A Study on the Policy Change of Sejong City Construction from a Path Dependency Perspective

Ⅰ. 연구의 배경 및 목적

2002년 대선에서 행정수도의 충청권 이전을 공약으로 내세운 노무현 후보가 대통령에 당선되면서 행정수도의 충청권 이전이 정책화되었다. 하지만 2004년 10월 헌법재판소는 “대한민국의 수도가 서울이라는 사실은 관습헌법”이라는 논리로 행정수도 정책에 대해 위헌판결을 내렸다. 이에 노무현정부는 2004년 11월 후속대책위원회를 통해 행정부처만 옮기는 방안을 모색하였으며, 국회는 2005년 3월 행정중심복합도시건설특별법을 통과시켜 노무현정부는 행정수도 정책의 변형된 정책인 세종시 정책을 추진해 왔었다.

2008년에 집권한 이명박 대통령은 대통령에 당선된 후 세종시 건설의 성격을 행정중심복합도시에서 교육과학중심도시로 바꾸고 중앙부처는 이전하지 않는, 이른바 “세종시 수정안 정책”을 정책적 이슈로 제기하였다. 하지만 충청권을 중심으로 한 비수도권에서는 수도권 과밀화와 지방 황폐화를 조장하는 세종시 수정안 정책을 당장 철폐하라는 여론이 들끓기 시작하였다. 세종시 수정안 정책에 대한 갈등은 국론분열의 양상까지 보였다.

결국 이명박정부의 세종시 수정안 정책은 국회 부결로 무산되었는데 이는 한번 제도화된 정책(세종시 정책)이 다른 정책(세종시 수정안 정책)으로 변동되는 것이 얼마나 어려운지를 단적으로 보여주는 사례라고 할 수 있다. 이런 정책변동의 제약은 행정수도 정책과정에서도 그대로 나타났었다. 본 연구는 이와 같이 노무현정부와 이명박정부가 각각 행정수도 정책과 세종시 수정안 정책을 추진하였지만 정책이 왜 안정적으로 추진되지 못하고 종결되었는가라는 질문에서 출발하게 된다.

이런 연구질문에 대한 해답을 찾기 위해 본 연구에서는 세종시 정책변동과정을 역사적 제도주의의 핵심논리인 경로의존성(path dependency)을 통해 살펴봄으로서 세종시 정책변동의 제약요인을 분석하고자 한다. 경로의존성이란 선행적으로 만들어진 제도가 이후의 정책적 행위에 지속적으로 영향을 미치거나 그 행위를 규제하는 것을 의미하는데, 본 연구에서 경로의존성이라는 연구방법을 적용할 수 있는 이유는 노무현정부와 이명박정부에서 각각 행정수도 정책 및 세종시 수정안 정책을 추진하였지만 그 변동은 좀처럼 이루어지지 않았기 때문이다.

특히 본 연구에서는 세종시 정책변동과정에서 나타난 경로의존성의 특성, 유형, 요인을 살펴보고, 각 시기별 중대한 전환점(critical junctures)이 이후의 정책전개에 미친 영향도 분석하며, 두 정부의 경로의존성에서 나타난 공통점과 차이점도 도출하고자 한다.

Ⅱ. 이론적 논의 및 연구의 분석틀

1. 이론적 논의

1) 경로의존성 개념

경로의존성(path dependency) 개념은 최근 행정학, 사회학, 문화인류학, 경영학 등 다양한 학문분야에서 주목받고 있다(박종화, 2011). 특히 정책 및 행정현상에 대한 신제도주의 접근방법의 두드러진 장점은 국가 내에서 정책 패턴의 지속성을 설명할 수 있다는 점이다(김선명, 2007).

신제도주의는 시대적 환경이 지속적으로 변화하지만 제도적 특성들이 변하되지 않는 이상, 정책패턴이 지속적으로 유지되는 것에 주목하고 있다. 특히, 경로의존적 과정 또는 체계는 기본적으로 결과는 과정의 역사로서 나타나는 것으로, 결과의 역사적 의존성(historical dependence)을 강조하는데 경로의존성이란 과거에 일어났던 일이나 사건이 앞으로의 일의 전개 방향을 제약한다는 의미이다(하연섭, 2006).

즉, 경로의존성이란 과거의 선택이 미래의 선택범위를 제약하는 과정으로서, 개념적으로 초기의 선택이 이후의 선택범위를 제한하며, 의사결정을 시계열적으로 연결시키는 방식(North, 1990)으로서 결정적 계기가 되는 특정 시점까지의 변화궤적이 이후 시점의 궤적을 제약하는 현상을 의미한다(Kay, 2005).

경로의존성이 좁은 의미로 사용될 때는 사회현상이 일단 어떤 경로를 택하게 되면 다른 경로로 전환하는데 소요되는 비용이 시간이 지날수록 점점 더 커지게 되기 때문에 그 경로로부터 이탈하기가 더욱 어려워진다는 의미를 함께 가진다. 즉, 다른 대안적인 경로가 발견되었다 하더라도, 그리고 그 경로가 장기적으로 훨씬 더 효율적인 대안이었다 할지라도 초기의 선택을 뒤집기에는 너무 많은 비용이 들어가기 때문에 이미 선택한 경로로부터 벗어나기가 대단히 어렵다는 것이다. 경로의존을 이렇게 좁은 의미로 이해하는 경우 핵심적인 개념은 바로 자기강화의 과정(self-reinforcing process)으로도 표현된다(하연섭, 2004: 169~170).

2) 경로의존성 유형 및 요인

(1) 경로의존성 유형

경로의존성 유형은 <표 1>과 같이 자기강화적 전개(self-reinforcing sequences)와 반응적 전개(reactive sequences)로 나눌 수 있는데 특히 자기강화적 전개(self-reinforcing sequences)는 수확체증(increasing returns), 부정적 환류(negative feedback), 순환적 전개(cyclical processes)로 나눌 수 있다(Mahoney, 2000).

Table 1.

Types of Path Dependency

부정적 환류는 경로가 전개되면서 균형화 과정이 작동되는 것을 의미한다. 일정기간 동안 경로에서 이탈한 흐름이 나타난 뒤에 부정적 환류 효과가 경로를 다시 균형으로 돌려놓는다(Benett et al., 2006: 258).

