A study on the effects of Urban Regeneration Project by private sector on their neighboring areas

1. 연구의 배경 및 목적

일본의 도시들은 경제·사회가 급속하게 발전하는 과정에서 도시화가 충분히 진전되면서, 도시정책도 이러한 변화에 대응하기 위한 노력의 일환으로 다양한 방법과 새로운 제도들을 도입해왔다. 또한, 과거의 급격한 도시화에서 기인하는 다양한 도시문제와 정보화, 저출산 고령화, 국제화 등에 대한 대응방안의 마련이 도시문제 해결의 중요한 과제로 인식되었고, 이는 도시재생사업이라는 국가적인 프로젝트로 발전하게 되었다. 2002년(평성14년)부터 도시재생사업의 추진에 따라 도심부 역주변지역, 대규모 시설 이전적지, 상업지역 등에서 대규모재개발이 추진됨으로써 도심부의 모습이 급격하게 바뀌게 되었다. 대규모재개발 등의 도시개발 사업이 추진됨에 따라, 사업지구를 중심으로 주변지역들은 물리적 측면으로나 사회·경제적 측면에서 다양한 변화가 예상되어진다. 따라서, 도시환경의 변화에 적지 않은 영향을 미치는 대규모재개발 사업 등과 같은 도시개발 사업을 추진할 경우에는 사업계획의 수립과 시행에 앞서 당해 사업이 주변환경에 미치는 영향을 미리 파악․검토하여 개발계획을 수립해 나갈 필요가 있다.

이 연구는 도시재생사업으로 추진된 도심의 대규모재개발 사업을 대상으로 사업전후는 물론 사업이 완료된 후의 주변지역의 변화를 고찰하여, 이러한 대규모 도시재생사업이 주변지역에 미치는 영향과 변화를 분석해 봄으로써, 추후 대규모 도시재생사업에 있어서 주변지역의 변화를 사전에 예측하면서 지속가능한 도시개발을 통해 도시재생을 이루어낼 수 있도록 기초적인 자료를 제공하는 것을 목적으로 하고 있다.

2. 연구의 내용 및 방법

이 연구는 도심부에 있어서 대규모 도시재생사업으로 인한 주변지역의 변화에 관한 연구로 일본 동경도의 도시재생정책과 관련된 사업들을 1차적인 대상으로 하였다. 특히, 도시재생사업과 관련하여 민간의 역할에 주목하여 2000년 이후 사업이 완성된 대규모 민간 도시재생사업들 중 비교적 최근의 사례이면서 복합용도 개발사례로 동경의 미드타운과 주변지역을 연구의 대상지로 정하였다. 미드타운이 완공된 2007년을 기점으로 전후 3년간의 주변지역에 있어서 토지이용과 관련된 변화, 주변 인구의 변화와 주민들을 중심으로 하는 주요 커뮤니티 활동의 동향 등에 대한 조사 및 분석이 연구의 주된 내용이 될 것이다. 이를 위해, 토지이용의 변화와 공시지가의 변화 등은 국토교통성 토지종합정보시스템의 홈페이지, 해당 연도별 젠린주택지도(ゼンリン住宅地図)와 국토교통성 지가공시·조사 데이터를 활용하여 자료를 수집하였다. 기타 이론 연구에 관한 데이터는 참고문헌과 관련논문을 통해 정리할 수 있었으며, 주민의 커뮤니티 활동과 관련된 자료는 인터넷 홈페이지, 이메일과 관계자와의 전화 인터뷰 조사를 통해 진행하였다. 이렇게 입수한 자료와 정보를 활용하여 사례연구 및 분석을 진행하였으며, 연구 목적에 따른 연구의 결론을 도출할 수 있었다.

