포용도시 관점에서 재개발임대주택의 사회적 배제 완화를 위한 요인별 중요도 분석

1. 연구의 배경 및 목적

도시에는 다양하고 다차원적인 요인으로 경제적 불평등 및 차별·단절 등의 사회적 배제 현상이 존재하게 된다. 도시에서 발생하는 복합적이고, 다차원적인 사회적 배제 현상에 대응하기 위하여 세계은행(World Bank), 유엔인간정주계획(UN-Habitat), 경제협력개발기구(Organization for Economic Cooperation and Development) 등 국제기구를 중심으로 사회 통합(social cohesion)을 지향하는 ‘포용도시(inclusive city)’에 대한 논의가 이루어지고 있다.

포용도시 개념은 1999년 UN-Habitat의 “도시 거버넌스에 관한 글로벌 캠페인(The Global Campaign on Urban Governance)”에서 기본 주제로 제시된 이후, 2016년 10월에 개최된 “주택과 지속가능한 도시발전에 관한 유엔 회의(The United Nations Conference on Housing and Sustainable Urban Development, 이하 ‘UN-Habitat Ⅲ’)”에서 ‘새로운 도시의제(New Urban Agenda)’가 채택됨으로써 도시에서 상대적 빈곤과 다양한 사회적 관계에서의 배제 현상에 대해 적극적이고 실천적인 포용정책을 추구할 수 있는 포용도시의 개념을 주요한 정책 의제로 도출하였다(UN-HABITAT, 2002; 2016a; 2016b; 2017).

이러한 측면에서 도시의 포용성을 증진하고, 사회적 배제와 차별을 완화하기 위해서 사회적 혼합 및 물리적 혼합이 사회 통합(social cohesion)의 주요 수단이 될 수 있다는 사회적 인식이 확산되고 있으며, 공간적·물리적 계획기법을 통해 사회적 혼합(social mix)을 이루어야 한다는 공감대도 형성되어 있다. 즉, 사회적 배제를 방치할 경우 막대한 사회적 비용이 증가할 수 있어 사회통합을 위한 방안으로써 회적 혼합(social mix)이 필요하다는 것이다(천현숙 외, 2009; 양승호, 2014).¹⁾ 아직은 사회적 혼합의 적정한 규모가 어느 정도인지, 물리적 혼합이 되지 않았을 경우보다 사회적 비용이 절감되었는지, 거주자의 다양성이 생활수준의 긍정적인 요소로 작용하는지 등 사회적 혼합의 효과에 대한 검토와 논의가 부족하다. 그렇지만 다양한 영역의 균질성을 고려한 사회적 혼합은 필요하다는 의견이 주도적이다(Sarkissian, 1976).²⁾ 사회적 혼합을 위해 소요되는 예산이나 갈등과 비교했을 때, 사회적 배제로 인한 문제를 방관했을 때 발생하는 사회적 문제와 이를 해결하기 위해 소요되는 사회적 비용이 아직은 훨씬 크기 때문이다(van Kempen and Bolt. 2009).

다수의 언론보도 및 관련 보고서 등에서도 사회적 배제 및 차별로 인해 심화되는 사회 문제를 언급하고 있으며,³⁾ 이를 해소하기 위한 정책적 노력이 필요하다는 점을 강조하고 있다. 특히, 같은 단지 안에서 분양주택과 혼합되어 공급되는 재개발임대주택에 대한 사회적 배제 현상은 정부의 정책적 노력에도 불구하고 사회 문제로 확산되고 있다. 지금까지 우리의 사회적 혼합 정책이 공간적 또는 물리적 혼합을 중심으로 이루어졌다면, 이에 대한 진단을 통해 그 방향성과 목적을 되짚어 볼 필요가 있다. 다양하고 다차원적으로 발생하는 사회적 배제 현상을 해소하기 위해서는 공간적 혼합 이상의 경제적·사회적·문화적 차원 등에서 사회적 배제를 완화하기 위한 논의가 필요하다.

이 연구에서는 도시의 포용성을 확보하고, 보편적 주거복지를 위하여 저소득층에게 공급되는 공공임대주택 중에서 분양주택과 임대주택이 혼합되어 공급되는 재개발임대주택의 사회적 배제 및 차별을 완화하기 위하여 정책적으로 우선 개선되어야 하는 요인을 도출하고자 한다.

2. 연구의 범위 및 방법

이 연구의 공간적 범위는 서울시에 공급된 재개발임대주택을 대상으로 한다. 재개발임대주택은 전국에서 서울에만 공급된 공공임대주택 유형으로서, 2020년 통계청 자료에 따르면 서울의 전체 공공임대주택(307,606호)에서 가장 많은 비중(64,313호, 20.9%)을 차지하고 있다.

