최저주거기준 설정에 대한 비판적 고찰: 서울시 관악구 반지하·옥탑방·고시원 사례를 중심으로

1. 연구의 배경 및 목적

최저주거기준은 ‘쾌적하고 살기 좋은 생활을 위하여 필요한 최소한의 주거기준(주거기본법 제17조)’이다. 1980년대 이후 한국의 주거 정책은 주택의 절대 부족 문제를 해결하고자 양적 확대를 핵심 목표로 삼아 왔다. 대표적으로 1980년대 수도권 신도시 건설과 주택 200만 호 공급 등 대규모 주택 공급을 추진하였으며, 2000년대에 들어서면서 주택보급률이 100%를 넘어서게 되었다(이성재, 2007). 이후 주거 정책의 주요 관심은 질적 수준의 제고로 확대되었고, 정부는 2003년 주택법 개정과 함께 최저주거기준을 제정하였다(이다은·서원석, 2018).

최저주거기준은 기존 물량 공급 위주의 주택 정책 방향을 주거 복지로 전환하는 데 기여할 것으로 기대되었다(김준형, 2015). 정부는 최저주거기준 도입 이후 주거 실태 조사를 통해 최저주거기준 미달 가구 규모를 발표하고 있다. 주거 실태 조사에 따르면, 전국 최저기준 미달 가구 비율은 2005년 16.6%에서 2020년 4.6%로 감소하였다. 수치상으로는 최저주거기준 미달 가구 문제가 상당 부분 해결된 것처럼 보인다. 하지만 현행 최저주거기준은 가구원 수에 따른 방 개수와 면적 기준, 필수 시설 기준으로만 평가되고 있으며 구조, 성능, 환경 특성을 고려하지 않고 있다. 이에 최저기준 미달 가구 비율이 수치상으로 개선되고 있는 것이 반드시 실질적인 주거 여건 개선을 의미한다고 보기 어렵다.

국가인권위원회는 2019년 “비적정 주거 거주민 인권 증진을 위한 제도개선 권고” 결정문에서 비적정 주거의 실태를 파악하고자 구조, 성능, 환경 기준을 구체화하도록 권고하였으나 현재까지 관련 정책은 개선되지 않고 있다. 현행 최저주거기준은 구조, 성능, 환경 특성을 반영하지 않고 있어 실제 주거 성능이 열악한 거처¹⁾임에도 최저주거기준을 충족하는 것으로 파악하여 최저주거기준 기준 미달 가구를 과소 추정하고 있을 가능성이 있다. 학계에서도 구조, 성능, 환경 특성을 반영한 최저주거기준을 설정할 필요성을 꾸준히 제기하여 왔으나 구체적인 지표 개선은 연구되지 않고 있다. 이러한 측면에서 현재 최저주거기준을 비판적으로 검토하고, 구조, 성능, 환경 특성을 반영한 지표 개선 방안을 논의하는 것은 학술적·정책적 의의가 있다.

본 연구는 구조, 성능, 환경 특성을 반영한 최저주거기준 설정을 위해 해외 주거기준과 국내 관련 법령을 검토하여 추상적인 구조, 성능, 환경 특성 항목을 측정할 구체적인 도구를 제안하였고, 이를 실제 사례 가구에 적용하는 현장 연구를 진행하였다. 조사 가구의 최저주거기준 미달 특성을 분석하여 구조, 성능, 환경 특성을 반영한 기준 설정 필요성을 확인하고, 최저주거기준 개선 방안을 제시하고자 한다.

1. 최저주거기준의 개념 및 측정 방법

주거기본법은 “국민이 쾌적하고 살기 좋은 생활을 하기 위하여 필요한 최소한의 주거수준에 관한 지표로써 최저주거기준을 설정·공고”하도록 명시하고 있다. 최저주거기준은 주거의 질적 수준을 파악할 수 있는 지표로, 주거 복지 수요를 추정하거나 기존 재고 주택의 주거 환경을 파악하고, 신규 주택 공급 시 품질을 통제하는 기능을 하고 있다(김용창·최은영, 2013; 최훈호·강기헌, 2016).

최저주거기준은 2003년 주택법 개정과 함께 법제화되었고, 2015년 8월 주택 관련 법령 체계가 개편되면서²⁾ 주거기본법에 근거를 두고 있다. 주거기본법은 쾌적하고 안정된 주거 생활의 권리를 보장하고, 최소한의 주거기준에 관한 지표로서 최저주거기준을 설정하며, 최저주거기준 미달 가구를 줄이기 위한 정부와 지방자치단체의 의무를 규정하고 있다.

최저주거기준은 최소 면적 기준, 필수 설비 기준, 구조, 성능 및 환경 기준으로 구성되어 있다. 현재 국토교통부가 실시하는 주거 실태 조사에서는 하위 기준 중 하나 이상의 항목을 충족하지 못하면 기준에 미달하는 것으로 판단한다. 그런데 구조, 성능, 환경 기준은 최저주거기준이 법제화된 지 20년이 지난 지금까지도 구체적인 측정 기준이 부재하여 미달 여부를 판단하는데 적용되지 않고 있다.

