북한의 시장화와 도시계획행정의 변화

1. 연구의 배경과 목적

본 연구는 북한의 시장화(marketization)가 도시계획체계 및 도시계획행정에 미치는 영향을 파악하고 그것이 가지는 함의를 논의하는 것을 목적으로 한다. 시장화는 국가중심의 경제운영체계가 사(私)경제 중심의 운영체계로 변화하는 것을 의미한다. 1990년대 이후 북한의 경제는 급속히 시장화가 진행되었으며, 그로 인해 정부의 정책과 행정, 주민의 일상생활에까지 심대한 변화가 나타나고 있다. 본 연구는 이러한 사회경제적 변화가 도시계획의 행정과 운영에 어떠한 영향을 미치고 있으며, 그것이 소위 체제전환국가의 탈사회주의 도시(post socialist city)의 특징과 무엇이 유사하고 다른지, 또한 향후 통일 국면에서 함의하는 바가 무엇인지 살피는 것을 목적으로 한다.

이러한 논의는 몇 가지 측면에서 그 의의를 찾을 수 있다. 우선 그동안 북한 도시를 바라보는 정태적 관점을 넘어설 수 있다. 그동안 많은 북한 도시 연구는 북한 도시를 ‘사회주의적’ 이념을 반영하는 도시로 이해하고 있으며, 공간구조와 도시관리방식이 고정되어 있는 것으로 보고 있다(김현수, 1994; 염형민, 1998; 임동우, 2011). 그러나 최근 북한의 도시는 급격히 변화하고 있다. 도시공간구조와 도시정책이 더 이상 사회주의적 이념으로는 설명할 수 없으며, 상당 부분 시장경제의 영향을 반영하여 변화하고 있다. 결국 어느 정도 근본적으로 북한 도시의 공간구조, 도시계획, 도시정책이 변화하고 있는지를 파악하는 것이 북한 도시연구의 핵심과제라 할 것이다.¹⁾

한편 이러한 북한 도시의 동태변화에 대한 이해는 향후 북한도시의 진화과정을 예측하고 통일을 대비하는 데에도 도움이 된다. 현재 진행되고 있는 북한 도시의 변화를 이해함으로써 향후 전면적인 시장경제화 혹은 통일국면에서의 북한 도시변화를 보다 정확하게 예측할 수 있다. 해외에서는 사회주의 국가의 도시가 시장경제를 수용함에 따라 발생하는 변화에 대해서 이미 ‘탈사회주의 도시(post-socialist cities)’라는 이름으로 연구된 바 있다(Musil, 1993; Hirt, 2013; Petrovic, 2005; Sheppard, 2000; Stanilov, 2007). 이러한 연구와 비교해 본다면 북한 도시가 현재 어떠한 변화과정에 있으며 향후 어떻게 변화할 것인지 가늠할 수 있다. 그리고 이러한 지식은 향후 통일 국면에서 우리가 북한의 도시를 개선하고 북한 주민의 삶의 질을 제고하는데 기여할 수 있다.

2. 연구의 범위와 방법

본 연구는 북한 도시연구의 여러 분야 중에서도 도시계획행정을 대상으로 한다. 본 연구에서 도시계획행정은 도시계획의 수립과 집행에 관련된 중앙과 지방의 관계, 그리고 행정과 민간의 관계를 의미한다. 여기서 중앙-지방 관계에 대해서는 도시계획행정에 있어 중앙기관과 지방기관의 역할분담방식, 기업소 및 주민들의 역할 등이 논의되며, 행정-민간 관계는 민간자본의 역할 증대 및 민관의 협력방식이 주로 논의된다. 그 동안 북한 도시계획의 실제 운용방식에 대해서는 거의 알려진 바가 없다. 도시계획의 집행과정에 대한 이해를 통해 현재 북한에서 도시개발이 시장경제와 어떻게 결합하고 있는지 파악할 수 있으며, 아울러 장기적으로 북한도시의 사회경제, 공간구조가 어떻게 변화할 것인지 예측할 수 있다.

연구방법의 측면에서 북한 도시연구가 갖는 근본적인 난점은 신뢰할 수 있는 자료의 부족에 있다. 기존의 북한 도시연구가 공간구조 중심으로 정태적인 성격을 벗어나지 못했던 것도 이용 가능한 자료가 부족했기 때문이다. 다행히 최근 탈북자의 수가 크게 증가하면서 이들에 대한 심층면접이 북한연구의 새로운 돌파구가 되고 있다. 탈북자의 증가로 지역별, 직군별로 면접대상자를 선별할 수 있게 되었기 때문이다. 이에 따라 최근 대부분의 북한연구가 대부분 탈북자에 대한 심층면접에 절대적으로 의존하는 경향을 보이고 있다.²⁾ 그러나 심층면접 방법론은 몇 가지 근본적인 한계를 가지고 있다. 면접대상자의 선정에 따르는 대표성 문제, 심층면접에 기반한 정보의 신뢰성 문제, 양적인 정보 확보의 어려움 등이 그것이다. 때문에 심층면접 방법론이 가지는 한계를 보완할 수 있는 전략이 요구된다.

