행정중심복합도시 내 단독주택용지 분양 유형이 주택 건축 지체에 미치는 영향

1. 연구 대상지

본 연구는 세종특별자치시 행정중심복합도시 내 단독주택용지 중 2018년까지 획지별로 분양이 끝난 1, 2생활권(living area) 내 단독주택 용지를 대상으로 하였다. 행정중심복합도시는 지난 2005년 제정된 「신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법」에 따라 수도권의 지나친 집중에 따른 부작용을 해소하기 위해 중앙행정기관 등의 이전과 그에 따른 시가지 조성을 위해 건설하고 있는 신도시이다. 지난 2007년 건설을 시작한 행정중심복합도시는 면적 72.91km²의 지역에 50만 명을 수용하도록 계획되었다. 주택용지는 총 13.2km²에 191,870호를 수용할 수 있는 규모로 조성되고, 이 중 저밀 단독주택용지는 3.1km²에 9,417호를 수용한다(한국토지주택공사 세종특별본부, 2018).

행정중심복합도시는 환상형의 총 6개 생활권으로 구성되는데, 본 연구는 이 중 우선 개발이 진행되어 2018년 이전에 택지 분양이 완료된 1, 2생활권 내 단독주택지를 대상으로 하였다. 2019년부터 분양이 진행된 4생활권과 6생활권 내 단독주택용지는 분양 후 경과 기간이 짧아 분석에서 제외하였다. 또한, 1, 2생활권 내 택지 중 블록형으로 분양된 단독주택용지도 연구 목적에 맞지 않아 분석에서 제외하였다. <그림 1>은 위의 조건을 만족하는 총 2,129개 단독주택지의 위치를 보여주는 그림이다. 분석 대상 단독주택지는 모두 제1종 전용주거지역으로 지정되어 있다.

Figure 1.

Detached housing lots under study in Administrative City

2. 데이터

토지주택공사의 분양 공고를 기준으로 연구 대상 2,129개 단독주택지를 분양 유형에 따라 이주자택지, 협의양도인택지, 실수요자택지로 구분하였다. 많은 택지가 이주자택지, 협의양도인택지, 실수요자택지 순으로 순연 분양되었는데, 본 연구에서는 최종 분양된 유형으로 해당 택지의 분양 유형을 구분하였다. 연구 대상 택지의 주택 건축 여부는 2025년 1월 15일 자 국토교통부 GIS건물일반집합정보 데이터를 기준으로 판정하였다.

본 연구에서는 실수요자보다 이주자택지와 협의양도인택지 제도의 부작용으로 주택 건축률이 낮을 것이라 추론하였는데, 실제 분석 결과가 이와 일치하더라도 그 원인이 이주자택지와 협의양도인택지 제도의 부작용 때문이 아니라 다른 원인이 있을 수 있어 확인이 필요하다. 예를 들어, 협의양도인택지의 입지 조건이 다른 유형으로 분양된 택지의 입지 조건보다 크게 불리하다면, 불리한 입지 조건이 협의양도인택지의 낮은 건축률의 원인일 수도 있다. 실제로 토지 매수 협의를 원활하게 하도록 여건이 더 좋은 택지를 이주자택지와 협의양도인택지로 우선 배정하는 경향이 있어(신동진, 2013), 분양 유형별 입지 조건에 차이가 있는지 확인하고, 있다면 분양 유형별 건축률 비교 시 이를 통제(control)하여야 한다.

단독주택지의 신규 건축 시기에 영향을 주는 요인을 연구한 논문은 없었다. 대신 단독주택에 대한 선호도라 할 수 있는 주택 가격에 영향을 주는 변수를 연구한 논문들(김보미·장희순, 2009; 양승철, 2014; 정우성 외, 2019)을 참고하여 단독주택 건축률에 영향을 줄 것으로 예상되는 5개 입지 변수를 선정하였다(표 1).

Table 1.

