마을만들기 주민참여 모형 개발

1. 마을만들기 및 주민참여

마을만들기 이론은 기존 학문적 이론에 근거하기보다 다양한 형태의 공동체 활동을 통해 개념과 특성을 정립하고 있다. 마을만들기는 주민이 지역의 거주성을  높이기 위해 지역 자원의 공동 관리를 지향하는 운동, 또는 거주 환경을 정비하기 위하여 주민의 다양한 요구들을 받아들여 계획에 주민 참여를 도모하는 일(엔도 야스히로, 1997)이며, 개인 공간에만 집착하던 개개인들이 공유 공간에 관심을 갖고 이웃과 더불어 공동의 문제를 해결하는 과정을 학습하고 체험함으로써 진정한 주민으로, 민주시민으로 새롭게 태어나는 과정이다(정석, 1999). 마을만들기는 일정한 지역에 살고 있는 사람들이 자신들의 생활을 지탱하며 편리하고 보다 인간답게 생활할 수 있도록 공동의 장을 만들어 가는 방법 및 과정(다무라 아키라, 1987: 정석, 1999 재인용)이며, 지역을 기반으로 커뮤니티를 구축하고 사람간의 관계를 회복하는 것으로서 주민들 간의 소통과 관계성 회복, 공통 관심사 형성 등이 선행되어야 진정한 마을만들기 사업이 성공할 수 있다 (정재희, 2012). 따라서 마을만들기는 주민들이 공동 학습하고 체험하고 서로 소통하여 관계를 회복하고 공통의 관심사를 만드는 과정이며, 이 과정은 주민참여로 실현할 수 있다. 마을만들기는 주민참여를 도모하고 조정해 나가는 방법이자 과정이며, 마을만들기의 본질적인 속성은 주민참여라 할 수 있다.

2. 선행연구 검토 : 주민참여 과정과 모형

Chavis and Abrahamsman(1990)은 마을만들기 과정에서 핵심적인 메커니즘은 협력하는 자발적 조직에서의 개인의 참여이며 이에 영향을 주는 요소로 환경의 인식, 사회적 연대, 공동체 자체의 통찰적 조절과 조율권이며 이 요소들의 촉매는 공동체 인식이라 주장하였다. Bjaras et al.(1991)은 공동체 인식, 이웃과의 연대, 자율권에 대한 인식 등을 주요한 주민참여 평가지표로 설정하였다. 일본 국토성은 참여형 마을만들기 추진과정을 의식화–과제화-역할 의식–행동-보상 과정으로 설정하였다. 캔자스대학 공동체 건강과 개발 실무그룹은 주민참여 과정을 평가와 우선순위 설정-계획 세우기-계획한 행동의 실행-커뮤니티의 상황 및 체계 변화시키기-행동방식의 문제 요소를 개선함으로써 변화의 폭 넓히기로 제시하였다(진영환 외, 2008). 송미령(2004)은 주민참여형 마을개발의 모형을 리더십을 갖춘 지도자의 존재, 외부로부터의 관심과 지원, 적절한 보상기제의 작동이라는 조건에서 주민간 역할 분담과 사업단계의 성숙에 따른 주민참여 수준이 제고되어 스스로 역량을 갖추어가면서 전권을 행사하는 과정을 제시하였다. 진영환 외(2008)는 살고 싶은 도시·마을만들기 추진 단계를 사람들의 결집-비전의 설정-비전 달성을 위한 지역 자산과 자원 분석 및 제약요인 검토-첫 번째 이슈의 선정-다양한 조직 및 부문과 협력하여 지역사회 전반에 걸친 전략 수립-계획의 집행-사업계획의 모니터링과 수정-성과를 기초로 한 새로운 시스템 구축-성과와 성공에 대한 축하-새로운 이슈의 발굴 등 10단계로 시민참여가 장기간에 걸쳐 지속적으로 이루어지며, 궁극적으로 주민들이 지역사회를 통제할 수 있게 되고, 지역 사회의 모든 시스템이 공익을 위하여 움직이는 결과로 나타날 수 있음을 제시하였다. 이영아 외(2008)는 비참여자의 참여 과정을 지역사회 내에서의 긴밀한 관계를 통해 신뢰구축, 이슈 발굴, 개인과 지역현안과 일체화의 단계를 통해 지역 활동에 참여하게 되는 과정과 지역 외부로부터 이슈가 발생하여 신뢰구축단계를 거치지 않고도 바로 지역의 문제를 자신의 문제로 인식하고 지역 활동에 참여하게 되는 과정 등 두 가지 과정으로 설정하여 제시하였다. 초의수(2010)는 마을만들기의 모형은 파트너십 구축, 마을에 대한 분석, 마을 비전과 목표의 설정, 과제 선정, 실행전략 수립, 구체적 실행, 결과 평과와 환류 등 7단계로 제시하였다. 주민참여 과정 모형에 관한 선행연구 분석 결과, 기존 연구에서는 계획가나 행정 관점에서 과정을 제시하고 있어 실제 적용시키기에는 많은 한계를 가지고 있다. 본 연구에서는 마을만들기가 자발적이고 지속적인 주민참여의 장이 되기 위한 주민참여 활성화 과정을 설계하고 모형을 제시하여 마을주민, 관련 전문가그룹 및 활동가, 중간지원조직 등에게 가이드라인을 제시하고자 한다.