본 연구에서는 심층면접을 주된 연구방법으로 활용하되, 다음과 같은 방식으로 심층면접 방법론이 가지는 한계를 보완하고자 했다. 첫째, 면접대상자 선정과 관련하여, 통일부에 공식적으로 면접자의 샘플링을 의뢰하여 면접자 선정에 따르는 왜곡을 방지하고자 했다. 북한에서 도시계획 및 행정에 종사했던 탈북자 중 가능한 최근에 탈북한 사람들을 대상으로 선정하였다. 둘째, 동일 사안에 대해 여러 명의 탈북자를 인터뷰하여 중복 확인함으로써 탈북자 개인이 가질 수 있는 오류를 최대한 방지하고자 했다. 마지막으로 탈북자의 증언과 다른 문헌자료를 대조함으로서 심층면접의 신뢰성을 보완하고자 했다. 특히 북한 내부에서 발간한 문헌과 구글 영상자료 및 지도 자료를 가능한 범위 내에서 참조하였다. 이상과 같은 방법으로 가능한 범위 내에서 심층면접조사의 신뢰성을 확보하고자 하였다. 다음의 <표 1>은 본 연구의 심층면접 대상자와 일정을 보여준다.³⁾

Table 1.

North Korean defectors Interviewees

1. 북한의 시장화 추이와 그 영향

최근 북한의 경제와 사회는 시장경제의 침투에 따른 심대한 변화를 경험하고 있다. 이러한 변화는 ‘비공식 경제’, ‘지하경제’, ‘사경제’ 등 다양한 이름으로 불리 우고 있는데, 여기서는 가장 많이 통용되는 용어인 ‘시장화’로 지칭하기로 한다. 시장화는 북한의 공식 사회주의 제도와 이념에서 벗어나는 경제활동을 가리키며, 그 본질은 사경제ㆍ사기업 활동이다. 지난 20여 년간 북한에서는 소비재 시장을 필두로 생산재 시장, 노동시장, 금융시장 등이 발달해 왔으며, 이러한 시장을 무대로 많은 주민들이 사경제 활동에 뛰어들어 소득 및 생활수준을 향상시키고 있다. 그 과정에서 사실상의 사유화가 진전되고 기업가 계층이 등장하고 있다(김석진ㆍ양문수, 2014).

북한의 시장화는 1990년대 ‘고난의 행군’ 이후 국가를 단위로 하는 국민경제의 순환구조가 파괴되면서 자구책의 시장경제를 일정 부분 용인하면서 시작되었다(임강택, 2009). 초기에는 기존에 합법적으로 존재했던 농민시장이 경제위기 속에서 대규모의 암시장(소위 장마당)으로 전환되었다. 국가의 배급체계가 와해되면서 개인들은 생존을 위한 자구책으로 상행위를 통해 먹는 문제를 해결할 수밖에 없게 되었다. 북한 당국은 암시장에 대해 통제와 묵인을 반복했지만, 크게 볼 때 불가피한 현상으로 수용하기 시작하였다. 이후 북한 당국은 2002년 ｢7ㆍ1 경제관리개선조치｣를 통해 시장메커니즘의 부분적 도입을 공식화하였다. 이 조치를 통해 북한 당국은 핵심적으로 기업의 시장활동을 허용하고, 후속조치로 종합시장개설을 인가(2003년)하여 사실상 개인의 식당 및 서비스업 영업을 허용하였다. ｢7ㆍ1 경제관리개선조치｣는 북한 당국이 국가중심의 국가운영과 중앙집권적 계획경제를 일정 부분 포기하고 시장경제와 분권화를 인정한 것으로 보인다. 한편, 북한당국은 시장화를 불가피한 것으로 보고 2012년 ｢우리식 경제관리방법(6ㆍ28방침)｣을 발표하였다. 이를 통해 일부 공장ㆍ기업소ㆍ농장 등에서 운영되던 부분적 자율경영체제가 농업부문과 비생산적 부문인 유통부문까지 확대되었다(양문수, 2010; 2013).

이상의 조치에 따라 시장이 공식화되자 보다 많은 사람들이 시장 활동에 참여하고 있으며 ‘돈주(錢主)’라고 불리는 상인계층이 급속히 성장하였다. 최근 ‘돈주’들은 북한 사회의 경제사회를 변화시키는 핵심세력으로 등장했다. 이들은 국영기업으로 위장하거나 혹시 국영기업과 협력하여 자신들의 상업적 이익을 추구하고 있다. 한편 소비재 시장이 활성화됨에 따라 부분적으로 생산재 시장, 금융시장이 발달하기 시작했으며, 초보적인 임노동 관계도 형성되기 시작하였다. 이러한 방식으로 생산재, 소비재, 금융, 노동시장이라는 4대 시장이 형성되었고, 이들이 상호작용하면서 서로를 확대시키고 있다.

