한국은 어떻게 자조주택을 변용했는가? : 완성주택 공급과 주택금융 도입을 중심으로

Ⅰ. 서 론

1939년, 푸에르토리코는 개발도상국 중 최초로 자조주택(自助住宅, self-help housing) 이론을 주택정책에 반영하였다. 이후, 페루를 중심으로 한 존 터너(John Turner)의 시험이 알려지며 자조주택은 국제적인 주목을 받기 시작하였다(Crane, 1944; Harris, 1998). 여기서 자조주택이란 입주자가 그들의 선택에 따라 자주적으로, 그리고 경제적 여건에 따라 점진적으로 건립하는 주택을 뜻하는데, 저소득층 주택문제 해소 방안의 하나라 할 수 있다. 토지, 기반시설, 주택 공급을 모두 공공이 부담하는 공공임대주택 공급방식과 비교했을 때, 자조주택에 기반한 방식은 주택문제에 대한 입주자의 자주성(autonomy)을 강조하며 전술한 세 가지 요소 중 주택을 입주자의 몫으로 분리했고, 이를 통해 공공의 재정적 부담을 크게 경감할 수 있다는 특징이 있다. 대신 공공은 건축기술 교육, 기반시설 건립 등을 통해 입주자의 자조주택 건립을 지원하기도 했다(Turner, 1976; Nientied and Van der Linden, 1988; Pugh, 1991; Harris, 2003; UN Habitat, 2003:124-125, 130; 최막중·최봄이, 2017; 김태오·최막중, 2017). 이와 같은 특징은 선진국 대비 재정 상황이 좋지 않은 개발도상국의 이목을 끌기에 충분했고, 마침내 1970년, UN(United Nations, 국제연합)은 현지개량과 더불어 자조주택 건립을 개발도상국 주택문제 해소를 위한 주요 방안으로 채택하였다. 뒤이어 1972년에는 세계은행의 주도로 자조주택에 기반한 첫 부지와 서비스 사업(site and services project)이 세네갈에서 착공되며 이의 국제적 확산이 본격적으로 시작되었다(United Nations, 1971:65-67; Laquian, 1976; 하성규, 2010:427).

이처럼 국제사회가 개발도상국 주택문제에 대응하고자 그 방안을 모색하고 시험하고 있던 시기, 우리나라도 동일한 문제로 어려움을 겪고 있었다. 해방 이후 급격한 재외교포 유입, 한국전쟁과 이에 따른 주택소실, 뒤이은 전후복구와 도시화 과정에서의 인구집중은 우리나라의 주택문제가 그 어느 나라보다 심각했음을 보여준다. 해방 직후인 1946년 서울의 주택부족률은 44.0%에 달하였고(서울특별시, 1952), 한국전쟁 직후인 1954년 12월에도 36.5%에 이른 것으로 조사되었다(서울특별시, 1959). 하지만 당시 우리 정부에게는 이를 해결할 재정적 여력이 없었기에 미국을 중심으로 한 원조기관에 의지할 수밖에 없었다. 따라서 미국 원조를 통해 자조주택 이론을 국가 주택정책에 반영한 푸에르토리코¹⁾와 마찬가지로, 우리나라도 미국에 의해 자조주택의 영향을 받았을 가능성이 매우 크다. 실제로 1950년대 시행된 난민정착사업은 입주자의 노동력에 기반한 자조주택 건립과 입주자의 자주성에 기반한 자활 프로그램 운영을 중심으로 추진·운영되었는데, 이는 미국 원조를 통해 자조주택 이론이 국내에 도입된 사례라 할 수 있다. 하지만 자조주택 관련 사업은 난민정착사업 이후 별다른 영향을 미치지 못한 채 사라지고 말았고, 사업 자체도 실패했다는 평가가 지배적이다(정은경, 2015; 김아람, 2017a; 2017b; 황윤희, 2018).

미국 원조가 아닌 1950년대 정부 주도의 주택 건설에서도 자조주택과 관련한 사항은 찾아보기 쉽지 않다. 당시 대한주택영단 또는 지방자치단체는 직접투자를 통해 재건주택, 복구주택, 외인주택 등을 건립(한국주택은행, 1975:89-91)하였는데, 이는 입주자에 의한 점진적 주택건립이라는 자조주택의 정의와 상충한다. 1957년 이후에는 금융지원 중심으로 정부의 주택정책 기조가 전환되었는데, 이 역시 자조주택과는 거리가 있다. 융자 대상이 주택영단, 지방자치단체, 민간주택건설기업체, 상가주택 건설 희망자로 제한되어 정주 목적의 주택을 건립하고자 하는 개인의 융자신청이 원천적으로 불가했고, 토지확보를 전제로 융자신청을 받았기에 저소득층의 수혜 가능성 또한 낮았기 때문이다(신철, 1960; 임서환, 2005:19-29). 이에 따라 1960년대 주택정책은 완성된 표준주택 공급을 중심으로 전개되어 여타 개발도상국의 자조주택 관련 사업과는 그 차이가 컸다(임서환, 2005:57). 하지만 1950년대에 관련 이론이 국내에 도입되었고, 이후 사업까지 시행된 것은 엄연한 역사적 사실이기에, 이와 같은 주장을 뒷받침하기 위해서는 1960년대 난민정착사업이 지속적으로 추진되지 못했던 이유, 나아가 입주자의 자주성에 기반한 자조주택 건립이 활발하지 못했던 이유를 규명할 필요가 있다.