Locational conditions of lots considered as control variables

택지의 법률적 입지 변수로는 택지가 정북방향으로 대지와 인접해 있는지가 있다. 「건축법」 시행령에서는 대지가 정북방향으로 다른 대지와 인접해 있으면 북측 대지의 일조 확보를 위해 대지경계선으로부터 일정 거리 이상 띄어 건축하도록 규정하고 있어 건축에 불리하므로, 이 조건이 분양 유형별로 차이가 있는지 확인이 필요하다. 택지가 다른 대지와 접한 면이 2면 미만인지도 변수로 선정하여 확인하였는데, 이는 인접 대지와 접하지 않고 개방된 면이 많을수록 법적 규제를 적게 받고, 조망과 사생활 보호에 유리하기 때문이다. 같은 이유로 공원이나 녹지 등 오픈 스페이스와 인접해 있는지도 변수로 포함하였다. 이 외에도 세종특별자치시의 간선급행버스체계인 BRT 정류장까지 거리를 통해 택지의 대중교통 접근성을 측정하였고, 택지 면적도 변수로 선정하였다.

3. 통계 분석

택지의 분양 유형별 건축률 차이는 X² 검정을 통해 검정하였다. 택지의 건축률이 분양 유형뿐 아니라 입지 조건에 따라 다를 수 있으므로, 입지 조건이 같을 때 분양 유형별 건축률 차이, 즉 주어진 입지 조건에 대한 조건부 확률의 차이도 X² 검정을 통해 검정하였다. 분석은 일반적으로 선호되는 입지 조건을 갖고 있는 택지만 추출하여 입지 조건의 변이를 없앤 다음, 추출된 택지만을 대상으로 분양 유형별 건축률 차이를 비교하는 방식으로 수행하였다. 즉, BRT까지 거리가 가까운 택지만, 인접 대지가 2면 미만이라 개방도가 높은 택지만, 일조권 확보를 위한 높이 제한이 없는 택지만, 오픈 스페이스와 인접한 택지만, 선호되는 면적을 가진 택지만 추출하고, 추출된 택지만을 대상으로 분양 유형 간 건축률을 비교하여, 입지 조건 차이에 의한 영향을 통제하였다. 연속형 입지 변수인 BRT까지 거리에 대해서는 전체 택지 중 BRT까지 거리를 기준으로 1사분위(25% 미만) 내 드는 택지를 선호되는 택지로 선정하였다. 또 다른 연속형 변수인 택지 면적은 어떤 택지가 선호되는지 불분명하여, 전체 택지를 면적을 기준으로 사분위로 나누고 분위별 건축률을 계산한 다음, 건축률이 가장 높은 분위를 선호되는 분위에 속한 택지를 선호되는 택지로 정하였다.

1. 단독주택지 분양 유형 간 건축률 차이

분석 대상 단독주택지 2,129개소 중 2025년 1월까지 건축이 완료된 택지는 560개소로, 주택 건축률은 26.3%에 그쳤다(표 2). 분석 대상 택지의 건축률을 분양 유형별로 비교해 보면, 실수요자택지의 건축률이 34.2%(총 316개 택지 중 108개)로 가장 높았고, 이주자택지와 협의양도인택지의 건축률은 각각 29.3%(247/840)와 21.2%(206/973)로 30%에도 못 미쳤다. 분양 후 6~15년이 지난 시점에서 건축률이 이처럼 낮다는 결과는 세종시 단독주택지 소유지들이 자신의 택지에 주택을 건축하고 거주하려는 목적보다는 지가가 오르기를 기다려 매도하려는 투기적 목적에서 택지를 구매했기 때문으로 추정할 수 있다. 협의양도인택지의 건축률은 다른 두 유형 택지의 건축률보다 통계적으로 유의미하게 낮았는데(이주자택지-협의양도인택지 X² = 11.646, p-value= 0.001, 협의양도인택지-실수요자택지 X² = 21.197, p-value= 0.000), 이는 거주하던 주택을 양도한 이주자택지 소유자나 주택 건축을 목적으로 구매한 실수요자와 달리, 토지만 양도한 협의양도인택지 소유자는 신규 주택을 건축할 시급성이 없기 때문이라 추측된다. 이주자택지의 건축률은 실수요자택지의 건축률보다 낮았지만, 그 차이가 통계적으로 유의미한 수준은 아니었다(이주자택지-실수요자택지 X² = 2.361, p-value= 0.124).

Table 2.