순환적 전개(cyclical processes)는 두 대안들 사이에서 순환이 나타난다. 한 경로의 성공이 다른 경로를 지지하는 행위자들의 결집을 초래하기 때문이다. 낙태 찬성론자들과 낙태 반대론자들 사이의 밀고 당기기 싸움이 대표적인 예이다(Benett et al., 2006: 258).

반응적 전개는 복수의 사건흐름들이 우발적으로 결합(conjunctures)된 것이 다음의 반응사건을 일으키고, 이것은 다시 그 다음 반응사건을 일으키고 하는 식으로 복수의 사건들이 시간적 질서 하에서 필요충분조건으로 연결되어 하나의 경로를 형성하는 것을 의미한다. 어떤 사건들의 전개가 반응적 경로의존이 되기 위해서는 시작이 되는 역사적 사건은 우연발생적 결합이어야 하고, 전반적인 사건들의 사슬은 내재적 연계성(inherent sequentiality)을 가지고 있어야 한다(Mahoney, 2000: 509).

(2) 경로의존성 요인

Pierson(2000), Mahoney(2000) 등은 경로의존성 요인을 다양한 시각에서 체계적으로 이론화하였는데 대표적으로 높은 설치비용 또는 고정비용(large set-up or fixed costs), 학습효과(learning effects), 연계효과(coordination effects), 제도의 기능성(functionalism), 권력(power) 등의 요인들로 설명될 수 있다(하혜수, 2009: 김행희, 2009).

Pierson(2000)은 경로의존성의 요인을 네 가지로 분류하였다(김행희, 2009). 첫째, 높은 설치비용 또는 고정비용(large set-up or fixed costs)이다. 행위자들이 특정 제도에 대규모 투자를 하게 되면, 그 비용을 회수하기 위해 그 제도를 계속 유지하려고 한다. 둘째, 학습효과(learning effects)이다. 행위자들이 특정 경로로 나아가는 제도에서 오랫동안 일하게 되면, 그 제도에 정통하고 더 많은 지식을 얻게 되므로, 제도의 효율성을 향상시키기 위해서 그 제도를 계속 사용하게 된다.

셋째, 연계효과(coordination effects)이다. 일련의 행위자들이 특정 경로를 따름으로서 얻을 수 있는 편익은 다른 행위자들이 같은 경로를 채택할 때 더 증가한다. 넷째, 적응적 기대(adaptive expectation)이다. 이는 다른 경쟁자들이 특정 경로를 따를 것이라고 기대할 때 거기에 뒤처지지 않기 위한 대안을 선택하는 것을 의미한다.

Mahoney(2000)도 경로의존성의 요인을 네 가지로 분류하였다(김행희, 2009). 첫째, 효율성(utilitarian explanation)이다. 이는 공리주의적 설명으로서 행위자들은 궁극적으로 효율성을 추구하며, 비용편익의 관점에서 합리적으로 제도를 재생산한다. 그리고 제도변화는 합리적으로 사익을 추구하는 행위자가 주어진 제도를 재생산할 수 없을 때 이루어진다고 설명된다.

둘째, 기능성(functional explanation)이다. 즉 제도는 그 제도가 창출된 후 체제에 가져다 줄 유익한 결과 때문에 만들어진다는 것이다. 즉 우연히 발생한 사건으로 인해 특정 제도가 채택되었다면 채택된 제도는 체제의 특정기능에 일조하게 되므로 이것이 제도의 확대로 이어지고, 이를 통해 제도의 역량이 강화되어 결과적으로 제도가 경성화(硬性化)된다.

셋째, 권력(power explanation)에 초점을 둔 설명이다. 이는 행위자가 비용편익에 입각해서 의사결정을 한다고 전제한 점에서 공리주의와 비슷하다. 다른 점은 제도가 비용과 편익을 불공평하게 분배한다는 것이다. 그래서 대부분의 개인 또는 집단이 제도변화를 선호해도 기존제도로 편익을 향유하는 엘리트집단이 그 제도를 유지시킬 충분한 힘을 가지고 있다면 그 제도는 지속된다.

넷째, 정당성(legitimation explanation)에 기초한 설명이다. 이 틀에서 제도의 재생산은 무엇이 옳은 것인가에 대한 행위자 자신의 신념에 근거한다. 제도가 경로의존적인 이유는 행위자가 그 제도를 정당하다고 여기고 자발적으로 재생산하기 때문이다. 그래서 일단 한 제도가 우연히 선택되면 이전의 대안적 제도가 더 많은 정당성을 가졌을지라도 초기에 선호되었던 제도가 정당성을 평가하는 기준이 되기 때문에 이전 제도가 강화된다. 그래서 이 제도는 정당한 것으로 보이기 때문에 강화되고, 이러한 제도의 재생산은 다시 그 정당성을 강화하게 되어 경로의존적인 성향을 보이게 된다.

Thelen(2003)은 경로의존성의 요인을 층화(layering)와 전환(conversion) 등의 개념으로 설명하고 있다.¹⁾ 층화는 목적은 크게 바뀌지 않지만 기존 정책의 일부 요소가 부분적으로 바뀌는 것이며, 전환은 새로운 목적을 위해 기존 정책이 역할과 기능에서 큰 변화를 가져오는 것으로 설명하고 있다.

2. 연구의 분석틀

본 연구에서는 역사적 맥락과 다양한 변수들을 종합적으로 분석하는 경로의존성을 통하여 기존 제도 또는 정책이 이후의 정책변동을 어떻게 제약하는지 살펴보고자 한다. 특히, 노무현 정부부터 이명박 정부에 이르는 2002년부터 2010년까지 각 시기별 정책(행정수도 정책, 세종시 정책, 세종시 수정안 정책)이 어떠한 경로의존적 특성을 가지는지 연구하고자 한다.

이를 위해 정책적 환경, 정책이념, 중대한 전환점, 정책내용, 정책행위자의 상호작용 등을 주요 변수로 설정하고, 각 변수들을 행정수도 정책 시기, 세종시 정책 시기, 세종시 수정안 정책 시기로 나누어 분석한다. 단, 정책적 환경 및 정책이념은 노무현정부와 이명박정부로 나누어 분석하기로 한다(그림 1).

Fig 1.

Framework of Study

Table 2.

Factors of Path Dependency

본 연구에서는 기존 학자들마다 이론화한 경로의존성의 요인(표 2)을 정책 자체의 경성화 상태, 정책을 둘러싼 행위자의 행태를 중심으로 <표 3>과 같이 정책의 고착성(제1요인), 정책행위자의 영향력 및 태도(제2요인), 정책의 변동 형태(제3요인)로 재분류하여 세종시 정책의 경로의존성 요인을 분석하고자 한다.