3. 국내외 연구동향

이 연구와 관련된 국내외 연구동향을 보면, 국내의 경우는 주로 도시재생사업이나 뉴타운 사업 등의 기성시가지에 있어서 개발사업으로 인한 주변지역 토지가격에 미치는 영향에 관한 연구와 택지개발사업 등의 신규개발에 의한 주변지역 지가변화에 관한 연구가 주된 연구의 대상이 되어왔다. 일본의 경우는 도시재생사업이나 시가지재개발으로 인한 주변지역의 파급효과나 주변지역 특성의 변화에 관한 연구 등으로 국내의 연구에 비해서는 좀 더 포괄적으로 주변지역의 변화를 고찰하고 있다.

예들 들면, 님진 외(2009), 구경민 외(2009), 우아영(2009)과 안기돈 외 (2008) 등은 서울시를 대상으로 뉴타운 개발이 주변지역 아파트 혹은 주택가격에 미치는 영향에 대한 연구결과의 도출을 통해 향후 뉴타운 사업 추진시 기초자료로서 활용할 수 있도록 시사점을 제시하고 있다. 이종원 외(2010)는 국내 대도시를 대상으로 도시재생사업에 의한 주변지역의 지가변화를 분석해 봄으로써, 도시재생사업시 예상되는 보상 등에 의한 불필요한 갈등을 최소화할 수 있도록 기초자료를 제시하고 있다. 하지만, 일본은 室田昌子 外(2001)는 개발사업으로 인한 외부효과에 관한 연구, 海老原敬宏 外(2010)는 시가지재개발사업으로 인한 지가의 파급효과에 관한 연구, 都築まい子 外(2007)는 GIS를 활용하여 도시재개발사업으로 인한 주변지역의 용도와 밀도 등의 변화에 관한 연구와 本田陽子 外(2002)등은 도시개발사업으로 인한 주민조직과 민간조직의 새로운 활동의 변화 등을 연구하여 도시재개발 혹은 도시재생사업으로 인한 주변지역의 다양한 변화를 설명하고 있고, 이와 함께 이 연구와 직접적인 관련성이 있는 연구로 池谷彰司 外(2011)의 연구에서는 록본기 힐즈를 포함한 미드타운 주변지역을 대상으로 대규모재개발에 의한 주변지역의 변화를 토지이용상의 변화와 주거환경상의 변화로 구분하여 설명함으로써, 도지새생사업으로 인해 야기될 수 있는 주변지역의 변화를 예측할 수 있도록 기초적인 자료를 제공하고 있다.

이 연구에서는 도시재생사업 등에 의해서 야기될 수 있는 주변지역의 변화를 주변지역의 지가변화에만 국한하지 않고, 특정 도시재생사업을 대상으로 주변지역에서 일어날 수 있는 다양한 변화를 살펴봄으로써, 향후 도시재생사업을 추진함에 있어서 발생할 수 있는 다양한 도시적·사회적 문제를 사전에 예측하고, 유연하게 대응할 수 있도록 시사점을 제시하는데 의의가 있다.

1. 일본의 도시재생정책의 배경과 내용

제2차 세계대전 이후 급속한 경제성장과 도시화의 진전으로 산업과 늘어나는 인구의 수용에 초점을 맞춰 도시정책을 시행하던 일본은 고도의 경제성장에 유연하게 대응하지 못하면서 많은 도시문제들에 직면하게 되었다. 특히, 많은 도시들이 도시의 노후화, 도시 기능의 저하와 함께 사회․경제적으로 급변하는 도시정세에 신속하게 대응하지 못하게 되면서 버블붕괴로 인한 장기불황으로 많은 도시문제를 야기시켰다.

일본은 장기불황으로 인해 주요도시들의 국제적인 위상이 크게 위축되었고, 토지가격의 하락으로 인한 금융위기와 1980년부터 추진된 업무 및 행정기관의 교외화로 인해 도심 및 주변지역의 인구감소, 지역 커뮤니티의 붕괴, 생활환경과 기반시설의 악화 등으로 이어졌다.