내용적 범위에서 포용도시의 관점은 도시에서 다양하고 다차원적으로 발생하는 불평등과 차별 등 사회적 배제를 완화하기 위한 방향성으로 설정한다. 포용도시에 대한 논의가 정책적으로 의제화되기 이전부터 사회정책 패러다임에서 포용성의 개념은 논의되고 있었다. 빠른 경제성장과 도시화로 인해 발생하는 사회적 배제와 차별 등의 문제를 해소하고, 도시의 지속가능한 발전을 위한 방안으로서 포용성에 대한 논의가 본격적으로 이루어지고 있다. 국내외 연구에서 포용도시에 관한 구체적인 개념과 속성을 논의하고 있지만, 아직까지는 포용도시에 대한 학술적으로 명확한 개념과 범위가 없다. 또한 사회적 배제는 복잡하고 다차원적인 현상으로서, 경제적, 사회적 문화적, 공간적 영역 등에서 권리, 공공서비스의 부재 및 제한, 상호관계 및 의사결정 활동에 참여할 수 없는 모든 불평등과 차별을 포함한다.

연구의 방법은 정책적 우선순위를 도출하기 위하여 분석적 계층화 방법(Analytic Hierarchy Process, AHP)을 활용하였다. 재개발임대주택의 특성과 선행연구 고찰을 통해 사회적 배제를 완화하기 위한 계층과 계층별 요인을 설정하였다. 이를 토대로 2020년 10월 21일부터 10일 동안 주택 및 도시정책 관련 전문가를 대상으로 설문조사를 실시하여 재개발임대주택의 사회적 배제를 완화하기 위하여 정책적으로 우선 개선되어야 하는 요인을 도출하였다.

1. 사회적 배제와 혼합, 포용도시

사회적 배제는 다양한 경제적·사회적·정치적·문화적 의미와 측면을 지니고 있어, 사회에서 개인 혹인 집단에 작용하는 배제 메커니즘은 그 원인이 다양하고 복합적이다. 데이비드 하비(David, 1989)에 따르면, 자본주의 사회의 빠른 변화는 특정한 변동을 거치게 되고, 이러한 변동은 시간과 공간의 문제에 있어서도 속도감의 가속, 효율성의 강조, 공동체의 해체 등과 같은 결과를 수반한다. 공간의 변화에 따라 배제 메커니즘은 특정한 장소를 매개로 일어나기도 하고, 다른 장소와의 사회적 차별이 두드러질 수 있다.

사회적 배제 또는 공간적 배제 현상을 완화하기 위한 방안으로서 사회적 혼합에 논의는 지속적으로 이루어지고 있다. 사회적 혼합에 관한 정의와 개념은 접근 방식이나 사회적 환경에 따라 차이가 있지만, 일반적으로 사회통합을 지향하고 사회적 배제를 완화하기 위한 수단으로서의 의미를 갖는다.

포용도시에 관한 연구로서 박인권(2015), 박인권·이민주(2016), 박인권 외(2017)의 연구에 주목할 필요가 있다. 해당 연구에서는 국내외 관련 연구와 우리나라의 사회적·문화적 현황 및 ‘도시’라는 공간의 특수성 등을 다차원적으로 고려하여, 포용도시의 차원을 역량형성(capacity building), 상호의존성(interdependence), 참여(participation), 공간적 포용(spatial inclusion)으로 구분하였다. 특히, 공간적 포용은 포용도시의 가장 기본적 조건으로서 한 도시에 거주하는 사람들이 모두 ‘살 만한 주거공간(decent housing)’을 도시 내에서 갖는 것을 의미한다는 점에서, 공간적 차원은 포용도시의 차원 중에서 가장 기본적이고 근본적인 요소라고 강조하였다. 즉, 상호의존성과 참여의 차원은 도시라는 구체적인 범위보다 ‘사회’라는 일반적 실체를 범위로 설정하고 있어, 포용적 성장과 사회통합이라는 목적을 실현하기 위해서는 한계가 있을 수 있다. 사회의 구성원인 개인 및 집단이 도시라는 구체적인 범위 안에서 상호의존하고, 여러 활동에 참여함으로써 사회적 배제를 완화하고, 사회적 혼합이 가능한 포용도시가 실현된다는 것이다.