한편, 1970년대 세계은행이 차관사업으로 전 세계에서 추진한 부지와 서비스 사업에는 우리나라에서 시행된 ‘광주권 지역개발사업’도 포함되어 있었다<표 1>. 국내에서 중단되었던 자조주택 이론에 기반한 사업이 해외 차관을 통해 다시 추진될 여건이 마련된 것이다. 그러나 최초 사업계획에 타 개발도상국과 같은 자조주택 건립을 원칙으로 한 주택단지 조성계획이 포함되어 있었음에도, 착공 이후 우리 정부의 주장에 의해 자조주택은 완성주택으로 대체되고 말았다(IBRD and IDA, 1974b:7, 9, 11-12; World Bank, 1985:8-10, 63; 건설부 이리지방국토관리청, 1985:12; 김태오·최막중, 2017). 전 세계에서 동시다발적으로 추진된 사업에서 유독 한국에서만 자조주택 이론이 있는 그대로 적용되지 못한 것이다. 따라서 한국에서 자조주택 이론이 적용되지 못한 채, 변용된 이유가 무엇인지에 대한 의문이 남는다.

Table 1.

Sites and Services Projects supported by the World Bank

이에 본 연구는 다음 두 연구질문의 규명을 목적으로 한다. 첫째, 1950년대 자조주택 이론의 국내 도입 과정과 이후 그 영향력이 크지 못했던 이유의 규명이다. 이와 관련하여 1957년 처음으로 도시 지역에 적용된 난민정착사업을 분석한 정은경(2015)은 ‘자조(自助)’의 강조는 원조사업에 대한 미국의 예산경감이 주된 목적이었고, 더불어 주택문제에 대한 공공의 부담을 민간 영역으로 떠넘기려는 목적도 있었다고 주장한 바 있다. 그러나 전술한 바와 같이, 이후 우리 정부의 주택정책은 자조주택보다 재정적 부담이 큰 완성주택 공급 중심으로 전개되었기 때문에 이러한 주장은 설득력이 약하다. 또한, ‘미아리 난민정착사업’을 분석한 황윤희(2018)는 이전까지 이루어진 단순한 주택공급사업과 달리, 해당 사업은 입주자의 자립 능력을 증진시켜 자활 공동체 구현을 목표로 추진되었다는 사실을 강조하였고, 그 실패 원인도 제시한 바 있다. 그러나 자조정신이 해당 사업에 적용된 이유를 미국 등 원조 당국의 정책변화에 따른 것으로 설명했을 뿐, 1939년 푸에르토리코 사례로부터 발전되어온 개발도상국의 자조주택 관련 이론을 연구에 반영하지는 못하였다.

둘째, 1970년대 세계은행 차관을 통해 추진된 ‘광주권 지역개발사업’에서 자조주택이 완성주택으로 대체된 배경의 규명이다. 김태오·최막중(2017)에 의하면, ‘광주권 지역개발사업’에서 자조주택은 정착되지 못한 채 사라진 것이 아니라 완성주택으로 대체된 것이고, 이로 인한 비용상승 문제는 토지 및 주택금융을 통해 해소했다고 주장하였다. 타 개발도상국에 적용된 자조주택의 점진적 주택건립방식이 우리나라에서는 토지 및 주택금융을 입주자에게 제공하는 방식으로 진일보했다는 것이다. 그러나 이 연구에서조차 자조주택이 완성주택으로 대체된 이유로 혹한기라는 기후적 요인만을 제시하는 데 그쳤고(Agency for International Development, 1977:21), 자조주택이 완성주택으로 대체됨에 따른 비용상승을 토지 및 주택금융으로 해소할 수 있었던 배경도 제시하지 못하였다.

이를 위한 본 연구의 연구방법은 기본적으로 문헌연구이다. 기존 연구성과물을 비롯한 각종 보고서, 간행물, 언론 보도자료, 국가기록원 정보공개 청구를 통해 확보한 행정기관 문건, 국사편찬위원회 정보 열람을 통해 확인한 사료 등 광범위한 문헌을 총망라한다. 연구의 시간적 범위는 미아리 난민정착사업이 이루어진 1950년대부터 세계은행과 우리 정부가 광주권 지역개발사업을 추진한 1970년대까지이다. 이후 제Ⅱ장에서는 자조주택의 태동과 국제적 확산과정을 살펴보고, 제Ⅲ장에서는 첫 번째 연구질문의 규명을 위해 자조주택 이론의 국내 도입 및 전개 과정을 분석한다. 제Ⅳ장에서는 1970년대 ‘광주권 지역개발사업’에서 자조주택이 토지 및 주택금융을 제공하는 완성주택으로 대체된 배경을 규명함으로써 두 번째 연구질문의 답을 찾고, 마지막으로 연구결과 요약과 시사점을 제Ⅴ장에서 다루며 결론을 맺는다.

Ⅱ. 자조주택의 태동과 국제적 확산

1904년, 스웨덴이 자조주택 이론을 주택정책에 처음으로 반영한 이후, 1920년대까지 舊 소련을 비롯한 유럽 일대에서는 유사 프로그램이 다양하게 나타났다. 그러나 이 중 살아남은 프로그램은 1926년 스톡홀름 사례가 유일했고, 그 영향력도 크지 못했다(Harris, 1998). 그럼에도 이와 관련한 정책적, 이론적 연구는 꾸준히 이루어져, 1939년에는 개발도상국인 푸에르토리코에서 부지와 서비스 방식의 초기 형태인 토지와 시설 사업(land and utilities project)이 착공될 수 있었다(Harris, 1999). 이와 같은 역사적 사실을 고려하여 제Ⅱ장에서는 개발도상국 사상 최초로 자조주택 이론을 국가 주택정책에 반영한 푸에르토리코의 토지와 시설 사업을 살펴보고, 이후 이의 국제적 확산과정을 고찰하고자 한다.

