사회경제적 취약계층의 공간정보 접근성 격차 완화를 위한 드론 활용사례 연구 : 개발도상국 사례를 중심으로

Ⅰ. 서 론

1. 연구의 배경 및 목적

드론(drone)은 빅데이터, 인공지능, 사물인터넷 등이 주도하는 4차 산업혁명의 한 축을 차지한다. 드론은 강조를 어디에 두느냐에 따라 무인비행기(unmanned aerial vehicle, UAV), 무인비행시스템(unmanned aerial system, UAS), 원격조종비행기(remotely piloted aerial vehicle, RPAV), 원격조종비행시스템(remotely piloted aircraft system, RPAS) 등의 용어로 골고루 사용되고 있다(본 연구에서는 편의상 드론으로 통칭함). 드론은 오늘날 빅데이터, 인공지능, 사물인터넷 등이 주도하는 4차 산업혁명의 한 축을 차지한다. 최초에 군사용으로 개발되었던 드론은 이제 물류 운송, 농업, 치안 안전, 교통, 재난재해, 미디어, 의료, 레저 등 다양한 민간용(civilian) 분야에서 기존의 도구들과 차별화된 활동들을 수월하게 선보이고 있다(Kakaes et al., 2015). 이러한 드론 이용의 폭발적인 성장은 다른 4차 산업혁명 주요 분야들과의 융복합이 쉬운 드론의 범용성에 기인한다(백서인 외, 2019).

드론 연구에 대한 학계의 관심도 덩달아 급증하고 있다. Fombuena(2017)의 서지 메타분석 연구¹⁾에 따르면, 전 세계적으로 지난 2013~2016년 사이에 수행된 연구 수가 2013년 이전까지의 연구 수와 거의 비슷할 정도로 폭발적으로 증가하는 추세이다(또한, Vargas-Ramírez and Paneque-Gálvez, 2019). 한편, 한국교육학술정보원(KERIS)의 학술연구정보서비스(RISS)에서 검색한 결과, 국내에서 드론에 관한 일반적인 학술연구도 2015년부터 급증하기 시작하였으며, 또한 공간정보 분야 활용과 관련된 드론 연구도 비슷한 시기인 2015~2016년 사이부터 증가 추세를 보인다(Table 1). 이는 드론과 관련하여 국토교통부의 공식적인 보도자료가 2015년부터 쏟아지기 시작한 것과도 일치한다.

Table 1.

Academic research trend in Korea with terms related to drones

본 연구는 최근 급부상하는 드론 기술의 활용과 관련하여, 최근 개발도상국에서 공간정보 접근성 격차의 완화에 이바지한 긍정적 사례들에 대한 분석을 통해 드론 기술의 활용이 사회경제적 취약계층이 마주하는 공간적인 문제의 해결방안으로써 역할을 할 수 있음을 조명하고자 한다. 안전하고 유익한 드론 활용에 대한 고민은 한국이나 여타 선진국 또는 개발도상국을 막론하고 크게 다르지 않지만, 특히 개발도상국 사례분석이 우리에게 시사할 수 있는 점이 있다. 공간정보 구축이 기본적으로 열악한 상황에서, 슬럼 같은 법외(extra-legal) 지역에 거주하는 빈곤층이나 근대적 시스템에서 소외된 원주민 등의 사회경제적 취약계층은 거주지 정보에 대한 접근이 어려워서 재산권이나 공공서비스 혜택으로부터 소외되고 자기 목소리를 온전히 주장하지 못하는 문제가 종종 발생한다. 이러한 공간정보 접근성 격차로 인한 문제는 다른 기술과의 고도로 복합적인 활용이 아니라 기본적인 드론 활용만으로도 충분히 완화될 가능성이 있다. 또한, 최근 높아지는 개발도상국과의 협력 및 시장진출에 관한 관심 역시 중요한 부분이다.

현재까지 국내의 대부분의 드론 관련 연구는 기술적 가능성·정확도 및 활용 방안이나 군사적·사법적·상업적 활용 측면, 또는 규제의 마련과 개선에 상당 부분 집중되어 있다(일반적인 규제와 관련하여 박철순, 2015; 소재현 외, 2017; 또한 드론의 도시 내 비행영역 설정에 관해서는 김정훈·김홍배, 2018a; 2018b; 기술적 적용 검토는 오이균, 2017). 또한, 고정현(2019), 최경아 외(2017)의 연구는 행정의 효율성 증대 차원에서 관 주도적인 하향식 입장을 견지하여 실제 공간정보의 수요자인 지역 주민들의 입장을 충분히 고려하지 못하며, 또한 사회경제적 취약계층에 대한 고려로 이어지지 못한 아쉬움이 있다. 해외 드론 활용사례에 관한 연구는 국내 선행연구들이 조금씩 다루고 있으나, 개발도상국에서의 활용을 중점적으로 다룬 연구는 아직 많이 부족하다. 본 연구는 개발도상국의 사회경제적으로 취약한 주민들의 공간정보 접근성 격차를 완화하고 권익을 보호하는 관점을 다루는 점에서 차별성을 가질 수 있으며, 국내 드론 활용정책과 나아가 개발도상국 국제개발협력 정책에 시사점을 찾고자 한다.

