광주대단지의 재조명: 공업단지에 의한 자족적 신도시로의 확장

Ⅰ. 서 론

경기도 성남시는 오늘날 인구 100만 명에 육박하는 대도시로서의 위상을 갖고 있다. 그러나 이 도시의 시작은 불과 약 50년 전으로 거슬러 올라간다. 1967년 서울시는 무허가 불량주택을 현지개량, 공동아파트 건립, 대단지 집단이주 방식을 통해 정리하겠다는 ‘불량건물정리계획’을 수립하였는바(서울특별시, 1967), 이 중 대단지 집단이주 방식이 바로 ‘중부면 지구 일단의 주택지 경영사업(이하 광주대단지 조성사업)’으로 실현되었기 때문이다. 이 사업은 1971년 8월 10일 광주대단지 사건(이하 ‘8.10사건’으로도 칭함)¹⁾으로 상징되듯 이주민 정착에 소기의 성과를 거두지는 못했지만, 지속적으로 사업이 추진, 완료되어 현재까지도 정상적인 주거지로 기능하고 있다.

광주대단지 조성사업은 국제적 관점에서 개발도상국의 무허가 불량주거지 문제를 집단이주를 통해 해결하고자 하는 방안으로서 당시 세계은행에 의해 확산된 부지와 서비스(site and services) 사업과 기본적인 특성을 공유하고 있다. 부지와 서비스 방식은 집단이주 정착지의 토지(부지)와 기반시설(서비스)은 공공이 제공하고, 주택은 이주민이 자력으로 건축하여 입주하는 특징을 지닌다. 이와 마찬가지로 광주대단지 조성사업도 서울시가 토지를 매입, 분양하고 전기, 급수, 도로시설을 공급하는 대신, 주택은 입주자 자비로 건립하되 서울시에서 일부 보조한다는 계획하에 추진되었다(성남시, 1978:256). 따라서 이 사업도 동시대에 세계은행의 부지와 서비스 사업들이 겪었던 시행착오와 실패의 경험을 일정 부분 공유할 수밖에 없다.

그렇다면 광주대단지 조성사업은 8.10사건에도 불구하고 어떻게 지속되어 오늘날 성남시의 모태를 형성하게 되었는지, 그리고. 다른 개발도상국들이 경험했던 부지와 서비스 사업의 실패 요인을 어떻게 극복하고 살아남게 되었는지에 대한 궁금증이 남는다. 그러나 광주대단지 조성사업과 관련된 기존의 연구는 사업추진을 위한 무허가 불량주택의 폭력적 철거와 이주, 그리고 8.10사건 그 자체(손정목, 2003; 김수현, 2007; 김원, 2008; 김동춘, 2011; 조명래, 2011; 하동근, 2011; 임미리, 2012)에 국한되었을 뿐, 사건 이후에 전개된 사업의 특성에 대해서는 학계의 평가가 거의 이루어지지 않았다. 그나마 8.10사건 이후 주택단지의 형성과 변천 과정을 살펴본 경우(이문찬 외, 2005; 이상준 외, 2006; 이기철·이영, 2011)는 물리적 측면에 국한되었고, 예외적으로 20년의 시차를 두고 개발된 분당 신도시와의 비교를 통해 신도시 개발의 성격 변화를 고찰한 한상진(1992)은 사건 이후의 사업 성과를 부분적으로 언급하였지만, 주택단지가 신도시로 발전하게 된 요인을 분석한 것은 아니었다.

이에 본 연구는 8.10사건으로 단절된 광주대단지 조성사업의 기억과 오늘날의 성남시로 이어지는 사업의 결과물 사이에 존재하는 간극을 메우려는데 그 출발점이 있다. 특히 본 연구에서 이러한 간극을 이어주는 가교의 역할로서 주목하는 것이 공업단지로, 공업단지는 처음부터 광주대단지 조성사업의 일환으로 계획되어 현재까지 가동되고 있기에 8.10사건 전‧후를 통시적으로 일관되게 연결해 주는 유일한 기제이기 때문이다. 따라서 본 연구는 광주대단지 조성사업에서 공업단지가 세계적으로 드물게 부지와 서비스 사업의 구조적 실패 요인으로 지목되어온 고용접근성 문제를 해결해 준 특별한 사례이며, 이에 따라 한국에서도 유례를 찾아보기 힘든 자족적 신도시 형성의 기반이 되었음을 밝히는 데 목적이 있다.

본 연구는 기존의 연구성과물은 물론 각종 보고서와 간행물, 신문기사, 국가기록원 정보공개청구를 통해 취득한 행정기관 문건 등 광범위한 문헌분석에 기초한다. 구체적으로 제Ⅱ장에서는 먼저 국제적 관점에서 부지와 서비스 방식으로 이루어진 개발도상국의 집단이주 정착지 조성사업의 주요 성패요인을 고찰하여 분석의 기준으로 설정한다. 이러한 기준에 비추어 제Ⅲ장에서는 광주대단지 조성사업에서도 유사하게 나타났던 일반적인 문제점과 해결책을 8.10사건을 전‧후로 하여 개괄한다. 비구조적 고용기회를 포함한 고용접근성 문제는 중점적으로 제Ⅳ장에서 다루도록 하는데, 공업단지 조성과정에 초점을 맞추어 이에 따른 고용효과를 분석한다. 이를 종합하여 제Ⅴ장에서 결론을 맺는다.