최저주거기준이 도입된 이후 학계에서도 최저주거기준 미달 가구 규모를 추정하고 미달 특성을 분석하는 연구가 활발하다. 대부분 연구는 주거실태조사와 마찬가지로 최소 주거 면적 기준, 필수 설비 기준만을 적용하여 최저주거기준 미달 여부를 판단하고 있다(박신영, 2012; 여창환·김재익, 2003; 이성재, 2007; 김혜승·김태환, 2008; 김현중 외, 2010; 오지현, 2010; 서안나 외, 2016). 일부 연구에서는 이러한 한계를 보완하고 구조, 성능, 환경 특성을 고려하고자 통계 자료에 포함된 거주자의 주관적 응답 내용을 활용하거나(박정민 외, 2015; 이선우, 2010; 임세희, 2015), 지하 혹은 쪽방과 판자촌 등 비주택 거처를 구조, 성능, 환경 기준 미달 가구로 치환하는 방식을 사용하기도 하였다(임세희, 2014). 또는 구조, 성능, 환경 기준을 미달 가구 판단에 반영하지는 않았으나, 지하·옥탑방·비주택 규모를 비적정 가구로 분류하여 파악하기도 하였다(박신영, 2012; 김용창·최은영, 2013). 다만 이러한 연구는 응답자의 주관적 응답에 기초하여 기준 미달 여부를 파악하는 경우 측정의 타당도가 충분히 확보되지 않을 수 있다는 한계를 갖는다. 또한 지하 혹은 비주택 등 일부 거처 유형에 해당하는 가구 모두를 구조, 성능, 환경 특성 미달 가구로 치환하는 경우 기준 미달 가구를 과대 추정하는 오류가 발생할 수 있다. 이에 구조, 성능, 환경 특성을 반영하여 최저주거기준 미달 가구를 객관적으로 파악할 수 있도록 지표 개선 연구가 필요하다.

2. 최저주거기준의 문제점과 부정적 결과

2022년 8월, 서울 관악구에서 집중호우로 인해 반지하에 거주하던 일가족이 목숨을 잃는 사고가 발생했다. 과연 이 반지하 주택은 최저주거기준에 미달하는 곳이었을까? 재해 위험이 큰 경우 최저주거기준 미달 가구로 분류되어 관리되어야 하지만 실제로는 그렇지 않다.

현재 최저주거기준 측정에서 누락하고 있는 구조, 성능, 환경 특성은 주거의 질을 파악하는 차원에서 매우 중요하다(송민경, 2020). 구조의 안전성은 주거 안전에 직결되는 요인이다. 특히 건축 관련 규제가 미비하였던 시기에 지어진 노후 건축물이나, 불법적인 건축 행위로 인한 위법 건축물 등 구조 안전성이 충분히 확보되지 않는 경우 주택 붕괴 사고³⁾로 이어질 우려가 크다(김동후·동재욱, 2021). 채광과 환기는 쾌적성 등 삶의 질에도 영향을 미칠 뿐 아니라 질병 유발 등 거주자 건강에 영향을 미치는 요인이다. 자연 채광이 되지 않아 온종일 어둡고 습한 환경이거나, 환기가 되지 않아 악취나 곰팡이 발생이 지속되는 환경 등에 거주하는 것은 국제 기준에서 홈리스로 분류되기도 한다(최은영 외, 2018). 주거 공간의 화재 안전성은 거주자 생명에 직접 위협이 될 수 있는 요인으로 2011년 최저주거기준 개정 시 새롭게 추가되었다. 특히 2018년 국일고시원 화재 참사에서 볼 수 있듯이 비주택의 경우 건물의 소방 시설 부재와 소방·응급 차량의 접근성이 낮아 대형 참사의 위험이 존재한다.⁴⁾ 이처럼 구조, 성능, 환경 특성은 주거의 쾌적성의 문제뿐 아니라 질병을 유발하거나 거주자의 생명과 안전을 위협할 수 있는 요인으로 지적된다. 이러한 점은 최저주거기준 미달 여부 판단에 구조, 성능, 환경 특성을 반영해야 하는 중요한 이유라 할 수 있다.