1. 자조주택의 개발도상국 적용

1939년, 푸에르토리코 폰세²⁾ 주택청(the Housing Authority of Ponce)은 미국 주택청(the United States Housing Authority, USHA)과 함께 그간의 무허가 불량주택지 정책의 실패 요인을 분석하였는데, 가장 중요한 요인으로 토지이용 권한의 미제공과 기준미달의 위생 설비가 지적되었다. 이는 문제의 핵심이 주택이 아닌 토지와 기반시설에 있음을 의미한다. 이에 폰세 및 미국 주택청은 주택 공급에서 필지와 기반시설 공급 중심으로 정책의 중심을 전환하기 시작하였다. 즉, 무허가 불량주택지 문제와 관련된 3대 요소(토지, 기반시설, 주택) 중 주택 부분을 입주자에게 위임하고, 공공은 토지와 기반시설 공급에 집중하는 역할분담을 도모한 것으로, 폰세에서 시행된 토지와 시설 사업을 통해 구체화되기 시작하였다(Crane, 1944).

공공과 입주자의 역할분담을 꾀한 토지와 시설 사업을 통해 공공은 주택건립에 따른 부담을 어느 정도 절감할 수 있었고, 입주자 또한, 그들의 재정적 여건에 따라 주택의 수준 및 크기를 자율적으로 결정할 수 있게 되었다. 결과적으로 두 이해당사자의 재정적 여건이 개선될 여지가 마련된 것이다. 역할분담의 재정적 효과는 실제 사례 비교를 통해 확인할 수 있다. 폰세 사업 이전인 1938년 푸에르토리코의 세 개의 도시에 건립된 2,756호(Maya-guez 814호, Ponce 1,301호, San Juan 641호)의 공공임대주택 입주자는 4.50달러/월 수준의 임대료를 부담해야 했는데, 이는 당시 해당 지역 빈곤층에게 부담스러운 수준이었다고 한다. 그나마 이는 세금감면과 보조금 혜택이 포함된 임대료로, 이를 제외하면 12.95달러/월까지 치솟았다. 더욱이, 입주자의 월 소득수준이 임대료 및 시설이용료의 5~6배 수준이어야 입주가 허용되었는데, 이는 공공임대주택의 혜택을 최빈곤층이 누릴 수 없음을 의미한다. 반면, 토지와 시설 사업의 임대료는 소득수준에 따라 0.50~1.00달러/월 수준(상수도 포함, 전기 비포함)에 불과하여, 공공임대주택에 비해 최대 1/9까지 저렴하였고, 가구당 소득수준이 370달러/년을 초과할 경우, 입주를 제한하였다(Crane, 1944). 사업 수혜계층을 빈곤층으로 한정하여 차상위계층의 수혜를 애초에 봉쇄한 것이다.

한편 폰세 토지와 시설 사업에는 네 개 필지 교차점에 유틸리티 유닛(utility unit)을 건립함으로써 전기와 수도를 일괄 공급했는데, 이를 통해 기반시설 공급 비용을 절반 이상 감축하였다고 한다(Crane, 1944; Crane and McCabe, 1950). 이러한 방식은 위생 코어 유닛(sanitary core unit)이란 이름으로 1970년대 세계은행의 사업에서도 제안되었다. 이는 화장실, 샤워 설비, 부엌 등 상수도를 필요로 하는 시설을 네 필지가 접하는 모서리에 집적시켜 비용절감을 꾀한 방안으로, 기본적으로 폰세 사례와 동일하다(그림 1).

Figure 1.

Proposed house plan of site & services project in JamaicaSource: IBRD & IDA (1974a, Annex3:8)

Ⅲ. 자조주택의 국내 도입과 전개

1940~50년대의 우리나라는 일제로부터의 해방과 연이은 한국전쟁으로 인해 극심한 혼돈에 빠져 있었다. 따라서 무허가 불량주택 문제 해소는 정책 우선순위에서 후순위일 수밖에 없었다. 정상주택과 불량주택의 구분 없이 주택의 공급 자체가 우선시되었기 때문이다. 이에 당시의 주택정책은 적산가옥(敵産家屋)을 전재민에게 분배하거나, 가(假) 주택을 건립해 거처를 제공하는 임시방편에 불과하였다(이연식, 2001; 김태오·최막중, 2016). 구색을 갖춘 주택정책이 시행된 것은 한국전쟁 중이었던 1952년에 이르러서이다.⁶⁾ 우리 정부와 UN 민간 원조 사령부(United Nations Civil Assistance Command in Korea, UNCACK)가 조직한 한미합동정착위원회(ROK-UNCACK Resettlement Committee)에 의해 난민정착사업이 추진되기 시작한 것이다(김아람, 2017b; 황윤희, 2018:112). 여기서 본 연구가 주목한 부분은 해당 사업에 자조주택의 특성이 크게 반영되어 있었다는 사실이다. 이를 고려해 제Ⅲ장에서는 난민정착사업의 특성과 추진과정, 그리고 결과를 고찰함으로써 이에 반영된 자조주택의 특성을 규명하고자 한다.

1. 자조주택의 도입: 난민정착사업

1) 난민정착사업의 개요

난민정착사업은 난민의 정착 가능성이 큰 농촌 지역을 선정하여 농지개간, 취로사업, 주택건립 등 지역개발 목적의 시범사업을 전개하는 것으로 시작하였다. 즉, 도시가 아닌 농촌 지역에 정착지를 마련함으로써 농촌의 정주여건 조성 및 지역개발을 도모하고, 이를 통해 인구의 도시집중 문제까지 해소하고자 한 것이다(김아람, 2017b). 사업의 수혜 대상은 자활의 능력을 가진 일반 난민으로 한정⁷⁾하였다. 이와 관련한 한 언론 보도에 따르면, 난민정착사업이란 “시내에 거주하는 집이 없는 사람 중 천막민, 철거민, 토굴민들에게 우선적으로 OEC⁸⁾에서 제공하는 건축자재를 알선하여 시유지에 입주자의 노동력으로 집을 짓게 하는” 사업이라 정의하였다. 스스로 주택을 건립할 수 있는 자활 의지를 가진 도시빈민만을 사업 수혜 대상으로 설정한 것이다. 한편, 주택건립을 위해 제공되는 건축자재는 5평가량의 장옥을 지을 수 있는 분량으로, 어떠한 조건도 없이 무상으로 제공되었다는 언론 보도도 확인할 수 있다.⁹⁾ 이와 같은 사실을 종합하면, 난민정착사업이란 무허가 불량주택 거주자들이 스스로의 노동력을 동원해 주택을 건립하되 이를 정부가 지원하는 사업이라 정의할 수 있다. 따라서 당시 우리나라의 난민정착사업은 푸에르토리코의 토지와 시설 사업과 유사한 원조 자조(aided self-help) 사업의 하나였다고 판단된다.