Ⅱ. 부지와 서비스 방식

전 세계적으로 개발도상국의 무허가 불량주거지 해소방안 중의 하나로 세계은행에 의해 널리 활용되어온 부지와 서비스는 기본적으로 공공이 토지와 기반시설을 공급하고, 주택은 자조주택(self-help housing)과 같이 입주자 스스로 점진적으로 건설해 나가는 방식이다. 원래 자조주택은 주택건립에 있어 입주자의 자주성(autonomy)을 강조한 개념이었으나(Turner, 1976), 세계은행이 주목한 점은 주택이 입주자의 몫으로 분리됨에 따라 공공의 입장에서는 비용을 감당하기 힘든 공공 임대주택(public housing)에 비해 재정적 부담을 경감할 수 있다는 장점이었다. 이에 따라 세계은행은 저소득층이 입주할 수 있는 저렴한 주택을 공공의 재정부담 없이 건립한다는 경제적 측면에 초점을 맞추어 저소득층 입장에서 지불가능성(affordability), 공공의 입장에서 비용회수(cost recovery), 그리고 이 두 가지에 기초한 부지와 서비스 사업의 반복가능성(replicability)을 3대 사업목표로 설정하고(Ramsamy, 2006:90), 1972∼1974년 아시아, 아프리카, 중남미의 10개국에서 부지와 서비스 첫 사업을 주도하며 국제적으로 확산시켰다(World Bank, 1974:4; Laquian, 1976; Pugh, 1991).

그렇지만 부지와 서비스 사업은 여러 가지 문제점을 노정하였다. 특히 그 경제적 속성상 비용 절감을 위한 집단이주 정착지의 입지와 이주민의 고용접근성 확보는 내재적으로 병립하기 힘든 구조적인 문제점이었다. 공공의 재정적 부담과 입주자의 경제적 부담을 동시에 줄이기 위해서는 토지공급 비용을 절감해야 했기 때문에 부지와 서비스 사업은 지가가 저렴한 도시 외곽지역에 이주 정착지를 조성할 수밖에 없었다. 이로 인해 기반시설의 공급비용이 증가하는 문제도 발생하였지만, 무엇보다 이주민들은 그동안 생계기반이었던 기성시가지에서 멀리 떨어져 살아야 하는 어려움에 봉착하였다(Laquian, 1976; Peattie, 1982; Altmann, 1982; Van der Linden, 1986:60; Bredenoord and Van Lindert, 2010). 이에 따라 이주민들이 정착지를 포기하고 고용기회를 찾아 기성시가지로 되돌아가 다시 무허가 불량주거지를 형성하게 되는 상황은 곧 부지와 서비스 사업의 실패를 의미하는 것이었다.

실제 세계은행의 첫 번째 부지와 서비스 사업이었던 세네갈의 다카르 사업에서부터 이주 정착지가 도심에서 약 11㎞(7mile, Keare and Parris, 1982:10, 36) 떨어지고 도로 접근성이 낮은 곳에 위치하여 이주민들의 고용접근성이 문제시된 바 있다(World Bank, 1983a:69-71). 엘살바도르의 산살바도르 사업의 경우에도 대상지가 토지비용 때문에 도시주변부에 자리 잡아 도심내 비공식부문에서의 생계활동이 어려워진 문제점이 제기되었다(Keare and Parris, 1982:34-36). 이러한 고용접근성 문제로 필리핀의 마닐라 사업에서는 불과 2년 만에 이주민의 80%가 정착지를 포기했고, 케냐의 나이로비 사업에서도 이주민의 13%만이 정착지에 입주한 것으로 보고되고 있다(Laquian, 1976; Marris, 1981:75). 이에 비해 인도네시아의 자카르타 사업은 대상지가 도심에서 불과 5㎞에 위치하여 저소득층의 입주가 가능했던 요인 중의 하나로 작용하였다(World Bank, 1983b:9, 51-53).

따라서 집단이주 정착지가 조성되는 도시 외곽지역에서 이주민을 위한 새로운 고용기회를 확보하는 것이 부지와 서비스 사업의 성공적인 수행을 위한 대안이 될 수 있었다. 그러나 세계은행의 초기 부지와 서비스 사업에서 이주민에 대한 고용대책은 세네갈이나 잠비아에서 볼 수 있듯이 부지조성과 주택건립 과정에서의 건설 일용직 고용이 대부분이었고(Keare and Parris, 1982:37-38, Bamberger et al., 1982b:150) 안정적인 고용기반 확보 방안은 크게 부족하였다. 엘살바도르에서 추진되었던 협동조합을 통한 상업시설의 설치, 운영사업도 고용효과가 극히 미미하였으며(Keare and Parris, 1982:39, Bamberger et al., 1982a:194-196, 202), 자메이카에서 시도되었던 소기업 설립도 투자자 유치에 어려움을 겪었을 뿐 아니라 사실상 이주민 고용에는 도움이 되지 못했다(World Bank, 1984:28-30).

이와 같은 사업대상지의 입지와 고용접근성 문제 외에도 부지와 서비스 사업과정에서 나타난 문제점으로는 수혜국 기관의 역량 부족, 대상지 확보의 어려움, 사업 지연, 낮은 비용회수율, 사업 관리역량 부족, 사업구성요소 간 통합 미숙, 과도한 시설기준 등을 들 수 있다(Blair, 1983). 이러한 문제점들은 상호 연관되어 있는데, 수혜국 기관의 역량 부족은 결국 대상지 확보에서부터 차질을 가져와 사업 지연, 비용회수의 문제 등으로 이어지기 때문이다. 따라서 이러한 문제점들은 세 가지 본원적 문제(미약한 행정력, 과도한 시설기준, 토지 및 입지문제)와 두 가지 파생적 문제(빈곤층의 낮은 수혜가능성, 낮은 비용회수율)로 체계화할 수 있는데(Van der Linden, 1986:51-52), 본원적 문제 중 토지 및 입지문제에 대해서는 이미 설명한 바 있다.