주거권 실현을 위한 주거 정책 수립을 위해 주거 취약계층의 실태를 정확히 파악하는 것은 중요한 과제이다. 최저주거기준은 주거의 질적 수준을 파악할 수 있는 가장 대표적인 지표이다. 그런데 현재 우리가 사용하고 있는 이 기준이 정교하지 않다면, 현재 최저주거기준을 적용한 주거실태조사 결과를 근거로 기준 미달가구 문제가 점진적으로 해결되고 있다는 분석은 잘못된 것일 수 있다. 최근 반지하, 옥탑방, 고시원은 일명 ‘지·옥·고’로 언급되며 주거 환경이 열악한 거처 유형으로 불리고 있다(최은영 외, 2022). 지·옥·고는 현행 최저주거기준에는 미달 가구가 아닌 것으로 분류될 수 있으나, 채광 및 환기, 위생 상태 등 실질적인 주거 성능 측면에서 최저주거기준을 충족하지 못할 가능성이 크다. 인구주택총조사에 따르면 최저주거기준 미달 가구 규모는 꾸준히 감소하는 추세로 파악되고 있으나, 지·옥·고 전체 가구 수는 2005년 69만 5천 가구에서 2020년 84만 1천 가구로 그 규모가 증가⁵⁾하고 있다. 최저주거기준이 실제 주거 성능을 정확하게 평가할 수 있어야 열악한 주거 환경에 놓인 가구의 규모와 특성을 파악하고 그에 맞는 정책도 수립해 나갈 수 있을 것이다.

3. 선행연구 검토

최저주거기준에 관한 학술적 논의의 초점은 주거의 적정성을 충족하기 위해 최저주거기준에 포함해야 할 성능의 내용과 이러한 주거 성능을 어떤 지표로 측정하고 평가할 것인가에 있다.

먼저 전자와 관련된 연구를 살펴보면, 주거의 ‘적정성’은 일반적으로 사회 발전 정도에 따라 달라진다. 주거의 가장 기본 기능은 피난처(Shelter)로써 외부 환경 위협을 막고 보호하는 장소를 제공하는 것이다. 이는 물리적 위험, 위생 문제, 질병 등으로부터 거주자를 보호하고자 구조물의 안전성을 확보하고 화장실과 상하수도, 전기와 같은 설비 등을 갖추는 것을 포함한다. 최근 국제 규약 및 여러 나라의 주거기준을 살펴보면, 거주지 내부 공간의 물리적 환경과 면적 등의 조건뿐만 아니라 거주지를 둘러싼 지역 사회의 거주 여건까지 포함하는 개념으로 확장되고 있다(김희정, 2019). 우리나라 최저주거기준 개선 논의는 최소 면적 상향에 관한 내용이 주를 이루고 있다. 국내 최소 면적 기준은 일본이나 동유럽에 비해 47~56% 수준이며, 영국 등 서유럽의 35% 수준에 그치고 있다. 신체 치수의 증가와 가구·가전기기의 보유 확산, 주거 욕구의 변화 등을 고려했을 때 면적 기준 상향 조정의 필요성이 제기된다(송민경, 2020). 또한 방 개수 기준과 관련하여 1~2인 가구 증가와 다양한 가구 형태를 고려하여 특성에 맞는 주거기준을 마련할 필요성이 커지고 있다. 1인 가구 증가로, 가구 구조가 변화하면서⁶⁾ 셰어 하우스 등 새로운 주거 형태가 늘고 있지만 현재 최저주거기준은 전통적인 가족 중심의 가구 구성을 전제하고 있어 변화된 특성을 반영하지 못하고 있다. 이 외에도 일반 가구와는 다른 특성이 있는 1, 2인 고령 가구와 장애인 가구 등 계층별 주거 특성을 반영한 주거기준을 도입할 필요성이 제기되고 있다(안종찬·강석진, 2020; 송민경, 2020).

다음으로 최저주거기준에 포함된 주거 성능을 어떤 지표로 측정할 것인지에 관한 연구를 살펴보면, 마찬가지로 대부분 방의 개수 및 면적에 관한 논의가 주를 이루고 있다. 김준형(2019)은 방 개수를 가구원 수가 아닌 가구 구성을 고려하여 과밀 주거를 측정해야 할 필요성을 제기하였다. 최저주거기준에는 가족 관계·아동 여부 등에 따라 방 분리 기준이 명시되어 있지만 실제 최저주거기준 미달 통계에는 가구 구성을 고려하지 않고 가구원 수를 기준으로 과밀 주거를 판단하고 있다. 주거 실태 조사 마이크로데이터를 바탕으로 방수 기준 미달 가구 비율을 분석한 결과, 가구원 수만 고려하는 경우 0.35%이지만, 가구 구성을 엄밀히 고려하면 7%까지 증가하는 것으로 나타났다. 한지은(2016)의 연구도 가구 구성에 따른 방의 개수 및 실의 구성을 고려하여 최저주거기준 미달 여부를 판단할 필요성을 제기하였다.

최저주거기준의 구조, 성능, 환경 기준은 아직 선언적인 규정에 머무르고 있어 세부적인 측정 지표 설정을 위한 기초적인 논의가 필요한 상황이다. 김준형(2015)은 구조, 성능, 환경 기준을 판단할 수 있는 세부 기준을 마련하고자 건축, 소방, 환경 분야 등 타 법률에서 활용하고 있는 관련 요건들을 통합하여 주거의 질적 문제를 판단할 수 있는 기준점을 마련해야 할 필요성이 있음을 주장하였다. 유다은 외(2022)는 12개 국가의 주거기준을 비교 분석한 연구에서 구조, 성능, 환경 특성을 반영하기 위해 명확한 기준 설정이 필요하며, 현재 일정 규모 이상의 건물에만 적용되는 법적 기준들을 통합하여 주거 공간에 보편적으로 적용할 수 있는 기준을 마련할 필요성을 제기하였다. 김준형(2022)은 주거기준의 각 요소를 위험(hazard)으로 구분하고 각 항목의 측정 방식을 마련한 영국(Housing Health and Safety Rating System) 등 해외 기준을 참고하여 주거기준을 개선할 것을 제안하였다. 이처럼 구조·성능·환경 특성을 반영한 최저주거기준 개선에 관한 필요성과 연구 방향은 제안되고 있으나, 상세한 지표를 도출하기 위한 실증적인 연구는 미흡한 상황이다.