Sarkissian(1976)은 사회적 혼합을 사회통합을 위해 이질적인 집단들의 주거지를 혼합하는 계획방식으로서, 서로 다른 계층을 혼합하여 저소득층에게 긍정적인 자극을 주고, 다양한 기회를 제공함으로써 계층 간 형평성을 향상할 수 있으며, 안정적인 주거지 환경을 유지할 수 있는 긍정적인 효과를 목표로 하는 개념으로 정의하고 있다. Johnson(2002)은 사회적 혼합이란 사회경제적(socioeconomic) 혼합을 뜻하는 것으로서, 공간적 범위 안에서 사회계층 또는 사회경제적 지위의 측면, 인구학적 분류의 측면, 생애주기(life cycle)별 측면, 가구 및 가족유형별 측면 등에서 상이하고 다양한 사람들의 섞임과 관련지어 설명할 수 있다고 정의한다. 사회적 배제, 사회 양극화(social polarization), 사회 통합(social inclusion) 등 사회 정책에 사용되는 개념은 모두 형평성을 기반으로 하는 공간(place)과 관련이 있으며, 공간으로 인한 사회경제적 불평등은 도시 및 주거지의 입지, 위치적 단점의 불평등으로 이어진다고 보고 있다. 포용적 사회(inclusive society)는 다양하고 특성이 다른 사람들이 사회의 재화나 서비스에 차별 없이 접근할 수 있어야 하며, 주어진 공간(지역, 도시, 주거지) 안에서 프로그램 및 계획 수단을 통해 형평성 있는 사회적 혼합이 이루어질 때 가능하다고 말한다(Figure 1).

Figure 1.

Rough and ready schema of links between the concepts and the practisesSource: Craig Johnson, 2002, Housing policy and social mix, Shelter Brief 19, ShelterNSW, Sydney, p.10.

사회통합을 실현하고, 사회적 배제를 완화하기 위한 수단으로서 사회적 혼합을 적용하기 위해서 많은 연구가 이루어지고 있다. 분양 및 임대주택의 혼합유형 및 비율, 임대주택 배치 등 물리적 혼합을 통한 사회적 혼합을 논의한 연구는 임상백(2003), 서수정 외(2004), 천현숙 외(2009), 장한수·박태원(2017), Levin et al. (2014), Higgins and Moore(2016) 등이 있다. 이 연구에서는 분양 및 임대주택의 혼합유형을 단지독립형, 단지인접형, 단지혼합형, 주동혼합형 등 4가지로 분류하고 있다. 혼합유형과 사회적 배제의 영향을 분석한 연구는 다음과 같다.

우아영(2005)은 분양주택과 임대주택의 혼합이 주변 주택가격에 영향을 미치고 있음에도 불구하고 공간적인 측면에서 사회적 혼합이 이루어져야 한다면, 단지 내 분리형보다 주동 내 혼합이 바람직하다는 시사점을 주고 있다. 김주진·최막중(2009)은 임대주택과 분양주택의 혼합 정도가 클수록 임대주택 거주자의 심리적 배제와 근린주거지의 무질서 양상, 외부로부터의 차별 정도에 유의한 차이가 있다고 하였다.⁴⁾ 이는 공공임대주택 거주자의 주거분리와 물리적 배제를 완화하는 혼합개발이 보다 양호한 주거정체성과 근린관계를 형성함으로써 심리적 소외와 외부의 차별, 무질서 등 사회적 배제를 완화하는 데 긍정적인 영향을 미치고 있다는 것을 의미한다.

최윤정(2006), Higgins and Moore(2016), Levin et al.(2014)의 연구에서는 분양주택과 임대주택을 혼합하여 공급할 때 주거동의 배치는 층, 라인과 상관없이 혼합하여 배치하는 형태를 선호하였다. 또한 혼합단지 내 주민 간의 사회적 접촉을 원활하게 하고, 공동체를 형성하기 위해서 단지 내 차량과 보행동선의 연결을 기본으로 하며, 주차장이나 편의시설 등을 공동으로 이용해야 하고, 주민이 함께 참여할 수 있는 모임이 필요하다는 의견이 있었다. 임대주택 공급 및 입주대상에 대한 조사에서는 가구규모에 따라 주택 유형을 선택할 수 있도록 하고, 소득에 따라 임대료를 부과하도록 하며, 입주대상을 확대하여 계층 간 갈등을 완화할 필요가 있다는 의견을 제시하였다.

손지현 외(2016)는 국내의 도시계획 체계에 적합하게 포용도시 개념을 정의하고 경제적·사회적·공간적 관점에서 도시의 포용성을 실현하기 위해서 평가되어야 하는 계획요소를 도출하였다. 연구결과, 공간적 포용 관점에서는 안전에 대한 중요성을 강조하였는데, 공용공간 및 보행, 주거지 안전을 계획요소로 도출하고, 사회·경제적 포용 관점에서 취약계층에 대한 지원체계를 계획요소로 도출하였다.

분양 및 임대주택 혼합단지에서 거주자 간 교류 및 접촉의 확대를 통해 사회적 배제를 완화하고 사회적 혼합이 이루어질 수 있다는 연구도 참고할 수 있다.