또 다른 본원적 문제인 미약한 행정력은 개발도상국의 보편적인 특징으로, 이는 과도한 시설기준과 함께 사업 지연과 비용 상승을 초래하였다. 세네갈 사업의 경우 조사연구, 착공, 대상지 확보 등 모든 절차에 걸쳐 순차적 지연이 발생하였는데, 5개월로 계획된 부지조성이 72개월이 소요되고 커뮤니티시설은 10년을 넘어서도 준공하지 못했으며, 계획된 부지도 100% 확보하지 못했다. 또한, 그 과정에서 상수도 및 전기 관련 설비에 대한 기준 상향으로 총사업비에서 차지하는 비중이 4.4%에서 18%로 증가하였다(World Bank, 1983a:10-12, 15). 인도네시아의 경우에도 토지 확보에 시간이 지체되었고, 코어주택²⁾은 잦은 설계변경으로 계획보다 18개월 늦게 착공되었을 뿐 아니라 주택기준 강화로 인해 저소득층의 수혜가능성이 악화되었다. 이로 인해 개발비용은 최초 계획된 7.7달러/㎡에서 12.2달러/㎡로 상승하고, 총사업비용도 20% 증가하였다(World Bank, 1983b:36-42). 엘살바도르의 경우 당초 계획기간 2년 이내에 확보한 토지가 45%에 불과하여 대상지 확보에 평균 16.6개월, 최대 33개월의 지연이 발생하였고, 이에 순차적으로 택지조성 및 코어주택 건립이 평균 34.7개월, 최대 81개월, 그리고 대상지 외곽의 기반시설 설치가 24개월 지연되었다(World Bank, 1987:3, 17-19).

Ⅲ. 광주대단지 조성사업

1. 광주대단지 사건 이전

1967년 서울시의 ‘불량건물정리계획’에 의하면 대단지 집단이주 방식은 서울의 위성도시로 적합한 지역에 공공이 토지수용을 통해 집단이주 정착지를 조성해 이주민에게 대지를 원가 분양하고 상·하수도, 전기 및 공공시설을 설치하는 대신, 주택은 입주자로 하여금 건립케 함으로써(서울특별시, 1967: 12-18) 부지와 서비스 방식을 따르고 있다. 이 계획은 1968년 서울시의 ‘대단지조성계획’에 따라 대상지를 서울 도심에서 약 26㎞(한국행정조사연구소, 1974:113-116) 떨어진 경기도 광주군 중부면 일대로 선정해 1968년 5월 건설부 고시를 통해 도시계획법상 ‘일단의 주택지 경영사업’으로 구체화되었다.³⁾ 사업계획은 몇 차례 변경을 거쳐 총 350만 평(주택용지 154만 평, 상업·업무시설용지 26만 평, 준공업단지 24만 평, 도로용지 60만 평, 행정 및 공공시설 12만 평, 학교시설 15만 평, 시장 3만 평, 공원용지 6만 평, 자연녹지 50만 평)의 택지를 조성해 10만 세대, 55만 명을 1970년까지 이주시키는 것으로 확정(성남시, 1978:259, 261-262)되었는데, 철거이주 대상이 되는 불량주택은 당초 76,650동에서 55,500동으로 조정되었다(한국행정조사연구소, 1974:108, 124).

이에 서울시는 1968년 5월 토지수용령을 공포한 후 7월부터 본격적으로 토지매입을 시작하였고, 1969년 3월에는 택지조성을 위한 정지작업에 착수하였다(성남시, 1978:263, 265). 철거민 이주가 시작된 것은 불과 2개월 후인 1969년 5월부터로, 정지작업도 완료되지 않은 상태에서 이주민들은 기본적인 시설도 갖추어지지 않은 공사 현장에 천막촌을 형성하고 기거할 수밖에 없었기에 그 생활상은 극히 열악하였다.⁴⁾ 택지분양은 1969년 7월⁵⁾부터 이루어졌는데, 이주민 가구당 20평의 대지를 평당 2,000원, 총 4만 원에 불하하고, 분양대금은 5년간 연리 20%로 상환(연 상환액 9,600원)하도록 하는 조건이었다(서울특별시, 1971⁶⁾:28-30). 그런데 택지가 분양되자 신도시 조성 기대감에 거래가격이 폭등하였고, 이에 이주민들은 분양증을 전매하고 서울로 재이주하기 시작하였다. 이에 따라 서울시는 전매 입주민들에 대한 분양대금 시가(市價) 일시납부 등 강력한 전매금지 조치를 시행하였고, 이는 이들의 집단적인 저항을 가져와 1971년 8월 10일 광주대단지 사건이 발생하게 되었다(성남시사편찬위원회, 1993:399-407). 8.10사건과 관련한 보다 자세한 사항은 손정목(2003), 김수현(2007), 임미리(2012) 등을 통해 확인할 수 있다.

8.10사건 이전까지 광주대단지 조성사업의 성과는 극히 미미하였다. 1968년 건설부가 고시한 계획에서부터 도로와 상수도 외의 기반시설계획이 부재했고, 1969년 11월에서야 하수도를 제외한 기반시설에 대한 투자계획이 뒤늦게 수립되었다. 그러나 책정된 예산이 부족해서 상수설비와 전기공급 계획 등이 제대로 추진되지 못했고, 광주대단지와 서울 천호동을 연결하는 도로의 포장이나 말죽거리를 연결하는 대곡로의 개통도 이루어지지 못했다. 이에 8.10사건이 발발할 때까지 기반시설에 대한 계획 대비 투자 실적은 상수도 31.1%, 하수도 28.3%, 도로정비 6.6%, 전기 71.5%에 그쳤고, 진입도로 정비와 환경위생시설에 대한 투자는 이루어지지 않았다(성남시, 1978:290-292, 294, 357-358).