이렇게 추진된 난민정착사업은 1952년 69,165명, 13,833세대, 1953~54년 441,885명, 86,377세대, 1955년 101,665명, 20,333세대를 대상으로 시행되며 소기의 성과를 달성하였다(김아람, 2017a). 이에 힘입어 1957년부터는 그 대상지를 농촌에서 도시로 확대하였고(김아람, 2017b), 1961년에 이르자 사업을 통해 조성된 마을이 천여 개소, 사업장 단위로는 331개에 달할 정도로 확대되었다(송주인, 1961). 이들 사업 중 하나가 바로 본 연구에서 살펴보고자 하는 미아리 난민정착사업이다(그림 2).

Figure 2.

Miari Assimilation Project (1958)Source: The Public Information Office (1958a; 1958b), “Miari Assimilation Project Site” accessed June 30, 2020

2) 미아리 난민정착사업

미아리 난민정착사업은 OEC의 주도로 추진되어, 1957년 3월 발표된 ‘난민정착사업계획서’에 따라, 약 1,000가구의 이주를 목표로 동년 4월 착공되었다(Kaufman, 1959:3; 황윤희, 2016:131). 사업 대상지 면적과 관련해서는 사료에 따라 다소 간의 차이가 있는데, Kaufman(1959:3)은 262에이커(약 32만 평)의 토지를 서울시가 제공하여 사업을 추진하였다고 기록한 반면, 당시 언론은 12만 평의 황무지에 동당 5세대가 입주할 수 있는 250동의 주택이 건립되었다고 보도하였다.¹⁰⁾ 다만 대상지의 면적과는 무관하게, 미국 원조기관의 계획에 따라 사업이 추진되었다는 사실만은 동일하다. 사업내용과 관련하여 본 연구에서 주목한 부분은 다음 두 가지이다.

첫째, 난민정착사업을 통해 건립된 주택이 공공이나 건설업체가 아닌 입주자에 의해 건립되었다는 사실이다. ‘난민정착사업계획서’에 따른 단계별 주택건립계획은 다음과 같다. 먼저 주택건설 관련 기술 보유자¹¹⁾를 중심으로 선정된 첫 번째 입주자 그룹(50세대)이 정부가 제공한 텐트에 임시 기거하며 36일간 주택 50호를 건립하고, 완공 후 입주한다. 이후 첫 번째 그룹이 기거하던 텐트에 두 번째 그룹(50세대)이 임시 기거하며 첫 번째 그룹과 함께 36일간 주택 100호를 건립하고, 완공 후 입주한다. 세 번째 그룹(50세대)은 기 완공된 잔여 50호에 입주하여 첫 번째 및 두 번째 그룹과 함께 주택 150호를 건립한다. 이와 같은 방식으로 100여 일 동안 주택 300호를 건립하는 서울시와 OEC의 계획은 다소의 차이는 있었지만, 계획대로 추진되었고, 그 결과, 다량의 주택이 건립되었다(Kaufman, 1959:3; 정은경, 2015; 황윤희, 2018:123-143). 그런데 그룹에 의한 순차적 자조주택 건립과 입주는 UN의 “Manual on Self-help Housing”에서도 확인할 수 있는 방식이다. 이에 따르면, 각 40명으로 조직된 10개의 그룹이 주택 400호를 5개월간 순차적으로 건립하는 사례를 소개하고 있기 때문이다(United Nations, Dept. of Economic and Social Affairs, 1964). 따라서 미아리 난민정착사업에 반영된 그룹을 통한 집단 자조주택 건립 방식은 국제적 기준과 크게 다를 바 없는 방식으로 볼 수 있을 뿐만 아니라, 시기적으로도 더 앞서 적용되었다고 볼 수 있다.

한편, 미아리 난민정착사업 준공 이듬해인 1958년, 보건사회부 주택과는 사무관 이영빈을 6개월간 미국에 파견하여 선진 주택정책을 견습할 기회를 제공하였다. 이 기간 중 이영빈은 약 2개월을 푸에르토리코에 머무르며 자조주택 관련 사업을 직접적으로 경험하였고, 이를 기록으로 남겼다. 이에 따르면, 푸에르토리코 정부는 320달러 상당의 건축자재 및 관련 설비를 입주자에게 무상으로 임대하였고, 입주자는 그들의 자조적 노력을 동원해 주택을 건립하였다. 여기서 이영빈(1959)이 주목한 부분은 약 1,000달러에 이르는 건립 후 자조주택의 시장 가치¹²⁾였다. 그는 투입한 정부 예산의 3배 가까운 가치가 창출된 것에 주목하며 자조주택의 국내 도입 가능성을 크게 보았고, 입주자의 노동력을 동원한 주택건립을 촉진하기 위해 정부는 적극적으로 조합결성을 지원하고 협동정신을 고취시켜야 한다고 주장하였다. 이에 1950년대 후반까지 한국의 자조주택은 존 터너가 강조한 입주자의 자주성에 기반하고 있었고, 공공에 의한 완성주택 공급, 비용상승 상쇄를 위한 주택금융 도입이라는 한국적 변용도 발생하지 않았다고 볼 수 있다.