이주현(2012)은 혼합단지 건설을 위한 목표의 달성은 거주자 간 경제적 조건의 차이로 인해 발생하는 차별을 줄이는 정도로 판단하는 것이 아니라, 계층 간 교류와 소통이 이루어지는 네트워크가 형성되었을 때 달성되었다고 보고 있다. 이 연구에서는 비슷한 시기에 건설된 2개의 혼합단지를 대상으로 다르게 구성된 요인(물리적 혼합, 단지구성, 디자인, 사회적 활동 등 4가지)의 비교·분석을 통해 사회적 혼합을 이루기 위해서 중요하다고 판단되는 요인을 도출하였다. 조사결과, 물리적 혼합의 정도가 크고, 인위적인 분리 및 경계가 없이 단지가 구성되어 있으며, 분양 및 임대주택의 디자인이 동일하고, 자발적인 노력으로 입주민과 임차인 관리체계를 하나의 관리체계로 구성한 혼합단지가 이웃관계 형성을 통해 어느 정도의 사회적 혼합을 이루었다고 해석하였다. 김지환 외(2017)의 연구에서는 혼합단지 내 거주자 간 사회적 교류에 미치는 영향요인을 도출하였는데, 물리적 요소(주민지원공간, 휴식 및 놀이공간)와 비물리적 요소(주민프로그램, 문화·교류활동) 모두 사회적 교류에 긍정적인 영향요인으로 도출되었다. 이는 혼합단지 내 사회적 교류에 관한 정책이 물리적 부문과 비물리적 부문에서 균형 잡힌 접근이 필요하다는 점을 시사한다.

변미리(2018)는 서울의 인구구조 변화, 성장저하, 세대갈등 등의 문제가 사회·문화적 갈등 및 경제적 차별로 확대됨으로써 사회문제를 야기할 수 있다는 점에 주목하였다. 사회적 배제를 완화하기 위해 다양한 기회나 접근을 보장하고 공공서비스를 공유함으로써 개인의 삶의 질 향상과 함께 사회적 결속력(social cohesion)도 강화해야 한다는 것이다. 이를 위해서 서울형 포용도시의 프레임을 사람, 공간, 거버넌스의 3개 영역으로 구성하였다. 포용도시를 실현하기 위해서는 도시민의 경제적 역량을 키우고 사회적으로 배제되지 않도록 하여야 한다. 또한 공간적 측면에서 도시공간과 공공서비스 등 공공성이 강조되고, 공공서비스 및 생활인프라 접근성에서 공유가 필요하며, 지역격차해소를 위한 지역적 형평성이 필요하다. 도시관리 차원에서는 협치와 시민참여, 투명성과 책임이 요구되는 거버넌스적 접근이 필요하다.

박형원(2018)은 분양 및 임대주택 혼합단지의 사회적 혼합과 통합을 저해하는 갈등요인을 파악하고, 거주자에 대한 주거만족도를 실시하여 사회통합을 위한 제도적 개선방안을 도출하였다. 분석결과, 임대주택 거주자의 단지 주거환경관리에 대한 참여도, 포용성, 소속감 등이 낮고, 갈등수준이 높게 나타날수록 갈등관리방안의 현장적용에 부정적 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이를 통해 혼합주거단지 내 분양 및 임대주택 거주자 간 갈등을 완화하기 위해서 공동체 의식을 고취시킴으로써 정적인 효과를 얻을 수 있음을 확인하였으며, 특히 상호영향의식을 포함하고 있는 포용성이 가장 큰 영향을 미치는 요인인 것으로 나타나 거주자 간 사회적 혼합에 대한 인식 전환이 중요함을 확인하였다.

2. 재개발임대주택제도와 선행연구 고찰

서울시는 세입자의 재정착 방안으로서 1988년 9월 7일 「서울특별시 주택개량재개발사업 업무지침(합동재개발)」을 개정하여 1989년 4월 이후 재개발사업 조합설립 및 사업시행인가를 받은 경우 세입자용 재개발 임대주택(전용면적 30m² 이상 45m² 이하)을 건설하도록 하였다.

재개발 임대주택은 조합이 사업구역 내에 세입자용 임대주택을 건설하고 서울시가 이를 매입하여 세입자에게 임대주택으로 공급하는 방식으로 공급되었다. 1997년 1월 「서울특별시 도시재개발사업조례」 전부 개정을 통해서 서울시의 재개발사업 시행에 따른 임대주택 건설·공급을 위한 법적 근거가 마련되었고, 이후 2002년 12월에 제정된 「도시 및 주거환경정비법」(이하 ‘도시정비법’)이 2005년 3월에 개정되어 재개발사업 시행에 따른 임대주택 건설기준이 법률에 명시적으로 마련되었다.

현행 재개발임대주택 공급기준은 도시정비법, 같은 법 시행령, 「정비사업의 임대주택 및 주택규모별 건설비율(국토교통부고시 제2020-258호)」, 「서울특별시 도시 및 주거환경정비 조례」 등에서 규정하고 있다. 도시정비법 제10조와 같은 법 시행령 제9조에 따르면, 재개발사업을 시행할 때 사업시행자는 사업시행으로 건설되는 전체 세대수의 20% 이하를 전용면적 40m² 이하의 임대주택으로 건설하여야 한다.