특히 우리나라의 지역주의인 서울중심주의³⁾ 및 균형발전론⁴⁾, 그리고 정책에 대한 헌법적 가치부여⁵⁾를 정책에 대한 신념이라는 새로운 경로의존성 요인(제4요인)으로 설정하여 재해석하고자 한다.

Table 3.

Regrouping of Path Dependency Factors

Ⅲ. 노무현정부의 행정수도 정책 및 세종시 정책의 경로의존성 분석

3. 정책내용 및 정책행위자의 상호작용

1) 행정수도 정책 시기

행정수도는 인구 50만명 규모의 신도시 형태로 건설하되, 도시의 개발에 약 2,000∼2,500만평의 토지가 소요되는 것으로 계획되었다. 국가 중추관리기능의 이전과 종사자의 정착, 도시의 성숙과정 등을 고려하여 2030년까지 단계적으로 개발하기로 하였다. 쾌적한 주거환경 조성을 위해 300∼350인/ha의 중·저밀도주거지 인구밀도를 설정하고, 친환경적이고 정온한 주거지를 조성하여 생활의 질을 제고하는 것으로 설정하였다(신행정수도건설추진위원회, 2004).

이전대상은 중앙행정기관 18부 4처 3청(73개 기관)이며, 국회, 대법원 등 헌법기관의 이전문제는 당해 헌법기관 자체 결정에 맡기기로 하였다. 특히, 이전대상 73개 기관에는 대통령 직속기관 11개, 국무총리 직속기관 13개, 부·청단위 중앙행정기관 47개, 독립기관 2개(방송위, 국가인권위)가 포함되었다(신행정수도건설추진위원회, 2004).

입지선정은 전국순회 공청회(2004.7.12∼30, 전국 13개 도시) 및 관계기관 의견 수렴(2004.7.19∼30) 결과 이견이 없어, 평가결과 1위 후보지인 ｢연기-공주 지역」(충청남도 연기군 남면, 금남면, 동면 및 공주시 장기면 일원 약 2,160만평)을 신행정수도 입지로 제6차 추진위원회에서 최종적으로 심의·확정하였다(신행정수도건설추진위원회, 2004).

행정수도 이전 찬성측은 노무현 대통령, 정부, 열린우리당, 충청권 광역자치단체, 충청권 시민단체, 진보성향 언론으로 구분할 수 있다. 노무현 대통령은 행정수도 이전을 공약한 행위자로서 대통령 당선 후 행정수도 이전을 전면에서 진두지휘하게 된다. 그리고 정부도 노무현 대통령 취임 이후 행정수도 이전에 대한 법적·제도적 뒷받침을 위해 추진조직을 구성하고 특별법 제정을 추진하였다.

Table 4.

Interaction of Administrative Capital Relocation Policy

그리고 열린우리당도 정부의 정책에 적극 협조하며 행정수도 이전에 날개를 달아주었다. 충청권 광역자치단체는 노무현 대통령이 당선된 이후 행정수도 유치를 위해 적극적인 움직임을 보이기 시작하였다. 충청권 시민단체들도 충청권 광역자치단체의 움직임에 동참하기 시작하였다. 진보성향의 언론들은 행정수도 정책을 지지하면서 행정수도 정책의 당위성 및 타당성을 부각시키면서 여론을 형성하고 있었다(김상권, 2008: 94~95).

행정수도 이전 반대측은 한나라당, 수도권 광역자치단체, 보수시민단체, 보수언론으로 구분할 수 있다. 한나라당은 신행정수도의건설을위한특별조치법 제정 과정에서 행정수도 이전반대를 주도하면서 여야 원내총무들이 합의하여 마련한 신행정수도특별위원회 설치안을 국회에서 부결시키기도 하였다.⁶⁾ 서울·경기·인천 등 수도권 광역자치단체도 행정수도 이전에 반대하였는데 행정수도 이전시 수도권의 국제경쟁력 약화를 가장 크게 우려하였다. 보수성향의 학자 또는 원로계층이 중심이 되어 결성된 시민단체들도 행정수도 이전을 강력하게 반대하였으며, 이들이 헌법재판소에 위헌판결 소송을 제기하는 역할도 수행하였다(김상권, 2008: 96~124).

헌법재판소는 판결문에서 수도이전을 내용으로 하는 특별조치법은 우리나라의 수도가 서울이라는 우리 헌법체계상 자명하고 전제된 불문의 관습헌법 사항을 헌법개정절차를 이행하지 않은 채 법률의 방식으로 변경한 것이어서 그 법률 전체가 국민투표권을 침해하여 위헌이라고 밝혔다. 특히, 수도이전은 국가안위에 관한 중요정책에 해당하고 대통령은 이를 국민투표에 붙일 의무가 있으므로, 국민투표에 붙이지 않고 수도이전에 관한 법률을 제정한 것은 국민투표권을 침해하여 위헌이라고 밝혔다(헌법재판소 판결문, 2004.10.23).

헌법재판소의 위헌판결로 행정수도 이전은 무산되었는데 헌법재판소도 이전반대측 입장에 있었다고 할 수 있다. 헌법재판소의 위헌판결은 행정수도 이전정책을 더 이상 추진할 수 없게 한 결정적 계기가 되었다. 또한 보수성향의 언론들은 행정수도 정책의 문제점을 부각하거나 정책 추진의 난맥상을 강조하면서 여론을 형성하였다.

2) 세종시 정책 시기

노무현정부의 신행정수도 후속대책으로 마련한 정책인 행정중심복합도시 건설(세종시 정책)은 비록 공공기관 이전 대상의 범위나 건설 규모 등의 구체적 사항에 있어서는 행정수도 정책과 차이를 보이고 있지만, 건설목표(국가균형발전)는 동일하였다(이춘희, 2005).

2005년 3월 2일 국회가 제정한 ｢행정중심복합도시 건설을 위한 특별법」은 정책시행방향의 큰 틀을 제시해 주는 해석으로써, 다음과 같은 주요 조항을 통해 정책의 전체적인 추진 방향을 파악할 수 있다.