Difference in construction ratio of detached housing lots by types of sales in lots

2. 단독주택지 분양 유형 간 입지 조건 차이

앞 절에서 협의양도인택지의 건축률이 낮다고 하였는데, 그 원인이 협의양도인택지 소유자의 낮은 주택 건축 성향 때문이 아니라 다른 원인이 있는지, 즉 분양 유형별 선정 편향(selection bias) 가능성을 확인하기 위해 택지의 입지 조건을 분양 유형별로 비교한 결과, 협의양도인택지의 입지가 이주자택지와 실수요자택지보다 대체로 불리했다. BRT 정류장까지 거리는 이주자택지가 1,121.4m로 가장 가까워 대중교통 접근성이 좋았고, 실수요자택지가 1,755.2m, 협의양도인택지는 1,791.3m여서 협의양도인택지의 접근성이 가장 낮았다(표 2). 북측으로 인접한 대지가 없어 일조권 확보를 위한 높이 제한을 받지 않는 택지의 비율 역시 이주자택지가 48.9%로 가장 높고, 실수요자택지가 44.3%, 협의양도인택지는 43.6%여서 협의양도인택지의 입지 조건이 가장 나빴다. 인접 대지와 2면 미만으로 접해 개방도가 높은 택지의 비율과 오픈 스페이스와 인접한 택지의 비율은 실수요자택지가 80.1%와 32.9%로 가장 높았고, 다음으로 이주자택지가 79.9%와 29.2%, 협의양도인택지는 65.9%와 19.8%여서, 대중교통 접근성과 일조권 높이 제한 변수와 달리 실수요자택지의 입지가 이주자택지의 입지보다 유리하였으나, 협의양도인택지의 입지 조건이 가장 나쁘다는 결과에는 변함이 없었다. 택지의 평균 면적은 이주자택지가 344.7m²로 가장 넓었고, 실수요자는 339.8m², 협의양도인택지는 335.5m²여서 택지 면적 역시 분양 유형별로 차이가 있었다. 다만, 택지 면적은 넓을수록 선호되는지 그 반대인지 불분명하고, 실제 결과에서도 면적에 대한 선호도가 분양 유형별로 다르게 나타나 어떤 분양 유형이 더 선호되는 택지를 분양받았다고 단정 짓기 어렵다.

3. 입지 조건 통제 후 분양 유형 간 건축률 차이

분양 유형 간 입지 조건 비교를 통해 협의양도인택지의 입지가 가장 불리한 것을 확인하였으므로, 협의양도인택지의 낮은 건축률이 협의양도인택지의 불리한 입지 때문인지 아니면 협의양도인택지 소유자가 주택 건축 의향이 없어서인지 확인하기 위한 추가 분석을 수행하였다.

추가 분석 결과, 선호되는 입지 조건을 갖은 택지만 추출하여 입지 조건 간 차이를 제거한 후에도 협의양도인택지의 건축률이 다른 유형 택지의 건축률보다 낮았다. BRT 정류장까지 거리가 가까운 순으로 1사분위 내(863.5m 미만)에 드는 택지만 추출하여 건축률을 비교한 결과, 실수요자택지가 60.5%(총 81개 택지 중 49개)로 가장 높았고, 이주자택지가 31.3%로 뒤를 이었으며, 협의양도인택지의 건축률은 14.6%에 그쳤다(표 2). 세 유형 간 건축률 차이는 모두 통계적으로 유의미했다(이주자택지-협의양도인택지 X² = 4.966, p-value= 0.025, 이주자택지-실수요자택지 X² = 23.710, p-value= 0.000, 협의양도인택지-실수요자택지 X² = 24.025, p-value= 0.000). BRT까지 거리 조건은 특히 실수요자택지의 건축률에 큰 영향을 미쳤는데, 이는 전체 실수요자택지의 건축률(34.2%)이 BRT까지 거리가 가까운 실수요자택지의 건축률(60.5%)보다 훨씬 낮다는 결과를 통해 알 수 있다. 실수요자택지와 달리 이주자택지의 건축률은 전체 택지(29.3%)와 BRT 가까운 택지(31.3%) 간 큰 차이 없었고, 협의양도인택지의 건축률은 전체 택지(21.2%)보다 BRT 가까운 택지(14.6%)가 오히려 낮았다. 이 결과는 만약 BRT까지 거리가 가까운 택지가 실수요자택지로 분양되었다면 지금보다 건축률이 크게 높아졌을 수 있음을 보여주는 결과이다.

