A Study on the Urban Regeneration by Analysing the Effect of Downtown Revitalization Project

전주시는 2002년에 구도심활성화 방안을 발표하여 현재의 도시재생 정책방향의 기조를 이루고 있다. 전주시의 도시재생 과정을 ‘기반마련’과 ‘전략적 확산’의 2단계로 구분하면, 1단계 도심활성화사업은 도심상업지역 정비와 한옥마을 조성으로 대표된다. 2000년부터 추진한 사업 중 한옥마을 태조로와 도심특정거리(걷고싶은거리, 영화의거리 등)는 2002년 월드컵 개최를 계기로 조기에 추진될 수 있었다.

도심상업지역에서는 상가활성화를 위해 특정·특화거리, 공영주차장 및 광장을 정비하고, 구도심지역 재래시장 활성화사업을 추진하였으며, 2003년에 ‘구도심활성화 지원조례’를 제정하여 제도적 기반을 마련하였다. 도심상업지역의 상가수리와 빈 점포 개점을 지원했던 보조금지원 정책은 대상자 선정과 지원범위의 기준이 모호하고, 시민과 상가운영자간의 불평등 문제로 1년 만에 중단되었다.

한옥마을은 1977년 한옥보존지구 지정, 재산권 침해 문제로 1995년에 규제가 해제되었으나 한옥마을 정비의 필요성 제기로 1998년부터 보존정책을 재개하였다. 2000년에 지구단위계획을 수립하여 건축행위 규제와 한옥건축에 대한 인센티브를 도입하고, 시민들의 문화체험 기회와 관광흡인력을 증대시킬 수 있는 거점 공공시설을 본격적으로 정비하였다. 2006년에는 문화관광부에서 ‘전통문화도시 육성 기본계획’을 수립하여 한옥마을 뿐만 아니라 도심에서도 전통문화 관련 사업이 활발하게 추진되었다.

도심 인접지역에서는 노후주거지 재생을 위해 2000~2013년에 1·2단계 주거환경개선사업(33개소)이 추진되었고, 2006년 ‘도시및주거환경정비기본계획’으로 재개발·재건축 지구 34개가 지정되었다.

1단계 도심활성화사업은 초기에 공공에서 사업을 추진하면서 주민의견을 수렴하는 공공견인형 방식이었다. 공공에서 도심상가지원사업과 재래시장 활성화사업을 순차적으로 지원하면서 초기에는 걷고싶은거리와 남문시장의 상인들과 동문거리의 예술가들이 주로 참여하였다. 상권의 주변 환경이 양호해지고 점진적으로 시민과 방문객이 증가하는 등 사업효과가 나타나자, 주민들도 자발적으로 참여하게 되면서 민관협력의 관계가 개선되었으며, 자연스럽게 상가활성화로 이어지는 사회경제적인 순환구조가 형성되었다.

그러나 걷고싶은거리와 한옥마을의 주변지역인 구 전북도청 1·2청사가 입지해 있던 지구에서는 2005년 청사 이전을 계기로 2004년부터 도심공동화에 대응해야 한다는 여론이 고조되었다. 이전적지 활용 방안에 대한 논의를 거듭하며 구 도청사 인접지역의 침체는 지속되었다.

Table 2.

The Contents of Downtown Revitalization Project

2단계 도심활성화사업은 도시재생의 기반을 전략적으로 확산하는 단계로, 전통문화 육성을 위한 기반시설 정비와 도시(마을)재생을 위한 주민참여 증진이 중점적으로 이루어졌다.

1단계 사업으로 한옥마을의 방문객 급증, 도심 특정·특화거리 일원의 활력이 높아지는 성과³⁾를 거두었으나, 여전히 기존시가지의 쇠퇴지역은 시간의 흐름에 따라 면적으로 확산되었다. 2010년 이후 각 중앙부처의 지원으로 한지산업지원센터, 한국전통문화전당, 국립무형유산원이 건립되고, 구 도청사 부지의 전라감영 복원을 위한 공모안이 선정되었으나, 물리적 시설 조성 이후에도 전통문화 콘텐츠 개발 및 프로그램 운영 등의 중요한 과제가 남아있다. 그간 추진한 도심활성화사업과의 시너지효과를 창출하기 위해 거점시설과 각 지구를 연계하여 방문객이 주변지역으로 확산될 수 있도록 하는 방안이 요구되고 있다.