2. 연구의 범위 및 방법

본 연구의 시간적 범위는 드론의 공간정보 분야 활용이 활발하게 증가한 최근 5년 내 자료를 주로 수집·분석하여 이러한 추세를 반영할 정책적 시사점을 제시한다. 최근 5년 내 공간정보 분야에서 드론의 적극적인 활용은 국내외 구분 없이 관찰되나, 사회경제적 문제 해결에 드론이 기여할 수 있는 사회적 가치가 잘 드러나는 개발도상국 사례를 중심으로 동향과 쟁점을 파악한다. 세계은행을 비롯하여 다양한 국제기관과 정부기관, 비정부기관의 실증사례 자료와 언론보도, 학술연구 등을 수집·분석하였고, 인도네시아 사례의 경우에는 저자가 인도네시아에 체류하는 중에 해당 프로젝트의 책임자와 인터뷰를 하였다. 내용적으로 공간정보 분야 내에서도 지도제작과 측량에 대해서 중점적으로 살펴본다. 지도제작과 측량을 선택한 이유는 가장 일반적으로 사회경제적 취약계층의 공간정보 접근성 격차 문제가 발생하는 부문이며 동시에 문제 해결에 있어서 드론 기술의 가능성을 잘 보여주는 부문이기 때문이다.

논문은 5개의 장으로 구성된다. 먼저 2장에서는 사회경제적 취약계층이 처한 문제를 더욱 악화시킬 수 있는 과학기술의 한계와 위험성에 관한 논의를 주로 공간정보 분야 부문에서 살펴본 다음에, 특히 드론의 활용과 드론의 결과물을 다루는 지리정보시스템(geographic information system, GIS)의 활용을 둘러싼 논의를 살펴본다. 다음으로 3장에서는 산림(인도네시아), 슬럼 주거지(르완다), 토지(필리핀) 등 세 가지 각기 다른 분야와 국가의 사례에서 드론 기술이 어떻게 사회경제적 취약계층의 권익 보호와 공간정보 접근성 격차 완화에 활용되었는지를 소개할 것이다. 4장에서는 사례들에서 나타난 주요 쟁점을 유형별로 정리하여 개발도상국에서의 활용에서 나타나는 특성을 종합적으로 제시하고자 한다. 마지막으로 결론에서 본 연구의 요약과 함께 국내 드론 정책과 국제개발협력 정책에의 시사점을 제안한다. 연구흐름도는 Figure 1과 같다.

Figure 1.

Research flowchart

Ⅱ. 이론적 검토

2. 공간정보 관련 드론 연구의 동향

1) 방법론적 돌파구와 드론 윤리학

오늘날 공간정보기술의 비약적인 발전이 안겨다 준 “공간적 전환(spatial turn)”(Goodchild and Janelle, 2010: 4), 즉 사회과학 등 다양한 분야에서의 공간분석 접목은 드론을 방법론적 돌파구(methodological breakthrough)로 주목하게끔 하였다. 드론은 공간정보를 전통적으로 중요하게 다루었던 지리학, 도시계획학, 측지학뿐만 아니라 인류학, 사회학 등 여타 사회과학 분야에서도 새로이 활용될 수 있으며, 이때 컴퓨터과학 등 다양한 공학 분야와의 학제 간 협력이 적극적으로 요구된다(Colomina and Molina, 2014; Birtchnell and Gibson, 2015). Gallagher and Lawrence(2016)는 토양변화, 도시 숲, 인프라 성능, 도시 열섬 현상 등 도시의 지속가능성을 측정하고 모니터링하는 데 있어서 기존의 위성사진으로는 불가능한 고해상도 이미지를 드론으로 얻는 장점을 강조한다. 이 밖에도 차량 교통량 측정(Guido et al., 2016), 보행자 관찰(Park and Ewing, 2018), 도시 녹지공간의 3차원 녹지 용적률 측정(Liang et al., 2017), 야생동물 보전 및 생태 연구(Ivošević et al., 2015) 등 다양한 주제별 접근으로 드론을 활용한 연구들이 있다.

하지만 사회경제적 취약계층이 드론 활용 주체가 되어서 자신들의 문제를 개선하는 사례 및 가능성에 관한 연구는 아직 상대적으로 많지 않다. 이것이 문제가 되는 이유는 바로 ‘누가’ ‘어떤’ 공간정보를 ‘어떻게’ 얻고 활용하는가의 “드론의 윤리학(ethics of drones)”에 관한 문제이기 때문이다(Lippincott and Dosemagen, 2015: 19). 이는 드론 장치 그 자체의 문제로 보기보다는, 드론 활용 시에 그리고 드론으로부터 얻은 정보를 둘러싼 감시와 프라이버시 침해, 소유 그리고 시민권의 문제라고 볼 수 있다. GIS의 등장 이후로 줄곧 문제로 제기되었던 기술주의적 접근에 따른 정치경제학적 관계 불균형(특히, 정부와 사회적 취약계층 간의 관계)은 드론 활용의 결과물이 GIS와 밀접하게 결합함에 따라 여전히 유효하다. 이러한 관점에서 Birtchnell and Gibson(2015: 183)은 “드론을 활용하는 사회연구자가 연구 대상을 (가까이에서) 바라보는 시야를 잃고, 현장에서 프라이버시나 다른 인권을 고려하지 않은 채 드론을 날리게 되는 함정”에 빠지는 위험성을 경고한다.