이상의 선행 연구 검토를 통해 우리나라 최저주거기준 논의는 현재 주거 실태 조사에 적용되고 있는 방 개수 및 면적 기준을 중심으로 이루어지고 있으며, 구조, 성능, 환경 등의 특성에 대해서는 지표를 구체화할 필요성이 제기되는 단계에 있음을 확인할 수 있다. 본 연구는 구조, 성능, 환경 특성을 반영한 최저주거기준 지표 개선을 위한 탐색적인 연구로 미달 가구 판단에 실질적으로 반영될 수 있는 측정 기준을 제안하고, 현장 연구를 통해 기준 개선 필요성을 실증하는 연구라는 점에서 의의가 있다.

1. 연구 흐름

본 연구는 문헌 검토를 통해 구조, 성능, 환경 특성의 측정 항목을 도출하고 이를 실제 사례에 적용하여 미달 특성을 검증하는 현장 연구를 수행하였다. 해외 사례 및 국내 건축 관계법을 검토하여 구조, 성능, 환경 특성을 조작적으로 정의하였다. 이후 현장 조사를 통해 실제 가구에 기준을 적용하여 최저주거기준 미달 특성에 관한 자료를 수집하였다. 현장 조사 결과를 바탕으로 현행 최저주거기준 미달률과 구조, 성능, 환경 특성을 적용한 미달률의 차이를 분석하였다. 추가로 거처 유형에 따른 최저주거기준 미달 하위 특성을 분석하였다.

2. 연구 대상 및 자료 수집

본 연구는 현행 최저주거기준은 충족하지만, 실제 주택 성능이 열악한 가구들이 존재하고 있으며 주거 실태 파악의 사각지대가 있을 가능성을 실증하고자 여러 형태의 거처 중 구조, 성능, 환경 기준 미달의 우려가 큰 반지하, 옥탑방, 고시원을 연구 대상으로 설정하였다.

연구 대상지는 서울시 25개 자치구 중 반지하와 옥탑방, 비주택의 비율이 높고 규모가 가장 큰 관악구로 선정하였다. 2020년 인구주택총조사(표본 조사) 기준 서울시의 전체 일반 주택 가구 수 대비 반지하, 옥탑방, 주택 이외 거처⁷⁾의 비율은 8.2%이며, 관악구의 비율은 14.3%로 25개 자치구 중 가장 높다.

조사 규모는 100가구로 하며, 표집 방법은 유형별로 정해진 표본 크기 안에서 임의 표집(convenience sampling)하였다. 표본 크기는 유형별 모집단 규모를 고려⁸⁾하여 반지하 40가구, 옥탑방 30가구, 고시원 30가구로 설정하였다. 조사 대상 선정 시 유형별 모집단의 관악구 내 분포 특성을 고려하여 반지하, 옥탑방, 고시원이 밀집된 지역을 중심으로 표집⁹⁾하였다. 또한 거처 유형별 임차료를 고려하여 기존 통계 자료를 바탕으로 평균 임차료 이상인 표본과 이하인 표본을 50%로 맞추어서 조사하였다. 현장 조사를 통해 유형별 임차료를 분석한 결과 실제 모집단의 임차료와 표본의 임차료가 유사한 수준으로 나타나 표본의 대표성을 확인할 수 있었다.¹⁰⁾

부동산 중개 플랫폼¹¹⁾을 통해 임대차 거래 중인 가구를 섭외하였으며, 거주자 유무에 따라 임대인 혹은 임차인의 동의를 구한 뒤 거처의 물리적 특성을 조사하였다.¹²⁾

3. 구조, 성능, 환경 특성의 조작적 정의

해외의 최저주거기준과 구조, 성능, 환경 특성에 관한 내용을 다루고 있는 국내 관계법을 검토하여 조작적 정의를 수행하였다. 해외 최저주거기준에 관한 분석을 수행한 선행 연구(진미윤·김종림, 2012; 유다은 외, 2022)를 검토하여 구조·성능·환경 기준을 상대적으로 구체화하고 있으며, 자료의 구득 가능 여부를 고려해 <표 1>에 나열된 8개 국가의 주거기준을 검토하여 측정 항목을 도출하였다.

Table 1.

