정비사업구역내 생태면적률 도입을 위한 기초연구 : 비용 효과 분석을 중심으로

1. 연구 배경 및 목적

도시개발이 가속화 되면서 자연 및 생태적 기능이 훼손됨과 동시에 생활환경의 질이 저하되고 있다. 특히 공원 및 녹지가 부족한 구도심은 신시가지에 비해 녹지공간을 새롭게 확보하기 어려우며, 구도심의 주거환경을 개선할 수 있는 정비사업의 경우에는 대부분 아파트 위주로 공급되기 때문에 소규모 조경시설을 제외하면 생태적인 환경조성이 불가능하다. 물론 조경면적 등 정비사업에서 생태적 기능을 담보하는 일부지표가 있지만, 생태환경을 종합적으로 판단할 수 있는 지표가 없기 때문에, 구도심의 생태환경은 점차 악화될 가능성이 크다.

따라서 본 연구는 전국에서 대부분 사용하고 있는 ‘조경면적’ 대신 생태환경을 비교적 종합적으로 판단할 수 있는 지표인 ‘생태면적’을 적용했을 경우 비용 및 효과를 분석하여, 지자체에서 생태면적률 제도를 도입하기 위한 타당성의 기초 자료를 제시하고자 한다.

물론 생태면적률보다 진일보한 생태환경 관리방안이 많지만, 조례 등에서 조경면적을 생태면적으로 대체하거나 혹은 둘 모두를 이용한다면 비교적 손쉽게 생태환경의 질을 높일 수 있기 때문에 본 연구에서는 생태면적률 도입의 비용 및 효과를 산출하고, 지자체 차원에서 어느 정도의 비용 보조 혹은 인센티브를 지급해야 하는지를 밝히고자 한다.

2. 연구 범위 및 방법

3. 선행연구 검토

생태면적률은 서울시와 환경부가 각각 2004년, 2005년 생태면적률 지침을 고시하면서 관련 연구가 활발히 진행되었다.

한국건설기술연구원(2005)은 서울시 및 환경부의 의뢰로 생태면적률 관련 연구를 진행하였는데, 이 연구에서 생태면적률의 개념과 용어를 정립하고 택지개발, 재개발, 기존 신도시를 대상으로 생태면적률을 산출하고 개선 가능 수준을 분석하였다. 이 연구의 책임자인 김현수는 이미 2002년부터 일련의 연구를 통해 생태면적률 제도의 도입과 개선을 주장하였으며, 이후 관련 연구들을 통해 생태면적률을 실제 사례지역에 적용하여 도출되는 각종 문제점을 파악한 후 이에 대한 해결방안을 제시하였다.

먼저 공간유형 및 지표의 적용에 대한 개선을 제안한 연구를 살펴보면, 김현수 외(2004)는 서울시내 43개 지역을 대상으로 생태기반지표를 적용‧분석하여, 연구결과 자연지반 녹지율을 높이고, 인공지반녹지에 대한 가중치를 조정할 필요가 있다고 주장하였다. 홍재선(2005)은 생태면적률의 조례제정에 앞서 생태면적률 산정법, 공간유형별 가중치 산정법, 공간유형별 조성공법 등을 고찰하여 서울시 내 7개 건물용도에 대하여 생태면적률을 적용하고, 연구결과 자연지반 녹지율과의 병행적용, 인공지반의 공간유형 세분화 및 추가 등을 주장하였다. 오충현 외(2006)는 수도권 신도시 주거단지를 대상으로 생태면적률 현황을 조사하고, 생태면적률을 높이기 위해서는 불투수포장면을 줄이고 옥외공간 요소와 자연지반 녹지율을 높여야 함을 강조하였다.