2) ‘커뮤니티 드론’의 출현: 가능성과 과제

다행히도 고가이면서 활용법이 어려운 빅데이터 장비나 GIS, 위성사진과 비교해서 상대적으로 저렴하고 손쉬우며 무료 오픈소스 소프트웨어의 이용이 가능한 드론을 활용해서 사회경제적 취약계층이 참여 주체가 되고 자신들의 문제를 해결하는 접근이 특히 개발도상국에서 조금씩 시도되는 것은 매우 고무적이다(Greenwood, 2015; Vargas-Ramírez and Paneque-Gálvez, 2019). 특히 Vargas-Ramírez and Paneque-Gálvez (2019: 77)는 영어 및 스페인어로 게재된 학술연구를 계량서지학적으로 분석하여 2012~2017년 사이에 전 세계적인 “출현(emergence)”으로 부를 수 있을 정도로 커뮤니티 드론 관련 연구가 급증한 것을 밝혀내었다. 여기에서 ‘커뮤니티 드론’이란 “원주민 또는 지역 공동체가 저마다의 필요와 관심사를 충족하기 위해서 지도, 사진, 동영상 등으로 정보를 생성·이용하고 분석·처리하는 과정을 주도하거나 그 과정에 참여하려는 목적으로 활용하는 드론”으로 정의된다(Vargas-Ramírez and Paneque-Gálvez, 2019: 77). 이러한 커뮤니티 드론의 적용은 크게 환경 보전, 거주지 지도제작, 지적 측량의 세 가지로 나눌 수 있다.³⁾ 환경 보전의 경우, 지하자원이 다량 매장된 열대우림 지역에 거주하는 마을 공동체가 기업의 무분별한 개발과 토지권 침탈에 맞서 싸우고자 전문가와의 협력 하에 드론을 이용하여 시각적인 근거 자료를 만드는 형태로 이루어졌다(Paneque-Gálvez et al., 2014, 2016, 2017; Pye et al., 2017; Radjawali and Pye, 2017; Radjawali et al., 2017). 거주지 지도제작은 개발도상국의 맥락에서는 주로 법제적으로 취약한 환경에 처한 도시의 슬럼 또는 비공식 거주지(informal settlement)⁴⁾를 대상으로 이루어졌다(Lambert and Allen, 2016; Gevaert et al., 2016, 2018; Koeva et al., 2018; Loggia and Govender, 2019). 마지막으로, 전근대적이고 관습적인 토지 소유권과 근대적인 토지 소유권 체계가 혼재하는 농촌 지역에서 드론을 활용하여 정확한 지적도를 측량·작성하여 근대적인 체계로 편입시키고 기존 토지 이용자의 권익을 보호하는 접근이 있다(The Asia Foundation, 2016, 2018; Stark, 2017; Wayumba, 2017; African Union and NEPAD, 2018). 이러한 커뮤니티 드론의 대두는 앞서 언급한 사회경제적 취약계층이 지닌 공간정보 접근성의 격차를 해결하는 가능성으로써 긍정적으로 바라볼 수 있다.

그러나 모든 커뮤니티 드론 사례를 무턱대고 마냥 긍정적으로 보기 어렵다는 시각도 존재한다. Vargas-Ramírez and Paneque-Gálvez(2019)는 대부분 사례에서 외부 단체가 주도하여 아직 공동체의 참여가 형식적이고, 지역 고유의 지식과 지혜가 무시되거나, 드론으로부터 얻은 공간정보가 충실하게 보완되지 못하는 문제를 지적한다. 또한, 외부 단체가 지역 공동체에 들어와서 드론을 활용하는 경우, 여전히 드론 설계, 비행, 정보 분석 및 후처리 등의 과정이 외부 전문가의 손안에 있고 공동체가 지속 가능한 방식으로 적절하게 흡수하는 과정이나 안내 지침이 부족한 점을 꼽는다. 이는 결국 드론 활용 시의 쟁점이 공간정보기술·활용이 일반적으로 지니는 한계와 위험성에 관한 이야기로 되돌아감을 의미한다.

개발도상국의 공간정보 접근성 격차 완화를 위한 드론 활용사례의 분석과 시사점 도출을 위해서 지금까지의 이론적 고찰과 선행연구를 종합하여 분석의 틀을 설정하였다(Table 2).

Table 2.

Analytic framework for case studies

Ⅲ. 드론을 활용한 공간정보 접근성 격차 완화 사례

이 장에서는 앞에서 살펴본 논의를 바탕으로 산림환경 보전(인도네시아), 거주지 지도제작(르완다), 지적 측량(필리핀)의 세 가지 부문에서 각각 하나씩의 사례를 선정하여 살펴본다(Figure 2). 선정된 사례들은 기존의 여러 자료를 통해서 내용을 충실하게 확인할 수 있다는 측면에서 각각의 유형을 대표할 수 있다고 여겨졌다. 또한, 한국과의 현재 또는 향후 협력 가능성도 선정에 고려되었다. 산림환경 보전의 경우 주로 중남미나 동남아시아의 열대우림에서 활용사례가 확인되는데, 이 중에서도 지리적으로 가까우며 신남방정책에 따라서 한국의 산림청이 긴밀하게 협력 활동을 모색하고 있는 인도네시아를 선정하였다. 거주지 지도제작의 경우 다양한 규모의 사례가 중남미와 아프리카에서 확인되나, 정부의 대규모 슬럼 주거개선 사업과 연계가 되는 르완다를 선정하였다. 르완다는 한편으로는 얼마 전에 세계은행이 아프리카 드론 포럼을 개최하고 한국 정부가 대대적으로 우리의 드론 정책을 홍보한 곳이기도 하다.⁵⁾ 지적 측량 사례는 아프리카와 동남아시아, 알바니아에서 확인되는데, 그중에서도 여러 기관 사이의 협력으로 가장 최근에 이루어졌으며 지리적으로 가까운 필리핀 사례를 선정하였다. 선정된 사례들에 대해서 해당 프로젝트에 활용한 드론의 종류, 프로젝트의 목적 및 수행 환경, 지역 공동체의 참여 형태 및 방법론, 외부 전문가 단체와의 협력 구도, 공간정보 지식의 생산 및 소유 과정, 해당 국가의 드론 관련 법제 등을 중심으로 소개한다.