List of documents examined

구조, 성능, 환경 기준의 내용은 구조 안전성(구조 강도 및 방열, 방음, 내열, 내화), 채광 및 환기, 환경 요소(소음, 진동, 악취 및 대기 오염 등), 화재 안전성, 재해 안전성 등으로 구성되어 있다. 먼저 추상적으로 규정되어 있는 구조, 성능, 환경 특성 기준을 구체화하고자 국토교통부의 주거 실태 조사 설문 항목과 해외 기준을 검토하여 <부록 표 1>과 같이 세부 지표 항목을 도출하였다.

다음으로 각 지표의 측정 방법이 명확하고 데이터가 일관되게 수집될 수 있는지, 자료 수집을 위한 데이터가 존재하며 사용에 제약이 크지 않은지를 고려하고자 구체성(Specific)과 측정 가능성(Measurable)을 기준으로 평가하여 세부 지표 항목을 설정하였다. 문헌 검토를 통해 구조 안전성, 채광 및 환기, 재해 안전성으로 내용 범위를 한정하였으며 내용은 아래 <부록 표 2>와 같다.

해외 기준과 국내 건축 관계법의 세부 기준을 참고(부록 표 3)하여 최저주거기준 구조, 성능, 환경 특성 항목의 측정 도구를 설정하였으며, 그 내용은 <표 2>와 같다.

Table 2.

Measurement standards

1. 기초분석

1) 가구 일반 특성

현장 조사는 2022년 10월 13일부터 11월 9일까지 실시하였다. 서울시 관악구에 있는 반지하, 옥탑방, 고시원 총 100가구를 방문하여 자료를 수집하였다. 가구 일반 특성의 주요 내용은 <표 3>과 같다. 임차 유형과 임대료 정보는 부동산 중개 사이트에 공시된 자료를 활용하였으며, 건축 연령은 건축물대장을 통해 확인하였다. 방의 개수 및 가구 전용 면적은 현장 조사를 통해 자료를 구득하였다.

Table 3.

General characteristics of households

임차 유형은 월세 비중이 고시원 100%, 반지하 95.0%, 옥탑방 76.7% 순으로 조사되었고, 월평균 임대료¹³⁾는 고시원 24만 8천 원, 반지하 42만 4천 원, 옥탑방 52만 7천 원으로 나타났다. 유형별 건물의 평균 연령은 반지하 14.9년, 옥탑방 17.8년, 고시원은 28년이다. 고시원의 경우 건축 연령이 최소 11년에서 최대 40년으로 건물 노후도가 다른 유형에 비해 높은 것으로 나타났다. 이는 반지하와 옥탑방은 신규 공급이 발생하고 있지만 고시원은 2010년대 이후로 공급이 둔화하고 있음을 보여준다. 가구 평균 면적은 반지하 20㎡, 옥탑방 16.2㎡, 고시원 6.1㎡¹⁴⁾ 순이며, 방 개수는 반지하 1.5개, 옥탑방 1.3개, 고시원은 1개로 나타났다. 단위 면적당 평균 주거비는 고시원(13만 4천 원/평), 옥탑방(10만 7천 원/평), 반지하(7만 원/평) 순으로 반지하가 상대적으로 낮은 가격에 주거 공간이 넓다는 특징을 보여준다. 반지하는 방 개수가 상대적으로 많고, 가구 면적이 넓어 현재의 최저주거기준을 충족할 가능성이 큰 유형이라 할 수 있다.

2) 구조, 성능, 환경 특성

① 구조 안전성

구조 안전성을 측정하고자 곰팡이 여부와 건물의 균열 및 누수 여부를 확인하였다. 건물에 하자가 발견된 사례는 <그림 1>과 같다.

Figure 1.

Cases of inadequate structure safety

거처 유형별 구조 안전성 특성은 <표 4>와 같다. 누수와 균열이 발견된 곳은 반지하 1가구, 옥탑방 2가구, 고시원 1가구이다. 곰팡이는 반지하 4가구(10.0%)에서만 발견되었고, 다른 거처 유형에서는 보이지 않았다.

Table 4.

Structural safety characteristics

② 채광 및 환기

가구의 채광 성능을 측정하고자 창의 크기, 창의 향, 창문 형태를 확인하였고, 환기는 창의 크기와 기계식 환기 장치 설치 여부를 통해 확인하였다.

채광 성능에 가장 주요한 창문 크기를 살펴보면, 거실 바닥 면적 대비 창문 크기 비율이 반지하 13.0%, 옥탑방 14.6%, 고시원 16.0%로 나타났다. 실내 조도를 직접 측정한 결과, 유형별 평균 조도는 반지하 8.4럭스(lux), 옥탑방 153.9럭스, 고시원 40.3럭스로 반지하의 채광 성능이 현저히 낮음을 확인할 수 있다.

<그림 2>에서 확인할 수 있듯이 건물 구조 형태에 의해 창문이 Dry Area 내부에 설치되어 있거나, 지하부에 매립된 형태이거나 인접 구조물과의 거리가 충분하지 않아 자연 채광에 영향을 미칠 수 있다. 이러한 점을 반영하고자 <그림 3>과 같이 창문 면적 비율과 함께 창문 형태와 창문 향을 함께 고려하여 조사하였다.