첫째, 추진조직으로 대통령 소속 ‘추진위원회’를 설치하고 집행기구로 건설교통부장관 소속 ‘건설청’을 신설하되, 2005년 말까지는 추진위원회 사무를 효율적으로 처리하기 위하여 한시적으로 추진단을 설치하기로 하였다. 둘째, 외교통상부·통일부·국방부·법무부·행정자치부·여성부 등 6개 부처는 이전대상에서 제외하였다. 셋째, 행정중심복합도시 건설을 위한 특별회계를 설치하도록 하고, 건설을 위한 국가예산의 지출상한을 8.5조원으로 제한하였다. 넷째, 사업추진을 위해 이전계획, 기본계획, 개발계획, 실시계획 등 각종계획을 수립하도록 하고, 특별법은 공포(2005.3.18)후 2월이 경과한 날로부터 시행하되, 시급성이 인정되는 추진위 등 조직 구성, 예정지역 및 사업시행자 지정, 난개발 및 부동산 투기 방지조치 등은 공포 즉시 시행하였다(행정중심복합도시건설추진위원회, 2005).

행정구역은 충남 연기군 금남면, 남면, 동면과 공주시 장기면, 반포면 일원이다. 면적은 2,212만평(주변지역 6,769만평)으로 목표인구는 50만명, 목표 인구밀도는 300~350인(ha)이다. 이전기관은 12부 4처 2청 등 총 49개 기관이며, 대통령 직속기관으로는 중앙인사위원회, 소청심사위원회, 중소기업특별위원회가 이전하며, 국무총리 직속기관으로는 국무조정실, 국무총리비서실, 비상기획위원회, 공정거래위원회 등이 이전한다. 부ㆍ청 단위 중앙행정기관은 재정경제부, 교육인적자원부, 과학기술부, 문화관광부, 농림부, 산업자원부 등이다(행정중심복합도시건설추진위원회, 2005).

Table 5.

Interaction of Sejong City Construction Policy

세종시 정책 찬성측은 행정수도 이전 찬성측과 마찬가지로 노무현 대통령, 정부, 열린우리당, 충청권 광역자치단체, 충청권 시민단체, 헌법재판소, 진보언론으로 구분할 수 있다. 노무현 대통령은 행정수도 이전에 대한 헌법재판소의 위헌판결을 존중하되 국가균형발전정책은 지속적으로 추진할 것임을 분명히 하였다. 이에 따라 정부와 열린우리당은 후속대책 마련에 착수하였다.

정부는 행정중심복합도시특별법이 제정되면서 행정도시 건설 추진체계를 재정립하였고, 중앙행정기관 이전 대책을 다시 수립하기 시작하였으며, 행정중심복합도시건설청의 개청을 준비하였다. 충청권 광역자치단체와 시민단체들도 세종시 정책이 행정수도 이전 정책에 비해서 미흡하지만 이를 수용하면서 세종시 정책에 힘을 실어주기 시작하였다.

세종시 정책 반대측은 한나라당, 수도권 광역자치단체, 보수시민단체, 보수언론으로 구분할 수 있다. 한나라당은 정부의 행정수도특별법 위헌결정에 대한 후속대안 마련 계획을 강력히 반대하였다. 특히 행정중심복합도시건설특별법이 신행정수도건설을위한특별조치법의 반복입법에 불과하다고 불만을 가진 한나라당 소속 수도권 의원들과 이에 동조한 민주당 의원 등 총 59명은 행정중심복합도시건설특별법 폐지법안을 국회에 제출하였다(김상권, 2008: 104~105).

또한 서울시도 행정중심복합도시건설특별법 제정에 반대하는 목소리를 냈다.⁷⁾ 보수시민단체들은 ‘수도분할반대국민운동본부’를 출범시키면서 정부의 세종시 정책에 반대하기 시작하였다. 이들은 또다시 행정중심복합도시건설특별법에 대한 헌법소원을 제기하였다.

하지만 헌법재판소는 판결문에서 행정중심복합도시건설특별법에 의한 행정중심복합도시가 수도로서의 지위를 획득하지 않고, 국민투표권이 침해될 가능성이 없다고 밝혔다.⁸⁾ 또한 행정중심복합도시에 소재하는 국가 기관들이 국가정책에 대한 통제력을 의미하는 정치 및 행정의 중추 기능을 담당하는 것이 아니기 때문에 이 법에 의해 수도가 행정중심복합도시로 이전한다거나 수도가 분할되는 것으로 볼 수 없다고 밝혔다.⁹⁾

행정수도 이전을 무산시키는데 결정적 역할을 한 헌법재판소가 세종시 정책에 대해서는 합헌판결¹⁰⁾을 내림으로서 세종시 정책은 탄력을 받고 지속적으로 추진되었다.

4. 경로의존성 분석

1) 행정수도 정책 시기

헌법재판소의 행정수도 위헌 판결문에서 행정수도 정책이 위헌이었던 이유는 수도 서울이 전통적으로 형성되어 있는 계속적 관행(계속성)이었고, 관행의 오랜 기간 동안 실효적으로 지속(항상성)되어 왔기 때문이다(헌법재판소, 2004.10.23). 이를 헌법재판소에서는 관습헌법이라고 표현하였으며, 수도 서울의 계속성(전통적으로 형성되어 있는 계속적 관행), 항상성(관행의 오랜 기간 동안의 실효적 지속)이라는 표현에서 행정수도 정책의 경로의존적 특징을 유추할 수 있다.

노무현정부 출범이라는 중대한 전환점을 계기로 신행정수도건설을위한특별조치법이 제정되어 행정수도 정책이 추진되었으나, 헌법재판소의 위헌판결이라는 또다른 중대한 전환점을 계기로 행정수도 이전은 이렇게 무산되었다. 이는 새로운 법률의 신속한 제정 및 정책의 즉각적인 뒷받침이 있어도 해당 정책이 안정적으로 추진될 수 없으며, 결국에는 계속성과 항상성을 가진 기존 제도의 관습 때문에 새로운 정책이 백지화될 수도 있음을 여실히 보여주고 있다.

일단 한번 인식의 틀이 형성되면 그 틀에 따라 현상을 해석하게 되며(Pierson, 2000), 일단 형성된 제도는 사람들의 가치와 규범에 영향을 미침으로서 궁극적으로는 다른 대안적인 제도를 생각하지 않도록 사람들의 인식과 선호를 제약한다(하연섭, 2004)는 경로의존성의 특성이 행정수도 정책에서 그대로 나타나고 있다고 할 수 있다.