1. 주민참여 과정 설계

주민참여 및 마을만들기 모형 관련 국내·외 선행연구, 심층 인터뷰 등을 통해 마을만들기 주민참여 과정을 <Fig 1>과 같이 공동체 인식과 관계성 형성 - 과제 발굴과 조직적 준비(도모, 조정) - 계획한 행동의 실행 (역량, 책임감)– 성과측정 – 공동체 인식과 관계 형성으로 환류(feed-back)하는 과정으로 설계 하였다.

Fig 1

Setting Citizen Participation Process for Community Building

Chavis and Abraham(1990)은 마을만들기 과정의 핵심적인 메커니즘은 협력하는 자발적 조직에서의 개인의 참여이며 이에 영향을 주는 요소이며, 환경의 인식, 사회적 연대, 공동체 자체의 통찰적 조절과 조율권이며 이 요소들의 촉매는 공동체 인식이라 주장하였다. Bjaras et al.(1991)은 공동체 인식, 이웃과의 연대, 자율권에 대한 인식 등을 주요한 주민참여 평가지표로 설정하였다. 김찬호(2000)는 장기적인 마을만들기가 되기 위해서는 주민들 사이에 소통의 회로가 열리고 리더십 형성이 필요하다고 하였다. 이영아 외(2008)는 주민들 사이에서 상호작용의 가치에 대한 충분한 인식, 지역 활동에 참여하지 않던 사람들이 적극적으로 참여할 수 있도록 유도하는 신뢰구축을 주민 참여의 주요 계기로 제시하였다. 마을만들기 주민참여 과정에서 먼저 선행되어야할 과정으로 사람들의 결집, 공동체 인식, 이웃과의 연대, 자율권에 대한 인식, 신뢰 구축 등이 제시되었다. 이 과정을 주민참여 1번째 과정으로 설정하고 <공동체 인식과 관계성 형성>으로 명명하였다.

관련 주민리더 및 중간지원 총괄의 심층인터뷰에서 주민참여 마을만들기의 주요한 과정으로 문제 인식과 공감대 형성, 주민에 의한 사업 발굴과 주민 조직의 육성, 의사소통·의사결정 역량 배양, 공동체 내부 자원의 발굴과 활용 등이 도출되었다. 공동체가 공동행동을 하기 위해 사업 발굴, 주민조직 육성, 내부자원 발굴 등이 필요하다. 이 과정을 주민참여 2번째 과정으로 설정하고 <과제 발굴과 조직적 준비>로 명명하였다.