이에 일본정부는 지속가능한 개발 및 산업과 경제의 구조적인 변화, 침체된 일본의 도시들이 안고 있는 도시문제의 해결, 그리고 급변하는 국제정세에 신속하게 대응하기 위해 도시재생정책을 추진하게 된다. 고이즈미(小泉) 내각은 도시재생정책을 본격적으로 추진하기 위해 2001년 5월 8일 총리산하에「도시재생본부」를 공식적으로 발족시켰으며, 2002년에「도시재생특별조치법」에 설치근거를 마련하고, 도시계획의 규제완화와 민간에 의한 도시개발 유도를 촉진함으로써 도시개발의 활성화를 시도하였다. 도시재생본부는 2007년에 지역의 재생을 위한 전략을 일원적으로 입안하고 실행하는 체제를 만들어 유기적기고 종합적으로 정책을 실시하기 위해「지역 활성화 통합 본부¹⁾」내에 소속되게 되었다.

도시재생본부에 의한 도지재생정책의 내용은 첫째, 중앙정부 차원에서 추진하는 대형 국책사업인 도시새쟁 프로젝트(국가 인프라의 확충, 생활과학․첨단산업을 육성하는 신산업 거점도시의 육성 등), 둘째, 민간의 도시개발 투자를 촉진하기 위한 법적, 재정적지원제도(도시재생촉진특별법, 민간도시개발사업 인정제도 등), 지방도시 재생사업의 촉진 및 지원(전국 도시재생모델 조사사업, 마치즈쿠리 교부금 제도) 등으로 구분할 수 있다.

2. 민간에 의한 도시재생사업의 추진

3) 동경의 미드타운(Midtown) 프로젝트

동경의 미드타운 부지는 과거 에도시대(江戸時代) 상급 무사들의 교외주택지로 쓰였으나, 메이지시대(明治時代)에 들어서부터는 육군의 주둔지가 사용되다가, 전후에는 미군 장교의 숙소로 사용되었다. 이 후, 일본에 반환된 후로는 방위청(防衛庁) 청사로서 사용되어왔으며, 2000년 방위청이 이전됨에 따라, 새로운 도시계획이 필요하게 되었다. 2001년 9월에 미쓰이 부동산(三井不動産)과 생명보험사를 포함한 6개의 관련회사 등이 컨소시엄을 구성하여 미드타운 재개발 프로젝트가 시작되었으며, 2004년에 민간도시재생사업 인정제도를 통해 대규모 도시재생사업으로 추진되어 2007년 3월에 도심복합건물로서 준공되었다.

Table 1.

Description of Tokyo Midtown, Japan

1. 토지이용 등의 변화

1) 토지이용의 변화

민간에 의한 대규모 도시재생사업으로서 미드타운 주변지역을 미드타운에 직접적으로 접하고 있는 록본기 4쵸메, 록본기 7쵸메, 아카사카 6쵸메, 아카사카 9쵸메 지구와 사업지구에 접하고 있는 록본기도오리(六本木通り) 와 가이엔히가시도오리(外苑東通り)를 중심으로 하는 간선도로변으로 구분하였다.(록본기 2쵸메 지구는 사업지구에 인접하고 있지만, 이미 대규모 공동주택으로 개발이 되었기 때문에 제외하였으며, 간선도로변에 접하고 있는 블록만을 대상으로 하였음.)

Fig. 1.

Map of Tokyo Midtown and neighboring districts

록본기 4쵸메지구는 다른지구들에 비해 상업용도(약66%)의 비율이 가장 높게 차지하고 있이며, 단독주택은 시간의 경과와 함께 감소하고 있고, 공동주택은 증가하고 있다. 2007년 미드타운 준공을 기준으로 2003년도와 2007년 사이 모든 용도의 변화정도가 다른 기간보다 크게 나타났다. 2003년부터 나대지의 감소와 주차장이 증가가 뚜렷하게 나타났다.

록본기 7쵸메지구는 다른용도들에 비해 상업용도(약53%)의 비율이 가장 높으며, 단독주택은 시간의 경과와 함께 감소하고 있고, 공동주택은 증가하고 있다. 록본기 4쵸메지구와 마찬가지로 시간의 경과에 따라 나대지는 감소하고 주차장은 계속 증가하고 있다. 특히 2003년부터 2007년 사이의 나대지, 주차장의 변화가 뚜렷함을 알 수 있다.