다음으로, 지역별 차등기준을 마련해야 한다고 제안한 연구로는, 목정훈 외(2005), 이은석(2007)등이 있다. 목정훈 외(2005)는 서울시 기성시가지 지구단위계획구역을 대상으로 지역여건과 환경특성에 따른 생태면적률의 적용을 분석하고, 연구결과 서울과 같이 생태기반이 열악한 기성시가지 지구단위계획구역에서는 생태면적률 현황을 먼저 파악하고 그 현황값으로부터 달성 가능한 목표기준을 설정해야 한다고 주장하였으며, 공동주택단지 에서는 블록별로 생태면적률이 상이하므로 블록별 차등적 기준이 필요함을 강조하였다. 이은석(2007)은 대지면적에 따른 특성을 고려하지 않고 일률적인 생태면적률적용에 문제가 있음을 지적하고, 대지규모에 의한 생태면적률의 차별화된 목표기준이 필요함을 강조하였다.

2010년 이후에는 도시계획에서 환경적 가치의 정량화 방안으로 생태면적률이 다양하게 활용되고 있는 시점에서 생태면적률 평가지표의 내용적·구조적 보완방안에 관한 논의가 활발히 전개되었다. 먼저 생태면적률 평가지표의 내용적 측면에서는, 장대희 외(2010)는 계획단계와 시공 후의 생태면적률 변경요소와 그 원인을 분석하여 틈새투수공법 인정기준 강화, 벽면녹화 기준 보완, 수공간 유지관리 매뉴얼 제시 등 생태면적률의 실효성을 높일 수 있는 구체적 안을 제안하였고, 장대희 외(2012)는 베를린 BFF(독일), 시애틀 SGF(미국), 말뫼GSF(스웨덴)의 환경계획지표와 비교분석하여 국내 생태면적률 평가지표항목의 보완방향을 제시하였다.

다음 구조적 차원에서 이지수 외(2011)는 GIS를 활용하여 생태면적률을 정확히 산출하고 수치 변화의 검수가 용이하도록 하는 표준화된 산정모델을 도입할 것을 제안하였고, 이관규 외(2011)는 사업 전 부지 상태를 반영하여 목표치를 설정하고 사전환경성검토단계에서는 거시적 목표를 제시하고 환경영향평가단계에서는 세부 목표치를 설정하는 방식으로 개선할 것을 제안하였다.

지금까지 국내 연구들은 주로 생태면적률 지표의 제안, 적용, 개선방안 등을 중심으로 진행되거나, 생태면적률 적용시의 문제점을 지적하면서 지표의 개선 및 강화나 차별적인 지표적용을 주로 제안하였다.

본 연구는 생태면적률 적용시 경제성 분석을 함께 진행하여 생태면적률 적용의 비용, 효과와 지자체 차원의 비용보조 및 인센티브 양을 함께 분석하고, 결과를 토대로 생태면적률 제도를 도입하기 위한 방안을 제시하는 데에 기존 연구와 차별점이 있다.

1. 생태면적률의 개념 및 적용방식

2) 생태면적률의 적용 방식

생태면적률은 자연의 순환기능 관점에서 가치를 달리하는 공간유형을 구분하고, 그 공간유형별 면적에 해당 가치(가중치)를 곱해 구한 자연순환기능 환산면적을 전체 공간계획 대상지 면적으로 나누어 구한다.

여기에서 공간유형별 생태면적 가중치는, 공간계획 대상 면적의 생태적 기능을 고려하여 공간유형별로 가중치를 부여하여 산출한 자연순환 기능의 비율을 의미한다. 생태면적률 산정을 위한 공간구분과 각 공간유형에 따른 가중치는 표1과 같다.

Table 1.

Space Type and Weight

먼저, 가중치가 1.0인 자연지반녹지와 수공간은 자연지반이 손상되지 않은 녹지 및 자연상태의 하천, 연못, 호수 등이다. 그러나 본 연구에서는 준공된 사례를 대상으로 분석하므로, 자연지반녹지를 늘리는 가정이 불가능하며, 정비사업을 대상으로 하기 때문에 기존 자연상태의 수공간도 고려대상이 되지 않는다.