일본 국토교통성에서는 마을만들기의 과정 3가지 단계 중 마지막 단계로 <행동>으로 설정하였고, 캔자스대학 공동체 건강과 개발 실무그룹은 주민참여 3번째 과정으로 <계획한 행동의 실행>을 설정하였다(진영환 외, 2008). 이 과정을 주민참여의 3번째 과정으로 설정하고 <계획한 행동의 실행>으로 명명하였다.

일본 국토교통성은 마을만들기 추진과정에서 주민참여 활동의 결과로 공동체 내 신뢰관계가 조성되고 이로 인해 충족된 만족감이 다시 새로운 제안, 새로운 의식화, 새로운 행동으로 환류됨을 제시했다(진영환 외, 2008). Oakiey and Marsden(1987)은 주민참여 과정에서 주민참여 성과로서 주체성이 발생하며 이는 다시 새로운 주민참여 단계로 피드백 된다고 제안하였다. 이 과정을 주민참여 4번째 과정으로 설정하고 <성과측정>로 명명하고, 이 과정은 다시 <공동체 인식과 관계성의 형성>으로 <환류(feed-back)>하는 과정으로 설계하였다.

2. 주민참여 요인 설정

김경화 외(2015)는 이론 고찰, 관련 국내·외 선행연구 분석, 심층인터뷰 내용을 근거로 마을만들기 주민 참여에 영향을 미치는 변수를 88개로 정리하고, 설문조사, 요인분석을 통해 16개 주요인과 72개 세부요인을 도출하였다. 도출된 주요인은 정주의식, 공동체 소통과 관계성, 공동인식과 주체성, 리더와 리더십, 공동자산 보유와 민주적 조직 운영, 내부 자원, 내부동기, 학습기회, 간접적 외부 동기, 직접적 외부 동기, 외부 자원, 성과측정, 행정의 진정성, 행정의 일관성, 행정체계, 지원조직과 사업의 법적 지위 등이며 세부요인은 <Table 2>와 같다.

Table 2

Effective variables by community building participation factor(Kim et al., 2015)

3. 주민참여 모형 구상

이론 고찰, 국내·외 선행연구 분석, 문헌자료 분석, 인터뷰 등의 내용분석을 토대로 도출된 마을만들기 주민참여 4단계 과정과 16개의 주민참여 요인간의 직접적 영향 관계를 표현한 상호연계도를 <Table 3>와 같이 작성하고 마을만들기의 주민참여 모형 초안을 구상하였다. 모형 초안은 공동체 인식과 관계성 형성 - 과제 발굴과 조직적 준비 - 계획한 행동의 실행 - 성과측정 4단계의 과정에서 공동체 내부로 내부자원과 내부동기가 작동하고, 공동체 외부로 직접적 외부동기, 간접적 외부동기, 외부자원, 학습기회, 행정의 일관성·진정성·행정 체계·사업의법적 지위·지원조직 등이 지원되고 공동체가 이를 활용하여 마을만들기를 추진하는 과정의 주민참여 성과가 다시 공동체 인식과 관계성 형성으로 선순환 환류 하는 모형이다.

Table 3

Correlation of Main Factors and Phases

마을만들기의 주민참여 모형 초안에 서울특별시 성북구 삼선동 장수마을의 2008~2016년 8년간의 주민참여 과정을 적용·분석하였다.

4. 마을만들기 주민참여 모형 개발

분석 결과, 장수마을은 2008~2010년, 2011~2013년, 2014~2016년 3번의 주민참여 과정이 선순환 환류된 것으로 분석되었다.

2008~2010년의 장수마을 주민참여 과정은 소통과 관계성이 활발하지 않던 노후주거지역 주택재개발 대상지 거주자들에게 대안개발연구모임이 다양한 주민워크숍과 주민참여 프로그램을 제안하면서 ‘외부자원’과 ‘외부동기’, ‘학습기회’가 제공되면서 다양한 마을과제를 도출하는 <과제 발굴 및 조직적 준비>과정에서 ‘내부 자원을 발굴’하고 ‘외부자원’을 연계하여 텃밭상자 가꾸기, 벽화그리기 등의 <계획한 행동의 실행> 과정이 진행되었고, 전 과정 참여한 주민이 성취한 주민들 간의 소통, 재미, 보람 등이 ‘정주의식’ 향상, ‘공동체 소통과 관계성’ 향상으로 선순환하는 <성과측정과 환류> 과정이 나타난 것으로 분석되었다.