아카사카 6쵸메지구는 다른 지구들에 비해서 전체적으로 안정적인 변화를 보이고 있으며, 단독주택의 비율이 가장 높은 지구이다. 단독주택, 상업용도와 나대지는 소량 감소 경향을 보이고 있고, 공동 주택과 주차장은 소량으로 증가하는 경향을 보이고 있다. 나대지의 경우는 다른 용도들에 비해서 감소비율(약67%)이 뚜렷하게 나타나고 있는 것이 특징이다.

아카사카 9쵸메지구는 간선도로에서 가장 멀리 떨어져 있는 지구로 아카사카 6쵸메와 함께 단독주택의 비율이 높은 지구이다. 다른 지구들에 비해서 상업용도의 감소가 가장 현저하게 나타났으며, 다른용도들의 변화도 다른지구들에 비해서 뚜렷하게 나타났다. 타지구와 마찬가지로 단독주택, 상업용도와 나대지는 감소, 공동주택과 주차장은 계속 증가하고 있다. 간선도로변은 지구의 위치적인 특성상 주거용도는 없으며, 상업용도가 85%이상을 차지하고 있으며, 상업용도는 2007년 이후부터 안정적인 감소를 보이고 있으며, 특히 주차장의 증가가 뚜렷하게 나타나고 있다.

Table 2.

Changes in building uses

2) 토지가치의 변화

도시재생사업은 단순히 물리적 환경을 개선한다는 일차원적인 정비에서 벗어나 경제적인 측면에서 대상지는 물론 대상지를 포함하는 주변지역의 활력을 도모할 수도 있다. 이는 토지가치의 변화로 귀결되어지며, 대상지구의 공시지가 변화를 통해 파악할 수 있을 것으로 본다. 토지이용의 변화와 같이 2003년부터 2013년까지의 공시지가의 변화를 살펴보면 그림 2와 같다.

Fig. 2.

Changes in the official land value

미드타운 주변 전체지구 모두 미드타운 사업기간을 포함하는 2003년부터 2007년까지 공시지가 상승률이 평균 48.3%로 다른 기간들에 비해 상승폭이 큼을 알 수 있다.

록본기 4쵸메지구, 록본기 7쵸메 지구와 간선도로변 지구는 2003년에 비해 미드타운이 완공된 2007년에 기준년도 대비 4년간 공시지가가 큰폭으로 상승했으며(44%, 67%, 43%), 이 후에도 2010년도까지 꾸준히 상승하다가 2010년을 기점으로 소폭 감소하는 경향을 보이고 있다.

반면에 아카사카 6쵸메지구와 아카사카 9쵸메지구는 2003년에 비해 미드타운이 완공된 2007년까지는 평균상승률 수준으로 상승하였으나, 2007년 이후 2013년까지 –11%, -15% 가까이 감소하고 있다.

토지이용 가치의 변화에 영향을 주는 다양한 외부적 요인, 내부적 요인이 존재하겠지만, 5개 지구 모두 미드타운의 사업기간 동안은 공시지가가 꾸준히 상승하였으며, 완공되는 2007년을 기점으로 증가 경향이 둔화되고 있는 것을 알 수 있다.

2. 인구 및 세대수 등의 변화

도시재생사업에 의한 인구 및 세대수의 변화는 주거용 건물이 존재하지 않는 간선도로변 지구를 제외한 4개의 지구에 대해서만 앞에서 정한 기간별로 살펴보았다.

4개의 지구 모두 인구 및 세대수는 지속적으로 증가하는 경향을 보이고 있으며, 토지이용 변화 경향과 연관 지어 보더라도 4개 지구 모두 단독주택은 감소, 공동주택은 증가한 지역들로 인구 및 세대수의 증가는 공동주택의 증가와 정비례의 관계에 있는 것을 알 수 있다.

특히, 간선도로변에 인접한 록본기 4쵸메지구와 록본기 7쵸메 지구에 비해 주거용 건물의 분표비율이 높은 아카사카 6쵸메지구와 아카사카 9쵸메지구의 인구 및 세대수의 증가 경향이 뚜렷하게 나타남을 알 수 있다.