다만, 본 연구에서 고려할 수 있는 부분은 지하공간에 설치된 주차장 및 시설‧구조물 등의 상부 공간인 인공지반녹지(토심의 깊이에 따라 90cm 이상인 경우 0.7, 90cm 미만인 경우 0.5)와, 옥상녹화(토양층의 두께에 따라 20cm 이상인 경우 0.6, 20cm 미만인 경우 0.5), 벽면녹화(0.4), 토양의 포장공간(포장공간의 지하유형 및 포장면의 특성에 따라 0.5~0.0)이다.

또한 지하에는 구조물이 설치되었지만, 지상공간은 녹지로 조성된 인공지반 내에 설치된 부분포장, 전면투수 및 틈새투수 포장면은 인공지반의 가중치(0.7 또는 0.5)에 각 공간유형에 따른 가중치를 추가로 고려하여 산정하도록 하고 있다.

Table 2.

Biotope Area Ratio Application Goal by Land Use Type

2. 생태면적률 관련제도

현재 우리나라에서의 생태면적률은 국토해양부에서 개발사업 시행 전에 검토(협의)대상으로 다루어지거나, 서울시 등 일부 지자체에서 용도별 기준치를 정하여 도입하고 있어, 법정 계획으로의 토대를 가지고 적용되는 것이 아니기 때문에 지자체에 따라, 또는 개별 사업에 따라 생태면적률을 적용하는 방식이 다르다.

환경부에서는 사전환경검토 및 환경영향평가 대상 중‘택지개발이나 공동주택 건설과 관련되는 개발사업’에 우선 적용하고, 단계별로 민간사업에도 확대 적용하고자 하는 방침으로 시작되어, 2008년 이후 민간사업에 대해서도 사전환경성검토대상 및 환경영향평가 대상 사업에 적용하고 있다. 생태면적률은 원칙적으로 녹지, 하천, 근린공원, 어린이공원 등 공원녹지를 제외한 나머지 가용지를 대상으로 적용하며, 생태적 가치 및 공간유형에 따라 생태면적률의 적용목표를 다르게 하고 있다.

그러나 생태면적률은 법정계획으로 발전하지 못해 전국적으로 확산되지 못하였고, 지자체에서 자체적으로 도입하려는 시도를 하고 있다. 현재 우리나라에서 생태면적률 제도를 적용하는 도시는 서울시, 창원시이다.

서울시는 2004년에 발표한 지침에서 생태면적률 제도 도입을 규정하고, 이후 2007년 12월에 개정하여, 2008년부터 민간에 확대하여 시행하기 시작하였다. 과거의 규정에서 적용대상이 기반시설 설치 및 정비에 관한 사업, 지구단위사업, 도시개발·정비사업, 공공기관이 건설 공급하는 주택 및 건축사업 이었지만, 이후 2008년부터 도입‧시행된 도시계획 활용방안에서 보다 적용범위가 확대되고, 구체화되었다. 현재는 도시관리계획 중 기반시설 설치‧정비에 관한 계획, 도시개발사업 또는 정비사업에 관한 계획, 지구단위계획 및 국가 및 지방자치단체와 「공공기관 운영에 관한 법률」제4조 규정에 의한 공공기관이 건설하는 건축물 및 건설사업에 대하여 적용하도록 명시‧적용하고 있다.

창원시는 2007년 감계지구에 생태면적률을 적용하면서 도입되었고, 2008년에 조례로써‘창원시 지속가능한 생태도시규정’을 도입하여 본격적으로 생태면적률을 적용하였다. 구체적으로, 도시개발법, 도시 및 주거환경정비법, 산업입지 및 개발에 관한 법률, 도로법 그 외 환경영향평가 제외 사업중 일정규모 이상 사업, 조성완료지역(시가지)내 시설(공원, 녹지, 도로, 하천, 주차장 등) 정비사업, 공공청사 등 공공시설 신축 및 환경개선사업 등에 대하여 적용하고 있다.