한편, 2007년 이후 정부의 정책패러다임 전환에 발맞추어 거버넌스 체계와 시민(주민)참여를 기반으로 하는 도시재생사업으로 도심활성화사업을 확대·추진하였다. 2007~2009년 국토해양부의 살고싶은 도시만들기 사업을 시작으로 공공주도의 거버넌스 구축과 시민참여의 발판을 마련하기 시작했으며, 2009년에는 자문그룹인 도시재생추진단 발족, 2013년에는 시민참여의 폭을 더욱 넓히고자 도시재창조 시민포럼을 조직하였다. 2011~2014년에는 정부의 도시재생 R&D사업으로 도시재생 테스트베드사업을 추진하면서 권역단위 관리, 거버넌스 구축, 시민참여 활성화 등을 도입한 시범사업을 추진하였다.

시민(주민)참여의 특성을 공간적으로 살펴보면, 도심에서는 특정거리와 시장, 한옥마을의 상인조직과 지역 예술인들이 도심활성화를 위해 지속적으로 활동하고 있으며, 다양한 방식의 시민참여를 추진하기 위해 노력하고 있다. 그러나 거버넌스 경험 부족으로 주민․시민․전문가․행정 간의 협의가 쉽지 않았고, 행정에서는 지원방법과 예산의 한계성으로 단발적인 사업을 추진하게 되어 사업의 지속성이 결여되며, 각 주체의 자발적 참여에 의존하기 때문에 토지이용의 제어나 활성화는 한계가 있는 상황이다.

도심 주변의 주거지역에서는 동이나 마을 단위의 주민참여가 이루어졌으며, 2010년부터 활동가를 중심으로 ‘마을만들기 포럼’을 구성하고 코디네이터 양성, 동동동 마을재생학교 등을 운영하고 있어 주민들의 의식전환 및 역량강화를 통해 도시(마을)재생을 위한 실천력을 높일 수 있는 기회를 제공하고 있다. 일부 주민협의체는 지원사업이 종료된 이후에도 마을재생 활동을 지속적으로 이어오고 있다. 그러나 소규모 마을가꾸기 형태로 추진된 사업이 대부분이며 참여주체가 이웃 간 화합이나 여가 목적, 또는 개인적인 이해관계가 있는 경우에만 참여하는 경우도 있었다. 주민 공동의 목표가 뚜렷하지 않았기 때문에 커뮤니티 활성화 및 동네 환경개선 등의 프로그램을 진행하게 되는 한계점이 있었다.

이에 따라 행정에서는 공공의 역할을 강화하고 사업의 지속성과 일관성을 유지하기 위하여, 2010년에 전국 최초로 도시재생사업을 체계적으로 추진·총괄·관리하는 국 단위의 전담부서인 도시재생사업단을 편성하였다. 2014년에는 각 지구의 도시(마을)재생지원센터를 총괄․지원하는 도시재생거점센터를 구축하고 있다.

도심과 도심인접부에서 2000년 이후 신축된 건축물은 4.8%, 20년 이상 경과한 건축물은 85.9%이고, 30년 이상 노후건축물은 도심인접 주거지역과 특히 한옥마을이 위치한 R-3블록에서 80.2%로 가장 많다(표 3). 주거시설의 평균 경과년도는 45.5년으로 비주거시설의 35.3년 보다 높아 주거시설의 노후도가 상대적으로 높았다.

대상지의 유휴건축물(빈 집, 빈 점포)은 전체 건축물 총실수의 13.2%이다. 빈 집을 기준으로 하는 공가율의 경우 대상지는 8.5%로 전주시 5.4%⁴⁾보다 높으며, 이 중 도심상업지역은 13.4%로 인접주거지역 4.8%보다 높게 나타났다. 빈 점포를 기준으로 하는 공실률의 경우에도 도심상업지역이 16.8%로 인접주거지역 12.8%보다 높았다.