시장화의 영향으로 경제, 사회 전 영역에 걸쳐서 시장원리가 북한사회를 작동시키는 새로운 원리로 부상하였다. 경제영역에서는 사회주의 이념에 기초한 평균주의 분배원칙 대신, 성과급제 및 독립채산제라는 실적과 실리를 중시하는 흐름이 형성되고 있다. 사회 영역에서는 조직 연대보다 개인 연대가 중요시 되고, 사회구성원의 의식 변화와 함께 물가 폭등, 빈익빈 부익부 현상이 북한 전역에 확산되고 있다(박명규 외, 2014; 이승훈ㆍ홍두승, 2007)

이렇듯 시장화의 영향이 커지고 있지만 그렇다고 북한이 소위 체제전환국(transitional economies)에서 보이는 바와 같이 전면적으로 시장경제를 수용했다고 보기는 어렵다. 사경제 활동이 법과 제도로 보호받지 못하고 있으며, 국가권력이 사경제 활동의 불법과 합법을 임의적으로 규정하고 있기 때문이다. 따라서 시장화가 확대되는 과정에서도 국가와 시장기능 사이의 불안정한 협력이 지속되고 있다고 보아야 할 것이다. 이 같은 이유로 많은 연구자들은 북한경제가 중국과 베트남과 같이 장기적으로 성장할 것인가에 대해서는 회의적이다(김석진ㆍ양문수, 2014; 정세진, 2000; Lee, Keun and Hong-Tack Chun, 2001).

2. ‘탈사회주의 도시’론과 북한도시에의 함의

체제전환에 따른 도시변동 과정은 일반적으로 ‘탈사회주의 도시(post-socialist city)’라는 개념으로 연구되고 있다. 탈사회주의 도시에 대해서 그 일반적인 추이와 개별 도시사례에 대한 많은 연구가 축적되어 있다(Ulrike, 1999; Hirt, 2013).⁴⁾

‘탈사회주의 도시’ 개념은 ‘사회주의 도시’와 마찬가지로 논란의 여지가 있다. 탈사회주의 도시 사이에도 다양한 유형이 있어 일반화가 어렵기 때문이다(Ulrike Sailer-Fliege, 1999). 물론 사회주의적 유산이 도시의 물리적 형태에 많은 흔적을 남긴 것은 사실이다. 대표적인 예가 도시 내 거대한 공업지역과 사회주의 주택단지이다. 그럼에도 불구하고 탈사회주의 도시가 자본주의 도시와 차별화되는 개념적인 근거를 찾기는 어렵다. 따라서 오늘날 학자들은 탈사회주의 도시를 그 개념 자체의 타당성 보다는 사회주의 도시가 시장경제체제의 도입에 의해 전환되는 과정을 파악하기 위한 개념적 도구로 이해한다.

기존 연구에 따르면 탈사회주의 도시에서는 크게 시장화, 세계화, 탈공업화와 서비스화의 세 가지 지배적인 경향이 도시변동에 영향을 미친다(Petrovic, 2005; Andrusz, 2001; Ludek, 1999). 시장화(marketization)는 계획경제에서 시장원리가 지배하는 경제체제로의 전환되는 세계화(globalization)는 국내 경제와 산업이 급속하게 세계경제 속에 편입됨에 따라 해외직접투자가 늘어나고 관광산업이 활성화되는 변화를 의미한다. 탈공업화(deindustrialization)와 서비스경제화는 기존에 경쟁력을 유지하기 어려운 제조업이 붕괴하고 소매업을 중심으로 하는 서비스 산업이 크게 성장하는 변화를 의미한다.

탈사회주의 도시의 공간구조 변화에 대해서도 다양한 연구가 이루어졌다. 체코의 수도 프라하는 시장경제화에 따르는 공간변화가 가장 많이 연구된 도시이다. 프라하의 경우 체제전환에 따라 첫째, 역사적 중심지의 상업화, 둘째, 내부 시가지의 재활성화(재생), 셋째, 외부 시가지의 교외화가 급속히 진행된 것으로 알려져 있다(Sykora, 1999). 불가리아의 소피아에 대한 연구에 의하면 체제전환에 따라 시가화 지역의 확대, 공간개발의 규모 감소(소규모 개발 확대), 공간의 사유화 경향과 공공공간 감소, 상업공간의 확대, 건축양식의 다양화 등이 진행된 것으로 알려져 있다(Hirt, 2006). 이상의 내용을 종합하면 탈사회주의 도시의 변화양상을 도시사회경제, 도시관리, 도시구조의 측면에서 <표 2>와 같이 정리할 수 있다.

Table 2.

Urban changes in post-socialist cities

이상의 탈사회주의 도시에 대한 논의가 북한 도시에 그대로 적용되기는 어려울 것이다. 북한의 시장화는 체제전환이라고 부르기에는 근본적인 한계를 가지고 있다. 또한 체제전환 국가라 하더라도 체제전환의 성격에 따라 다양한 차이가 있을 수 있다. 그럼에도 불구하고 탈사회주의 도시 연구는 사회주의 도시에서 시장의 힘이 확대될 때 나타날 수 있는 경향성을 보여주며, 이는 북한 도시의 미래 변화를 예측할 수 있는 준거가 될 수 있다.

1. 북한의 도시계획 및 행정체계

북한의 공간계획은 국토계획과 도시계획으로 구분되어 있으며, 각각 국토계획법과 도시계획법에 근거를 두고 있다. 이하에서는 북한 국토계획 및 도시계획의 작성과 승인을 중심으로 도시계획 및 행정체계의 특징을 살펴보기로 한다.