2011~2013년의 장수마을 주민참여 과정은 강화된 ‘공동체 소통과 관계성’을 기반으로 ‘리더와 리더십이 형성’, ‘주체성’, 주민협의회를 결성하면서 ‘조직의 민주적 운영’ 등으로 <공동체 인식과 관계성 형성> 과정을 거치고, 주거환경 개선 등 ‘내적 동기’와 성북구와 서울시 등에 지원사업에 의해 ‘외적 동기’와 ‘외적 자원’이 결합하여 골목길 환경정비, 도시가스 설치, 노후주택 집수리 등의 세부사업계획을 수립하는 <과제 발굴과 조직적 준비> 과정을 거치면서 ‘내적 자원 발굴’, ‘외적 자원’, ‘학습 기회’ 등이 결합하여 집수리사업단 마을기업, 마을까페 등이 설립·운영하게 되었다. 골목길 환경정비, 도시가스 설치, 노후주택 집수리, 집수리사업단 마을기업, 마을까페 등의 <계획한 행동의 실행> 과정에서 발생한 주민들이 노후주택 개선, 생활환경 개선, 주민 일자리 창출, 이웃 간 소통, 재미, 보람 등의 성과가 다시 주민모임, 주민회의 등의 ‘공동체 소통 및 관계성’, ‘공동인식 및 주체성’ 향상, 마을사랑방 조성, 마을기금 형성, 주민협의회의 참여 주민수 증가·의사결정 시스템의 중요성 인식 증가 등의 ‘공동자산 및 조직의 민주적 운영’으로 선순환 하는 <성과측정과 환류> 과정이 발생한 것으로 분석되었다. 또, 마을-행정 간의 관계는 ‘상호이해도 향상’, ‘새로운 사업발굴’ 등으로 선순환 환류한 것으로 분석되었다.

2014년~2016년의 장수마을 주민참여 과정은 강화된 ‘공동체 소통 및 관계성’, ‘공동인식 및 주체성’ 향상, ‘리더와 리더십’, ‘공동인식 및 주체성’, ‘공동자산 및 조직의 민주적 운영’ 등을 기반으로 장수마을이 주택재개발사업 대상지에서 주거환경정비사업 대상지으로 전환되면서 ‘외부자원’을 활용하여 60채의 노후 주택 집수리사업 진행하였다. 이와 병행하여 주민 일자리 창출이라는 ‘내부 동기’를 기반으로 <과제 발굴 및 조직적 준비> 과정을 거쳐 마을 곳곳의 거점공간과 인력 등의 ‘내부 자원’을 활용하여 생태공예품과 농가공품 생산하고 판매하는 <계획한 행동 실행> 과정을 가지면서 이 성과가 다시 <성과측정과 환류>하여 ‘참여 증가’, 골목길 통신원·마을사랑방·밥상모임·반상회 등 다양한 주민모임 활성화 등 ‘공동체 소통 및 관계성’ 향상, ‘공동인식 및 주체성’ 향상, ‘리더와 리더십’ 향상, 주민협의회 ‘의사결정 시스템의 안정화’ 등으로 ‘공동자산 및 조직의 민주적 운영’이 정착되어가고 있는 것으로 분석되었다.