재개발임대주택제도와 관련한 선행연구를 살펴보면 먼저, 주택공급 측면에서는 재개발임대주택의 협소한 주택면적과 부대복리시설의 부족 및 불균형 배치 등이 공간적·물리적 차별을 유발한다는 연구가 주로 이루어지고 있다.

장영희(2006)는 임대주택의 외관상 차이를 개선하기 위해서 현행 재개발임대주택의 규모를 40~50m²로 다양하게 공급하고, 면적별로 건설비율을 분배하는 방안을 제안하였다. 서수정 외(2004), 최윤정(2006), 장경석·박인숙(2019)의 연구에서도 가구특성에 맞게 임대주택의 규모를 확대 및 다양화하고, 편복도형의 임대주택 주거동 형태를 개선하여 임대주택과 분양주택이 외관상 구분되지 않도록 계획되어야 한다고 강조하고 있다. 또한 재개발임대주택은 단지 내 불리한 입지로 인해 휴게 및 체육시설 등 부대복리시설의 이용에 제한이 있을 수 있어, 「주택건설기준 등에 관한 규정」에 따른 주민공동시설 설치기준을 확대·적용하여 단지규모에 상관없이 최소한의 시설은 설치할 필요가 있다고 제안하였다(장영희, 2006).

Levin et al.(2014)의 연구에서는 재개발사업을 통해 사회주택과 민영주택이 혼합되어 공급된 주택단지의 사회적 혼합을 촉진하기 위한 물리적 형태와 계층 혼합단지(mixed-housing tenure)를 구현할 수 있는 적절한 규모에 대해 실증분석하였다. 분석결과, 계층 간 주택이 분리되거나 물리적으로 구별되지 않도록 혼합하여 설계하고, 이를 통해 주택의 관리 및 유지관리 비용을 절감해야 한다는 의견을 제시하였다. 특히, 단지 내 공용공간(공동 보도, 주차장, 정문)을 공유하지 않는 사회주택 거주자의 경우에 사회적 혼합에 대한 만족도가 낮았으며, 이를 통해 계층 간 사회적 혼합을 위해서 물리적 외관의 동질성도 중요하지만, 공용공간의 역할도 중요하다는 것이다.

한편, 재개발임대주택의 공급 이후 관리·운영 측면에서는 임대주택 거주자가 단지 내 커뮤니티시설을 이용하는 횟수가 적고, 의사결정을 위한 주민조직에 참여할 수 있는 기회가 없어 사회적 차별과 연결된다는 연구가 이루어지고 있다.

남상호 외(2015)는 혼합단지 내 거주자 간 갈등요인, 갈등수준, 갈등관리방법을 변수로 설정하여 입주민의 소속감, 포용성, 참여를 위한 통합방안을 도출하기 위해서 인과관계를 분석하였다. 분석결과, 거주자 간 갈등요인 중 상호관계 요인은 임대주택 거주자의 소속감과 포용성에 부정적인 영향을 미치며, 갈등수준에도 유의한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 상호관계 갈등이 적정하게 관리되기 위해서는 분양 및 임대주택의 입주민 공동대표회의를 구성할 수 있는 법률적 근거가 마련될 필요가 있고, 공동대표회의 구성을 의무화하여 상시적인 협의체를 마련함으로써 주거단지 사안에 대하여 공통의 관심사를 함께 공유하고 참여할 수 있는 기틀을 마련하여 주거공동체 문화가 형성되도록 하여야 한다. 오정석(2016)은 혼합단지 내 분양주택과 임대주택을 관리하는 법체계가 이원화되어있어, 단지 관리 및 운영에 관한 규정이 서로 배치되거나 충돌함으로써 입주자 간 갈등을 유발할 수 있다는 점을 지적하였다. 오정석·이현림(2013)의 연구에서 혼합단지 내 임대주택과 분양주택 입주자 간의 갈등사례를 조사하였다. 조사결과, 주택관리체계 및 제도 개선이 필요하며, 임차권 확립 차원에서 임차인의 주택관리 참여를 정책적으로 접근할 필요가 있으며, 특히 임대인의 주택공급자로서 주체의식도 필요하다는 점을 강조하였다.

3. 연구의 차별성

지금까지의 사회적 배제 또는 사회적 혼합과 관련한 연구는 주로 국민임대주택 및 50년공공임대주택 등 공공이 건설하여 공급한 공공임대주택을 중심으로 이루어져 왔다. 또한 분양주택과 임대주택이 혼합되어 공급된 단지의 사회적 혼합을 위해서 공급 이후의 사회적 교류 확대 및 관리 방안 마련 등을 통한 연구가 이루어짐으로써 공급단계에서의 공간적 특성에 관한 연구는 미흡한 실정이다.