Figure 2.

Examples of window structure that influenced natural lighting

Figure 3.

Cases of natural lightingA=adequate, B=inadequate lighting due to the building’s own structure, C=inadequate lighting due to adjacent structures

<표 5>의 조사 결과, 창문 크기 기준을 충족하지 못하는 비율은 반지하 10가구(25.0%), 고시원 7가구(23.3%), 옥탑방 3가구(10.0%) 순으로 나타났다. 창문 형태의 경우 자연 채광에 지장이 있는 곳이 반지하 12가구(30.0%), 고시원 3가구(10.0)%로 조사되었다. 고시원의 경우 자연 채광이 불가능한 내창 혹은 창문이 설치되지 않은 가구가 존재했다. 또한 창문이 북향으로 설치된 비율은 반지하에서 17가구(42.5%)로 가장 높았고 고시원 8가구(26.7%), 옥탑방 6가구(20.0%) 순으로 나타났다.

Table 5.

Natural lighting characteristics

환기는 거실 바닥 면적 대비 창문 크기의 비율과 함께 기계식 환기 장치 설치 여부를 통해 확인하였다. 기계식 환기 장치는 부엌과 화장실의 설치 여부를 조사하였으며, <그림 4>와 같이 미설치 사례를 확인할 수 있었다.

Figure 4.

Examples of uninstalled mechanical ventilation system

환기 성능에 관한 조사 결과는 <표 6>과 같다. 바닥 면적 대비 창문 면적 비율이 5% 미만인 사례는 반지하 2가구(5.0%), 고시원 3가구(10.0%) 존재했다. 기계식 환기 장치의 경우 화장실과 부엌에 모두 설치된 곳은 반지하 18가구(45.0%), 옥탑방 13가구(43.3%), 고시원 5가구(16.7%)로 나타났다. 화장실과 부엌 중 한 곳 이상에 환기 장치가 설치되지 않은 가구는 반지하 22가구(55.0%), 옥탑방 15가구(50.0%), 고시원 6가구(20.0%)로 집계되어 반지하와 옥탑방의 환기 성능이 상대적으로 열악한 것으로 확인되었다.

Table 6.

Ventilation characteristics

③ 화재 안전성

화재 안전성은 주택용 소방시설 설치 여부 및 피난로가 영구적인 구조물로 설치되었는지를 통해 확인하였다. 주택용 소방시설은 가구 내 소화기 비치 혹은 스프링클러의 설치 여부와 주택용 화재 경보기의 설치 여부를 확인하였다. <그림 5>와 같이 소방시설이 전혀 설치되지 않은 사례들을 확인할 수 있었다.

Figure 5.

Examples of uninstalled residential fire facilities

<표 7>의 결과를 보면 주택용 소방시설이 설치되지 않은 가구는 반지하 37가구(92.5%), 옥탑방 28가구(93.3%), 고시원 21가구(70.0%)로 비율이 상당히 높았다. 건축물대장을 확인해본 결과, 전체 조사 가구 중 70%는 위법건축물¹⁵⁾인 것으로 확인되었다. 유형별로 반지하 28가구(70.0%), 옥탑방 30가구(100.0%), 고시원 12가구(40.0%)가 위법건축물이었으며, 위반 행위의 유형을 살펴보면 용도 변경이나 불법 증축인 경우가 대부분이다.

Table 7.

Fire safety characteristics

영구적인 구조 형태의 피난로 설치 여부를 확인한 결과, <그림 6>과 임시적인 구조 형태로 설치된 사례를 확인할 수 있었다. 옥탑방은 사례 가구 모두 위법건축물로 창고나 물탱크 등 주거 이외의 용도 공간을 준공 이후 주거 용도로 사용하는 경우가 대부분이다. 특히 옥상에 불법으로 건물을 증축하여 주거 용도로 사용하는 경우, 임시로 가설 계단을 설치하여 피난로의 안전성이 확보되지 않는 경우가 존재했다.

Figure 6.

Examples of non-permanent safe escape route

2) 현행 최저주거기준 및 구조, 성능, 환경 특성 미달가구 분석

구조, 성능, 환경 특성을 반영한 최저주거기준의 실효성을 파악하고자 현행 최저주거기준과 개선된 기준의 미달률 차이를 분석하였으며, 결과는 <표 8>과 같다.

Table 8.