주택공급 실적도 저조했을 뿐만 아니라, 무단 전입자에 의한 무허가 주택의 재생산까지 이루어졌다. 8.10사건 직후인 1971년 9월 이루어진 전수조사에 의하면, 당시 광주대단지와 주변 가수용지 등의 총 세대수는 30,771세대(139,867명)였지만 정상주택 수는 14,868호로 조사되어 주택보급률은 48.3%에 불과했다. 이에 비해 정상주택이 아닌 거처(천막, 판잣집 등)는 9,120호로 조사되어 총 거처의 38%를 차지하였다(성남시, 1978:340-342).⁷⁾

이와 같은 상황은 철거 이주민들이 분양증을 전매하고 서울로 재이주하는 기저요인이 되었는데, 경기도와 광주군 자료에 따르면 표 1에 제시되어 있는 바와 같이, 1971년 2월에 조사된 철거 이주민 86,705명 중 72.7%인 63,074명이 주민등록을 한 반면 27.3%인 23,631명은 전출한 것으로 기록되어 있다. 그런데 시간이 흐를수록 주민등록보다 전출(신고미필 포함) 비율이 지속적으로 증가하여 8.10사건 직후인 8월에는 철거민 124,165명 중 주민등록자가 54.4%인 67,491명이었음에 비해 전출자는 56,674명으로 거의 절반인 45.6%에 이르는 것으로 나타났다. 이때가 전출 통계를 확인할 수 있는 마지막 시점으로, 당시 광주대단지의 문제점으로 지적된 교통수단과 생계수단의 부재, 기반시설 부족과 이로 인한 열악한 주거환경 등이 전출의 원인이었던 것으로 추정된다(경기도, 1971b). 따라서 다른 개발도상국들의 부지와 서비스 사업과 마찬가지로 광주대단지 조성사업도 8.10사건 이전까지 정주환경이 제대로 조성되지 않아 집단이주 정착지로서 본연의 기능을 수행하는데 상당 부분 실패한 것으로 평가할 수 있다.

Table 1.

statistics of displaced migrants 철거민

2. 광주대단지 사건 이후

1) 주거단지 안정화

8.10사건은 그동안 묵과되어온 많은 문제를 드러내는 계기가 되어 사업에 큰 변화를 일으켰다. 먼저 서울특별시, 경기도, 광주군으로 다원화되어 있던 사업주체를 경기도로 일원화하여 행정력을 집중시켰고, 사업의 명칭도 ‘성남단지 조성사업’으로 변경하여 사업의 부정적 인식을 해소하고자 하였다(성남시사편찬위원회, 1993:440). 이에 따라 사업을 인수받은 경기도는 기존의 6개년 계획 중 시행되지 못한 잔여 3개년(1971-1973) 계획을 대폭 수정하고 이에 따른 투자계획도 조정하여(성남시, 1978: 356-358) 그동안 실적이 미미했던 기반시설 공급과 정주환경 조성에 박차를 가하였다.

그 결과 8.10사건이 일어났던 1971년 8월 10일 시점에 대비하여 1973년 6월 30일 시점까지 이루어진 기반시설 확충 실적을 보면, 불과 2년이 안 되는 기간임에도 불구하고 상수도 일일 생산량은 5,000M/T에서 8,000M/T, 상수도 급수율은 62.7%에서 71.4%, 하수관거 연장은 60.9㎞에서 93.0㎞, 하수도 보급률은 20.6%에서 61.2%, 도로포장률은 4.3%에서 12.3%로 각각 크게 증가한 것으로 나타난다(성남시, 1978:384–386). 이와 함께 서울로의 도로 접근성도 크게 향상되었는데, 대곡로(현 헌릉로)가 1971년 9월 개설되었고, 잠실과의 연결 도로(현 송파대로)도 1972년 3월 착공되어 7월 잠실대교와 함께 개통되었다.⁸⁾

이에 1972년 공영주택 126호, 시영주택 810호⁹⁾, 1973년 국민주택 359호, 자조주택¹⁰⁾ 810호¹¹⁾를 포함하여 주택건립도 활발히 이루어질 수 있었다. 이에 따라 앞서 서술한 바와 같이 1971년 9월 기준으로 30,771세대가 정상주택 14,868호와 천막, 판잣집 등 불량주택 9,120호에 거주하고 있었지만(성남시, 1978:341-342), 이에 비해 1973년에는 39,980세대가 정상주택 23,459호, 불량주택 3,915호에 거주¹²⁾할 정도로 주거환경이 개선되었다. 이는 약 9천 호의 정상주택 건립과 약 5천 호의 불량주택 정리가 동시에 이루어진 결과로, 정상주택 기준의 주택보급률도 48.3%에서 58.7%로 상승하였다. 그 결과 후술하는 표 3에서 볼 수 있듯이 인구규모도 1970년 89,603명에서 1973년 170,868명, 1974년 179,986명으로 크게 증가할 만큼 광주대단지의 주거기반이 안정화될 수 있었다. 이와 같이 사업주체가 경기도로 일원화되어 행정력이 집중됨에 따라 불과 약 2년 만에 기반시설 공급과 정주환경 개선을 통해 주거안정화를 도모할 수 있었다는 사실에 주목하면, 결국 다른 개발도상국들의 부지와 서비스 사업에서와 마찬가지로 행정력 미비가 8.10사건 이전까지 광주대단지가 집단이주 정착지로서의 기능을 제대로 수행하지 못한 주요 이유 중 하나였음을 유추할 수 있다.