전체 유휴건축물을 표-3의 블록별로 살펴보면 도청(1청사) 이전부지가 위치한 C-5블록이 19.1%로 가장 높은데, 이는 공공기관 이전적지의 활용방안이 약 10년간 지연됨에 따른 영향으로 분석된다. 도심인접 주거지역에서는 한옥마을이 위치하고 있는 R-3블록이 5.2%로 가장 적고, 재개발예정구역이 위치한 R-1블록이 9.9%로 가장 많았다.

Table 3.

Study Area and Status of Decline

대상지는 1970년대에 소규모 필지로 이루어진 단독주택지의 대부분을 상업지역으로 지정하였다. 공동주택, 공공청사 등을 제외한 평균 필지면적은 174.3㎡, 그 중 90㎡미만의 과소필지가 40.7%⁵⁾로 인근 필지에 포함되거나 조정되지 않으면 상업시설로 건축하기 어려운 규모이다.

토지이용의 효율성 측면을 살펴보면, 도심상업지역의 평균 용적률은 137.5%로 허용밀도보다 현저히 낮으며, 건축물 등 토지이용이 이루어지지 않는 미이용필지(공지)가 전체 필지의 9.0%이며 평균 51.9㎡로 규모가 영세하였다.

특히 블록 내부의 공동화 현상이 진행되면서 노후건축물을 철거하고 소규모 필지를 합병하여 인근 상업시설이나 대형건축물의 주차장으로 활용(저이용)하는 사례가 많이 발생하고 있다. 대상지의 저이용필지⁶⁾는 약 16ha로 전체 필지수의 4.0%, 전체 면적의 8.2%이며, 주로 상가밀집지역과 종교단체가 다수 분포한 C-1블록, 시청 및 업무시설이 다수 존재하는 C-2, C-5블록에서 많이 분포하고 있다.

Table 4.

Unuse and Low Use Lots Status

① 합필을 통한 중․대형필지 사례

개인이나 공공기관·단체 등이 여러 개의 필지를 합병해 주차장으로 활용하는 경우로, 시청에 인접한 C-2(가)블록의 1개 필지(936㎡)는 당초 3개의 필지였으나 2011년에 합병하고 2013년에 대지에서 주차장으로 지목을 변경하였고, C-2(다)블록도 합필 후 주차장으로 이용하고 있다. 중․대형필지는 향후 경제·정책적 변화에 따라 토지를 유동적으로 활용할 수 있지만, 토지이용 수요가 적은 현재는 임대료나 주차장 수입을 선호하고 있고, 한편으로 나대지를 소유하면 과세부담 등 유지관리의 어려움이 있기 때문이다.

대상지에는 유사사례가 많아 필지체계의 변화에 따른 토지이용의 전환기적 시기임을 알 수 있다. 이러한 지역은 필지 형태와 규모를 정비하기 용이하기 때문에 정책적으로 필지의 정형화 및 적정규모로 분할 또는 합병을 지원․유도하여, 향후 상업시설이 입지할 수 있는 여건을 마련해야 한다.

Figure 2.

Low Use Lots(the large bldg.)

② 도로개설에 의한 잔여필지 사례

도심상업지역은 주차장 부족으로 상업지역과 주거지역이 인접한 지구에서 블록 내부 주택을 철거 후 인근 상업시설의 주차장으로 활용하는 경우가 많다. 특히 도로개설시 필지분화로 발생한 잔여필지는 주차장 출입통로가 되고 인접 필지를 주차장으로 활용하는데, 가로변 필지가 많이 포함되어 토지이용의 효율성과 경관의 연속성이 저해되고 있다.

따라서 도로개설로 영세필지가 발생한 경우 인접 건축물 소유자에게 우선 매각하여 향후 재건축 여건을 확보하거나, 공공에서 가로경관 보전을 위해 활용할 수 있도록 해야 한다.

Figure 3.

Low Use Lots(remaining lots of road)

③ 특정단체 소유의 대형필지 사례

특정단체(종교)가 인접 노후주택이나 나대지를 점진적으로 매입하여 건축물을 철거하고 주차장으로 활용하는 사례로, 대상지에 4곳이 있으며 그 규모가 점차 확대되고 있다. C-1(가)블록의 경우 주차장이 블록의 대부분을 차지하면서 토지의 고도이용 및 상업가로의 연속성을 저해하고 있다.