Figure 2.

Sites of case analysis

1. 공간지도 제작을 통한 원주민 권익 보호(인도네시아)

1) 기업의 토지 수탈과 공간정보의 부재

오늘날 인도네시아의 칼리만탄섬 등 비도시지역에서 거대 자원기업들의 토지 수탈(land grab)은 매우 흔한 풍경이다(McCarthy et al., 2012; Pye et al., 2017; Li, 2018). 중앙정부의 종합적인 토지대장과 지적도가 미비하여, 지방정부가 무분별하게 개발 허가권을 발급함에 따라 여러 개의 기업이 하나의 토지를 둘러싸고 권리를 주장하는 것이 정부와 시민사회의 난제이다(Mathiesen, 2016).⁶⁾ 자원 개발은 환경적인 악영향 외에도 오랫동안 터를 잡고 거주해온 원주민 또는 현지인 공동체의 생존에도 큰 위협이 되고 있다. 개발 기업이 정부 공무원이나 경찰, 또는 지역 유지와 손을 잡고 법적으로 소유권이 모호한 토지를 차지하기 위해 기회를 엿보면서 지역 공동체는 갱단이나 폭력배의 위협에 일상적으로 노출된다(Li, 2018). 또한, 토지 수탈은 소유권의 상실을 넘어서 지역에서 공동체가 관습적으로 행해왔던 소규모 농업 생산 활동의 대체 및 파괴, 공동체와 자연 간의 유대관계 및 공동체 내의 사회자본의 상실로 이어진다(Pye et al., 2017).

Irendra Radjawali와 비정부기관 Swandiri Institute의 드론 프로젝트는 이러한 위협에 맞서서 원주민 공동체의 생존권과 숲을 지키고자 시작되었다. 서칼리만탄 주 타얀(Tayan) 지역에 한 광산회사가 2009년부터 운영을 개시한 보크사이트 노천광산이 기존의 허가 지역을 벗어나서 다약(Dayak)족 원주민 공동체의 토지를 불법 점유하여 인근의 호수와 강을 회복 불가능한 수준으로 심하게 오염시켜서 생태계를 파괴하고 주민들의 생계를 위협하는 문제가 발생하였다. 피해 주민들은 정부와 해당 기업에 거세게 항의를 하였으나, 기존에 정부에서 제작한 토지이용계획도 상에는 주민들의 마을이 아예 나타나지 않는 등의 이유로 기존 토지와 숲에 대한 관습적인(customary) 권리를 주장하기가 쉽지 않은 상황이었다. 지역 공동체가 자원 개발 인허가권을 다루는 정부의 의사결정자들과 대화를 하기 위해서는 흔히 공무원의 언어라고 할 수 있는 공간정보의 수집 및 확보가 필수적이었다. Irendra Radjawali는 이 점에 착안하여, 지역 주민들이 손쉽게 배울 수 있는 드론을 활용하여 기업들의 불법적인 토지이용과 수탈을 입증할 수 있는 공간지도를 제작하고 주민들이 공간정보에 접근할 수 없는 문제를 해결하고자 하였다(Greenwood, 2015).

2) 드론 학교 운영과 원주민 공동체의 카운터 매핑

프로젝트는 2013~2014년 사이에 수행되었다. 처음 원주민 공동체와의 실천 연구를 기획하였을 때만 해도, Radjawali는 드론을 기업과 경찰의 보안 때문에 접근이 불가능한 장소의 고해상도 공간정보를 얻기 위한 보조 도구로만 생각하였다(Radjawali et al., 2017). 그러나 기업의 불법적인 토지 침범과 수탈 행위에 대한 증거를 수집하는 동시에 관습적인 숲(customary forest) 지위를 얻어서 기존의 토지와 숲을 보호·관리하기 위해서는 더욱 적극적인 커뮤니티 드론 활동이 절실하였다. 이에 Radjawali는 Swandiri Institute와 협력하여 카운터 매핑(counter-mapping)⁷⁾ 및 정치적 옹호 전략을 수립하였다. 이러한 접근은 원주민 의회의 지지를 받았다. Swandiri Institute가 Ford Foundation의 지원을 받고 주민들의 크라우드펀딩을 주도한 덕분에, 의회의 지원은 마을 회의 개최 정도로 제한되어 재정적으로 의존하지 않을 수 있었다(Irendra Radjawali와의 인터뷰, 2020.07.17.). 이들은 ‘드론 학교’를 설립하여 주민들에게 드론 비행과 비행 후에 소프트웨어를 사용하여 정사사진(orthophoto)⁸⁾을 만드는 과정을 가르쳤다. 여러 마을에서 대표로 온 25명이 참석하여 직접 드론 장비를 제작하고 구체적으로 어디를 지도화할 것인지를 함께 논의하였으며, 주민 중에서 누가 비행작업을 수행할 것인지를 스스로 결정하였다. 이들은 인근에 오염으로 말라붙은 호수 지역 약 30ha를 대상으로 Mission Planner라는 오픈소스 소프트웨어를 사용하여 350m 고도로 30분 자동비행 미션을 수행하여 고해상도(12cm) 정사사진을 도출하였다(Radjawali and Pye, 2017)(Figure 3).

