의 관계가 나타났고, 재정자립도(fiscal self-reliance ratio)는 뚜렷한 관계가 확인되지 않았다. 주거·인구 특성에서는 아파트 가격(apartment price)과 인구밀도(population density)가 전입인구와 정(+)의 관계를 보여, 인구가 밀집하고 주거시장이 형성된 지역일수록 전입 규모가 큰 경향이 관측된다.

도시개발·택지개발 여부(urban or housing development project)는 <Model 1-1>에서만 일부 정(+)의 관계가 나타났다. 생활 서비스 인프라 변수에서는 KTX 정차역 수(number of KTX stations)가 <Model 1-2>에서 정(+)의 관계로 나타나, 광역 접근성이 전입과 연결될 가능성을 뒷받침한다. 교육 관련 변수 중 초·중·고등학교 수(number of elementary, middle, and high schools)와 대학교 수(number of universities)는 전입과 정(+)의 관계가 관측되기도 했다.

이상의 <Model 1>에 대한 결과를 종합하면, <Table 6>에서의 준거모형은 도청 이전과 관련된 권역을 하나로 묶을 경우 평균적으로 전입이 약하게 나타날 수 있으나, 이를 Core와 Near로 분해하면 ‘소재지-주변 생활권’ 간의 수준 차이가 뚜렷하게 드러남을 보여준다.

다음 절에서는 이러한 공간적 대비를 전제로, <Model 2>를 통해 도청 이전의 순효과가 어디에서 관측되는지(소재지/주변 생활권)를 식별하고자 한다.

2. 도청 이전이 소재지와 주변 지역의 전입 인구에 미치는 영향

본 절에서는 도청 이전의 영향이 소재지(Core)에 집중될 수 있을 뿐 아니라 주변 생활권(Near)으로 확산되거나, 반대로 주변의 상대적 감소로 나타날 가능성도 있다는 점을 고려하여 이중차분법을 활용하여 실증분석을 수행하였다. 구체적으로, <Model 2-1>에서는 도청 소재지(Core)에서의 변화를 살펴보기 위해 단일 DID(difference-in-differences) 분석을 수행하였으며, 와 <Model 2-1>에서는 소재지-주변(Core-Near)의 변화를 함께 살펴보기 위해 다수준 처치 DID 분석을 수행하였다. 실증분석 결과는 <Table 7>과 같다.

Table 7.

Effects of provincial capital relocation on in-migration in core and surrounding areas

<Model 2-1>에서는 도청 소재지(Core)를 처리집단으로 두었으며, 도청 이전 전후(Time, post-relocation)의 변화가 소재지(Core = 1)에서 기준집단(주변 지역)보다 얼마나 달라졌는지를 살펴봤다. 먼저, Time의 경우 유의미하지 않은 것으로 나타났으며, 이는 기준집단(Core = 0)에서 정책 전후의 전입 인구 변화가 유의미하지 않은 것을 의미한다.

다음으로, Core 변수(provincial capital area)는 정책 이전 시점에서 소재지와 기준집단 사이에 존재하던 전입 수준의 평균 차이를 의미하며, <Model 2-1>에서는 Core가 유의미한 정(+)의 값(0.4312)으로 추정되었다. 해당 결과는 도청 소재지 이전 전부터 소재지가 비교 지역인 주변보다 전입 인구의 규모가 약 53.9%(e^0.4312-1) 높았음을 의미한다. <Model 2-1>에서의 상호작용항 core×post-relocation은 유의한 정(+)의 효과가 존재하는 것으로 추정되었으며(0.4714), 분석 결과에 따르면 도청 이전 이후 소재지의 전입이 비교 대상인 주변 지역의 변화보다 약 60.2%(e^0.4714-1) 크게 변화한 것으로 확인된다.

다음으로, <Model 2-2>는 도청 이전의 영향이 소재지에 국한되지 않고 주변 생활권에 미치는 영향을 실증하기 위해, Core(provincial capital area)와 Near(surrounding functional area)를 동일 모형에 포함하여 분석을 수행하였다. 이때 기준집단은 Core = 0이면서 Near = 0인 base 지역(충청남도 당진시, 서산시, 아산시; 경상북도 문경시, 상주시, 의성군, 청송군)이며, Core(충청남도 홍성군, 예산군; 경상북도 안동시, 예천군)와 Near(충청남도 공주시, 보령시, 청양군; 경상북도 봉화군, 영양군, 영주시)는 상호배타적으로 정의되어(Core = 1인 지역은 Near = 0), 소재지와 주변 생활권의 효과를 분리해서 해석할 수 있다(<Table 3> 참조).

먼저 단일항의 분석 결과를 살펴보면 다음과 같다. time은 <Model 2-1>의 결과와 마찬가지로 유의미하지 않은 값이 도출되었으며, 정책 이전 시점에서 비교집단 대비 전입 인구(number of in-migrants)의 차이를 의미하는 Core와 Near는 유의미한 값이 도출되었다. Core는 도청 이전에 소재지가 기준집단보다 전입 수준이 약 22.1%(e^0.1993-1) 정도 높았던 반면, Near는 -0.2905로 주변 생활권(Near)의 전입 수준이 비교집단(Base) 대비 약 -25.2%(e^-0.2905-1)의 차이가 존재했음을 의미한다. 즉, 정책 이전부터 Core와 Near 간에는 전입 인구 규모의 차이가 존재했음을 알 수 있다.