종교단체와 같이 사회적 순기능이 있는 경우에는공공․사회복지시설 등을 연계해 토지를 복합적으로 활용할 수 있도록 참여를 유도하고, 정책적․재정적으로 지원하는 방안을 모색해야 한다.

Figure 4.

Low Use Lots(specific group)

대상지의 토지소유 관계를 살펴보면 대상지 내에 거주하는 비율은 45.3%로, 과반수의 토지소유자가 대상지 외부에 거주하고 있다. 전라북도 이외의 장거리에 거주하는 토지소유자는 9.5%, 국외는 0.1%로 도심상업지역 중 C-1, C-2, C-3블록에 많이 분포하고 있다. 특히 장거리 토지소유권자는 빈 건축물을 소유한 비율이 높은데 전북 외 지역이 17.2%, 국외가 0.6%로 상대적으로 높았다. 한편 대상지 외부에 거주하는 법인(단체)이 소유하는 토지비율은 도심상업지역이 높은 편으로 업무시설이 많은 C-2블록이 7.6%로 가장 높게 나타났다(표 3).

Table 5.

Landowner Residence

전북 외 지역에 거주하는 토지소유자가 많고, 그 중 빈 건축물의 소유 비율이 상대적으로 높은 특성은 도심활성화 사업의 추진에 직·간접적으로 영향을 미칠 것으로 판단된다. 따라서 토지이용의 유동화를 촉진하는 등 도심 내 유휴필지를 관리해 나아가는 방안이 마련되어야 한다.

도심활성화사업의 효과를 분석하기 위해 사업이 추진된 지구와 추진되지 못한 지구(사업지연)의 주요 거점에 대하여 통계청 집계구 단위의 자료를 분석하였다.

사업이 추진된 지구(걷고싶은거리, 영화의거리 일원) 사업체수는 2000년 대비 2005년에 28.8% 감소했으나, 2005년 대비 2010년에는 2.1% 감소하였으며, 2006년 이후 소폭의 증감을 반복하고 있지만 일정수준을 유지하고 있다. 이는 2002년 전후 추진된 특정거리 정비사업과 국제영화제 및 각종 문화행사 개최로 집객력이 향상됨에 따라 사업체수 감소율이 대폭 둔화되어 지구의 쇠퇴를 방지하고 있는 것으로 판단된다. 지구(한옥마을) 사업체수는 2000년 대비 2005년에 11.6% 감소하였으나 이후 점차 증가하여 2005년 대비 2010년에는 13.1% 상승하였다. 한옥마을의 활성화로 방문객이 증가되어 상업기능이 확산된 결과이다. 사업체수 측면에서 두 지구 모두 도심활성화사업의 효과가 사업완료 3~4년 이후부터 점진적으로 발생하여 약 10년 이후에 본격적으로 나타나는 것으로 분석된다.

Table 6.

Change of Businesses, Population and Dwelling in a Key Position

반면 사업이 지연되거나 추진되지 못한 지구(시청 및 구 도청 2청사 일원) 사업체수는 2000년 대비 2005년 19.6%, 2005년 대비 2010년에 20.1% 감소하는 등 지속적으로 감소하고 있다. 지구(구 도청 1청사, 웨딩거리․차이나거리․약전거리 일원)의 사업체수도 2000년 대비 2005년 21.5%, 2005년 대비 2010년에 11.8% 감소하였다. 두 지구 모두 대규모의 공공청사가 이전하고, 구 도청 2청사의 활용 방안이 지연되면서 지역의 침체가 가속화되었으며, 웨딩거리 등 특화거리를 조성했으나 차이나거리는 화교 인구 감소, 약전거리는 한약방과 약재상의 분산 등으로 콘텐츠의 집적효과 미흡해 정비효과가 상대적으로 크지 않은 것으로 판단된다.

대상지의 인구는 도심활성화사업의 추진 유무와 관계없이 모든 지구에서 감소하고 있다. 사업을 추진한 지구의 인구는 2000년 이후 5년 간격으로 25.8%, 27.3% 감소하고, 지구도 23.9%, 39.5% 감소했다. 사업을 추진하지 못한 지구는 9.4%, 16.5% 감소, 지구는 4.5%, 28.4% 감소하였는데, 2005년에 구 도청 1․2청사가 이전한 이후 인구가 대폭 감소한 것으로 나타났다. 주택수도 마찬가지로 전체 지구에서 감소하고 있다(표 6).