다른 택지와 2면 미만으로 인접하여 개방도가 높은 택지와 북쪽으로 다른 대지와 인접하지 않아 일조권 보장을 위한 높이 제한을 받지 않는 택지의 건축률 또한 실수요자택지가 각각 36.8%와 37.9%로 가장 높았고, 이주자택지(30.1%, 30.2%)와 협의양도인택지(22.2%, 19.8%)는 상대적으로 낮았다(표 2). 택지의 개방도가 높고 일조권 높이 제한이 없어 선호되는 택지의 건축률은 이주자택지와 협의양도인택지 간(개방도 X² = 10.307, p-value= 0.001, 높이 비제한 X² = 11.425, p-value= 0.001)와 협의양도인택지와 실수요자택지 간(개방도 X² = 19.226, p-value= 0.000, 높이 비제한 X² = 17.669, p-value= 0.000)에는 통계적으로 유의미한 차이가 있었으나, 이주자택자와 실수요자택지 간(개방도 X² = 3.444, p-value = 0.064, 높이 비제한 X² = 2.488, p-value= 0.115)에는 큰 차이 없었다. 개방도 조건과 일조권 높이 제한 규정 조건에서 선호되는 택지의 건축률을 전체 택지의 건축률과 비교하면, 대체로 선호되는 택지의 건축률이 더 높긴 하지만, 그 차이가 BRT 정류장까지 거리만큼 크지 않았다. 특히, 협의양도인택지의 경우 일조권 높이 제한이 없어 선호되는 택지의 건축률(19.8%)이 전체 택지의 건축률(21.2%)보다 약간이지만 오히려 낮게 나타나 협의양도인택지 소유자들은 높이 제한 규제에 영향받지 않았다.

오픈 스페이스와 인접하여 선호되는 택지의 건축률 또한 실수요자택지(44.2%), 이주자택지(33.1%), 협의양도인택지(27.5%) 순으로 높았는데, 세 분양 유형 간 건축률 차이는 다른 선호 조건과 달리 협의양도인택지와 실수요자택지 간에만 유의미한 차이 있었다(X² = 7.815, p-value= 0.005)(표 2). 다만, 이 결과는 오픈 스페이스 인접 조건의 영향이 크지 않아서라기보다는 이 조건이 다른 선호 조건에는 영향받지 않던 협의양도인택지의 건축률에도 영향을 주었기 때문이다. 즉, 협의양도자택지의 경우 오픈 스페이스 인접 조건을 제외한 다른 조건에서는 선호되는 건축률이 전체 협의양도인택지의 건축률과 크게 차이가 없었지만, 오픈 스페이스 인접 조건에서는 선호되는 입지의 건축률(27.5%)이 전체 협의양도인택지의 건축률(21.2%)보다 높아, 다른 분양 유형의 선호 택지의 건축률과의 차이가 상대적으로 적었다.

택지 면적 조건의 경우, 분양 유형별 입지 선호도가 달랐다. 택지 면적을 사분위로 나눠서 건축률을 비교한 결과, 이주자택지는 중윗값보다 약간 낮은 2사분위(313.1~334.1m²) 구간의 면적을 가진 택지의 건축률이 31.2%로 가장 높았고, 가장 좁은 면적에 해당하는 1사분위의 건축률이 24.0%로 가장 낮았다(표 2). 협의양도인택지도 2사분위의 건축률(24.1%)이 가장 높았으나 이주자택지와 달리 1사분위 택지의 건축률(22.3%)이 두 번째로 높았고, 실수요자택지는 1사분위의 건축률(53.1%)이 가장 높고 택지 면적이 넓어질수록 건축률이 낮았다. 이는 실수요자택지 소유자는 택지 면적이 좁고 지가가 상대적으로 낮아 건축이 쉬운 택지를 선호하고, 이주자택지는 상대적으로 넓은 택지를 선호하는 성향이 있음을 보여주는 결과이다.

4. 정책 시사점

세종특별자치시 행정중심복합도시 내 단독주택지는 택지 분양 후 6~15년이 지났음에도 주택 건축률이 30%에도 미치지 않아 단독주택지 조성이 매우 더디게 진행되고 있다. 이는 일차적으로 행정중심복합도시 내 단독주택에 대한 수요가 적어서이긴 하지만, 분양 정책의 잘못 또한 더딘 단독주택 건축의 원인이라는 점을 시사한다. 행정중심복합도시의 경우 많은 단독주택지가 이주자와 협의양도인에게 우선 분양되고 실수요자에게는 이주자와 협의양도인이 청약하지 않은 택지들이 주로 분양되었는데, 이에 따라 입지 조건이 우수한 택지가 투기를 목적으로 장기 보유하는 소유자들에게 묶이는 결과가 나타난 것으로 보인다.