둘째, 입주자들에 의한 자활공동체 조직을 목표로 설정하고, 정부 및 국제 원조기관이 이를 적극적으로 지원하였다는 사실이다. 앞에서 언급한 세 번째 입주자 그룹까지는 주택건립이 가능한 건설 관련 기술 보유자를 중심으로 입주자를 선정하였지만, 네 번째 그룹부터는 정착촌의 자활공동체 조직에 이바지할 수 있는 지원자를 우선적으로 선정하도록 계획하였다. 즉, 입주자 선정 단계에서부터 채소밭이나 화훼농장, 가축농장의 운영이 가능한 지원자를 선발함으로써 입주자 전체의 정착 생활을 지원하고, 나아가 정착촌을 자급자족 공동체로 발전시키고자 한 것이다(황윤희, 2018:130). 이와 더불어 사업의 중추적 역할을 담당한 미 대외 원조기관(United States Operations Mission, USOM)은 입주자들이 정착촌에서 이탈하지 않도록 직업교육, 공공사업, 법률지원, 상점 및 가내수공업 관련 교육 등의 서비스를 제공하였는데, 이 역시 정착촌 내에서 자급자족 경제를 구현하기 위함이었다(정은경, 2015).

자활공동체 조직, 자급자족 경제 구현이라는 난민정착사업의 목표는 입주자들의 정착촌 이탈을 방지하기 위한 실질적 목적도 있었지만, 1950년대 후반 이후, 미국의 대외 원조자금 감축에 따른 정책적 대안으로도 볼 수 있다(Macdonald, 2001:425, 432; 이현진, 2006). 또한, 전술한 바와 같이, 미국이 자조주택 사업을 국제적으로 지원한 배경에는 세력화된 舊 소련 중심의 공산주의 국가에 대응하기 위한 목적도 있었다. 따라서 원조자금을 감축할 수 있고, 미국의 문화적 개입이 가능하며, 민주주의적 시민의식을 고취시켜 궁극적으로 미국적 생활양식¹³⁾의 이식을 가능케 하는 자활공동체 운영(허은, 2008:285-320; 정은경, 2015)은 여러모로 미국의 정책적 지향점에 있었다고 볼 수 있다.

Ⅳ. 자조주택의 변용

1. 자조주택에서 완성주택으로의 전환

제Ⅱ장과 제Ⅲ장을 통해 확인한 바와 같이, 미국 정부가 자조주택 이론을 국제적으로 확산시키고자 한 이면에는 대외원조자금의 감축, 민주주의 의식의 고취, 냉전체제 대응 등이 있었다. 특히 미국 정부의 대외원조자금 감축은 재정적으로 열악한 우리 정부가 미국이 제안한 자조주택 건립을 수용할 수밖에 없는 여건이었음을 짐작케 한다. 그러나 한국의 자조주택은 미국이 강조한 방향으로 전개되지 않았다. 입주자에 의한 점진적 주택건립을 특징으로 하는 자조주택이 우리나라에서는 표준화된 완성주택 공급으로 대체되는 현상이 나타났기 때문이다(김태오·최막중, 2017). 이에 본 장에서는 이러한 대체가 발생한 배경을 확인하고자 한다.

자조주택의 완성주택으로의 대체는 먼저 실물 주택이 아닌 정부가 주관한 공모전 설계(안)를 통해 확인할 수 있다. 1959년, 보건사회부는 ‘제2회 전국주택설계현상’을 개최했는데, 주목할 부분은 제1회 공모전과 달리, 자조주택 종목을 신설했다는 사실이다. 1958년 공고된 ‘제1회 전국주택설계현상’에는 독립주택설계, 연립주택설계, 아파트 주택 설계, 동리 종합계획 설계, 국산 건축자재의 다섯 종목으로 작품을 모집²⁰⁾하였으나, 이영빈의 푸에르토리코 방문 이후 공모된 1959년 제2회 현상에서는 도시형 자조주택, 농촌형 자조주택, 도시형 국민주택, 농촌형 국민주택의 네 종목으로 변경된 것이다(대한주택영단 편집실, 1959:94-99). 따라서 당시 우리 정부가 자조주택의 보급을 목적으로 ‘주택설계현상’ 공모에 이를 반영하였으리라는 추정이 가능하다. 그러나 도시형 자조주택 종목에서 1등으로 당선된 안영배의 설계(안)는 여러모로 국제적 기준의 자조주택과는 크게 다른 모습이었다(그림 3). 먼저 푸에르토리코 사례의 유틸리티 유닛과 같이, 비용절감을 강구할 수 있는 방안이 포함되어 있지 않았다. 상수도 시설을 네 필지의 접점에 마련했던 푸에르토리코 사례와 달리, 당선작의 상수도 시설은 주택 중앙에 배치되어 있고, 화장실과 부엌도 떨어져 있다. 기반시설 공급 비용 절감을 고려하지 않은 것이다. 점진적 건립이라는 자조주택의 기본적 개념도 배제된 것으로 판단되는데, 이는 설계(안)가 확장을 전제로 하고 있지 않기 때문이다. 마지막으로, 당선된 설계(안)는 화장실, 세탁실, 창고, 아궁이 등을 갖추고 있는 것으로 보아 최소한 중산층 이상을 대상으로 한 주택으로 판단된다.

Figure 3.