2) 신도시 건설로의 확장

8.10사건 이후에 이루어진 또 다른 변화는 본격적으로 신도시 건설을 위해 20년 장기계획인 ‘성남도시기본계획(1971~1990)’을 수립하였다는 점이다. 여기에는 중산층의 자발적 입주를 촉진하여 정상도시로 육성, 세대당 분양택지 확대를 통해 근대도시로 육성, 공업단지사업을 촉진하여 자활도시로 육성, 개발사업을 통한 취로(就勞) 극대화, 자조(自助)정신 앙양 등의 개발방침이 제시되었다. 그리고 이를 행정적으로 뒷받침하기 위해 1973년 7월 1일 성남단지를 포함한 광주군 중부면 일대가 성남시로 승격되었다(성남시, 1978:359-360, 374). 1967년 서울시의 ‘불량건물정리계획’에서부터 광주대단지는 ‘위성도시’를 염두에 두고 구상되었음을 감지할 수 있지만, 이를 실현에 옮기기 위한 시도가 구체화된 것이다.

이렇게 철거 이주민 주거단지 조성으로 출발한 광주대단지가 중산층을 포함하는 신도시 건설로 계획이 확대된 것은 인구구성 변화와 무관하지 않다. 표 2에 나와 있는 바와 같이, 1971년 2월 광주대단지의 총인구 87,486명 중 철거 이주민은 63,074명으로 72.1%에 달했고, 기타 전입자는 18,404명으로 21.0%에 불과했다. 그러나 시간이 흐를수록 철거민이 차지하는 비율은 줄어들어 8.10사건 직후인 8월에는 그 비율이 절반이 조금 넘는 54.3%로 낮아졌고, 급기야 12월에는 29.7%로 하락하였다.

Table 2.

composition of complex population

이듬해 이루어진 분양지 일제등록(1972.3.27.~6.30)도 철거 이주민 이탈을 지속시켰다. 분양증 대신 일제등록과 함께 맺어야 했던 분양지 매매계약에는 6월까지 주택건립을 완료하지 못하면 분양을 무효로 한다는 단서가 포함되어 있었기 때문으로, 이로 인해 이주민의 80%가 등록을 포기하고 분양지는 전매된 것으로 보고되기도 한다(성남시, 1978:372-373). 이들을 대신해 유입된 인구에 대한 정보는 엇갈리는데, 철거 이주민과 같은 빈곤층이라는 주장(김수현, 2014b:120–121)과 서울에 안정적 직장이 있는 중산층이라는 주장(조현범, 2004:478)이 상충한다. 하지만 1972년 68건에 불과했던 건축허가 건수가 1973년 310건 이상으로 크게 늘어났고 시민 예금액도 1972년 6.9억여 원에서 1973년 27억 원으로 증가했다는 사실(성남시, 1978:384)을 통해 최소한 1973년에는 상당수의 중산층이 당시 시로 승격한 성남시로 유입된 것으로 판단된다.

그런데 유의할 점은 이와 같이 철거 이주민의 전출도 꾸준히 일어났지만, 일반 전입자 수가 대폭 증가하여 총인구 규모가 커짐에 따라 철거민의 비율이 상대적으로 더 크게 하락했다는 사실이다. 철거 이주민과 일반 전입자를 구분하여 인구변화를 살펴볼 수 있는 표 3의 다른 자료¹³⁾에 의하면, 8.10사건 전·후로 광주대단지의 철거민 비율은 81.3%에서 26.5%로 급격히 하락한 것으로 나타난다. 그런데 이는 철거 이주민이 1970년 70,305명에서 1971년 42,767명으로 크게 감소한 이유에도 기인하지만, 이를 상쇄하고도 훨씬 남을 만큼 일반 전입자가 같은 기간 19,298명에서 119,226명으로 무려 6배 이상 증가하면서 총인구도 89,603명에서 161,993명으로 거의 2배가 늘어났기 때문에 심화되었던 현상임을 알 수 있다. 이러한 현상의 연장선 속에서 철거민의 비율은 1973년 24.5%, 1974년 18.6%까지 하락하였지만, 그 절대규모는 1973년 41,596명, 1974년 35,392명으로 1971년 42,767명에 비해 크게 줄어들지는 않았다. 이러한 점에서 1971년 8.10사건과 1972년 분양지 일제등록에도 불구하고 1974년 35,392명의 철거 이주민이 여전히 성남시에 남아있었다는 사실에도 주목할 필요가 있다.¹⁴⁾

Table 3.

population and displaced migrants

Ⅳ. 광주대단지의 고용기반

8.10사건 이후 경기도로 사업주체가 일원화되고 행정력이 집중됨에 따라 광주대단지의 주거기반은 마련되었지만, 이보다 더 중요한 문제는 이주민의 생계와 관련된 고용기반 형성이었다. 이는 부지와 서비스 사업의 경제적 논리상 도시 외곽지역에 조성되는 집단이주 정착지는 고용접근성을 확보하기 어려운 구조적인 문제점을 안고 있었기 때문이다. 특히 다른 개발도상국들의 부지와 서비스 사업에 비해 광주대단지는 서울 도심에서 약 26㎞로 더욱 멀리 떨어져 있었기 때문에 사업대상지에서 자체적인 고용기반을 확보하는 것이 더욱 중요했다.