만약 이주자택지나 협의양도인택지가 실수요자에게 분양되었다면 지금과 건축률이 어떻게 달라졌을까? 이 질문에 답하기 위해 실수요자택지를 <표 3>과 같이 입지 조건에 따라 나누고 각 조건별 건축률, 즉 조건부 확률을 산출한 다음, 이 확률을 같은 조건의 이주자택지와 협의양도인택지수에 곱하여, 이들 택지가 실수요자택지에게 공급되었다면 얼마나 많은 택지에 주택이 건축되었을지를 추정해 보았다. 단, 실수요자택지 중 특정 입지 조건을 만족하는 택지가 없어 건축률을 산출할 수 없는 경우에는 나머지 두 분양 유형으로 분양된 택지 중 해당 조건을 만족하는 택지의 건축률로 대체하여 건축 택지 수를 추정하였다.

Table 3.

Conditional probabilities of housing construction given locational conditions

추정 결과, 이주자택지가 실수요자택지로 분양되었다면 총 257개의 택지에 주택이 건축되었을 것으로 예측되는데, 이는 이주자택지 중 주택이 건축된 택지 수 246개보다 11개소 증가한 수치이다. 이에 따라 이주자택지로 분양된 택지의 건축률이 29.3%에서 30.6%로 증가할 것으로 예측된다. 또한, 협의양도인택지가 실수요자에게 분양되었다면 총 259개 택지에서 주택이 건축되어, 이주자택지 중 주택이 건축된 택지 수 206개보다 건축 택지 수가 51개소 증가하고, 건축률도 21.2%에서 26.4%로 증가하였을 것으로 예상된다.

한 걸음 더 나아가 <표 3>의 세 분양 유형 중 특정 입지에 대한 건축률이 가장 높은 유형으로 분양했다고 가정하면, 즉, <표 3>의 특정 입지 조건별 세 개의 분양 유형에 대한 조건부 건축 확률 중 최댓값을 해당 입지 조건에 해당하는 택지수에 곱해보면, 총 737개소의 필지에 주택이 건축되어 건축률이 34.6%까지 증가하였을 것으로 예측된다. 만약 이주자택지나 협의양도인택지가 실수요자에 분양되었거나 택지의 입지를 고려하여 해당 입지를 가장 선호하는 수요자에게 선별적으로 분양하였더라면 단독주택지의 주택 건축이 좀 더 빨리 진행되었을 수 있었다는 아쉬움이 남는다.

5. 연구의 한계

본 연구는 택지의 입지 여건을 통제 변수로 고려하는 등 엄밀한 결과를 도출하기 위해 노력하였지만, 여전히 다음과 같은 한계가 있어 결과 해석에 주의가 요구된다.

우선, 택지에 주택을 건축한 소유자가 택지를 분양받은 피분양자인지 아니면 피분양자로부터 택지를 매수한 매수자인지 구분하지 않았는데, 피분양자의 택지 매도-보유 성향이 분양 유형별로 다르고, 이 차이가 택지의 건축률에 영향을 미쳤을 수 있는데, 이를 고려하지 못한 것은 연구의 한계이다. 예를 들어, 다른 분양 유형보다 이주자택지는 분양가가 낮아 이주자택지 소유자는 낮은 가격에도 자신의 택지를 실제 주택 건축자에게 매도하는 성향이 있다면, 이와 같은 성향이 이주자택지의 높은 건축률의 잠재 원인일 수 있다. 이와 같은 분양 유형별 피분양자의 성향 차이의 영향을 검증하려면 실제 주택 건축자가 피분양자인지 아니면 매수자인지 확인하여야 하는데, 본 연구에서는 관련 데이터를 구할 수 없어 이와 같은 요인을 고려하지 못했다.

주택 건축 결정에 영향을 미칠 수 있는 택지 소유자의 개인적 상황을 고려하지 못한 점도 연구의 한계로 지적될 수 있다. 예를 들어, 직장이나 자녀 교육을 위해 수도권에 거주하는 소유자가 은퇴나 자녀 졸업 후 주택을 건축하려 자신이 원하는 택지를 미리 선점하고 있는 경우, 분양 유형에 상관없이 주택 건축이 지연될 수 있다. 택지 소유자를 대상으로 택지를 최초 분양받았는지 아니면 피분양자로부터 매입했는지 여부, 매입했다면 매입 시점, 매입 목적, 직업, 현 거주지, 자녀의 나이 등을 설문 조사한다면 보다 정확한 결론을 도출할 수 있을 것이다.