행정수도 정책은 경로의존성의 유형중 수확체증으로 설명될 수 있다. 수확체증은 동일한 정책(제도)이 지속적으로 유지 또는 재생산(동일한 정책의 반복 생산)되는 것을 의미하는데 새로운 경로의 선택(행정수도 정책)과 기존 제도의 유지(수도 서울)는 서로 다른 논리에 의해 작동되는데 경로의 유지(재생산) 기제들은 주어진 패턴을 잠금(lock-in)하여 기존 정책(수도 서울)을 폐지하는 것을 매우 어렵게 만든다는 것이다(Mahoney, 2000:515).

조선시대 기준으로 정도 600년이 넘은 서울이 수도라는 사실은 사람들의 가치와 규범에 상당한 영향을 미- 많은 사람들로 하여금 다른 곳에 새로운 수도를 건설하는 것을 용납하지 못하게 한 것이라고 할 수 있다. 즉, 수도 서울의 관성 때문에 수도를 옮기는 것이 매우 어려웠다는 것이다.

또한 행정수도 정책의 경로의존성 요인은 제1요인(정책의 고착성)인 ‘높은 설치비용 또는 고정비용’, ‘학습효과’, ‘기능성’으로, 제2요인(정책행위자의 영향력 및 태도)인 ‘연계효과’, ‘권력’, ‘정당성’, 제4요인(정책에 대한 신념)인 ‘서울중심주의’, ‘정책에 대한 헌법적 가치부여’로 설명될 수 있다(표 6 참조).

Table 6.

Path Dependency Factor of Administrative Capital Relocation Policy

특히 높은 설치비용 또는 고정비용은 서울에서 여러 가지 부가가치가 창출(서울의 국제경쟁력 강화 등)되고 있는데 행정수도가 이전하면 지금까지 투자된 비용을 완전히 회수할 수 없는 상황이 발생할 수 있다는 것이다. 학습효과는 서울에 있는 기업 또는 남아 있게 되는 부처가 행정수도에 방문해야 한다는 불편함, 이로 인한 시간적·경제적 낭비, 새로운 환경에 적응해야 하는 불편함 등으로 인해 기존 제도(수도 서울)를 유지하려는 것으로 설명된다. 또한 기능성으로도 설명될 수 있는데 서울의 브랜드가치가 정책의 역량강화로 이어져 기존 제도(수도 서울)가 경성화(硬性化)된 것을 의미한다.

한편 행정수도 정책에 반대하던 정책행위자들(한나라당 국회의원, 시민단체, 수도권 자치단체 등)이 연합하는 모습을 보였다. 이로 인해 그 편익(위헌판결)의 발생 가능성이 증가할 수 있는데 이는 연계효과로 설명된다. 또한 정당성으로도 설명되는데 행정수도 정책이 검토기간이 충분하지 않은 상태에서 추진되었고 이로 인해 행정수도 정책에 대한 국민들의 정당성 평가도 낮았으며, 이런 사회적 환경이 헌법재판소의 위헌 판결로 이어졌다고 할 수 있다(박인수, 2010).

2) 세종시 정책 시기

세종시 정책으로의 경로수정이 가능할 수 있었던 이유는 세종시 정책이 수도 서울의 관습헌법이라는 고착화된 틀을 유지하면서 점진적으로 중앙부처만 이전하는 정책으로 바뀌었기 때문이라고 할 수 있다. 즉, 세종시 정책은 기존의 제도적 틀을 유지하면서 정책의 변형을 꾀하였기 때문에 경로수정이 가능했다고 할 수 있다. 여기서 말하는 변형된 정책이란 점진적으로 변화된 정책을 말한다. 다시 말해 세종시 정책은 수도 서울의 관습헌법을 유지한 채 청와대, 국회 등을 제외한 중앙부처만 이전하는 점진적 변화의 정책이었다는 것이다.

세종시 정책은 일련의 연속선에 있는 사건(세종시 정책)이 시간적으로 그보다 앞선 사건(행정수도 정책)의 반응이라고 할 수 있다. 하나의 연결고리에서 각각의 단계는 이전 단계에 의존하고, 이러한 귀결에서 최종 사건은 결과가 되며, 전체적인 순서는 결과를 도출하는 하나의 경로로 볼 수 있다(Mahoney, 2000: 509).

그러므로 세종시 정책은 경로의존성의 유형중 반응적 전개로 설명될 수 있다. 반응적 전개란 이전의 사건흐름이 다음의 사건흐름에 영향을 미치는 것으로서 복수의 사건들이 하나의 시간적 질서하에서 필요충분조건으로 연결되어 하나의 경로를 형성하는 것을 의미한다. 이런 연결의 사슬은 내재적 연계성(inherent sequentiality)을 가지고 있다(Mahoney, 2000). 즉 세종시 정책은 행정수도 정책의 변형된 정책으로서 행정수도 정책과 내재적 연계성을 가지고 있다고 할 수 있다.

세종시 정책의 경로의존성 요인은 제2요인(정책행위자의 영향력 및 태도)인 ‘적응적 기대’, 제3요인(정책의 변동 형태)인 ‘층화’, 제4요인(정책에 대한 신념)인 ‘균형발전론’, ‘정책에 대한 헌법적 가치 부여’로 설명될 수 있다(표 7 참조).

Table 7.

Path Dependency Factor of Sejong City Construction Policy

행정수도 정책이 실패하자 노무현정부는 이후 행정중심복합도시건설특별법 제정을 통해 세종시 정책을 추진하였는데 이는 행정수도 정책의 반대세력에 맞서 또다른 대안(세종시 정책)을 선택한 것이라고 볼 수 있으며, 이는 다른 경쟁자들이 특정 경로(수도 서울)을 따를 것이라고 기대할 때 거기에 뒤처지지 않기 위해 또다른 대안(세종시 정책)을 선택하는 행위를 의미하는 적응적 기대로 설명될 수 있다.

그리고 세종시 정책은 행정수도의 변형된 정책으로서 노무현정부는 행정수도 정책을 통해 전체 구조를 한꺼번에 바꿀 수 없게 되자 점진적 변화(행정부처만 이전)를 선택·추진하였는데 이는 전체 구조를 한번에 바꿀 수 없으므로 기존의 정책목표는 그대로 둔 채 제도를 점진적으로 변화시키는 것을 의미하는 층화로 설명될 수 있다.