2. 공업단지

1) 광주대단지 사건 이전

서울 도심으로부터 원거리에 위치한 대상지의 입지적 특성으로 인해 광주대단지 조성사업은 초기 구상단계에서부터 이주민 고용을 위한 공업단지 조성계획을 포함하고 있었다. 1967년 서울시의 ‘불량건물정리계획’에서부터 집단이주 단지는 난민 정착지로서가 아니라 위성도시로서 발전시킨다는 방침 하에 단지에 경공업지역을 설정하여 공장을 유치하겠다는 계획을 갖고 있었다(서울특별시, 1967:13-14). 이에 따라 1968년 서울시가 최초 작성한 ‘대단지 주택조성계획’에서 공업단지 조성을 위해 18만 평의 공업용지가 할당(성남시, 1978:257)되었고, 그 면적은 이후 1970년 토지이용계획 조정을 통해 24만 평으로 확장되었다(서울특별시, 1970b). 이에 1968년 5월 ‘중부면 지구 일단의 주택지 경영사업’이 고시되면서 광주대단지 공업단지 조성사업 실시계획도 인가되었다(임석민, 2014:319). 그러나 이와 관련된 투자계획으로는 2,100만 원을 투자하여 1개 업체를 유치하는 계획이 수립되었을 뿐이다(성남시, 1978:291).

실질적으로 공장유치가 추진된 것은 1970년 7월 1일 서울특별시 공업과의 ‘광주대단지 공업지역내 공장유치’(그림 1)라는 문건에 의해서이다. 여기에는 “대단지 조성사업계획에 의한 정착민의 생활여건조성 지침에 따라 정착민의 신속한 취업과 아울러 수출산업을 지원 육성하기 위하여 제1차 대단지 공장 유치계획을 수립하고 이를 시행”한다는 내용이 적시되어 있고, 이에 따라 300평 이상의 공장을 신축할 여력이 있고 600만 원의 적립금을 예치할 수 있는 업체를 유치하여 1차로 33,000평의 공업지역을 조성한다는 계획이 수립되었다. 주목할 부분은 동 문건에 첨부된 ‘광주대단지 공장 유치계획’에 유치대상 업체를 “노동집약적인 업종으로 고용효과가 큰 업체”로 한정 지으며 “관내 유휴 노동력을 최대한 고용”해야 한다고 명시하고 있다는 점이다(서울특별시 공업과, 1970a). 이와 같이 노동집약적 업종을 통해 고용효과를 극대화한다는 정책은 특별한 전문기술이 없는 철거 이주민들의 생계문제를 해결하기 위한 계획적 대응이 최초 공장유치 단계에서부터 이루어졌음을 의미한다.

Figure. 1.

document for factory construction in Gwangju mega housing complexsource: Industry Division of Seoul Metropolitan Government (1970a)

이에 따라 7월 16일 4개 업체(대영상사, 삼영전자, 천지산업, 동화물산)가 입주기업으로 선정되어 27,600평이 할당되었고, 2,000평 규모의 가내공업센터 건립도 함께 추진되었다. 기업유치가 원활히 진행되자 이어 추가적으로 15,000평을 할당하여 3개 업체(단아무역, 동광물산, 두성실업)가 모집되었다(서울특별시, 1970a; 서울특별시 공업과, 1970b). 이와 함께 서울시, 경기도, 광주군은 1970년 9월 19일 ‘광주대단지사업의 효율적 추진을 위한 협약서’를 체결하고 “철거민의 고용증대 및 생활안정을 위하여 시는 최대한의 기업체를 수용할 수 있는 공업단지를 도, 군과 협의하여 1970년 9월 30일까지 조성하고 1972년 12월 31일까지 약 20만 평의 공장단지를 조성”한다고 적시하여 공장유치의 지속적인 추진 의지를 밝혔다. 마침내 1970년 9월 7일 착공(서울특별시, 1970a)되어 1971년 3월 20일 광주 제1공업단지가 준공되었고,¹⁵⁾ 이에 1970년 말 약 1,300명 수준¹⁶⁾이었던 공장 고용자 수는 1971년 5월 2,152명까지 증가하였다(성남시사편찬위원회, 1993:448). 고용효과가 가시화되자 정부는 40개 업체 유치를 목표로 제2공업단지를 착공하였고,¹⁷⁾ 12개 기업을 추가 선정하였다.¹⁸⁾

앞서 표 2에서 1971년 5월 기준으로 철거 이주민의 규모는 12,861가구(67,293명)에 달했으므로, 당시 2,152명의 고용자 수는 6가구당 한 명 정도를 고용할 수 있는 수준에 지나지 않았다. 더욱이 8.10사건으로 고용상황이 악화되어 언론기사에 따르면 “단지 주민의 유일한 일자리가 되고 있는 공업단지 내의 가동공장은 불과 6개”이고 “여기에 1,797명만이 행운의 일자리”를 얻었다고 보도되고 있다.¹⁹⁾ 이로 인해 이주민의 소득수준은 매우 낮아 1971년 9월 기준 광주대단지 거주 가구의 68.1%가 10,000원 이하, 94.2%가 20,000원 이하의 월 소득수준을 보였는데(성남시, 1978:343), 이는 당시 도시근로자가구 월평균 소득 37,660원(1971년), 43,120원(1972년)에 크게 못 미치는 수준²⁰⁾이었다. 따라서 광주대단지 조성사업에 있어 초기 공장유치 계획은 일부 성과가 있었지만, 그 고용효과는 크지 않았음을 알 수 있다.