Prize-winning Urban Self-help Home DesignSource: Korean Housing Administration Editorial Department (1959:96)

당선된 설계(안)와 관련하여 당시 언론은 67만 6,500환의 저렴한 비용으로 주택을 건립할 수 있게 되었다고 보도한 바 있으나, 해당 기사에서조차 비용절감 방안으로 제시된 내용은 목재의 토막이 발생하지 않도록 건축자재를 규격화하는 방안뿐이었다. 그 외에는 모두 비용 상승이 우려되는 설계(안)로, 이중창 설치, 온돌 개량, 반 수세식 화장실 설치, 개폐식 벽 설치(일부 벽을 미닫이문으로 대체하여 하나의 큰 방이나 여러 개의 작은 방을 선택하여 사용 가능) 등이 이에 해당한다.²¹⁾ 따라서 본 공모전 결과를 토대로 1950년대 후반 우리 정부가 지향한 자조주택을 추정하면, 입주자이 점진적으로 건립하는 주택이 아닌 완성주택, 저소득층이 아닌 중산층 이상을 대상으로 한 주택, 마지막으로 공공의 재정적 부담경감이 고려되지 않은 주택이라 할 수 있다.

한편, 이 보도에는 자조주택과 관련한 흥미로운 사실이 언급되어 있는데, 이는 해당 주택이 자조주택이라 명명된 이유이다. 관련 당국자에 따르면, “자기 손으로 소정의 재료만 마련하면 지을 수 있다는 의미도 되고, 이 집을 지은 후 가내에서 소규모의 바느질 같은 부업을 할 수 있는 사업장도 마련될 수 있다고 해서 자조주택”으로 명명했다는 것이다. 이와 같은 보도는 ‘자기 손으로’ 마련하는 대상이 재료만을 의미하는지, 아니면 주택건립까지 의미하는지를 확인할 수 없어, 명확한 이해에 한계가 있지만, 최소한 한국의 자조주택과 국제적으로 통용된 자조주택 간에 차이가 있음을 보여주는 단초라 할 수 있다. 즉 국제적 의미의 자조주택이 입주자의 자조적 노동력 동원과 이를 통한 공공의 비용절감을 특징으로 한 반면, 우리나라에서는 입주자의 비용절감과 공간의 다목적 활용을 특징으로 하는 주택으로 변경된 것이다. 이와 같은 차이를 보여주는 또 다른 내용도 확인할 수 있다. “미국 같은 선진 국가에서는 이 자조주택의 건축을 정부가 장려하는데 정부에서 시멘콘크리트의 틀을 만들어 빌려주면 집 지을 사람은 그 틀을 빌려다가 집터 위에 세워놓고 시멘트만 이겨서 그 속에 다져 넣으면 집이 될 수 있도록 하고” 있지만, “우리 정부는 그렇게까지는 할 수 없으나 자조주택 도면에 의하여 짓는 사람에게는 최대한의 자재알선을 해줄 것”이라는 것이다. 입주자가 직접 주택을 건립할 수 있도록 정부가 적극적으로 지원한 미국 사례와 달리, 우리나라에서는 건축자재 구입을 지원하는 선에서 정부 역할을 한정한 것이다.

그러나 같은 해 발표된 이영빈(1959)의 기록은 자조주택을 이와 다르게 정의하고 있다. “주택이 필요하면서도 재력이 부족할뿐더러 전기한 바 융자주택 또는 후생주택의 혜택조차 감당하기 어려운 무주택자들이 자기와 가족 그리고 인근의 무주택자들과 협력하여 가능한 최대한의 노력을 제공함으로써 얻어지는 주택건설의 한 방편”으로 자조주택을 설명하고 있기 때문이다. 공공의 비용절감을 고려하지 않은 중산층 이상의 완성주택을 지향한 공모전 설계(안)와 달리, 이영빈은 ‘비용절감이 가능한 저소득층을 위한 주택’으로 자조주택을 소개한 것이다. 다만 이영빈도 자조주택을 입주자의 노동력을 동원하여 건립하는 주택으로 소개하였음에도, 입주자의 여건에 따라 긴 시간적 여유를 두고 점진적으로 건립하는 주택으로 정의하지는 않았다. 따라서 이영빈의 주장과 앞서 살펴본 공모전 결과는 입주자의 경제적 수준과 건립비용의 측면에서는 상반된 내용을 담고 있지만, 최소한 주택의 점진적 건립만은 두 사례 모두 지향하지 않았음을 알 수 있다. 따라서 1970년대 ‘광주권 지역개발사업’에서 발생한 자조주택의 완성주택으로의 대체 현상(김태오·최막중, 2017)의 연원은 최소한 1959년에 시작한 것으로 볼 수 있고, 이의 연장선상에서 이미 1950년대 후반부터 우리 정부는 자조주택의 점진적 건립이 아닌 표준화된 완성주택의 공급을 통해 주택문제를 해소하고자 한 것으로 판단된다.

1960년대에 접어들어서도 이와 같은 자조주택의 완성주택으로의 대체 현상은 지속되었다. 먼저 1960년 동아일보는 정부가 발표한 자조주택 4천호 건립계획을 보도하며, “대지는 있으나 돈이 없어 집을 짓지 못하는 사람들에게 자재를 무상으로 배부하고 자금을 저리로 융자해” 건립하는 주택으로 자조주택을 소개하였다.²²⁾ 민간부문에서의 주택건립을 재정적으로 지원하기 위한 공공정책의 하나로 자조주택을 설명한 것이다. 다만 지원 대상을 토지 소유자로 제한한 것으로 보아 저소득층 대상 사업은 아니었던 것으로 판단되고, 건설기술과 관련한 교육이 언급되지 않은 것으로 보아 토지 소유자가 민간 건설업자를 고용해 주택을 건립할 수 있도록 재정적으로 지원한 시책으로 판단된다.