도심활성화사업을 추진했음에도 불구하고 인구와 주택수가 감소하는 현상은 도심 외곽의 택지개발 및 신시가지 조성으로 거주인구가 지속적으로 유출되는 것에 기인한다. 또한 대상지는 단독주택지를 상업지역으로 지정했기 때문에 규모가 협소하거나 노후된 주택(또는 점포)을 철거하고 보다 큰 상가로 재건축하는 경우가 있고, 대규모 상업시설이 인근 노후주택을 매입․철거해 주차장으로 활용(저이용)하는 사례가 많기 때문이다. 특정․특화거리 정비, 주요 거점시설 건립 등을 위해 건축물(주택)을 철거해야 하고, 사업 이후 방문객이 증가하면서 블록 내부의 기존 주택도 점포로 활용하는 경우도 있다.

도심의 기능을 원활하게 유지하고 공동화를 방지하기 위해서는 도심 내부의 거주인구를 확보하는 방안 마련이 시급하다. 신축 또는 재건축을 할 때 주거와 상업기능의 복합적인 개발을 유도하고, 도시형생활주택 등의 경우 주차장 설치기준을 완화하여 야간에는 공영주차장을 이용하는 등 토지의 유동적인 이용 가능성을 제고할 필요가 있다.

전주시에서는 2001년부터 2010년까지 지가가 연평균 1.1% 증가하였다. 그러나 도심상업지역은 연평균 3.5% 감소했고, 2001~2005년 -4.0%에서 2006~2010년에 -3.0%로 지가감소율이 다소 둔화되었다. 도심 주거지역 지가는 2001~2005년에 연평균 0.1% 감소했으나, 2006~2010년에 1.3%로 증가추세가 나타났다.

Table 7.

Land Price Change Rate of Annual avg.

각 지구별로 2001~2010년의 연평균 지가변동률(표 3)을 살펴보면, 상업지역 중 도심활성화사업이 추진된 지구의 C-1블록(걷고싶은거리, 영화의거리)은 -1.8%로 감소폭이 가장 낮았고, 주거지역 중에서는 지구 R-2블록(한옥마을)이 1.9%, 지구에서 재개발예정구역을 포함하는 R-1블록이 1.8%로 지가상승률이 높았다.

이에 비해 사업이 추진되지 못한 지구는 모두 지가가 지속적인 감소추세이며, 지구의 C-3(구 도청 1청사), C-5블록(웨딩거리)의 지가는 –3.1%와 –4.5%로 가장 많이 하락했고, C-6블록(차이나거리, 약전거리)도 2.5% 감소하였다.

Figure 5.

Annual avg. Change Ratio of Land Price

공간회귀분석을 위해 대상지를 139개 소블록으로 세분화하고, 사업효과 및 토지이용의 조사·분석내용을 토대로 분석모형을 설정하였다(그림 6). 지가는 토지의 사회·경제·물리적 특성을 함축적으로 나타내므로 지가변화를 도심활성화 및 쇠퇴의 척도로 활용하여, 종속변수⁹⁾에 지가변동률(2006~2010년)을 설정하였고, 독립변수¹⁰⁾는 3장과 4장의 분석내용을 토대로 도시정책적 측면에서 도심활성화사업, 공공기관 이전, 재개발사업(예정구역), 물리·환경적 측면에서 유휴건축물비율, 과소필지비율, 노후건축물비율, 신규건축물비율, 사회·경제적 측면으로 장거리(전북이외)거주 토지소유자비율, 용도지역으로 구분하였다.

Figure 6.