마을만들기의 주민참여 모형 초안에 성북구 삼선동 장수마을의 2008~2016년 8년간의 주민참여 과정을 적용·분석하여 모형을 검증한 결과는 다음과 같다. 1) 16개의 주민참여 요인이 4단계 과정 내에 고루 분포하여 작동한다, 2) <공동체 인식과 관계성 형성> 과정에 연계된 요인은 ‘정주의식’, ‘공동체 소통과 관계성’, ‘리더와 리더십’, ‘공동인식과 주체성’, ‘공동자산 보유와 민주적 조직 운영’이다, 3) <공동체 인식과 관계성 형성> - <과제 발굴 및 조직적 준비> 과정 사이에 연계된 요인은 ‘내부 동기’, 외부로부터의 ‘학습 기회’, ‘직접적 외부 동기’, ‘간접적 외부 동기’이며, <과제 발굴 및 조직적 준비> - <계획된 행동 실행> 과정에 연계된 요인은 ‘학습 기회’, ‘내부적 자원’, ‘외부적 자원’이다, 4) <계획된 행동의 실행> 과정과 연계된 요인은 ‘행정의 진정성’, ‘행정체계’, ‘행정의 일관성’, ‘지원조직과 사업의 법적 지위’이다, 5) 마을만들기 주민참여 과정에서 주민들이 체감한 성과가 다시 <공동체 인식 및 관계 형성>과정으로 선순환되어 참여 주민 수 향상, 공동체 소통 및 관계성 향상, 공동체 내 민주적 의사결정 시스템화 및 안정화 등으로 나타나며 또다른 마을만들기 주민참여 활동으로 지속되는 것으로 나타났다, 6) <계획한 행동의 실행> 과정에서 연계된 요인은 ‘행정의 진정성’, ‘행정체계’, ‘행정의 일관성’ 등이며 이로인한 성과는 마을-행정 간의 상호이해도 향상, 상호신뢰도 향상, 새로운 사업 발굴 등으로 선순환 하는 것으로 나타났다.

마을만들기의 주민참여 최종 모형은 <공동체 인식과 관계성 형성> - <과제 발굴과 조직적 준비> -<계획한 행동의 실행> - <성과측정> - <공동체 인식과 관계성 형성>으로 선순환 환류하는 과정에서 공동체 내부에서 ‘정주의식’, ‘공동체 소통과 관계성’, ‘리더와 리더십’, ‘공동인식과 주체성’, ‘공동자산 보유와 민주적 조직 운영’, 내부 동기’, ‘내부 자원’ 등의 요인이 작동하고, 공동체 외부에서 내부로 ‘학습기회’, ‘직접적 외부 동기’, ‘간접적 외부 동기’, ‘외부 자원’, ‘행정의 진정성’, ‘행정의 일관성’, ‘행정체계’, ‘지원조직과 사업의 법적 지위’ 등의 요인들이 제공되는 모형이다. 그리고, <공동체 인식과 관계성 형성> 과정에 연계된 요인은 ‘정주의식’, ‘공동체 소통과 관계성’, ‘리더와 리더십’, ‘공동인식과 주체성’, ‘공동자산 보유와 민주적 조직 운영’, <공동체 인식과 관계성 형성> - <과제 발굴 및 조직적 준비> 과정 사이에 연계된 요인은 ‘내부 동기’, 외부로부터의 ‘학습 기회’, ‘직접적 외부 동기’, ‘간접적 외부 동기’, <과제 발굴 및 조직적 준비> - <계획된 행동 실행> 과정에 연계된 요인은 ‘학습 기회’, ‘내부적 자원’, ‘외부적 자원’, <계획된 행동의 실행> 과정과 연계된 요인은 ‘행정의 진정성’, ‘행정체계’, ‘행정의 일관성’, ‘지원조직과 사업의 법적 지위’이다. 또 주민참여의 성과는 공동체 내부로는 ‘참여 향상’, ‘공동체 소통 및 관계성 향상’, ‘민주적 의사결정 시스템화 및 안정화’ 등으로 나타나 <공동체 인식 및 관계 형성>과정으로 선순환 환류하며, 공동체 외부로는 ‘마을-행정 간의 상호이해도’ 향상, ‘상호신뢰도’ 향상, ‘새로운 사업 발굴’ 등으로 선순환 환류하는 모형이다(Fig 2 참조).

Fig 2

A Citizen Participation Model for Community Building