2) 광주대단지 사건 이후

8.10사건 이후 사업 일체를 인수받은 경기도는 광주공업단지를 성남공업단지(현 성남산업단지)로 개칭하고, ‘성남도시기본계획(1971~1990)’에서 천명한 대로 공업단지사업을 촉진하여 자활도시로 육성하기 위하여 공업단지 조성을 주요 사업으로 추진하였다(성남시, 1978:359-360). 그 결과, 표 4에 정리된 바와 같이, 1971년 5월 기준으로 14개 업체를 유치하여 2,152명 고용에 머물렀던 공업단지가 1972년 11월에는 49개 업체를 유치하여 42개 기업이 가동에 들어갈 정도로 활성화되기 시작하였다. 그리고 성남시로 승격된 1973년에는 75개 업체가 유치되어 8,746명이 고용되었고(성남시, 1978:382), 1974년에는 도시계획 변경을 통해 공업단지가 확장되면서 총 91개의 유치기업 중 64개 업체가 정상 가동되며 고용자 수는 14,560명으로 증가하였다(성남시, 1979:177). 이후에도 유치기업 수는 1975년 120개, 1976년 137개, 1977년 141개 업체로 꾸준히 늘어났고, 고용규모도 1976년 11월 제3 공업단지까지 준공되면서 1977년 31,199명, 1978년 33,704명으로 크게 증가하였다. 1971년 광주 제1 공업단지로 시작된 지 불과 6년 만에 3만 명 이상을 고용할 만큼 공업단지가 성장한 것이다.

Table 4.

statistics of industrial complex (1971~1978)

이와 함께 공업단지의 생산액과 수출액도 1974년 각각 437.6억 원, 5,030만 달러에서 4년 후인 1978년 각각 1,462.6억 원, 1억 5,293만 달러로 모두 3배 이상 성장하였다(성남시, 1979:187-188). 따라서 1970년 서울특별시 공업과의 ‘광주대단지 공업지역내 공장유치’ 문건에서 제시되었던 이주민 고용과 수출산업 육성이라는 두 가지 목표는 동시에 달성된 것으로 평가할 수 있다. 특히 동 문건에 첨부된 ‘광주대단지 공장 유치계획’에서 철거 이주민들의 유휴 노동력을 활용하기 위해 노동집약적 업종을 유치하는 데 초점을 맞춘 정책은 고용효과를 제고하는 데 크게 기여한 것으로 평가할 수 있다. 1978년 기준 141개 성남공업단지 입주기업들은 대부분 노동집약적 제조업체였는데, 31개의 섬유 관련 업체(의류, 가발 등)가 7,808명을 고용했고, 다음으로 19개의 기계 관련 업체(시계, 라디오 등)에 5,622명, 15개 화학 관련 업체(플라스틱, 비닐 등)에 2,792명이 각각 고용되어 있었다(성남시, 1979: 186-187).

성남공업단지의 고용효과를 분석하기 위해 앞서 표 3의 1973∼1974년 철거 이주민 수, 표 4의 공업단지 고용자 수와 함께 1973년 성남시 승격 후 인구변화 관련 통계를 한데 모아 표 5에 정리하였다. 먼저 1973년과 1974년의 이주민 수 41,596명, 35,392명을 각각 해당연도의 가구당 가구원 수로 나누면 이주민 가구 수는 1973년 8,894가구(=41,596/4.7), 7,367가구(=35,392/4.8)로 각각 추정되는데, 이를 해당연도의 공업단지 고용자 수 8,746명, 14,560명과 비교하면 1973년에는 철거 이주민 1가구당 거의 한 명이 공업단지에 고용될 수 있는 수준이었음을 알 수 있다. 1974년에는 이주민 1가구당 거의 2명을 고용하거나, 이주민 가구 외에 그만큼의 일반 전입자 가구에서 각각 1명을 고용할 수 있을 만큼 고용기회가 확대되었다. 따라서 8.10사건 이후에는 이때까지 남아있던 철거 이주민들에게 공업단지가 안정적인 고용기반을 제공할 수 있었던 것으로 평가된다.

Table 5.

population vs. employees of Seongnam industrial complex (1973-1978)

나아가 철거 이주민과 일반 전입자를 구분하지 않고 고용효과를 살펴보기 위해 총인구에서 농가인구를 제외한 비농가인구를 대상으로 가구 수 대비 공업단지 고용자 수를 비교하였다. 그 결과 1973년에는 4.2가구당 1명, 1974년과 1975년에는 3.0가구당 1명, 1976년에는 2.5가구당 1명이 각각 고용될 수 있는 수준으로 공업단지의 역할이 꾸준히 증가한 것으로 나타났다. 그리고 공업단지의 고용규모가 3만 명 이상이 된 1977년에는 2.0가구당 1명, 1978년에는 1.9가구당 1명에게 고용기회를 제공할 수 있게 되었다. 따라서 두 가구당 한 명 이상이 공업단지에서 일을 할 수 있는 고용기반을 확보한 도시라면, ‘성남도시기본계획(1971~1990)’에서 제시한 바와 같이 공업단지사업을 통한 자활도시, 곧 ‘자족적’ 신도시로의 성격을 충분히 갖게 된 것으로 평가할 수 있다.

Ⅴ. 결 론

오늘날 성남시의 모태가 된 광주대단지 조성사업의 역사는 1971년 8.10사건 이후 중도 단절되었다고 할 만큼 학계의 지속적인 관심을 받지 못했다. 이에 본 연구는 무허가 불량주택 철거민들의 집단이주 정착지로 시작한 광주대단지가 오늘날의 성남시로 발전하는 과정에 있어 단절되어 있던 역사를 복원하는 데 초점을 맞추어, 특히 그 연결고리로서 공업단지의 역할을 재조명하고자 하였다. 이러한 작업이 시‧공간을 초월하여 의미를 갖는 것은 광주대단지 조성사업도 당시 국제적으로 확산되었던 부지와 서비스 방식의 일환으로, 무허가 불량주거지 문제를 집단철거, 집단이주를 통해 해결하려고 했던 다른 개발도상국들의 경험과 비교하여 그 공통점과 차이점을 통해 한국의 도시개발 특성을 밝히는 데 도움이 되기 때문이다.