북한의 국토계획은 “인민경제발전과 인민들의 복리증진에 맞게 합리적으로 개발, 이용하고 정리, 미화하며 나라의 전반적 살림살이를 전망성 있게 계획적으로 꾸려나가기 위한 국토건설의 통일적이며 종합적인 전망계획”으로 정의된다(토지법 제14조). 국토계획의 종류는 전국 국토건설총계획과 중요지구 국토건설총계획, 도(직할시 국토건설총계획, 시(구역), 군 국토건설총계획으로 구분되어 있다. 전국 국토건설총계획과 중요지구 국토건설총계획은 중앙 국토환경보호지도기관에서 작성하고 최고인민회의에서 승인하며, 지역 국토건설총계획은 도(직할시)국토환경보호기관에서 작성하고 도인민회의 또는 도인민위원회에서 승인한다. 여기서 국토환경보호지도기관은 담당 행정기관을 의미하는 것으로 이해되며, 중앙의 경우 국토건설감독성이 된다.

한편, 도시계획은 “도시와 마을계획영역의 토지를 이용하여 건물, 시설물, 녹지 같은 것을 건설, 개건, 정비하는 것과 관련된 통일적이며 종합적인 계획”으로(도시계회법 제2조) 정의되며, 그 종류로는 도시ㆍ마을총계획과 그에 따르는 세부계획, 구획계획 등이 있다. 도시마을총계획은 도의 도시계획 설계기관에서 작성하며 내각에서 승인한다. 읍총계획과 시급도시 및 읍세부계획과 구획계획은 도 도시계획설계기관에서 작성하고 국가건설감독기관이 승인한다. 그리고 노동지구 및 마을총계획과 세부계획, 구획계획은 도의 도시계획 설계기관이 작성하고 도(직할시)인민위원회에서 승인한다(<표 3> 참조).

Table 3.

Territorial and urban planning system in North Korea

북한 도시계획의 실제 운용방식을 이해하기 위해서는 도시계획을 담당하는 행정기관 및 전문기관의 특성을 살펴볼 필요가 있다. 북한의 도시계획 행정은 내각의 국가건설감독성, 도 인민위원회의 도시경영관리국, 시인민위원회의 도시경영과가 담당하는 수직적인 체계를 갖추고 있다. 각각의 행정기관에는 도시계획을 수립하거나 집행하는 전문기관을 두고 있다(<그림 1> 참조).

Fig. 1.

Administrative system and agencies in urban planning in North Korea

내각은 북한의 중앙행정 집행기관으로 3위원회, 30성, 1원, 1은행, 2국 등 37개 부서로 조직되어 있으며, 담당 사업에 대하여 최고인민회의에 책임을 진다. 내각 산하에 있는 국가건설감독성은 우리나라 국토교통부에 해당하는 정부부처로, 국토ㆍ산업ㆍ도시ㆍ농촌 등 건설관계 분야를 통합 관할한다. 국가건설감독성에서는 전국 국토건설총계획 등을 작성하고 지방의 계획에 대한 가이드라인을 제공하며, 심의ㆍ감독하는 역할을 수행한다.

국가건설감독성은 산하조직으로 ‘건설설계정보센터’와 ‘백두산 건축연구원’을 두고 있다. 건설설계정보센터는 도시계획 및 설계에 대한 연구, 외국자료의 수집 및 관리, 국토건설총계획 등의 계획안을 작성한다. 한편, 백두산 건축연구원은 김일성ㆍ김정일 관련 및 체제선전 건축물만을 전문적으로 설계하는 전문설계집단이다. 여기에는 인민설계가, 공훈설계가들을 비롯한 수십 명의 박사, 준박사급의 전문설계가가 근무하는 것으로 알려져 있다.

도(직할시) 인민위원회 도시경영관리국에서 도시계획에 관련 사무를 관장한다. 도(직할시) 인민위원회는 도 국토건설총계획과 도시ㆍ마을총계획 등을 작성하고, 세부계획과 구획계획을 승인한다. 도시경영관리국은 별도의 조직으로 도시설계연구소를 두고 있다. 이 도시설계연구소는 중앙의 건설설계정보센터에 상응하는 조직으로 관할구역의 도시계획을 작성하는 전문기관이다. 시에 별도의 도시계획 전문기관이 설치되어 있지 않기 때문에 지방의 도시계획, 인프라, 사적 관리 등과 관련된 모든 계획을 여기서 수립하고 있다. 다음의 <표 4>는 국가건설감독성 건설설계정보센터, 황해남도 도시계획연구소의 조직구성과 역할을 탈북자 심층면접을 기초로 정리한 것이다.

Table 4.

Urban planning research organizations in North Korea

그동안 북한의 도시계획 전문기관의 존재는 많이 알려지지 않았다. 북한은 도시계획 전문기관으로 중앙과 도단위에서 도시계획설계연구소를 운영하고 있으며, 여기의 설계원들이 도시계획 작성을 담당한다. 연구소는 전문적인 계획안 작성에 관여하며, 계획의 승인과 집행은 행정에서 처리하는 형태로 업무가 나뉘어져 있다. 도시계획연구소에서 시급 계획을 세울 때에는 현장을 방문하고 설계기준에 맞추어 설계한다. 이 때 별도로 시와 협의하는 절차는 없으며 도의 설계원들이 현장조사를 거쳐서 설계안을 완성한다. 설계원들은 대학에서 전문교육을 받았으며, 1급~6급까지의 국가급수체계에 속하여 관리되고 있다. 이들 설계원은 전문가로 인정받고 있으며 비교적 처우가 양호한 것으로 알려져 있다. 도시계획연구소에 근무한 탈북자는 연구소의 역할에 대해 다음과 같이 진술한다.