Ⅳ. 이명박정부의 세종시 수정안 정책의 경로의존성 분석

3. 정책내용 및 정책행위자의 상호작용

세종시 수정안에서는 현행 세종시 원안의 비효율성 등의 문제점을 극복하기 위해 세종시를 행정중심복합도시에서 교육과학중심도시로 전환하는 것이 타당하다는 결론을 내리고, 국내외 우수대학 등 선진적 교육기능과 첨단 기초과학 연구기능, 그리고 선도기업을 도시조성의 핵으로 삼고 일자리와 부를 창출하는 경제도시를 기본개념으로 제시하였다(국무총리실, 2010.1.10).

이명박정부는 세종시 수정안 정책을 통해 세종시를 실제 실현가능한 인구 50만명의 자족도시로 조성하고 중부권 첨단 내륙벨트의 거점으로 육성함과 동시에 미래 한국의 새로운 성장동력을 만들어 내는 것을 목표로 하고 있다. 이명박정부는 세종시 수정안에서 ① 원안보다 알차고 실천 가능한 방안 제시, ② 사업기간 단축을 통한 도시 조기 활성화, ③ 실효성 있는 국가균형발전 초석 마련, ④ 국가자원의 효율적 활용, ⑤ 신속하고 확실한 실행 담보 등 다섯가지 원칙을 준수했다고 밝혔다. 이를 위해 7대 추진전략을 마련하면서 50만명의 자족도시를 건설하겠다고 밝혔다(국무총리실, 2010.1.10).

세종시 수정안 정책 찬성측은 이명박 대통령, 정부(정운찬 국무총리), 한나라당 친이계, 수도권 광역자치단체, 보수시민단체, 수도권경제단체, 보수언론으로 구분할 수 있다. 이명박 대통령은 후보시절 세종시 원안 공약을 사과하면서 한 때 오해를 받는 한이 있더라도 그것을 택해야 하며, 대통령이 정략적 계산 없이, 나라와 국민의 미래를 위해 정책을 고민하고 있는 만큼 정부가 당당하게 최선을 다해 줬으면 좋겠다고 밝혔다.¹¹⁾

특히 정운찬 국무총리가 세종시 수정안 추진 당시 새로운 정책행위자로 등장하게 된다. 정운찬 국무총리는 인사청문회 당시 국토의 균형 발전이란 취지에는 동감하지만 세종시의 발전을 위해서는 자족 기능 강화 등 보완이 필요하다는 소신을 굽히지 않았다.¹²⁾ 그리고 2010년 1월 세종시 수정안을 발표하면서 세종시 추진방안을 밝혔고 세종시 수정은 자신의 소신이라고 말했다.¹³⁾ 한나라당 친이계와 수도권 광역자치단체들도 세종시 수정안에 적극 옹호하는 입장을 취했으며, 보수시민단체와 수도권경제단체도 세종시 수정안에 힘을 실어주었다.

세종시 수정안 정책 반대측은 민주당·자유선진당·민노당 등 야당, 한나라당 친박계, 충청권 광역자치단체, 진보시민단체, 진보언론으로 구분할 수 있다. 특히 한나라당 친박계는 세종시 수정안에 대해 한나라당 친이계와 강도론¹⁴⁾을 가지고 설전을 벌이며 대립각을 세웠다. 이때 한나라당 친박계는 민주당 및 자유선진당과 연합하는 모습을 취하고 있었다. 또한 충청권 광역자치단체들도 세종시 수정안에 강력하게 반발하였는데 세종시 수정안이 가시화되자 이완구 충남도지사(한나라당)가 사퇴까지 하게 된다. 심지어 과학벨트를 추진하던 대구·경북 등 타 지지방자치단체들도 반발하였다.¹⁵⁾ 진보시민단체와 충청권 시민단체들도 세종시 수정안을 폐기하고 원안대로 건설할 것을 촉구하였다.

Table 8.

Interaction of amended Sejong City Construction Policy

4. 경로의존성 분석

세종시 수정안 정책의 경로이탈 실패의 원인은 고착화된 세종시 정책의 경로의존성 때문이라고 할 수 있다. 또한 여기에 수도이전은 아니더라도 중앙부처라도 이전함으로써 국가균형발전을 이루어야 한다는 비수도권의 인식의 틀이 경로의존성으로 작용했다고 볼 수 있다. 또한 정권교체라는 중대한 전환점을 계기로 세종시 수정안이 추진되었으나 2010년 6.2 지방선거에서의 여당의 완패가 또다른 중대한 전환점이 되었고 이것이 국회 부결로 이어지면서 세종시 수정안은 무산되었다.

세종시 수정안 정책에서도 일단 한번 인식의 틀이 형성되면 그 틀에 따라 현상을 해석하게 되며(Pierson, 2000), 일단 형성된 제도는 사람들의 가치와 규범에 영향을 미침으로서 궁극적으로는 다른 대안적인 제도(세종시 수정안 정책)를 생각하지 않도록 사람들의 인식과 선호를 제약한다(하연섭, 2004)는 경로의존성의 특성을 그대로 보여주고 있다고 할 수 있다. 즉, 세종시 수정안 정책 시기에서도 행정수도 정책 시기에서 나타난 경로의존성을 그대로 답습했다고 할 수 있다.¹⁶⁾

또한 제도를 만드는 사람들이 제도 자체를 바꾸기가 대단히 어렵게 의도적으로 제도를 설계하기 때문에 일단 제도가 만들어지면 쉽게 변화하지 않는다는 것이다(Moe, 1990). 자신들이 만든 제도가 반대파의 영향력 아래 놓이게 되어 본래의 목적이 훼손되거나 왜곡되는 것을 방지하기 위해서는 현재 제도를 만드는 사람들이 제도 자체가 쉽게 변화할 수 없게끔 제도를 만든다는 것이다. 즉 노무현정부에서 헌법재판소의 합헌결정으로 얻어낸 행정중심복합도시 건설의 합법성으로 인해 세종시 정책은 더 견고해지게 되었고, 노무현 대통령도 재임때 ‘대못’¹⁷⁾이라는 단어를 쓰면서까지 국가균형발전정책은 변하지 않게 제도화할 것이라고 밝혔다.