그러나 1962년 1월, 이전과는 다른 자조주택 관련 기사가 보도되었다. 자조주택을 “토지와 노동력을 자기가 부담하고 기술 및 자금을 뒷받침해주는 주택”으로 정의하며 노동력의 입주자 부담과 기술의 공공지원을 새롭게 언급했기 때문이다.²³⁾ 이는 이전의 우리나라 자조주택에서 확인할 수 없었던 특징이자, 같은 시기 해외 자조주택 사업에서 확인할 수 있는 특징이다. 다만 이 기사에서는 자조주택이 건립될 대상 지역으로 저소득층 주택문제가 심각한 대도시가 아닌 시·읍 등 중소도시를 특정하고 있어, 1950년대 IBRD가 수용한 자조주택, 즉 도시가 아닌 농촌의 주택개량을 목적으로 한 사업으로 인지한 듯하다.

하지만, 동년 8월, 서울시는 철거민을 대상으로 호당 10평의 대지와 건축자재를 지급하고, 공동의 노력으로 주택을 건립한다는 이전과 구분되는 자조주택 건립계획을 발표하였다.²⁴⁾ 이는 저소득층인 철거민 대상의 자조주택사업이자, 입주자의 자조적 노동력 동원을 통한 주택건립이라는 점에서 국제적 기준의 자조주택에 근접한 계획이라 할 수 있다. 또한, 토지공급 주체를 입주자에서 공공으로 변경했다는 특징도 확인할 수 있다. 다만 입주자의 여건에 맞춰 점진적으로 주택을 건립한다는 특징만은 여전히 나타나지 않았다.

1966년이 되자, 서울시는 또 다른 자조주택 건립계획을 발표하였다. 이는 영세민에게 8평씩의 대지를 나누어 주고, 2호 연립의 자조주택(건평 8평)을 서울시가 직접 건립해 분양하겠다는 계획으로, 여기에는 1만 원의 생활보조금과 가구당 3.6kg의 근로 구호양곡 지급도 포함되어 있었다.²⁵⁾ 대지와 건축자재를 정부가 부담하는 것은 1962년 8월 언론 보도와 동일하나, 주택건립의 주체가 입주자에서 정부로 변경되었다는 주목할 만한 변화가 발생한 것이다. 결국, 입주자의 자조적 노동력을 동원한 주택건립이라는 국제적 기준의 자조주택 특성마저 이 시기에 이르자 사라지게 된 것이다. 이와 같은 공공이 건립·분양한 명목상의 자조주택은 광주대단지 사건(1971년) 이후에도 확인할 수 있을 정도로 1970년대 초반까지 지속되었다(곽광택, 1973).²⁶⁾

한국의 자조주택과 관련한 의미 있는 변화는 1968년 일어났다. 서대문구 천연동에 850세대가 입주할 수 있는 소위 프레임식(frame式) 아파트 건립계획이 발표된 것이다.²⁷⁾ 여기서 프레임식 아파트는 골조아파트라고도 불렸는데, 아파트의 골조 및 기반시설 공사는 정부가 담당하여 선 건립하되, 각 주호(住戶)의 내부공사만은 입주자가 개별 부담하여 건립하는 아파트를 의미한다(서울특별시, 1967:27-30, 1969:8-9; 최막중·최봄이, 2017; 강난형, 2020). 무엇보다 공공의 비용부담을 절감하려는 목적이 가장 컸지만, 입주자의 자조적 노동력을 어느 정도 동원하고자 하였고, 각 주호의 완성을 입주자의 자주적 선택에 의해 이루어지도록 하였기에 국제적 기준의 자조주택 개념을 어느 정도 수용한 사업이라 볼 수 있다. 해당 사업은 시민아파트란 이름으로 준공되었다.

Ⅴ. 결 론

본 연구는 1939년 이후 개발도상국의 저소득층 주택문제 해법으로 크게 주목받아 온 자조주택이 유독 우리나라에서만은 그렇지 못하였음에 주목하여, 그 원인을 규명하고, 나아가 국내에서 시행된 세계은행 차관사업에서조차 자조주택이 완성주택으로 대체된 요인을 규명하고자 하였다. 주요 연구결과 및 시사점은 다음과 같다.

첫째, 여타의 개발도상국과 마찬가지로, 그리고 우리나라에서 시행된 여타의 원조사업과 마찬가지로 자조주택의 국내 도입은 미국 정부의 주도 아래 이루어졌음을 확인하였다. 이는 미국 원조기관을 중심으로 자조주택 방식이 적용된 난민정착사업이 추진되었다는 사실, 보건사회부 주택과 주무관이 자조주택 관련 사업내용을 푸에르토리코 견습을 통해 직접 체험하고 돌아왔다는 사실, 그 직후인 1959년 보건사회부가 주관한 주택설계현상공모에 자조주택 종목이 신설되었다는 사실 등에 기반한다. 또한, 최초 우리나라에 도입된 자조주택의 건립 방식은 당시 타 개발도상국에 적용되었던 방식과 유사했던 것으로 판단되는데, 이는 미아리 난민정착사업에 적용된 입주자 그룹에 의한 순차적 자조주택 건립방식이 UN(1964)의 “Manual on Self-help Housing” 상의 건립방식과 유사하다는 사실에 기반한다.

둘째, 자조주택의 영향이 크지 못했던 이유는 도시 지역을 대상으로 자조주택 방식을 적용한 첫 사업인 난민정착사업이 무허가 불량주택의 확대 재생산이라는 부정적 결과를 야기했기 때문으로 판단된다. 이와 관련하여 손정목(2003)은 미아리 난민정착사업의 실패에도 불구하고, 정부는 철거민 정착지 조성사업을 반복 시행하였다고 주장했고, 그 대표적 사례로 광주대단지를 언급한 바 있지만, 미아리 난민정착사업 이후의 정착지 조성사업은 공공이 주택을 건립하지 못할지언정, 입주자에 의한 점진적 자조주택 건립만은 고려하지 않았다는 차이가 있다. 결국, 난민정착사업의 실패로 무허가 불량주택이 확대 재생산되었다고 판단한 정부는 이에 적용된 자조주택 방식 또한 실패로 판단하였고, 이로 인해 더는 자조주택 방식이 적용되지 못한 것이다.