도시계획연구소에서 연구를 하는 것은 아닙니다. 계획안을 주로 작성합니다.… 연구소로 바뀐 것이 설계원의 신분을 높여주기 위해서 명칭이 바뀌었습니다. 출장 등에 연구원이라면 편의를 봐주거든요. … 해외 서적을 본다든지, 설계기준을 만든다든지 하는 것은 주로 대학에서 합니다. 그리고 중앙에서 임시조직을 만들어서 설계기준을 바꾼다든지 하는 것으로 알고 있습니다.(C)

한편, 시인민위원회에서는 도시경영과에서 도시개발 및 관리행정을 담당한다. 도시경영은 우리의 도시시설관리를 의미하며 내각의 도시경영성, 도에는 도인민위원회 도시경영국, 시, 군 인민위원회에는 도시경영과에서 담당한다. 즉 시인민위원회 차원에서는 도시를 계획하고 건설하는 일보다는 기존에 건설된 시설물을 관리하는 역할이 핵심이다. 시, 군 도시경영과 산하에는 상수도 사업소, 원림시설사업소, 도시경영사업소, 건물보수사업소 등 산하기관들이 있으며, 시, 군별로 규모와 실정에 맞게 기업소의 명칭과 규모가 조금씩 차이는 있다(서학철, 2011).

2. 북한 도시계획 운영 특징

이상에서 언급한 도시계획의 법과 제도적 절차만 가지고는 북한 도시계획의 특징을 파악하기 쉽지 않다. 다음은 주로 도시계획 관련 기관에 종사했던 탈북자들의 증언을 기초로 하여 도시계획의 운영의 특징을 논의하기로 한다.

우선, 중앙과 지방의 관계의 측면에서 두드러지는 특징은 북한의 도시계획이 매우 중앙집권적인 형태로 운영되고 있다는 점이다. 도시계획 및 개발에 있어 내각과 도의 역할이 크고 시와 주민은 역할은 미미하다. 도시계획은 도의 도시계획 전문기관(도시설계연구소)에서 작성하고 내각과 국가건설감독성의 승인을 받는 구조를 가지고 있다. 내각과 국가건설감독성이 모든 도시계획을 승인하기 때문에 사실상 도시계획의 권한은 중앙기관에 속한다고 볼 수 있다. 도는 해당 지역에 대한 도시계획을 수립하는 역할을, 시는 그것을 집행하는 역할을 맡고 있다. 이에 비해 주민과 기타 민간기관 - 사실상 존재하지 않지만 – 의 역할은 규정되어 있지 않아 계획과 개발사업에서 전적으로 배제되어 있다.

북한에서 도시계획에 대한 정보는 국가적 기밀사항으로 인식되며 일반인은 도시계획 정보에 접근이 제한되어 있다. 북한의 도시계획서(도시ㆍ마을총계획의 경우)는 우리의 도시기본계획과 유사하게 부문별 계획과 도서를 갖추고 있는 것으로 알려져 있다. 그러나 이 계획서가 일반인에게 공개되어 있지 않고 설계원들도 기밀로 작업을 수행하고 있다. 결과적으로 주민의 참여는 사실상 불가능하다.

중요한 건설사업은 전부 중앙에서 내려옵니다. 공장의 경우 몇 천 명 규모의 공장을 건설해라 하는 것이 다 정해져서 내려옵니다. 시 차원에서 결정할 수 있는 것은 거의 없습니다.(B)

주민들이 요구를 해서 계획이 세워지거나 변경되는 일은 없습니다. 주택 혹은 산업단지의 필요성은 국가계획으로 정해집니다. … 여기서는 개발사업에 대해 주민들이 반대를 하거나 저항하거나 하는 경우가 많은데 북한에서는 상상할 수 없습니다.(B)

한편, 계획과 시장의 상호작용 측면에서 볼 때, 북한의 도시계획은 매우 ‘계획지향’적 성격이 강하다. 북한의 국토계획은 대체로 50년을 단위로 수립되고 있으며, 이 계획에 의거하여 도시의 발전방향이 규정되어 있다. 예를 들어 청진시는 산업도시로, 사리원시는 농업중심도시로 그 성격이 규정되어 있는데, 도시계획은 이러한 도시의 성격규정에 따라 필요한 토지를 공급하는 수단이 된다. 특히 1990년대 이전까지 북한 도시들이 시장경제에 크게 영향을 받지 않았기 때문에 이러한 계획지향성은 거의 도전받지 않았다. 정부차원에서 규정된 도시별 발전방향, 도시관리의 원칙, 토지이용 계획 등은 거의 그대로 집행되었다.