비교적 토지가치가 높은 지구는 주거용 혹은 나대지 등의 용도가 수익률이 높은 상업용도로 전환 이용되면서 기존세대수의 감소나 인구증가 경향이 완만하게 이루어 진다고 볼 수 있다. 반면에 간선도로변에 비해서 토지가치가 낮은 내부 블록의 경우는 나대지나 주차장 등의 용도가 주거용도로 바뀌게 되면서 지속적으로 세대수 및 인구의 증가 경향이 두드러지게 나타나고 있음을 알 수 있다.

Table 3.

Changes in the resident population

3. 지역사회 활동 등의 변화

미드타운을 포함하는 록본기 지역은 전후 각국의 대사관을 비롯해 세계 각국의 외국인들이 거주하는 지역으로서 동경에서도 국제도시로서 다양한 외국 문화가 서린 독특하고 매력적인 지역으로서의 이미지를 구축해왔다.

최근에는 방송국 및 미술관 등이 주변에 입지하면서, 연예계, 방송업계 관계자 및 관광객들이 모여들기 시작하였으며, 이를 계기로 새로운 마을만들기를 향한 다양한 활동들이 전개되었다. 대상지를 포함하는 지역에는 록본기상점가진흥조합(六本木商店街振興組合)이 1995년에 설립되어 이 지역의 활동을 주도해 오고 있다. 현재 록본기상점가진흥조합은 록본기 1~7쵸메, 아카사카 9쵸메 지역의 음식점, 판매점, 서비스 업종, 미츠이부동산(미드타운), 모리빌딩(록본기힐즈) 등의 관계자들이 조합원으로 가입하고 있다.

대규모 도시재생사업 등으로 인한 주변지역의 변화에 따라 2008년부터 록본기상점가진흥조합은 3개년 계획으로서, 미나토구(港区)로부터 7,500만엔의 보조금을 지원받아 미나토구 산업진흥과와 공동으로「록본기활성화프로젝트」가 계획되었다. 이 프로젝트는 총 10개의 사업으로 시작되었으며, 6개의 사업은 이미 완료되었고, 4개의 사업은 지금까지 정기적 또는 비정기적으로 계속 시행되어오고 있다.

이와 함께, 지역 상점가의 주민들뿐만 아니라, 미나토구, 지역주민자치회, 기업, 대상지와 주변의 미술관(산토리미술관, 모리미술관, 국립신미술관)과 연계하여「록본기 “Art&Design” 가로추진회」가 발족되어 새로운 활동들을 추진하고 있다.

상점가 진흥조합과 가로추진회는 10개의 록본기활성화 프로젝트 외에도「퍼블릭 아트 전시(2008)」, 「록본기 아트나이트6)(art-night, 2008)」, 「록본기 안내 시스템(2010)」, 「록본기 메스크레이드(masquerade, 2010)」등의 다양한 사업들을 2008년부터 지속적으로 추진함으로써, 지역의 활성화를 도모해오고 있다.

또한, 2004년부터 상점가 진흥조합을 중심으로 주민자치회, 마을주민모임 등으로 구성된 “록본기 안전․안심 마을만들기회”는 매회 20명 이상의 회원이 참가하여 적극적으로 활동하고 있으며, 1996년 지역의 자원봉사자를 중심으로 구성된 “록본기 아릅답게 만들기회”는 설립당시 19명이었던 회원이 2004년부터 미드타운 프로젝트가 시작되면서 시행사였던 미쓰이부동산 등의 적극적인 참여와 함께, 매년 증가하여 현재는 매회 행사에 100명 이상의 회원이 참여하고 있다.

이처럼 대규모 도시재생사업의 추진에 있어서 개발자, 지역주민과 지역이 일체가 되어 다양한 활동들을 추진하고 있으며, 기존의 활동들이 더욱 활발하게 추진되도록 유도함으로써, 지역활성화를 위한 주요한 역할을 담당하고 있음을 알 수 있었다.