이 연구에서는 서울시의 공공임대주택 중 가장 많은 비중을 차지고 있는 재개발임대주택을 연구의 대상으로 하였다. 재개발임대주택은 재개발사업을 시행할 때 민간(조합)의 초기 비용이 투입되어 건설되는 주택으로서, 민간(조합)은 도시정비법에서 규정하는 의무건설비율을 먼저 고려한 후에 단지의 물리적 조건, 지역적 특성, 분양성 등을 고려하여 주택면적 등 주택계획을 수립하게 된다. 이러한 요인은 재개발임대주택의 단지 내 분리 및 격리, 주거동 형태(분양동: 계단식, 임대동: 복도식) 및 표기형식 차별 등의 현상을 심화시키는 요인으로 작용하고 있다.

포용도시 관점에서 사회적 배제는 공간적 특성뿐만 아니라 거주자의 인구경제학적 특성과 사회적 특성, 제도적 특성이 연계성을 가지고 발생한다고 판단하였다. 공급 및 관리주체가 다른 분양주택과 임대주택이 같은 공간 안에 공급되는 재개발임대주택을 대상으로 사회적 배제를 완화하고 사회적 혼합을 위해 정책적으로 우선적으로 고려되어야 하는 요인의 중요도를 도출하였다.

1. 분석개요

1) 분석방법

계층적 의사결정방법(Analytic Hierarchy Process, AHP)은 의사결정문제가 다수의 평가기준으로 이루어져 있을 때, 우선 평가기준들을 계층화한 후 계층에 따라 중요도를 정해가는 다기준 의사결정기법이다.

포용도시 관점에서 재개발임대주택의 사회적 배제 완화를 위한 요인별 중요도 도출을 측정목표로 설정하고, 측정영역은 1계층 4개의 영역과 2계층 16개의 세부요인으로 설정하였다(Figure 2).

Figure 2.

Factors by characteristics of redevelopment rental housing

2. 측정영역별 요인 선정

재개발임대주택의 사회적 배제 완화를 위한 특성별 요인의 중요도 도출을 측정목표로 설정하고, 측정영역은 1계층 4개의 영역과 2계층 16개의 세부요인으로 설정하였다. 1계층은 재개발임대주택의 특성별 영역으로서 단지 특성, 주택 특성, 사회적 특성, 제도적 특성으로 분류하고, 2계층은 특성별 세부요인으로 구성하였다(Table 1).

Table 1.

Factors for each category for alleviating social exclusion of redeveloped rental housing

사회적 배제 완화를 위한 다차원적인 논의와 방향성 제시를 위해서는 물리적·공간적 요인에 대한 분석과 함께 사회적, 제도적 요인에 대한 정성적 분석이 요구된다. 선행연구와 이론에서는 포용도시 관점의 차원을 사회에서의 개인의 역량형성, 개인과 집단 간의 상호의존성, 제도적 참여, 공간적 포용으로 구분하였고, 특히 사회적 배제를 완화하고 사회적 혼합을 실현하기 위해서는 물리적·공간적 혼합과 사회적 교류 및 갈등의 최소화가 우선되어야 한다고 강조하고 있다. 이러한 공간적·사회적 특성의 개선도 필요하지만 제도적인 틀이 마련되어야 한다는 의견도 주도적이다. 이러한 연구와 논의를 고려하여 1계층의 영역을 재개발임대주택의 물리적·공간적 특성인 단지 및 주택특성, 사회적 특성, 제도적 특성으로 설정하였고, 특성별 세부요인을 도출하였다.

특성별 요인을 구체적으로 살펴보면 먼저, 1계층의 단지 특성은 단지 특성은 분양 및 임대주택의 혼합유형, 임대동의 단지 내 배치 및 외부 디자인, 단지 내 부대복리시설의 균형적 배치, 공유공간 확보의 4가지로 설정하였다.⁵⁾ 혼합유형과 임대동의 배치 및 외부 디자인의 경우, 임대주택을 단지 안에서 의도적으로 분리하거나 차별하는 현상을 방지하고 분양 및 임대주택을 물리적으로 혼합하는 방안이다. 단지 내 부대복리시설과 공유공간의 확보는 임대주택 거주자의 공공공간의 접근성을 확보하고, 분양 및 임대주택 거주자 간의 자연스러운 교류와 상호관계를 형성하기 위한 방안이다.

다음으로 주택 특성은 주택면적 확대, 내부 설비 및 마감 성능 확보, 배리어프리(barrier free)의 3가지로 설정하였다. 재개발임대주택의 협소한 주택면적을 확대하고 규모를 다양화하여 최저주거기준을 충족하고, 가구규모 등에 따라 거주자의 주거선택의 폭을 넓히기 위한 방안이다. 또한 분양주택과 임대주택의 내부성능 및 장애인 및 고령자 배려시설 등을 차별하여 계획하는 것을 방지하기 위한 것이다.