최근 이러한 계획지향적 성격은 시장화의 진전에 따라 상당히 약화된 것으로 보인다. 신의주 경제특구의 개발은 그 하나의 예이다. 신의주는 원래 해방 이후 경공업 중심지로 그 성격이 규정되어 왔으나 당국의 의도와는 달리 중국과의 교류가 활발해 지면서 무역거점으로서의 역할이 증대되었다.⁵⁾ 결국 북한당국은 신의주를 경제특구로 조성하기 위해 2002년 9월 ‘신의주특별행정구’를 지정한 바 있다(이상준, 2002). 이처럼 시장화는 도시계획의 ‘계획지향성’을 약화시키는 요인으로 작용하고 있다.

마지막으로 중요하게 논의해야 할 특징이 도시계획 운영에 있어서 권력기관의 임의성ㆍ자의성이다. 이는 계획지향적 성격과 일견 모순되는 것처럼 보이나 북한체제가 갖는 특수성에 기인하는 중요한 특징이다. 즉 권력자의 ‘현지지도’가 도시개발에 있어 중요한 동기로 작용하며, 분기별로 하위정부로 하달되는 ‘지시’가 도시계획의 가이드라인으로 작용한다. 도시계획이 법과 절차에 의해 운용되는 것이 아니라 이러한 ‘지도’와 ‘지시’에 의해 운용되고 있다. ‘현지지도’가 있는 경우, 모든 법과 절차는 무시된다. 북한의 계획제도는 절차적 합리성을 보장한다는 측면보다는 권력기관의 통제 하에 있다고 볼 수 있다. 최근 경제난이 심화되고 자원의 선택적 활용의 필요성이 커지면서 도시계획의 임의적ㆍ자의적 성격은 더욱 커지고 있다.

북한의 도시개발이라는 것이 대체로 1호 교시(김정일ㆍ김정은)의 지시에 의해 이루어집니다. 그러한 지시사항이 내려오면 관련계획을 모두 변경합니다. … 1호 교시에 따라서 계획을 변경하거나 새롭게 세우는 일이 매우 흔합니다.(B)

궁극적으로 북한에서 도시계획은 사회주의적 도시건설을 위한 권력기관의 고유권한에 속한다. 토지의 이용과 개발에 관한 권한은 전적으로 국가에 속하며 국가권력의 핵심과 결부된 것으로 이해된다. 상징시설(동상, 광장, 혁명사적지 등) 조성, 주택의 건설과 배급, 녹지의 공급 등은 권력의 정당성을 확보하기 위한 수단으로 활용되고 있다. 이념적으로는 계획성과 절차적 합리성을 강조하는 것으로 보이나 현실적으로는 통치와 권력행사의 도구이다. 도시계획의 임의성ㆍ자의성은 이러한 측면에서 이해할 수 있다.

1. 도시계획행정의 변화와 ‘비공식적 민관협력’

북한의 도시계획행정은 형식적으로는 중앙집권적이고 관료중심적인 체제를 유지하고 있으나, 내용적으로는 최근 시장화에 크게 영향을 받고 있다. 전통적인 중앙-지방의 관계가 약화되고, 지방기관이나 기업소의 주도권이 강화되고 있다. 행정-민간의 관계도 변화하여 민간이 제안하고 이를 수용하는 형태의 ‘비공식적 민관협력’이 활성화되고 있다.

도시계획행정에 있어 시장화의 영향은 우선 중앙-지방의 관계의 측면에서 살펴 볼 수 있다. 2012년 ｢우리식 경제관리방법｣의 발표 이후 지방의 도와 시 인민위원회, 그리고 이에 속한 각종 기업소의 자구적 경제활동이 공식화되면서 지방기관의 자율성이 일정 정도 확보되었다. 중앙기관은 자구적 경제활동을 통제하기보다 인허가를 대가로 중앙과 그 혜택을 공유할 것을 요구하는 것이 일반적이다.

보통 소규모 개발사업의 경우(주택건설, 공장증축 등), 시 건설과에서 도 건설관리국으로 개발에 대한 승인을 요청한다. 그러면 도 건설관리국에서 국가건설감독성에 승인을 요청하고, 승인이 이루어지면 도 도시계획연구소에서 설계에 들어간다. 실제 건설은 도의 도시건설사업소가 관리하고 건설사업에는 각종 기업소가 동원된다(『통일신문』 2016년 4월 29일 참조). 그러나 이러한 형식적인 절차의 이면에는 민간의 ‘돈주’들의 활동과 지방기관의 이해관계가 있다. 기업소들이 자신들의 이해관계에 의해 민간자본을 유치하고 이것을 중앙에서 승인하는 형태로 중앙-지방 관계가 변화하고 있는 것이다. 아직까지 형식적인 틀은 중앙집권적으로 유지되고 있기 때문에, 이러한 변화를 계획 및 개발행정에 있어서 중앙-지방의 관계의 근본적 변화로 볼 수 있는가에 대해서는 논란이 있을 수 있다. 나대지의 신규개발이나 대규모의 개발행위는 여전히 중앙기관의 통제 하에 있다. 그러나 소규모의 개발행위 및 증개축 등에 있어서는 지방행정 및 기업소의 재량권의 범위가 확대되고 있으며, 그만큼 중앙정부의 통제력이 감소하고 있음은 분명하다.