먼저 8.10사건 이전까지 광주대단지 조성사업은 기반시설 공급과 정주환경 조성이 지연되는 부진한 사업추진으로 상당수의 철거 이주민들이 서울로 재이주하는 등 집단이주 정착지로서 본연의 기능을 수행하는데 상당 부분 실패한 것으로 평가된다. 이에 비해 8.10사건 이후에는 사업주체가 경기도로 일원화되고 행정력이 집중됨에 따라 적극적인 기반시설 투자와 정주환경 개선으로 주거기반이 형성되었다는 사실에 비추어 보면, 광주대단지 조성사업도 초기에는 다른 개발도상국들의 부지와 서비스 사업과 마찬가지로 미약한 행정력에 의한 사업 지연 등의 문제점을 공통적으로 공유했던 것으로 보인다. 다만 광주대단지 조성사업의 경우 부지와 서비스 사업의 또 다른 문제점 중의 하나로 지적되어 왔던 과도한 시설기준은 명시적으로 나타나지는 않았다.

부지와 서비스 사업의 경제적 논리상 토지비용을 절약하기 위해 집단이주 정착지를 도시 외곽지역에 입지시킴에 따라 철거 이주민들의 고용접근성이 저하될 수밖에 없는 구조적인 문제점은 광주대단지 조성사업도 여전히 안고 있었다. 그뿐만 아니라 다른 개발도상국들에 비해 대상지가 서울 도심에서 약 26㎞로 더 멀리 떨어져 있었기 때문에 이주민들의 생계유지는 더욱 심각한 문제가 될 수 있었다. 이에 광주대단지 조성사업에서도 다른 개발도상국들의 부지와 서비스 사업에 동원되었던 방법처럼 취로사업 등 정착지 건설 과정에서의 일용 고용을 통해 생계문제를 해결하고자 하였지만, 이는 임시적인 고용수단이었기 때문에 안정적 고용을 위한 구조적 해법이 될 수는 없었다.

이러한 점에서 광주대단지 조성사업이 여느 부지와 서비스 사업과 차별화되는 특징은 초기 구상단계에서부터 이주민 고용을 위한 공업단지의 조성을 동시에 계획, 추진하였다는 점이다. 특별한 전문기술이 없는 철거 이주민들의 유휴 노동력을 활용하기 위해 노동집약적 업종을 유치하여 고용효과를 극대화하겠다는 공업단지 정책은 단지조성 초기에는 큰 효과를 발휘하지 못했지만, 8.10사건 이후에는 매우 유효하게 구현되었다. 이에 따라 1973년에는 철거 이주민 1가구당 거의 한 명이 공업단지에서 일자리를 얻을 수 있을 만큼, 그리고 1977년 이후에는 일반 전입자를 포함하여 두 가구당 한 명 이상이 공업단지에서 일을 할 수 있을 만큼 고용기반을 확충함으로써 성남시가 자족적 신도시로 기능할 수 있는 여건을 마련하였다.

따라서 본 연구는 광주대단지 조성사업이 8.10사건에 의해 상징되듯 초기에는 상당 부분 실패하였음에도 불구하고, 이후 단절되지 않고 지속적으로 추진되어 자족적 신도시로 확장될 수 있었으며, 이렇게 철거 이주민 정착지가 자족적 신도시로 거듭날 수 있었던 이유는 초기 구상단계에서부터 함께 계획되어 있었던 공업단지에 그 뿌리가 있었음을 밝혔다는 데 의의가 있다. 이러한 점에서 광주대단지 조성사업은 다른 개발도상국들의 부지와 서비스 사업과는 달리 집단이주 정착지 조성과 함께 제조업을 동시에 유치함으로써 철거 이주민들의 고용문제를 현지에서 구조적으로 해결하려는 접근방식으로 특징지어질 수 있다. 동일한 맥락에서 철거 이주민의 신규 정착지 개발을 도시 전체의 개발전략과 연계하여 접근하는 방식은 국제적으로 1989년에 이르러서야 세계은행의 부지와 서비스 사업에 본격적으로 적용되었는데(World Bank, 1993:52-53; Pugh, 1994, 1997), 이보다 훨씬 이른 시기에 한국에서 광주대단지 조성사업을 위성도시, 자활도시의 목표 아래 공업단지 개발과 함께 추진하였다는 사실은 국제적으로도 주목할 만하다.

본 연구의 한계는 무엇보다 자료 취득의 어려움에 기인한다. 특히 성남공업단지의 고용자 구성 및 1974년 이후 성남시 인구구성에 있어 철거 이주민과 일반 전입자를 구분하여 파악할 수 있는 자료를 확보하지 못한 점이 아쉬움으로 남는다. 또한, 성남공업단지가 성공적으로 가동될 수 있었던 이유에 대해서도 보다 심층적인 연구가 필요한데, 이 역시 추가적인 사료 발굴이 요구되는 부분이다.

Acknowledgments

본 연구는 김다현의 2016년 2월 서울대학교 도시계획학 석사학위논문 ‘집단 이주 정착지의 주거지 안정화 과정과 요인: 광주대단지 사례를 중심으로’에서 제기되었던 문제의식을 일부 공유하여 발전된 것임.

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