1. 분석의 전제 및 방법

서론에서 언급하였듯이 본 연구는 이미 준공된 정비사업 구역을 대상으로 생태면적률을 적용하고, 이에 따른 비용 및 효과를 분석한다. 따라서 본 연구의 결과는 제한된 사례대상지에서의 생태면적률의 비용 및 효과로 판단되어야 하며, 일반적인 결과로 해석을 확장할 수 없다.

정비사업은 기존 지역의 여건에 따라 추진할 수 있는 사업의 종류가 다르며, 사업의 규모에 따라 사업비용이 달라지므로, 본 연구에서는 사업의 종류별, 규모별 분석을 시행하고자 하였다. 그리고 본 연구에서 사례대상지로 선정한 인천시 구도심에서 준공된 정비사업은 재개발 2건, 재건축 3건, 주거환경개선사업은 1건이 있으며, 전체 6개 사업의 평균 구역면적은 56,434㎡이다.²⁾ 따라서, 본 연구에서는 평균면적을 고려하여 면적이 유사한 3개 구역에 대하여 사업의 종류별 차이를 분석하고, 재건축 사업 3건에 대하여 면적별로 분석하였으며, 면적별, 규모별 기준에 적합하지 않은 재개발 사업 1건은 분석 대상에서 제외하였다.

그리고 본 연구의 비용 효과분석은 일반적인 경제성 분석과는 차이가 있다. 경제성 분석은 총지출과 총수입을 결정하는 요소들을 분석하고 이들을 기초로 수익성을 판단하여 사업추진이 가능한지 여부를 결정하는 기법이다. 그러나 본 연구에서는 생태면적률 30%를 달성하기 위한 시나리오를 설정하고, 각 시나리오별 소요비용을 산정하는 연구이기 때문에 경제성분석에서 이용된 각 단가들을 활용하되, 이자율 등을 고려한 현금흐름표(Cash-Flow)는 작성하지 않는다. 본 연구에서는 기존의 건축에 소요된 비용을 감하고, 생태면적률을 적용할 경우 드는 추가비용만을 산정하였다.

각 공간유형별 조성공법은 엔지니어링 업체 실무자와의 심층면담을 통해 일반적으로 적용하고 있는 공법을 선정하였고, 선정된 공법을 기초로 작성된 일위대가를 기준으로 조성비용을 산출하였다. 공사비 산출에 사용된 수량은 한국건설기술연구원에서 발간한 2010건설표준품셈을 기준으로 하였고, 재료의 단가는 조달청에서 공시한 재료비 및 노무비를 참고하였다. 다만, 포장과 같은 경우에는 재료에 따라 단가차이가 있을 수 있는데 이 경우는 실무자와의 인터뷰를 통해 결정하였다.³⁾

정비구역에 생태면적률을 적용할 때 자연지반위에 조성되는 공간은 적용이 쉽지 않은 측면이 있었다. 왜냐하면, 자연지반녹지율을 늘리려면 설계변경이 수반되어야 하기 때문이다. 또한 정비사업의 특성상 적용하기 어려운 수공간(투수) 및 저류, 침투시설연계면은 비용은 산정하였지만 본 분석에서 적용하지는 않았다. 대신 투수성포장 및 옥상녹화, 벽면녹화,⁴⁾ 인공지반의 토심층(≥90cm, 60cm 시공으로 가정하고, 30cm의 추가비용에 대해 고려함)확보를 통해 생태면적률을 달성하는 것으로 가정하였다.⁵⁾

2. 사업유형별 분석

정비사업 구역의 면적이 유사한 재개발, 재건축, 주거환경정비사업에 대하여 생태면적률을 적용하였을 때의 비용‧효과는 표3과 같다.

Table 3.