한편 시장화의 영향을 행정과 민간의 관계에서도 살펴볼 수 있다. 기존의 국가중심의 경제운영체계에서는 사실상 민간의 영역은 존재하지 않았다. 그러나 오늘날 시장화가 진전되면서 실질적으로 민간의 자본과 노하우에 기초한 경제활동이 활성화되고 있다. 도시계획 및 개발 분야에서는 주택개발, 주택 및 상가의 임대, 운송과 물류가 대표적이다. ‘돈주’들이 사업을 제안하고 이를 행정에서 수용하여 국가사업, 도사업으로 추진하는 형태가 일반화되어 있다. 이는 자본주의 국가에서와 같이 민간의 효율성과 창의성을 활용하기 위한 방안이라기보다는 국가중심의 운영체계 붕괴에 따른 불가피한 선택으로 이해된다.

최근 북한의 주택개발은 이상에서 언급한, 중앙-지방 관계변화 그리고 행정-민간의 관계변화를 동시에 잘 보여주는 사례이다. 북한에서는 공식적으로 주택의 소유권이 인정되지 않으며, 따라서 민간에 의한 주택의 건설과 매매 역시 불가능하다. 그러나 자구경제가 자리 잡기 시작한 2000년대 초반부터 주택가격이 상승하기 시작하였으며, 최근에는 시장화가 확대되면서 민간업자들에 의한 주택개발이 일반화되었다. 사실상 정부의 주택 건설 및 보급체계가 와해되어, 일부 국가적 사업을 제외하면 정부에 의한 주택공급은 이루어지지 않는다. 대신에 자본력을 갖춘 ‘돈주’들이 시장에서 노동력과 자재를 동원하여 자신의 집을 짓거나 주택건설사업 진출하고 있다.

최근 연구에 따르면, 북한의 주택개발은 단순매매 수준을 벗어나서 국가, 기업소, 개인이 체계적으로 협력하는 개발사업으로 진화하고 있다(정은이, 2016). 부동산의 특성상 국가기관의 개입이 없으면 시장화가 불가능하며, 이러한 이유로 관료들이 시장에 광범위하게 참여하고 있다. 이러한 행정과 민간의 결합형태를 ‘비공식적 민관협력’라 칭할 수 있다. 여기서 관료들은 정책적ㆍ절차적 합리성보다는 얼마나 이익이 되는지, 얼마나 인적 네트워크가 좋은지에 따라 사업허가가 결정된다. 혹자는 이를 지방행정에 있어서 계획기능의 축소, 행정의 사유화 현상으로 이해한다(임도빈ㆍ안지호, 2012).

보통 돈주가 돈을 주고 기업소로부터 토지사용권을 받아서 사업을 시행합니다. 기존에 살던 사람들에게 철거증을 나누어 주는데, 이 철거증은 판매할 수도 있고 아파트가 건설되면 입주할 수도 있습니다. 아파트가 건설되면 위층부터 가난한 사람들이 들어가고, 중간층은 당국의 간부들에게 배정되고 나머지는 판매해서 건설비용과 이익을 챙깁니다.(I)

실제 주택건설에 있어 ‘비공식적 민관협력’의 구조는 다음과 같다. 이에 참여하는 행위자는 행정당국과 국영기업소 그리고 ‘돈주’가 있다. 행정당국(중앙과 지방)은 건설행위와 관련된 인허가 권한을 가지고 있다. 인허가를 해주면 댓가로 정부재정을 들이지 않고 주택공급을 확대할 수 있으며, 한편으로 관계자들이 비공식적인 수입(주택 혹은 현금 등)을 얻을 수 있다. 국영기업소는 ‘돈주’와 행정당국 사이에서 주택건설을 공식화하는 역할을 수행한다. 국영기업소는 주택을 소유하고 배당하는 권한을 가진다. 형식적으로 주택은 개인이 건설하고 소유할 수 없기 때문에 기업소에서 건설하고 보유하는 것으로 정리된다. 주택건설 과정에서 국영기업소는 주택공급을 확대할 수 있고 관계자들 역시 비공식적으로 수익을 얻는다. 한편 ‘돈주’는 주택건설비용(자재, 노동력 등)을 제공하고 이와 더불어 주택건설 과정에서 요구되는 비공식적 비용도 조달한다. 일반적으로 ‘돈주’들은 주택건설을 통해 약 30%의 투자수익을 얻는 것으로 알려져 있다(<표 5> 참조).⁶⁾

Table 5.

‘Informal public-private partnership’ and the roles of players in housing construction in North Korea

2. 시장화의 공간적 영향과 그 한계

도시계획 및 개발행정에 민간과의 협력이 일반화됨에 따라 도시공간 상에도 그 영향이 나타나고 있다. 이하에서는 시장화가 도시의 상업시설 및 주거지분화, 교외개발에 미치는 영향을 살펴보기로 한다. 이를 통해 북한 도시의 변동을 탈사회주의 도시와 비교해 볼 수 있을 것이다.