그리고 제도는 그것을 둘러싸고 있는 다른 조직들과 적절한 조화가 필요한데 이럴 경우 제도군(institutional matrix)이 형성하고 있는 상호의존적 관계 때문에 제도 자체가 쉽게 변하지 않는다(Kranser, 1988: 84~985)는 것이다. 세종시 수정안 정책 시기에 나타난 한나라당 친박계·민주당·자유선진당의 상호의존관계도 Kranser(1988)의 이론으로 설명될 수 있다.

세종시 수정안 정책도 행정수도 정책과 마찬가지로 경로의존성의 유형중 수확체증으로 설명될 수 있다. 수확체증은 동일한 제도가 지속적으로 유지 또는 재생산(동일한 정책의 반복 생산)되는 것을 의미한다. 경로의 선택(세종시 수정안 정책)과 유지(세종시 정책)는 서로 다른 논리에 의해 작동되는데 경로의 재생산 기제들은 주어진 패턴을 잠금(lock-in)하여 기존의 제도(세종시 정책)를 폐지하는 것을 매우 어렵게 만든다는 것이다(Mahoney, 2000: 515).

세종시 수정안 정책의 경로의존성 요인은 제1요인(정책의 고착성)인 ‘높은 설치비용 및 고정비용’, ‘학습효과’, ‘기능성’, 제2요인(정책행위자의 영향력 및 태도)인 ‘연계효과’, ‘적응적 기대’, ‘권력’¹⁸⁾, ‘정당성’, 제3요인(정책의 변동 형태)인 ‘전환’, 제4요인(정책에 대한 신념)인 ‘균형발전론’, ‘정책에 대한 헌법적 가치 부여’로 설명될 수 있다(표 9 참조).

Table 9.

Path Dependency Factor of amended Sejong City Construction Policy

세종시 건설은 2005년 현재 전체 토지의 96.7%를 보상 완료하였으며, 2009년 기준 총 사업비의 25.5%가 이미 집행(박효건, 2011)되는 등 세종시 수정안을 추진하게 되면 또다른 비용이 발생할 수 있기 때문에 추후에 비용을 회수하기 위해서는 세종시 정책을 유지해야 한다는 논리전개가 가능하며, 이는 높은 설치비용 또는 고정비용으로 설명될 수 있다.

또한 세종시 정책에는 사회적 형평성 또는 사회적 능률성이 더욱 큰 가치로 작용하고 있으며, 행정의 효율성을 이유로 국가균형발전이라는 상위가치를 훼손하는 것은 능률의 개념을 잘못 적용한 오류(육동일, 2009)라고 지적하였다. 즉 세종시 정책의 상징적 가치(국가균형발전)가 세종시 수정안의 경제적 가치보다 더 크다고 판단하는 기능성으로 설명될 수 있다.

세종시 정책은 행정수도 정책을 포함하여 수년간의 논란과 헌법재판소의 판결, 법률의 제정, 국민들의 동의, 전문가들의 토론 등을 거- 정책 자체가 정당성 있게 추진되고 있었으며, 이로 인해 정책 자체가 견고해져 있었는데 정운찬 총리 취임(2009년 9월) 이후 3개월 만에 발표된 세종시 수정안 정책이 이미 논리적인 체계까지 갖춘 세종시 정책을 대체할 만큼 강력한 영향력을 발휘하기 힘들었다. 이는 행위자가 그 제도를 정당하다고 생각하고 그 정책을 자발적으로 재생산하는 정당성으로 설명될 수 있다.

한편 전환이란 기존 정책을 새로운 목적에 맞게 바꾸는 것을 의미하는데 행정중심복합도시 건설을 위해 추진된 세종시 정책이 과학교육중심복합도시로서의 새로운 목적으로 수정되었지만 세종시 수정안 정책에서의 전환은 실패하였다.

Ⅴ. 노무현정부 및 이명박정부의 경로의존성 비교 분석

경로의존성의 요인을 분석한 결과, 노무현정부의 행정수도 정책과 이명박정부의 세종시 수정안 정책은 제1요인(정책의 고착성)인 ‘높은 설치비용 또는 고정비용’, ‘학습효과’, ‘기능성’이 모두 분석되었는데 이는 행정수도 정책과 세종시 수정안 정책 모두 급격한 변화를 시도했지만 기존 경로에서 이탈하지 못했기 때문으로 분석된다. 즉 제1요인(정책의 고착성)이 새로운 정책의 변동을 제약했다고 볼 수 있다.

또한 제2요인(정책행위자의 영향력 및 태도)에서도 ‘연계효과’, ‘권력’, ‘정당성’이 행정수도 정책과 세종시 수정안 정책에서 모두 분석되었으며, 특히 ‘적응적 기대’는 세종시 수정안 정책에서만 분석되었다. 같은 성향의 정책행위자의 연합 및 영향력 행사가 특징인 제2요인(정책행위자의 영향력 및 태도)도 각각 행정수도 정책과 세종시 수정안 정책을 종결시킨 요인으로 작용했다고 볼 수 있다.

한편 노무현정부의 세종시 정책의 경로의존성 요인은 제2요인(정책행위자의 영향력 및 태도)인 ‘적응적 기대’, 제3요인(정책의 변동 형태)인 ‘층화’였으며, 특히 ‘층화’의 대칭적 개념인 ‘전환’은 세종시 수정안 정책에서 나타났다. 특히 세종시 정책에서 제1요인(정책의 고착성)이 없는 것은 세종시 정책이 행정수도 정책으로부터 점진적으로 변동된 정책이었기 때문으로 분석된다.

두 정부의 경로의존성에서 나타난 공통점과 차이점은 다음과 같다.

Table 10.

Conclusion of Path Dependency Factors

공통점으로는 첫째, 한번 고착화된 정책은 변동되기가 매우 어렵다는 것이다. 이는 새로운 성격으로의 급격한 변화는 매우 어렵다는 것을 의미한다. 서울에서 충청권으로의 행정수도 이전이라는 변화와 세종시 정책에서 세종시 수정안 정책으로의 변화는 매우 급격한 변화라고 할 수 있다. 행정수도 정책은 수도 서울의 관습헌법에 의해서 경로이탈 시도에 실패하였으며, 세종시 수정안 정책도 이미 고착화되어버린 세종시 정책(행정중심복합도시건설특별법의 헌법적 지위)에 의해서 경로이탈에 실패하였다.¹⁹⁾

둘째, 행정수도 정책과 세종시 수정안 정책으로의 정책변동이 되지 못한 이유에 대해서는 새로운 정책은 논리적 타당성을 만들고 국민적 합의를 이끌어내는데 많은 시간과 노력이 필요한데 그 과정의 시간이 부족했다는 것이다. 노무현정부 출범 이후 약 2년 만에 추진된 행정수도 정책은 법적인 장치와 함께 논리적 타당성은 두루 갖추었지만 ‘정도 600년의 수도 서울’을 대체할 만큼 국민적 합의를 이끌어내기에는 그 시간이 매우 짧았다. 이와 마찬가지로 세종시 수정안 정책도 행정수도 정책 시기를 포함하여 논리적 타당성을 갖춰가며 국민적 합의를 이끌어낸 세종시 정책을 대체하기에는 3개월이라는 준비기간은 매우 부족하였으며, 자연스럽게 논리적 구성도 세종시 정책보다 견고하지 못하였다.