Figure 3.

DIY drone used in the West Kalimantan project

3) 지도를 통한 원주민 권리 입증과 회복

정사사진은 충격적일 정도로 보크사이트 광산의 위법 행위를 생생하게 보여주었다(Figure 4). 정부로부터 허가받은 영역을 넘어서 호수 북쪽 지역이 이미 채굴로 황폐해진 것이 확인되었다. 2014년 9월에 Swandiri Institute와 다약족 공동체는 당시 거대 광산회사들의 「국가광산법」 위반 여부를 다루던 헌법재판소에 증인으로 출석하였고, 드론으로 제작한 지도를 증거자료로 제출하였다. 이 지도는 헌법재판소에 의해서 적법성을 가진 자료로 인정받았으며, 수출 전에 원재료 처리시설 및 제련소를 설치해야 하는 의무를 기업이 불이행하였다는 사실을 보여주는 훌륭한 증거가 되었다. 헌법재판소는 기업들의 위법을 최종 판결하였고, 이에 따라 에너지광산자원부에서 전국의 모든 광산채굴권에 관한 재검토를 시작하였다.

Figure 4.

Illegal mining activities identified by orthophoto

또한, Swandiri Institute는 서칼리만탄 주정부와 만나서 기존의 공간계획도 및 공간계획 규제와 원주민 공동체의 거주가 상충하는 문제에 대해서 논의를 시작하였다. 숲속의 원주민 마을이 정부의 지도에 누락된 점, 마을이 관리하는 숲과 관습적인 숲이 규제에서 제외된 점, 토지를 둘러싼 대립과 갈등을 해결하고 예방하는 시스템이 부재하다는 점은 원주민 공동체를 오랫동안 괴롭히던 문제였다(Radjawali and Pye, 2017). 주정부가 이러한 문제들을 입증하는 객관적인 자료를 제출하도록 요청하였을 때, 드론을 통해 제작한 지도는 다시 한 번 좋은 효과를 거두었다. 결국, 주정부의 공간계획도에 주민들의 바람과 요구사항이 반영될 수 있었다.

Swandiri Institute는 이 프로젝트에서 얻은 값진 경험을 단순히 일회적인 것으로 남기지 않았다. 이때 설립한 드론 학교를 계속 운영하여 드론에 관심 있는 시민단체나 주민 활동가에게 교육을 제공하고 원주민 공동체의 권익 보호 활동을 펼치는 중이다. 프로젝트의 성공은 다른 지역과 단체에도 전파되었다. 2015년 5월에 보고르농업대학교 마을·농업개발연구센터 내에 마을 드론 학교가 설립되었으며, 인도네시아원주민연대(AMAN)와 인도네시아환경포럼(WALHI)이 드론을 활용한 매핑 방법론을 채택하였다.

이 사례는 정부의 근대적 토지관리체계 바깥에 놓여서 불법 개발에 따른 피해를 입고도 피해를 입증할 정보에의 접근이 불가능하였던 원주민 공동체가 드론을 활용하여 정보를 수집·제작하고 그 결과물을 법·행정의 공간정보체계에 연결함으로써 생활터전을 보호하였던 성공적인 사례라고 할 수 있다.

2. 슬럼 지도제작을 통한 거주민 참여 및 사업 투명성 개선(르완다)

1) 급격한 슬럼 팽창과 공간정보 업데이트 실패

전통적으로 슬럼이 지도상에 표현되는 일은 매우 드물었다. 여기에는 여러 가지 이유가 있겠지만 가장 대표적인 이유 중 하나는 바로 지도의 일반적인 제작 주체인 정부가 이러한 법외(extra-legal) 지역을 지도상에 표현하였을 때 그것이 마치 정부의 ‘공식적인’ 인정처럼 되어 정치적 책임이 발생하는 것을 꺼렸기 때문이라고 할 수 있다(Scott, 1998; Donovan, 2012; McQuillan, 2014). 이러한 오랜 관습은 이제는 정부가 슬럼 주거개선 사업을 펼치려고 해도 공간정보가 제대로 존재하지 않거나 현 상황을 제대로 반영하지 않아 어려움을 겪는 주된 원인이 되고 있다.

이에 대한 대안은 주로 공동체가 참여하는 슬럼 지도화 작업이다(Joshi et al., 2002; Patel et al., 2012; Ayson, 2018). 일련의 연구는 정확한 정보를 가지고 있고 어떤 항목들이 지도상에 표현되어야 할지 잘 아는 거주민들에 의한 매핑이 정부의 정책을 보조하고 나아가 주거권 보호를 위한 협상의 길을 여는 경로임을 강조한다.⁹⁾ 최근에는 최첨단 공간정보기술을 활용해서 슬럼의 디지털 지도화를 시도하는 더 진보적인 사례들도 관찰된다(대표적으로 브라질 리우데자네이루의 Ta no Mapa와 케냐 나이로비의 Map Kibera 프로젝트). 이러한 최신 기술의 적용과 그로부터 얻은 지리정보의 활용에 대해서는 비판도 있지만,¹⁰⁾ 공간정보기술의 발달이 슬럼지도의 제작 및 거주민의 주거권 보호에 새로운 전기를 열었다는 것은 부정할 수 없는 사실이다. 이러한 흐름에서 최근에는 드론을 활용한 슬럼 지도 제작이 주목받기 시작하였다(Cinnamon, 2019; Loggia and Govender, 2019).