우선 시장화로 인해 상업활동이 활성화되면서 이에 필요한 상업용 건물이 늘어나고 있다. 2003년 종합시장이 공식화된 이후 2017년 현재 468개의 공식시장이 운영되고 있으며, 특히 최근의 증가속도가 크다.⁷⁾ 공식시장을 제외하더라고 시장 주변의 주택, 아파트의 1층 공간, 기업소의 일부 공간 등이 광범위하게 상업시설로 활용되고 있다. 시장(장마당)은 원칙적으로 국가에서 지정한 장소에서만 운영되지만, 장마당의 주변지역에서도 장마당과 유사한 상행위가 비공식적으로 이루어지고 있다. 시장 주변의 주택은 음식점, 창고, 숙박 등의 용도로 활용가치가 증가하면서 가격이 상승하기도 하고, 임대를 하는 경우도 나타나고 있다. 또한 기업소가 소유한 상업용 건물(식당 등)을 민간에게 (비공식적으로) 임대하여 상행위를 하는 경우도 많다. 접근성이 좋은 상업공간은 임대 및 권리비용이 크게 발생하며, 이 경우에도 형식적으로 시설의 운영은 기업소에서 담당하고 있다.

큰 장마당은 그 건물만 활용되는 것이 아니고 그 부근의 집이나 골목까지 시장으로 활용됩니다. 시 동쪽의 빈 공터에는 새벽장이 열려요. 새벽 5시 정도부터 열려서 출근 전에 닫히죠. 이것도 국가에서 허락하지 않은 임시 장마당이고 도매시장이라고 보시면 됩니다.(J)

이처럼 상업적인 공간이용이 확대되고 있지만 아직까지 상업용 건물이 민간자본에 의해 건설되는 경우는 확인되지 않고 있다. 상업시설(국영기업소, 백화점 등의 건물)을 국가계획에 따라 건설되며 돈주들이 직접 상업시설에 투자하는 정도로 부동산 시장이 형성되어 있지는 않은 것으로 보인다. 그러나 평양의 경우 자본을 축적한 기업소가 오피스 건물을 신축하는 사례는 많이 있다.

상업시설은 철저하게 국가계획에 따라서 건설되기 때문에 돈주들이 모여서 상업시설을 건설할 수 없습니다. 결과적으로 돈주들이 자본이 많아도 국가 체제 특성을 벗어나는 사경제화는 발생하기 어렵습니다.(G)

한편, 주택에 대한 재투자와 재건축이 활성화되면서 계층별 주거지 분화 현상도 심화되고 있다. 북한 도시는 일반적으로 도심(철도역)을 중심으로 상징시설이 설치되어 있으며, 생활권마다 편의시설(상업), 학교 등이 계획적으로 분포하고 있어 지역에 따라 인프라의 수준이나 삶의 질의 차이가 크지 않았다. 그러나 시장화의 진전에 따라 이전과는 다른 주거지의 분화 현상이 나타나고 있다. 즉 시장화가 제공하는 기회가 풍부한 곳에 부유한 사람들이 거주하고 그렇지 못한 곳에 가난한 이들이 모이는 것이다. 최근 권력층이 거주하는 도심지역의 가격은 더욱 상승했는데, 이는 상업활동이 결국 권력층을 매개로 하기 때문이라 이해된다. 또한 장마당 주변지역, 외화벌이의 가능성이 높은 지역이 신흥 부촌으로 떠오르고 있다. 이에 비해 교통이 불편하거나 상업적 활용도가 낮은 지역은 가난한 이들이 집적하는 경향이 심화되고 있다.

예를 들어 신의주의 경우 전통적인 중심지역인 본부동, 채하동에 추가적인 주택건설이 진행되면서 주변지역과의 상대적 격차가 더욱 심화되었다. 청진시의 경우, 전통적인 도심지역 이외에 신암구역이 중국과의 무역을 통해 신흥 부촌으로 부상하였다. 사리원시 같은 경우 전통적인 도심지역 이외에 장마당이 밀집한 구천시장, 산업시장 부근, 그리고 새로운 도시개발이 추진된 민속거리 부근이 신흥 부촌으로 부상하였다.

본부동, 채하동 등 신의주 중심가는 이전부터 잘 사는 지역이었지만 주택을 사고 팔게 되면서 가치가 더 올라갔습니다. 못 사는 지역과 잘 사는 지역의 차이가 엄청나게 커졌어요. 북한의 격차가 한국보다 훨씬 심합니다.(I)

이렇게 ‘자본주의적’ 공간질서가 나타나고 있지만 아직까지 시장화가 영향을 미치는 못하는 영역도 존재한다. 앞서 언급한 상업시설의 건설이 그 대표적인 예이다. 상업시설에 대한 민간투자는 아직 허용되지 않고 있다. 따라서 자본주의 도시에서 보이는 도심부의 대규모의 상업공간은 나타나지 않는다. 단지 주거용, 기업소용 건물의 일부가 상업적 용도로 활용되는 수준이다. 또한 나대지의 신규개발도 엄격하게 관리되고 있다. 민간에 의한 개발은 기존의 주택을 재건축하는 정도이다. 시가지의 외연적 확산은 엄격히 통제되고 있으며 결과적으로 자본주의 도시와 같은 교외개발, 다극중심, 난개발은 나타나지 않았다. 인구증가에 따라 시가지의 점진적 확산은 불가피한 현상이지만 최대한 억제되고 있으며 특히 농지의 주거용 전용은 엄격히 금지되고 있다.⁸⁾