다음으로 본 연구에서 주목하는 도청 이전이 전입 인구에 미치는 순효과는 상호작용항을 통해 확인하였다. 먼저 소재지의 순효과를 측정한 core×post-relocation 항은 유의한 정(+)의 효과가 나타났으며, 비교 지역보다 약 62.3%(e^0.4846-1)의 전입 인구 증가 효과가 나타난 것으로 확인되었다. 반면, 도청 소재지 주변 생활권의 순효과를 의미하는 near×post-relocation 항은 유의미한 결과가 도출되지 않았다. 이는 도청 이전이 도청소재지의 인구 흡수력을 유의미하게 강화시켰으나, 이러한 파급력이 배후지로 전이되는 공간적 확산(spillover) 효과는 유의미한 수준으로 나타나지는 않았음을 의미한다.

마지막으로, <Model 2-2>의 다수준 DID 추정치가 시사하는 바를 구체적으로 확인하기 위해, 소재지 효과(core×post-relocation)와 주변 생활권 효과(near×post-relocation)의 차이에 대한 선형제약 검정을 수행하였다. 정책의 순효과를 나타내는 두 상호작용항의 계수를 비교하기 위해 H₀ : β_C = β_N(H₀ : β_C−β_N = 0)를 설정하고 Wald 검정을 수행하였다(<Table 8> 참조).

Table 8.

Wald test results for the interaction terms

Wald 검정 결과에 따르면, core×post-relocation과 near×post-relocation의 계수 차이(β_C−β_N)는 약 0.4467로 도청 이전 이후의 순효과가 주변 생활권에 비해 소재지에서 통계적으로 유의하게 더 크게 나타난 것을 의미한다. 이러한 결과는 도청 이전에 따른 인구 유입 효과가 주변 생활권으로 자연스럽게 확산될 것이라는 기대와 달리, 정책효과가 도청소재지에 집중되는 경향이 나타났음을 시사한다. 이상의 분석 결과를 종합하면 다음과 같이 정리할 수 있다. 첫째, 준거모형OLS) 결과는 도청 이전과 관련된 권역이 비교지역과 동일한 조건에 있지 않았음을 보여준다. 특히 주변 생활권(Near)은 비교지역(Base) 대비 전입 수준이 낮은 경향이 관측되는 반면, 소재지(Core)는 상대적으로 높은 수준을 보이는 것으로 확인되었다. 둘째, DID 결과 도청 이전은 소재지(Core)에서 전입 증가의 순효과로 뚜렷하게 확인된다. 도청 이전 이후 소재지의 전입은 비교지역 대비 대략 60% 내외 증가한 것으로 해석된다. 반면 다수준 DID에서 주변 생활권(Near)의 전후 변화는 통계적으로 뚜렷하게 확인되지 않았고, 소재지 효과와 주변 효과는 계수차 검정에서 유의하게 구분되었다. 이는 도청 이전의 인구 유입 효과가 동일 생활권 전반으로 광범위하게 확산되기보다는, 소재지에 상대적으로 집중되는 경향을 보인다는 점을 시사한다.

이러한 결과는 도청 이전을 통한 지역 내 균형발전 논의에서 정책효과의 공간적 범위를 보다 명확히 구분할 필요가 있음을 보여준다. 즉, 도청 이전은 소재지의 전입 증가와 결부되어 나타나지만, 동일 생활권 전체에 균등한 인구 유입 효과가 자동적으로 확산된다고 보기는 어렵다. 오히려 정책효과가 소재지에 집중될 경우, 주변 지역은 상대적으로 변화가 제한될 수 있으며, 장기적으로는 도내 인구 분포가 소재지 중심으로 재편되는 방식으로 나타날 가능성도 존재한다. 따라서 향후 도청 이전을 포함한 행정거점 조성 정책은 소재지의 성장 자체뿐 아니라, 주변 생활권과의 기능 분담·연계, 생활서비스 접근성의 공유, 교통 및 정주 여건의 상호보완 등 권역 단위에서의 균형을 함께 설계할 필요가 있다.

한편, 본 연구는 기초자치단체별 전입 총량을 활용한 분석이라는 점에서 주변 지역으로부터의 전입 인구인지를 직접 확인하기는 어렵다. 하지만, 도청 소재지 주변 인구 유입 흐름에 주목한 기존 연구들은 도청 신도시의 전입이 외부 권역에서의 대규모 순유입이라기보다 인근 생활권 내부 이동에서 상당 부분 발생한다는 점을 지적해 왔다.

임석회(2021)는 경북도청 신도시의 전입 인구 중 55.0%가 안동시(36.7%)와 예천군(18.3%)에 집중되어 있음을 제시하며, 도청 이전이 새로운 외부 인구를 유인하기보다는 동일 생활권 내부에서 인구가 재배치되는 방식으로 작동할 가능성이 있음을 지적하였다. 충청남도 사례를 연구한 임준홍·홍성효(2017)의 결과에서도 유사하게 내포신도시 전입자의 43.0%는 홍성군과 예산군 내부 이동에서 발생한 것으로 나타났으며, 임준홍(2014)은 인접 원도심 거주민의 주거 이전 의향이 내포신도시로 수렴될 수 있음을 제시한 바 있다.

이처럼 본 연구의 분석결과와 선행연구의 결과를 종합적으로 고려하면, 도청 이전을 통한 신규 거점의 형성은 인접한 기존 도시의 인구와 활동을 흡수하는 방식으로 작동할 가능성이 있는 것으로 밝혀졌다.

이 경우 도(道) 내부의 공간적 위계가 재편되면서 지역 간 격차가 심화될 수 있다는 점에서, 이재복·안재섭(2021)의 논의와도 연결된다. 다음 장에서는 이러한 실증 결과를 바탕으로 결론 및 시사점을 제시한다.