Households below current minimum housing standards and structural, functional and environmental characteristic standards

전체 사례 가구를 종합해 보면 현행 기준 미달 비율은 41%이지만, 개선 기준의 미달 비율은 85%로 두 배 이상 증가하였다. 이는 현재 최저주거기준이 구조, 성능, 환경 특성을 누락함에 따라 실제로 주거 환경이 열악한 기준 미달 가구를 과소 추정하고 있을 가능성을 시사한다. 유형별로 현행 기준과 구조, 성능, 환경 특성을 고려한 미달률 간 차이가 존재한다. 반지하의 경우 현행 기준 미달 비율은 2.5%이지만, 구조·성능·환경 기준 미달 비율은 95%로 38배 늘어나 그 차이가 가장 크다. 옥탑방은 현행 기준 미달 비율이 36.7%이며, 개선 기준의 미달 비율은 86.7%로 증가한다. 다만 고시원은 현행 기준 미달 비율이 96.7%이며, 개선 기준 미달 비율이 70%로 줄어드는 것으로 나타났다. 이는 고시원의 현행 최저주거기준 미달 비율이 거처 특성상 필수 시설을 단독 사용하지 않는 것으로 인해 높게 측정되고 있기 때문이라고 보는 것이 타당하다.¹⁶⁾

3) 유형별 구조, 성능, 환경 기준 미달 특성

① 하위 항목별 미달 비율 분포 특성

반지하, 옥탑방, 고시원 거처 유형에 따라 구조·성능·환경 기준 미달 특성을 분석하였다. 반지하의 경우 소방시설(72.5%), 채광(70.0%), 환기(60%) 순으로 미달 비율이 높게 나타났다. 화재 설비가 설치되지 않은 가구의 평균 건물 연령은 18.8년이며, 화재 예방 설비가 설치되어 있는 가구의 평균 건물 연령은 4.7년으로 오래된 건물일수록 화재 예방 설비 설치가 미비한 경향이 있다. 반지하에서 채광이 불량한 사례를 살펴보면 창문 크기 비율이 10%가 되지 않거나 자연 채광이 불가능한 구조가 대부분이다. 특히 반지하의 창문은 수해 등 재난 시 피난로 기능을 하고 있어 재해 안전성과도 관련이 있는 항목이다.

옥탑방의 경우 소방시설(80.0%), 환기(50.0%), 채광(23.3%) 순으로 미달 비율이 높게 나타났다. 옥탑방은 사례 가구 전부 불법 건축물로 확인되었다. 실제 많은 옥탑방으로 사용되는 공간은 창고나 물탱크실을 주거 용도로 사용하고 있거나 옥상에 불법 구조물을 증축한 사례이다. 건축 과정에서 관련 규제를 피하고 있다 보니 화재 예방을 위한 설비나 환기 장치 등 필수 설비가 설치되지 않은 경우가 많다.

고시원의 경우 채광(46.7%), 소방시설(40.0%), 환기(30.0%) 순으로 미달 비율이 높게 나타났다. 채광 창문의 평균 면적은 0.95㎡로 확인되었다. 창문은 화재 발생 시 피난로 기능을 할 수 있다는 점에서 화재 안전성과도 관련이 있다. 소방시설의 경우 2020년 개정된 다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법에 따라 화재 예방 시설 설치가 의무화되었으나, 여전히 소방시설이 마련되지 않은 경우가 다수 존재함을 확인할 수 있다.

② 유형별 구조, 성능, 환경 기준 미달 취약성

현재 최저주거기준은 측정 항목 중 1개 이상 만족하지 못하는 경우 기준에 미달하는 것으로 규정하고 있을 뿐, 여러 항목에 대해 중복하여 미달할 때에는 그 심각성이 반영되지 않는다는 한계가 있다. 이에 기준 미달의 중복 정도를 비교할 수 있는 취약성 점수¹⁷⁾를 <표 9>와 같이 분석하였다.

Table 9.

Vulnerability score

유형별 취약성 점수를 살펴보면, 반지하 유형의 평균값은 2.78점(SD=1.19), 옥탑방 1.93점(SD=1.44), 고시원 2.37점(SD=1.08) 순으로 나타났다. 취약성 점수의 차이가 통계적으로 유의한 지 분석하고자 one-way ANOVA 분석을 수행하였다. 분석 결과 F=3.95(p<.05)로 나타나 거처 유형에 따라 취약성 점수에 차이가 있는 것으로 확인되었다. 사후분석(Scheffe)을 통해 반지하의 취약성 점수는 옥탑방의 값보다 통계적으로 유의하게 높은 것으로 분석되었다.

이러한 점은 각 하위지표의 결과 합산 방식을 새롭게 고려해야 할 필요를 보여준다. 현재 국내 최저주거기준은 모든 기준을 동시에 충족해야 한다는 것을 전제로 한다. 미국과 영국은 최저주거기준 측정 시 통과-탈락(pass or fail) 방식이 아니라 조사 항목별 등급을 부여하거나 상태의 심각성에 따라 관리 유형을 구분하기도 한다.¹⁸⁾ 향후 최저주거기준의 정책적 활용 방안에 맞춰 지표의 합산 체계 개선을 논의할 필요가 있다.

1. 연구의 요약 및 시사점

최저주거기준은 주거의 질을 측정하는 대표적인 지표이다. 최저주거기준은 방의 개수 및 면적 기준, 필수 시설 기준, 구조, 성능, 환경 기준으로 구성되어 있다. 이 중 구조, 성능, 환경 특성은 상세한 측정 기준이 부재하여 통계에 반영되지 않고 있다. 이에 본 연구는 구조, 성능, 환경 특성을 반영한 최저주거기준을 설정하고자 탐색적 연구를 수행하였다.