셋째, 새로운 정부의 출범이 각각 행정수도 정책과 세종시 수정안 정책을 낳았다고 볼 수 있는데 ‘새로운 정부의 출범’이라는 중대한 전환점이 경로의존성의 변수로 매우 중요한 역할을 하였다. 새로운 정부의 출범은 정책행위자의 구성도 변화시키는데 이런 변화는 정책행위자의 상호작용에도 영향을 미쳤다고 할 수 있다.

차이점을 살펴보면 첫째, 노무현정부의 행정수도 정책 시기에는 정책행위자로서 여야(열린우리당-한나라당)와 수도권·비수도권의 확실한 대립구도가 작용하였으며, 정책행위자로서 헌법재판소라는 변수²⁰⁾도 작용하였다. 하지만 이명박정부의 세종시 수정안 정책 시기에서는 한나라당 친박계가 민주당·자유선진당 등의 야당과 연합전선을 구축하면서 한나라당 친이계와 대립하였는데, 같은 당이라도 세종시 수정안 정책에 대해서는 입장을 달리하는 모습을 볼 수 있었다.

둘째, 노무현정부의 행정수도 정책은 헌법재판소의 위헌판결로 경로이탈에 실패하였고, 이명박정부의 세종시 수정안 정책은 국회의 부결로 경로이탈에 실패하였다. 즉 행정수도 정책은 사법적 판단(헌법재판소 판결)에 의해 정책이 종결되었고, 세종시 수정안 정책은 입법부 판단(국회 부결)에 의해 정책이 종결되었는데 이렇게 정책종결을 가져온 판단주체에 차이가 있었다.

셋째, 노무현정부는 행정수도 정책이 실패하자 이후에 변형된 정책인 세종시 정책을 추진함으로서 점진적 변화에 성공하였지만, 이명박정부는 세종시 수정안 정책의 국회 부결로 더 이상 다른 대안을 추진할 동력을 얻지 못하였다. 특히 노무현정부는 국가균형발전을 어떠한 방식을 통해서라도 이루겠다는 의지가 행정수도 정책의 변형된 정책인 세종시 정책에 반영됐다고 볼 수 있다. 하지만 이명박정부의 세종시 수정안 정책은 정당성에서 그 힘을 잃게 되면서 수정안 논란에 마침표를 찍게 되었다.

Ⅵ. 결론 및 정책적 함의

1. 결론

본 연구에서는 세종시 정책사례를 역사적 제도주의의 분석방법인 경로의존성을 통해 분석함으로서 정책의 변화가 왜 어려운지 살펴보았다. 노무현정부의 정책적 이념(국가균형발전) 및 정책적 환경(수도권 과밀화의 문제)에 대응하기 위해 추진된 행정수도 정책이 정도 600년 ‘수도 서울’의 고착화로 종결된 것과, 이후 시대적 상황의 변화(정권교체)와 이전과 다른 새로운 기능적 요구(지역의 경쟁력 강화)에 의해 이명박정부에서 추진한 세종시 수정안 정책도 노무현정부의 세종시 정책의 고착화로 종결된 것을 경로의존성을 통해 확인하였다.

이렇게 경로의존성이란 과거의 선택이 미래의 선택범위를 제약한다는 의미(North, 1990)로서, 이전 시점(노무현정부)에서 형성된 제도는 이후 시점(이명박정부)의 선택과 변화방향을 제약하게 된다는 것이다. 즉, 이전의 정책적 환경(국가균형발전)에 대처하기 위한 목적으로 형성된 제도가 미래의 시점(이명박정부)에서도 지속적으로 정책선택의 범위를 제한한다는 것이다.

경로의존성 유형을 각 시기별로 살펴보면 “행정수도 정책 시기[수도 서울(A)→행정수도 정책(B)]”에는 "수확체증"으로 인한 경로이탈 실패이고, “세종시 정책 시기[행정수도 정책(B)→세종시 정책(B')]”에는 “반응적 전개”에 따른 변형된 정책 추진이었으며, “세종시 수정안 정책 시기[세종시 정책(B')→세종시 수정안 정책(C)]”에는 다시 “수확체증”으로 인한 경로이탈 실패이다.

전체의 스펙트럼을 도식화하면 A→[B]→B'→[C]→B'²¹⁾이다. 행정수도 정책(B)이 실패하면서 ‘수도 서울’(A)은 유지된 채 변형된 정책인 세종시 정책(B')이 추진되었고, 정권교체 이후 세종시 수정안 정책(C)으로의 변화를 모색하였지만 경로이탈에 실패하여 기존 세종시 정책(B')이 재추진되는 것으로 정책과정이 종결되었다.

세종시 정책의 전체 과정에서 나타난 가장 큰 특징은 ‘수도 서울’의 관습헌법 때문에 행정수도 정책이 실패하였으며, 행정수도 정책의 변형(점진적 변화)된 정책으로 재추진된 세종시 정책도 헌법적 지위 보장(헌법재판소의 합헌 판결)에 따라 경성화(硬性化)되면서 세종시 수정안 정책으로의 변화를 실패하게 만들었다.

그러므로 행정수도 정책부터 세종시 수정안 정책까지의 전체과정의 경로의존성 유형은 수확체증의 자기강화적 전개와 반응적 전개가 혼합되어 있으며, 행정수도 정책부터 세종시 수정안 정책에 이르기까지의 변화는 점진적 변화였다고 볼 수 있다.

Fig 2.

Path Dependency Mechanisms of Sejong City Construction Policy

Acknowledgments

본 논문은 주저자의 박사학위논문(2013.8)을 기반으로 작성한 것임

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