Analysis Model(Land Price)

공간회귀분석은 세 가지 모형(OLS, SLM, SEM) 중 가장 적합한 모형의 선택과 진단이 이루어져야 한다. 먼저 공간적 자기상관의 존재를 의미하는 Moran's I가 0.318로 유의하게 높은 정(+)의 값을 나타내고 있어 일반회귀모형(OLS)이 아닌 공간회귀모형(SLM, SEM)이 적합하다는 것을 의미한다. 이 중 LM진단을 통해 더 유의한 공간시차모형(SLM)을 최종적으로 선택하여 추정결과를 해석하였다.¹¹⁾ 다중공선성상태지수(Condition Number)가 17.165¹²⁾로 다중공선성의 문제는 없는 것으로 추정되었다. 공간회귀모형의 설명력은 전통적인 회귀모형의 R2가 아닌 로그우도, AIC, SC로 검정한다(Anselin, 2005). 로그우도는 OLS의 -250.625에서 SLM의 -233.319로 증가하였으며, AIC는 OLS의 523.249에서 SLM의 490.639로 감소, SC는 OLS의 555.529에서 SLM의 525.853으로 감소하여 일반회귀모형보다 공간회귀모형의 설명력이 향상된 것을 확인할 수 있다. 또한 공간자기회귀계수에 대한 유의성을 검증하는 우도비(likelihood ratio)도 34.610(p=0.000)으로 적합하다.

도심활성화 및 쇠퇴에 영향을 미치는 도시정책적 요인으로, 도심활성화사업은 정(+), 공공기관 이전은 부(-)의 영향을 주는 것으로 나타나, 도심활성화사업 추진지구는 사업효과가 나타나지만 사업을 추진하지 않은 지구는 지속적으로 침체되고 있음을 확인할 수 있다. 재개발예정구역의 경우 양(+)의 영향을 주는 것으로 나타났는데, 인근 공동주택건설에 따른 도로개설 및 환경개선, 사업의 기대심리 등에 의한 지가상승의 결과로 판단된다.

물리·환경적 요인으로, 유휴건축물(빈점포, 빈집), 미·저이용필지(주차장), 과소필지의 경우 부(-)의 영향을 주는 것으로 나타나 도심의 유휴공간과 소규모의 필지체계는 도심활성화에 부정적인 요인으로 작동하고 있음을 알 수 있다. 신규건축물은 정(+)의 영향으로 나타나, 건축행위 등 토지이용의 촉진이 주변지역의 활성화에 긍정적인 요인으로 작용되는 것으로 해석된다. 노후건축물은 정(+)의 영향으로 나타났는데 이는 분석시점(2006~2010년) 이전에 이미 노후화 요인이 지가에 반영되어 있거나 도시정책적 요인에 인해 노후주거지의 지가상승으로 나타난 결과로 판단된다.

사회·경제적 요인으로, 토지소유특성은 부(-)의 영향을 주는 것으로 나타나 장거리 외지인 소유의 토지가 많을수록 도심활성화에 부정적인 영향을 미치는 것으로 판단되나 통계적으로 유의한 수준은 아니다¹³⁾. 용도지역은 상업지역이 부(-)의 영향을 주는 것으로 나타났는데, 상업지역이 주거지역에 비해 과소필지 등 토지이용 저하요인이 다수 존재함에 따라 쇠퇴가 두드러지게 나타나고 있는 것으로 판단된다.

공간회귀분석결과, 전술한 전주시 도심활성화사업의 효과와 토지이용 저하요인에 대한 조사·분석내용은 지가변동에 대한 통계적 검증으로 정합성을 확인할 수 있었다. 특히 도심활성화에 공공기관 이전, 유휴건축물, 미·저이용필지, 과소필지, 토지소유자거주지 특성 등은 부정적인 요인으로 작동하고 있음을 규명하였다.

Table 9.

Estimation Result of Ordinary Least Squares and Spatial Regression Models

① 면적인 회유성 증진과 네트워크 강화

전주시 도심에서 테마를 활용하여 활성화사업을 추진한 지구는 사업체수 감소율이 둔화되거나 활성화되고 있다. 반면 사업을 추진하지 못한 지구는 토지이용이 효율성이 크게 저하되고 있는 것으로 나타나 이러한 지구를 재생시키기 위해서는 진행 중인 거점시설사업을 조속히 추진하고, 도심활성화사업 추진 지구와 연계성을 강화하여 파급효과를 확산시켜야 한다. 이를 위해서는 시민과 방문객이 각 지구를 방문하도록 순환연계가로를 정비하여 가로축 및 인접지역의 활성화전략을 마련해야 한다. 다른 도시의 경우에도 지역적 맥락을 가진 테마를 활용하여 거점사업을 추진하고 이를 공간적으로 연계하여 면적인 회유성을 증진시키는 단계적인 전략이 효율적일 것이다.