주요 분석 결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 사례 가구의 현행 최저주거기준 미달 비율은 41%이지만, 구조, 성능, 환경 기준 미달 비율은 91%로 2배가량 높았으며 유형별로 차이가 있었다. 특히 반지하의 경우 현행 기준 미달 비율은 2.5%로 낮지만, 구조, 성능, 환경 기준 미달 비율은 95%로 38배 증가해 그 편차가 가장 크다. 이는 현행 최저주거기준이 실제 주거 성능을 충분히 파악하지 못하여 정책 사각지대가 발생하고 있음을 시사한다.

둘째, 반지하, 옥탑방, 고시원의 구조, 성능, 환경 기준 미달 특성 차이를 확인할 수 있다. 거처 유형별 미달 비율이 높은 항목을 살펴보면 반지하는 소방시설(72.5%), 채광(70.0%), 환기(60.0%), 옥탑방은 소방시설(80.0%), 환기(50.0%), 채광(23.3%), 고시원은 채광(46.7%), 소방시설(40.0%), 환기(30.0%) 순으로 나타났다. 이는 구조, 성능, 환경 기준을 반영하여 유형별 주거 성능의 취약 특성을 파악할 수 있음을 보여준다.

끝으로 최저주거기준의 중복 미달 정도를 파악하고자 구조, 성능, 환경 기준 미달 취약성 점수를 분석하였다. 분석 결과 거처 유형별 취약성 점수는 반지하(2.78점), 고시원(2.37점), 옥탑방(1.93점) 순으로 나타났다. 분산 분석 결과, 반지하와 옥탑방의 구조, 성능, 환경 기준 미달 수준에는 통계적으로 유의한 수준의 차이가 존재함을 확인하였다. 이러한 결과는 향후 최저주거기준의 구체적인 지표 설정과 더불어, 각 주택 성능 측정 결과를 합산하는 방식에도 개선이 필요함을 보여준다.

2. 연구의 의의 및 한계

본 연구는 문헌 검토를 통해 구조, 성능, 환경 특성의 조작적 정의를 시도하고, 현장 조사를 통해 데이터를 구축하여 기준 미달 현황에 대한 실증 분석을 수행하였다. 구조, 성능, 환경 기준을 개선할 필요성을 환기하고 향후 지표 개선을 위한 실증 분석의 기초 자료를 제공했다는 점에서 학술적 의의가 있다.

현행 최저주거기준과 구조, 성능, 환경 특성을 반영한 최저주거기준 미달 비율을 비교한 결과, 둘 사이에 큰 차이가 있음을 실증하였다. 특히 반지하의 경우 두 기준 사이의 괴리가 크게 나타났는데, 이는 현재 최저주거기준의 사각지대가 발생하고 있을 가능성을 보여준다. 또한 반지하, 옥탑방, 고시원 등 유형별 미달 특성을 분석해 향후 주거 정책 수립 시 집중해야 할 영역을 파악할 수 있다는 점에서 정책적 의의가 있다.

다만 본 연구는 지표 개선을 위한 탐색적 연구로 다음과 같은 한계를 지닌다. 첫째, 연구 내용 범위에서 구조, 성능, 환경 기준의 모든 내용을 다루지는 못하였다. 앞으로 구조, 성능, 환경 기준에 포함된 소음, 진동 등 환경 요인과 홍수, 지진 등 재해 위험 등으로 범위를 확대해 연구할 필요가 있다.

둘째, 지표 개선에 관한 연구이지만 신뢰도와 타당도를 검증하는 단계까지 나아가지 못하였다. 지표 체계에 관한 연구는 조작화한 측정 도구를 적용한 뒤 분석 결과의 신뢰도와 타당도를 확인하고 점검하는 작업이 요구된다(장정인 외, 2021). 본 연구는 정량 분석을 위한 충분한 표본을 확보하지 못하여 지표의 신뢰도와 타당도를 계량적으로 분석하지 못하였다. 향후 지표의 신뢰도와 타당도 검증 단계를 포함한 연구가 이어지길 기대한다.

끝으로 지표 개선 논의는 이론적 타당성뿐 아니라, 필요한 정보를 효과적으로 확보할 수 있는지에 대한 현실적인 문제도 함께 고려되어야 한다. 본 연구는 연구자가 직접 현장에 방문하여 정보를 조사하는 방식으로 이루어졌다. 이러한 조사 방법은 필요한 정보를 정확하게 확보할 수 있다는 장점이 있지만, 많은 시간과 비용을 수반한다는 단점이 있다. 이는 국내에 주거 감독관 도입 필요성이 제기되고 있으나 제대로 실행되지 않고 있는 배경이기도 하다. 이러한 한계를 보완하고자 향후 현장 조사 방식 이외에 정형, 비정형 자료들을 활용한 지표 개선 방안이 논의되길 기대한다.