사회적 특성은 주민자치조직 구성, 주민 교육 및 프로그램, 지역 내 공공서비스 접근성 등 3가지로 설정하였다. 재개발임대주택 안에서 분양 및 임대주택 거주자의 자연스러운 교류 관계를 형성하고, 더불어 임대주택 거주자가 자치조직을 통해 의사결정과정에 참여함으로써 주인의식을 형성하고, 참여의 기회를 확대하기 위한 것이다. 그리고 지역 내 공공시설 및 주거복지 서비스를 마련하거나 확대하여 계층 간 혼합과 거주자 간 상호관계가 형성될 수 있도록 공공이 적극적으로 개입할 필요가 있다.

제도적 특성은 임대주택 비율 확대, 입주대상 기준 개선, 혼합단지 계획 및 운영기준 마련, 통합관리 기준 마련의 4가지로 설정하였다. 재개발사업을 시행하면서 사업성 확보 및 임대주택에 대한 사회적 인식 등의 이유로 재개발임대주택은 도시정비법에서 규정하는 기준만을 충족하는 정도로 공급되고 있다. 임대주택 비율을 확대하고, 혼합비율을 높일수록 사회적 배제 현상이 더욱 심화될 우려도 있지만, 공간적·물리적 배제는 ‘혼합단지 계획 및 운영기준’을 마련하여 건축설계와 관리·운영 측면에서 통제가 가능할 것으로 판단된다. 또한 임대주택 비율 확대와 함께 입주대상자의 기준도 개선하여 저소득층의 주거안정에 기여할 수 있어 보인다.

재개발임대주택의 관리 및 운영상의 문제가 거주자 간의 갈등을 유발하는 가장 큰 요인으로 작용한다. 거주자 간의 상호관계 형성은 소속감과 포용성에 영향을 미치며, 갈등의 수준에도 영향을 미친다. 상호관계 갈등이 적정하게 관리되기 위해서는 분양 및 임대주택 거주자의 공동대표회의를 구성할 수 있는 제도적 근거가 필요하고, 공동대표회의 구성을 의무화하여 상시적인 협의체가 되도록 할 필요가 있다.

1. 일관성 분석을 통한 신뢰성 검증

AHP방법의 신뢰성 검증은 각 평가요소들 사이의 상대적 중요도를 평가하는 경우 전문가 개개인의 판단상의 오차 정도를 측정하는 방법인 일관성 비율(Consistency Ratio, CR)을 계산함으로써 가능하다.

CR은 일관성 지수 CI(consistency index)를 경험적 자료에서 얻은 무작위 지수(Random Index)로 나눈 값이다. 일반적으로 CR은 그 값이 작을수록 판단의 일관성이 크다고 볼 수 있으며, CR이 10%(0.1)보다 작을 경우 응답자가 상당히 일관성 있게 이원비교를 수행한 것으로 판단된다. RI값은 임의지수라고도 하는데, 평가의 일관성이 없이 임의로 쌍대평가를 한 후 도출되는 CI값을 의미한다.

이 연구에서의 일관성 지수(CI)는 1계층 0.038, 2계층 각각 0.061, 0.030, 0.046, 0.039로 나타났으며, 계층 및 특성별로 0.1보다 적은 범위 내에 분포하고 있어 전반적으로 높은 수준의 신뢰성을 확보하고 있다(Table 2).

Table 2.

Consistency verification by measurement layer

2. 계층별 요인의 중요도 분석결과

1) 1계층의 상대적 중요도 및 우선순위 분석

1계층의 측정영역을 구성하는 단지 특성, 주택 특성, 사회적 특성, 제도적 특성의 상대적 중요도와 우선순위에 대한 전문가 평가 결과를 살펴보면, 제도적 특성이 중요도 0.282로 가장 높은 우선순위로 평가되었고, 다음으로 사회적 특성(0.277), 단지 특성(0.257) 순으로 평가되었다(Table 3).

Table 3.

Synthesis of AHP analysis results

재개발임대주택의 공급 이후 분양 및 임대주택 거주자 간의 갈등, 차별 등 사회적 배제는 지속적으로 발생하고 있으며, 이를 완화하기 위해서 공간적 혼합이라는 방안을 정책적으로 마련하였다. 사회적 배제는 거주자의 인식, 경험 등이 다차원적으로 반영되는 현상으로써, 공간 및 물리적 혼합만으로 해결하기에는 한계가 있다. 이러한 문제의식을 가지고 공간적 혼합뿐만 아니라 임대주택 거주자가 의사결정과정에 참여할 수 있도록 하고, 주택의 소유자와 임차인이 공동으로 주택관리 및 운영의 권한을 부여받을 수 있도록 하는 논의와 노력들이 이루어질 필요가 있다.