르완다는 급격한 도시화로 인해 전체 도시인구의 53.2%가 슬럼에 거주하고 있다(2014년 기준).¹¹⁾ 이 때문에 슬럼 주거 여건 개선은 르완다 정부로서는 아주 오래전부터 시급한 일이었다. 중앙정부는 2014년 12월에 우수 배수시설, 하수 처리시설, 식수 공급시설, 도로, 전기, 가로등, 주택의 개선을 목표로 하는 도시 업그레이딩 프로젝트를 시작하였으나, 2008년에 르완다 정부가 위성사진 및 항공촬영을 통해서 얻은 정사사진과 이미 현격한 차이가 발생한 상태였다(Koeva et al., 2018). 이에 네덜란드 트벤테 대학교 지구관측학과의 Caroline Gevaert가 주도한 르완다 슬럼 지역 드론 프로젝트는 수도 키갈리(Kigali)의 냐루타라마(Nyarutarama)구 슬럼 밀집지를 대상으로 슬럼 공간정보의 접근성 문제를 해결하고자 하였다.

2) 주민 이해와 참여를 거친 슬럼 지도제작

Gevaert의 팀은 2015년 5월에 DJI Phantom 2 Vision+ 드론(카메라는 드론에 내장된 PhantomVisionFC 2000)을 운용하여 9.5ha의 면적에 대해 954장의 사진을 촬영하였다. 이때 비행고도는 50m였으며, 드론의 이착륙 시간과 지상 기준점(ground control point) 설치시간을 포함해서 약 2시간이 소요되었다. 비행 계획 및 운용에는 Pix4DCapture를, 비행 후 이미지의 수정 및 정사사진 제작 등의 후처리 과정에는 Pix4Dmapper 2.0이 사용되었다. 첫 비행에서 드론으로 만든 지도가 기존의 위성사진 활용과 현장실측을 통해서 만든 지도와 비교하였을 때 신뢰할 수 있을 정도로 정확한지를 확인한 결과, 1:1000 축척의 지도가 요구하는 기준에 문제없이 부합하였다(기술적 정확도에 관하여 자세한 사항은 Koeva et al., 2018 참조). 프로젝트 팀은 2015년 6월까지 총 49회 비행을 통해서 약 150ha 면적에 대해 15,000장 이상의 사진을 촬영하고 디지털 지도화하였다.

처음 드론 비행 및 촬영 계획이 지역사회에 알려졌을 때, 슬럼 주민들 사이에서는 호기심 어린 시선과 함께 이것이 강제 이주와 토지 몰수로 이어질지 모른다는 우려가 있었다(Gevaert et al., 2016; 2018). 프로젝트 팀은 실제 비행 촬영에 들어가기 전에 드론 전문가팀, 키갈리 시청, 르완다 항공관리청, 마을 대표 및 주민들과 충분히 비행 계획과 비행으로 얻은 정보의 공유에 관하여 논의하여 이러한 우려를 줄일 수 있었다. 또한, 드론 촬영 및 지도제작이 종료된 2015년 10월에는 슬럼 공동체의 월례 회의에 참석하여, 결과물을 정부의 도시 업그레이딩 프로젝트 계획안과 지도상에 시각적으로 겹쳐서 보여줌으로써 슬럼 거주민과 사업 시행 주체, 정부 간의 심도 있는 대화의 장을 제공할 수 있었다(Gevaert et al., 2016). 특히, 시설이나 인프라의 개선 시에 불가피하게 발생할 수밖에 없는 약간의 토지 정리 및 수용에 대한 논리를 주민들에게 친절하게 시각적으로 설명하여 이해시킬 수 있었고, 회의가 끝난 뒤에는 해당 자료를 주민들에게 전달하여 정부의 프로젝트가 더욱 투명하게 실행되게끔 하였다.

3) 지도 중심의 주거개선사업 의사결정과정

이 프로젝트는 드론을 활용하여 기존의 2008년 정사사진(해상도 25cm)을 초고해상도(3cm) 정사사진으로 업데이트하였다. 위성사진 활용이나 항공촬영 등 기존의 방법이 지나치게 비용이 많이 들고 시간이 오래 걸려서 2008년 이후로 손도 못 대고 있던 르완다 정부 및 키갈리 시청에는 마른 가뭄에 단비와 같은 결과였다. 프로젝트 팀은 1:1000 축척의 지적도와 지형도를 제작하여 정부와 주민들에게 전달하였다(Figure 5).