셋째, 1970년대 세계은행 차관사업으로 추진된 ‘광주권 지역개발사업’에서 자조주택이 완성주택으로 대체될 수 있었던 요인은 미아리 난민정착사업 실패 이후, 우리나라의 자조주택 관련 사업이 완성주택 공급 중심으로 전개되어 왔다는 사실에서 찾을 수 있는데, 그 기점은 1959년이다. 보건사회부가 공모한 ‘제2회 전국주택설계현상’에서 입주자가 소정의 재료만 부담하면 건립할 수 있는 다목적 주택을 자조주택으로 소개함에 따라, 입주자의 점진적 주택건립을 지향하는 국제적 기준의 자조주택과 의미상의 차이가 발생하기 시작한 시점이기 때문이다. 이 무렵 우리나라에서의 자조주택 관련 사업은 대지와 노동력은 입주자가 부담하되 공공이 주택금융을 제공하는 방식으로 추진되었고, 종종 공공에 의한 기술지원이 포함되기도 하였다. 비록 점진적 주택건립이 완성주택 공급으로 대체되었지만, 노동력 제공의 주체만은 입주자로 정의되어 있었기에, 1960년대 초까지는 최소한의 자조주택 특성은 남아 있었다. 그러나 1962년 8월이 되자, 이와 같은 사업 방식에 변화가 일어나 토지비용 부담의 주체가 입주자에서 공공으로 변경되었고, 1966년에 이르자, 주택건립의 주체도 공공으로 변경되었다. 자조주택을 정의하는 최소한의 특징인 입주자의 자조적 노동력 동원을 통한 주택건립마저 우리나라에서는 찾기 어렵게 된 것이다. 다만, 시민아파트 건립사업에서 확인할 수 있는 입주자의 주호 내부 공사 부담과 같이 또 다른 형태로 입주자의 역할이 규정되기도 하였다. 정리하면, 한국의 자조주택은 최초 도입부터 완성주택 공급을 전제로 추진되었고, 이후 입주자의 자조적 노동력 동원을 통한 주택건립조차 대부분 공공에 의한 일괄 건립으로 대체되며, 국제적 기준의 자조주택 특성을 찾기 어렵게 된 것이다. 그러나 자조주택과 관련한 한국만의 독특한 역사가 있었기에, ‘광주권 지역개발사업’에서의 자조주택의 완성주택으로의 대체가 가능했던 것으로 판단된다.

마지막으로, 자조주택이 완성주택으로 대체되자 이에 따른 비용상승은 필수적이었는데, ‘광주권 지역개발사업’에서는 이를 주택금융을 도입해 상쇄한 바 있다. 이와 같은 정책적 대응이 가능했던 배경은 1957년 자조주택이 처음 우리나라에 소개되었을 때부터 주택금융과 연동되어 있었다는 사실에서 찾을 수 있다. 자조주택 도입 시점부터 주택을 건립하려는 조합이나 건설업자에게 주택금융을 제공하고자 하였기 때문이다. 다만, 1960년대 중반 수재민, 화재민, 또는 철거민을 대상으로 한 구호주택을 자조주택이라 부르며 일시적으로 자조주택과 주택금융 간의 연결고리가 끊기기도 하였으나, 1967년 한국주택금고 설립 이후에는 재차 상호 연동되며 다양한 사업이 추진되었다. 따라서 ‘광주권 지역개발사업’에 적용된 자조주택의 완성주택으로의 대체와 이에 따른 주택금융의 적용은 이미 1960년대부터 그 기반이 마련되어 있었고, 이와 같은 경험을 토대로 ‘광주권 지역개발사업’에 주택금융이 도입될 수 있었던 것으로 판단된다. 다만, 자조주택이 주택금융을 통한 완성주택 공급으로 변용됨에 따라, 터너가 강조했던 입주자의 선택에 따른 주택문제의 자주적 해결이라는 이념적 요소는 한국 주택정책에서 크게 약화되고 말았다.

본 연구의 한계는 기본적으로 자료의 한계에 기인한다. 따라서 추가적 사료 발굴을 지속 추진함으로써 후속 연구의 토대를 마련해야 할 것이다. 다만 1959년 이영빈이 자조주택과 관련하여 언급한 협동조합주택을 고찰하지 못한 부분은 본 연구의 가장 큰 한계이자 아쉬운 부분이라 할 수 있다. 조합원의 자발적이고 민주적인 참여를 토대로 주택문제를 해소하고자 한 협동조합주택은 기본적으로 자조의 의미를 내포(하성규, 1993)하고 있기 때문이다. 더욱이 2013년 ‘하우징쿱 주택협동조합’을 시작으로 ‘민달팽이 주택협동조합’, ‘주민기숙사 주택협동조합’ 등 민간을 중심으로 한 협동조합주택이 하나둘 등장(김소연, 2016)하고 있는 현재 상황을 고려하면, 그 연원을 추적한다는 의미에서 관련 후속 연구의 필요성은 더욱 크다. 마지막으로 본 연구는 정부 문헌이나 언론 보도자료를 기반으로 이루어져 당시 주민들의 실제적 삶을 담아내지 못했다는 한계가 있다. 자조주택을 일상생활 공간으로 체험한 입주민들의 견해가 반영되지 못한 것이다. 생활사, 문화사, 사회사 측면에서의 후속 연구가 필요한 이유이다.

Acknowledgments

본 연구는 저자의 박사학위 지도교수이신 故 최막중 교수님의 통찰에서 시작되었으며, 2020년도 ‘4단계 두뇌한국21 사업(4단계 BK21 사업)에 의하여 지원되었음.

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