Biotope Area Ratio Analysis by Project Type*

생태면적률을 적용하기 전 사업별로 생태환경을 살펴보면, 재개발사업과 주거환경개선사업은 생태면적률이 유사하지만, 재건축사업은 생태면적률이 10%정도 낮게 나타났다. 왜냐하면 재건축사업에서 생태면적률 산정시 가중치가 큰 자연지반녹지 면적이 적기 때문이다. 따라서 생태면적률의 비용 측면에서도 재건축사업이 다른 사업보다 더 많은 비용이 소요되는데, ㎡당 소요비용을 비교해보면 주거환경개선사업의 4~5배가량, 재개발사업의 2~4배가량이 소요되는 것으로 나타났다.

재건축사업이 생태면적률도 낮고, 따라서 소요비용이 커진 가장 큰 이유는 지하주차장으로 인해 자연지반녹지율이 낮기 때문이다. 비교적 평평한 지형의 내부시가지에서 시행되는 재건축사업의 경우, 지가 및 인센티브로 인해 대부분 지하주차장 비율을 높인다.

현재 준공완료되지 않은 다른 사업의 계획안들을 살펴보아도 재건축 사업의 경우 지하주차장 비율이 월등히 높아 자연지반 녹지율이 낮기 때문에 이와 같은 현상은 앞으로 반복될 것으로 예상된다.⁶⁾

다음으로, 생태면적률의 적용 효과 측면을 보면, 생태면적률을 30%까지(사례에 따라 3~8%가량) 확보하는 경우 투수면적률 및 녹피면적률은 10~20%가량 증가하며, 단위주거면적(㎡)당 녹피면적은 0.02~0.08㎡가량 증가하는 것으로 나타났다. 그리고 생태면적률 적용의 효과는 기존 생태면적률이 낮았던 재건축사업의 경우 상대적으로 더 긍정적인 효과가 크게 나타나는 것을 알 수 있다.⁷⁾

즉 사업유형별 생태면적률의 분석결과 재건축사업에서 소요되는 비용이 가장 큰 것으로 나타났고, 그 비용은 경우에 따라 7~10억 가량으로 분석되었으나, 사례 단지의 규모 등을 고려하였을 때 전체 사업비 대비 생태면적률 조성비용의 비중은 크지 않은 것을 알 수 있다.

3. 사업규모별 분석

다음으로 동일한 재건축 사업에 대하여, 면적 규모가 다른 세 가지 사업을 분석하였는데, 그 결과는 표4와 같다.

Table 4.

Biotope Area Ratio Analysis by Reconstruction Project Scale*

자연지반 녹지율은 대규모 사업이 다른 규모 사업보다 12~16%가량 크며, 인공지반녹지율은 소규모가 가장 적고, 중규모와 대규모는 소규모 구역의 2배 가량으로 나타났다. 생태면적률은 대규모 구역이 38.6%로, 소규모 구역 생태면적률의 2배 가량으로 분석되었다. 비용 측면에서는, 대규모 사업이 이미 생태면적률 30%를 초과하였기 때문에 추가비용은 없는 것으로 보았지만, 소규모와 중규모 사업을 비교한 결과 소규모 사업에서 ㎡당 2,000~5,000원 가량 더 소요되는 것으로 분석되었다.

다음으로 생태면적률 적용에 대한 효과 측면을 보면, 생태면적률을 10%가량 추가로 확보할 때, 투수면적률과 녹피면적률은 중규모 사업에서 14~20%가량, 그리고 소규모 사업에서 18~40%가량 확보할 수 있는 것으로 분석되었다. 주거면적(㎡)당 녹피면적은 두 사업이 모두 0.06~0.07㎡가량 확보되어, 유사한 정도로 분석되었다.

따라서 사업규모별 생태면적률의 분석결과, 대규모 사업에서 생태면적률 적용이 상대적으로 용이함을 알 수 있었고, 소규모 사업에서 비용 측면의 효율성이 다소 낮은 것으로 나타났다.⁸⁾ 그러나 전체 구역면적이 작기 때문에 총규모는 2~3억 내외 정도로, 단지 조성에 있어 큰 비중을 차지하는 비용은 아님을 알 수 있다.