Figure 5.

a) Cadastral map (top); b) Topographic map (bottom)

프로젝트 팀은 또한 정부가 기존에 위성사진 활용, 정부의 보유자료 활용, GPS 장치로 현장에서 관측 등의 방법을 통해서 제작한 지도와 비교할 경우, 드론을 활용하면 고해상도의 다양한 사물들을 풍부하면서도 훨씬 정확하고 빠르게 수집할 수 있다는 것을 보여주었다(Gevaert et al., 2016)(Figure 6). 이는 현장에서 실제 현황과 일치하는지 일일이 비교 대조해야 하는 시간을 절약하였다. 드론을 통해서 얻은 개별 건물의 지붕 재료와 상태, 건물 높이, 주변 지형, 골목길, 배수로, 생활 쓰레기 적체장소, 가로등 설치 여부 등에 관한 관심 지점 정보는 도시 업그레이딩 프로젝트 내 의사결정 시에 요긴한 정보로 활용될 수 있음을 시사하였다. 특히, 도시 업그레이딩 프로젝트의 실행 전에 충실한 통계자료 기준선(baseline, 프로젝트의 종료 후 사업효과 분석에 사용되는 자료)을 마련할 수 있었던 것이 성과이다. 최종적으로 총연장 948.7m의 도로, 778.8m의 배수로, 1,510.3m의 보행로와 총면적 16,553m²의 건물, 1,078m²의 학교시설을 지도상에 담아냈다.

Figure 6.

a) 2008 orthomosaic (left); b) 2015 UAV-generated orthomasaic (right)

이 사례는 정부의 공간정보 업데이트 요청에 따라 시작된 프로젝트였으나, 그 과정에서 지도 등 정부의 공간정보체계에서 그간 소외되었던 슬럼 거주민들의 부분적 참여와 결과물 공유를 장려함으로써 주민들의 정보 접근과 손쉬운 시각적 활용을 도와서 정부사업 시 보다 투명한 의사결정과정을 이끌어내려고 했던 사례로 볼 수 있다.

3. 지적도 측량·제작을 통한 토지 소유권 보호(필리핀)

1) 토지 소유권 양성화 정책과 막대한 측량비용

식민지 지배를 겪으면서 강압적으로 근대적인 토지 체계를 수용하였던 대다수 개발도상국은 전체 토지의 40~90%가 여전히 비공식적이고 관습적인 소유·관리 하에 근대적 체계의 바깥에 놓여 있다(Land Tenure and Development Technical Committee, 2015). 전근대적인 토지 체계를 근대적 체계로 어떤 식으로든 편입시키는 것은 토지 수탈을 방지하고 토지 소유권의 보호를 위해서 필요한 작업이긴 하나, 불균형적인 사회 구조의 문제로 과정상으로 쉽지 않은 일이다.¹²⁾

필리핀에서도 전체 2,400만여 개 필지 중에서 겨우 절반만이 지적도와 함께 공식적인 토지 소유권 증서(land title)를 갖추고 있는 것이 현실이다(The Asia Foundation, 2016). 나머지 절반의 토지를 이용하는 사람들은 법적으로 유효한 증빙자료 없이 농사를 짓거나 사업을 하거나 거주하고 있다. 이러한 상황에서는 실질 토지 소유주가 자녀에게 토지를 상속하거나 토지를 담보로 금융권으로부터 대출을 받기가 어렵고, 재산권이 불안정하여 주택 개선이나 사업에 장기적인 투자를 꺼리기 때문에 경제성장과 고용창출 증대 효과에 걸림돌이 된다는 것이 많은 경제학자의 주장이다(가장 대표적으로 de Soto, 1989).¹³⁾ 따라서 2016년 두테르테 대통령이 야심차게 내건 10대 사회경제적 의제 중 하나로 “안정적인 토지 소유를 확립하여 투자를 장려하고 토지관리기관과 토지소유권발급기관 간의 병목현상을 해결한다.”가 포함된 것은 아주 자연스러운 일이었다(Government of the Philippines, 2016). 하지만 실질 소유주가 토지 소유권 증서를 받으려면 지적도를 측량(cadastral mapping)¹⁴⁾해서 정부에 제출해야만 하는데, 전문지식과 장비가 없고 전문가를 고용할 비용 마련이 어려운 이들에게는 사실상 불가능하다(The Asia Foundation, 2018).

미국 비영리기관인 아시아재단(The Asia Foundation)은 2010년부터 필리핀의 토지개혁에 참여를 해왔다. 행정기관, 입법기관, 시민단체와 협력하여 법제를 개혁하는 데 성공하고,¹⁵⁾ 2010년에 연간 4,000건에 그쳤던 토지 소유권 증서 발급을 2016년에는 연간 60,000건 발급으로 규모를 확대할 수 있었다. 그러나 이러한 증가세로는 100년이 걸려도 나머지 토지의 소유권 확립이 불가능하다는 것이 문제였다(The Asia Foundation, 2016). 가장 큰 장애물은 바로 기존의 방법을 통한 지적도 측량에 큰 비용과 시간이 소요된다는 것이었다(16,350페소(약 40만 원), 315일)(Technology for Property Rights, 2017). 이것은 영세농업에 의존하는 실질 토지소유주들이 쉽게 부담할 수 없는 비용과 시간이었다. 또한, 많은 수의 전문가들이 1개 필지의 측량에 오랜 시간을 매달려야만 하기 때문에 인건비를 무시할 수 없다.¹⁶⁾ 이러한 점에서 아시아재단은 영세 소유주가 지적측량에 손쉽게 접근하여 토지소유권을 얻는 것을 돕고자 드론을 활용한 지적도 측량에 관심을 두기 시작하였다.