1계층의 평가 결과는 이러한 공감대와 문제의식이 반영된 결과로 판단된다. 기존의 공간적·물리적 혼합으로 사회적 혼합이라는 다차원인 목표를 달성하기에는 시대적 흐름과 환경에 적합하지 않다는 것이다. 재개발임대주택의 사회적 배제 현상을 완화하고, 사회적 혼합을 통해 도시의 포용성을 확보하기 위해서 무엇보다 제도적으로 기준이 마련되어야 한다는 것이다. 법·제도적으로 명시적인 기준이 마련되지 않고서는 계층 혼합, 공간의 공유, 사회적 관계 형성 등이 쉽지 않다는 것은 경험적 결과라고 볼 수 있다.

박관민 외(2009), 이혜진 외(2011), 오정석(2016), Morris et al. (2012) 등 다수의 연구에서 재개발임대주택과 같이 분양주택과 임대주택이 혼합된 단지의 관리방법 개선에 대해 논의하고, 해결방안을 제시하였다. 혼합단지의 관리에 있어 분양주택 및 임대주택 거주자, 임대인 및 임차인 등 이해관계자의 합리적 참여를 보장하여야 하고, 관리주체에게 동등한 권한을 부여하여야 하며, 공동대표회의 구성을 위한 근거가 필요하고, 임대주택 관리의 효율성을 제고하며, 공공임대주택의 특성을 반영한 주택관리규정의 마련이 필요하다는 것이다.

재개발임대주택의 거주자가 거주지 안에서 다른 계층과의 사회적 배제를 극복하고, 의사결정에 적극적으로 참여함으로써 포용성이 확보될 때, 포용도시를 위한 토대가 마련될 수 있을 것으로 보인다. 또한 여기에는 이웃과의 교류 및 상호관계가 확대되고, 자치조직의 마련 등을 통해 사회적 포용성도 확보되어야 한다. 향후 사회적 혼합을 달성하기 위해서는 제도적 개선과 함께 사회적 특성의 개선도 중요하다는 점을 시사한다.

3. 소결

1993년에 재개발임대주택이 공급된 이후, 거주자 간 차별 및 갈등, 배제로 인한 문제는 지속적으로 발생하고 심화되었고, 이는 도시의 포용성 확보를 저해하는 사회문제로 인식되고 있다. 재개발임대주택의 차별과 사회적 배제 현상을 완화하고, 사회통합 및 사회적 혼합을 위해서 정책적으로 개선이 필요한 재개발임대주택의 특성별 요인에 대해서 전문가 집단의 평가를 통해 중요도와 우선순위를 도출하였다.

먼저, 재개발임대주택의 사회적 배제를 완화하기 위한 수단으로서 사회적 혼합을 적용할 때 제도적 개선이 우선적으로 이루어져야 한다고 평가하였다. 재개발임대주택의 거주자 간 차별과 배제를 유발하는 소득격차를 줄일 수 있는 입주기준의 개선과 분양 및 임대주택이 물리적으로 혼합되어 공급되는 단지의 건축계획단계부터 공급이후 관리·운영단계까지 포괄할 수 있는 기준의 마련이 필요하다.

특히, 같은 단지 안에서 분양주택과 임대주택의 외관을 다르게 계획하고, 임대주택을 불리한 곳에 배치하는 등 공간적 분리 및 차별 현상이 우선적으로 개선되어야 한다는 결과를 확인하였다. 또한 임대주택의 주택면적을 다양화하고, 확대함으로써 분양주택과 면적 차이로 인한 외형상의 구분이 없도록 하여야 하며, 최저주거기준 확보 차원에서도 주택면적의 확대가 필요하다는 점을 확인하였다.

거주자의 주택 및 이웃·근린환경에서의 주거만족도를 향상시키고, 사회적 혼합과 포용성 확보를 위해서 공간적·물리적 특성이 개선되었더라도 상호관계를 유지하는 거주자의 인식에 따라 사회적 배제 현상이 발생할 수 있기 때문에 이웃 및 근린 환경에서 커뮤니티 형성을 위한 물리적·비물리적 노력이 필요하다.

한편, 전문가 집단은 재개발임대주택의 세부요인 중에서는 지역 내 공공서비스 접근성, 주택면적의 확대, 주민 교육 및 프로그램 등이 가정 먼저 개선되어야 사회적 혼합이 가능하다고 인식하고 있다. 지역 및 도시 안에서의 포용성을 확보하기 위해서는 공간적 혼합도 중요하지만 사회적 교류와 상호 간의 공정한 관계를 형성하고, 인정(recognition)이 동반되어야 한다는 것이다.