② 도심입지 공공시설을 통한 집객력 제고

대부분의 도시는 도심외곽의 개발로 기존 도심에 있던 행정․업무와 상업기능이 분산됨에 따라 상업 등 단일기능으로 방문객을 도심으로 유입시키기에는 한계가 있다. 따라서 도심에 필요한 도시문화·교육․의료·복리·편의 등 복합적인 기능을 가진 시설을 조성하여 집객력을 높이는 접근이 필요하며, 이후 상가운영자가 경제적 활력에 대응하며 상가의 개수나 빈 점포의 개점을 증가시켜 나가는 전략이 합리적이다.

이러한 관점에서 토지이용의 효율성과 가로의 연속성을 저하시키고 있는 대규모 저이용필지(주차장)의 확산을 제어하고, 토지이용을 촉진하기 위해 사회복지시설 등과 연계하여 입지하도록 유도하는 등 정책적·제도적 지원방안이 마련되어야 한다.

③ 거주인구확보를 위한 소규모 주택정비사업 강화

건축의 제한요인 등 도심특성을 반영하여 개별 필지나 소규모 단위의 주택정비사업이 활성화되도록 공공지원이 필요하다. 도심상업 종사자를 위한 다가구주택 등 소규모 공동주택 지원사업은 안정적인 거주인구를 확보하는데 기여하고 직장과 거주지 분리에 따른 교통발생량을 줄이는데도 도움이 될 것으로 판단된다. 특히 주상복합정비는 도심에 요구되는 주거기능과 상업·업무·문화기능 등 다양한 기능을 유연하게 수용하여 도심공동화의 방지와 도심배후지 기능을 높이는데 효과가 높을 것이다. 이에 다가구주택의 주상복합정비를 촉진하기 위해서는 1층용도를 활성화하는 설계가이드라인이 필요하고, 다가구주택의 건축시 개별 주차장을 확보하기 어려운 경우 공영주차장을 활용하는 도심주차장 완화조례 등 제도적 지원방안이 마련되어야 한다.

① 민관협력조직을 통한 토지이용잠재력 증진

도심은 과소·부정형 필지가 많고 토지소유가 복잡하여 토지이용이 저하되고 있으며, 공공에서의 도심활성화사업 이후 민간에서 토지이용이 활발하게 진행되기까지는 상당한 시간이 소요된다. 공공사업을 진행하면서 민간분야 토지이용의 잠재력을 증진시키기 위해서는 공공과 민간, 전문가로 구성된 민관협력조직을 구성·운영함으로써 토지소유자의 요청이 있거나, 조정이 필요한 경우에 과소․부정형 필지의 형상 조정 또는 환지하도록 유도하여, 상가나 주택을 증대시킴으로써 토지이용을 촉진할 수 있다.

② 공공역할 강화와 목적지향적인 주민참여

도시재생을 시작하는 단계에서는 공공의 역할과 지원은 중요하며 명확한 목표를 가지고 추진주체 간 긴밀한 협력적 관계가 유지되어야 한다. 초기에 공공은 도시의 규모, 자원, 토지이용 잠재력을 고려하여 명확한 목표와 사업범위(공간)를 세워야 하며, 지속적으로 도시재생정책을 뒷받침하면서 적극적인 지원과 견인이 필요하다. 주민참여는 대상지역의 특성과 규모, 이해관계, 사업방식 등에 따라 접근방법과 의미가 달라야 하며, 특히 도심에서 주민참여의 효과를 높이기 위해서는 지역의 특성과 재생전략에 맞는 목적지향적인 참여와 주민과 시민, 상가운영자, 문화예술인, 전문가, 행정 등의 복합적인 참여가 필요하다.

③ 합리적인 성과관리와 사업평가기준 마련

도시재생의 성과관리 및 사업평가는 지역전체의 총괄적인 계량보다는 사업목적, 특정사업 등에 따라 지구별로 계량화하고, 단계적인 목표를 설정하는 것이 합리적이다. 통계청 등 기존에 구축된 자료만으로는 세밀하고 과학적인 사업평가가 어려우므로 주기적으로 건축물 용도(공실), 보행량 등 현장조사를 실시하여 계측자료를 구축해야 한다.