2) 영세농민을 위한 저비용·고효율 드론 지적측량

아시아재단은 필리핀의 시민단체인 경제자유재단(Foundation for Economic Freedom)과 손을 잡고 ‘재산권(보호)을 위한 기술(Technology for Property Rights)’ 프로젝트를 개시하였다. 이때 기술은 다름이 아니라 더욱 쉽고 신속한 지적도 측량을 가능하게 하는 드론과 같은 혁신적인 도구의 활용을 의미한다. 프로젝트 비용은 eBay 창립자가 설립한 자선 투자재단인 Omidyar Network로부터 지원받았다.

첫 번째 비행은 2016년 4월에 10일 동안 세부섬의 코르도바(Cordova)에서 지적도 측량에 드론이 생각했던 것만큼 효과적인지를 확인하고자 이루어졌다. 실제 운용을 담당할 드론 전문가로 미국 드론 회사인 Micro Aerial Project와 필리핀 드론 회사인 SkyEye가 고용되었고, 이들은 자체적으로 제작한 hexacopter 드론을 이용하였다. 이때 드론의 비행을 위해서 환경천연자원부 및 코르도바 시청의 협조를 받았다. 그리고 토지 소유권이 없는 영세농민인 실질 소유주 중에서 시범 측량 희망자를 신청받아 전과정을 공개하였다. 드론을 활용한 지적도 측량의 효과는 놀랍게도 하루에 약 40ha의 토지를 조사하는 것이 가능할 정도로 종래의 측량조사법보다 탁월하였으며,¹⁷⁾ 건물과 다른 표지물들이 식별 가능할 만큼 고해상도의 정사사진을 만들어내었다(Figure 7). 드론으로 제작한 지적도는 기존 측량조사법으로 제작한 지적도와 비교해보았을 때 수평오차는 불과 5.2cm로, 정부의 95% 정확도 표준을 충분히 통과하였다. 첫 번째 비행의 성과에 고무된 아시아재단과 경제자유재단은 드론 측량방법론을 더욱 정밀하게 설계하고자 필리핀대학교 측지학과와 협력하여 2017년에 두 번째 비행을 시행하였다. 이때 현장팀은 다양한 지형 및 인구 밀집 지역을 대상으로 하여, 드론을 활용한 지적 측량조사법이 기존방법의 훌륭한 대안으로써 기능함을 다시 한 번 확인하였다.

3) 드론 지적측량의 법제화 및 표준화

아시아재단은 드론 지적도의 품질과 정확도가 기존의 측량조사법 결과물과 비교하였을 때 큰 차이가 없음에 따라, 환경천연자원부 국토관리청에 드론으로 제작한 지적도를 적법한 측량조사법으로 인정해줄 것을 요청하였다. 이것이 받아들여져서, 국토관리청은 「토지측량 시 무인비행시스템 또는 드론 기술의 대안적 이용을 채택하는 회람 각서(2017년 3호)」를 발표하였다. 이는 아시아에서 첫 번째로 정부가 지적 측량에 드론의 활용을 공식적으로 인정한 사례로 아주 의미가 깊다고 할 수 있다(The Asia Foundation, 2016; 2018). 프로젝트가 종료된 후 2017년 1월에 아시아재단과 경제자유재단, SkyEye는 ‘재산권(보호)을 위한 기술’ 프로젝트에 사용하였던 드론 2기를 국토관리청에 기증하였다(Government of the Philippines, 2017). 이제 드론은 필리핀에서 정부의 지적도 정확도 표준을 충족시키고 고해상도의 지도를 만들어내는 저비용·고효율의 조사 도구로 자리 잡게 되었다. 또한, 필리핀의 경제자유재단은 드론 프로젝트에서의 성과를 인정받아서 Atlas Network의 2019년 Templeton Freedom Award의 최종 후보 6개 단체 중 하나로 선정되는 영예를 누렸다.

Figure 7.

a) Conventional cadastral map (left); b) Drone-generated cadastral map (right)

이 사례는 불안정한 토지 소유상태에서 경제적·기술적인 이유로 쉽게 지적측량(그리고 이를 통한 법적 소유권 확보)에 접근할 수 없었던 영세농민들에게 드론을 활용한 저비용·고효율의 대안을 찾아줌으로써 생활기반을 개선하였을 뿐만 아니라, 정부의 지적 측량 및 관리체계에 이르기까지 크게 영향을 미친 사례라고 할 수 있다.

Ⅳ. 사례 종합: 주요 특징과 쟁점

지금까지 살펴본 인도네시아, 르완다, 필리핀 3개국에서의 공간정보 문제를 해결하기 위한 드론 활용사례들을 앞서 도출하였던 사례분석 틀에 기초하여 분석하여 주요 특징과 쟁점을 도출하고자 한다. Table 3은 위치와 수행 기간, 시행 기관과 드론 비행 기관, 후원 기관과 프로젝트 목적, 커뮤니티 정보 대상자 유형, 사용된 드론 모델과 소프트웨어, 비행고도와 매핑 면적 등의 개요와 함께, 기술·인프라, 참여·역량 강화, 법제의 측면에서 세부 항목들에 해당하는 내용을 요약하여 정리한 결과이다. 참고자료에서 확인되지 않는 부분은 ‘데이터 없음(data unavailable)’으로 표시하였다.

Table 3.

Comprehensive summary of the international case studies

Ⅴ. 결론 및 시사점

Acknowledgments

본 연구는 과학기술정책연구원의 「2019년 STEPI 국문 Fellowship」의 지원을 받아 수행되었음.

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