도시재생사업 모니터링을 위한 지표의 개발과 적용 : 도시재생 선도지역을 중심으로

1. 연구의 배경 및 목적

종전의 주택재개발, 재건축 등 정비사업에 대한 공익성 결여, 주민참여 부족, 물리적 환경에 대한 정체성 상실 등의 한계와 이에 대한 반성이 부각되면서 도시개발의 패러다임이 “도시재생”으로 변화하였다. 도시재생사업은 2013년 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」(이하 “도시재생법”)을 제정하면서 본격적으로 시작되었으며 2014년 13개 도시재생선도지역(이하 “선도지역”), 2015년 33개 도시재생일반지역이 선정되어 사업이 진행 중에 있다.

이처럼 활발하게 진행되고 있는 도시재생사업은 국가 재정이 투입되는 공공투자사업으로 사업추진에 따른 효과를 분석할 수 있어야 재정의 낭비를 막고 효율적인 예산집행이 가능하다. 도시재생법 및 동법 시행령¹⁾ 에 도시재생활성화계획 및 추진실적 등 평가 내용이 담겨있으나 도시재생사업을 실질적으로 평가할 수 있는 방법은 미흡하다. 도시재생 사업시행 가이드라인²⁾에 성과관리와 모니터링에 대한 내용이 일부 포함되어 있으나 그 내용이 사업유형과 사업대상지에 대한 고려 없이 획일적이며, 개별사업 추진과정에서 사업경과 모니터링 및 성과평가 등에 대한 체계적이고 표준적인 지원체계와 지표가 미흡하다는 문제를 지니고 있다(이종근 외, 2016). 또한 도시재생지원기구 및 지자체에 위임하여 주로 면담, 방문, 조사 등 현장 중심으로 모니터링을 실시³⁾하게 되어 있어 행정력의 낭비와 더불어 이에 따른 현장의 피로도가 증가하고 있으며, 정성적인 조사 위주의 데이터로 인해 그 신뢰도에도 의문이 생기고 있다.

이에 도시재생사업을 효과적으로 추진하기 위해서는 사업의 성과를 측정할 수 있는 모니터링 방안의 구축이 시급하며, 특히 기존 통계자료의 한계점을 극복하기 위해 빅데이터 등 즉시적이고 정량적인 데이터 구축이 요구되고 있다. 이에 본 연구는 도시재생사업의 효과를 측정할 수 있는 모니터링 단계의 정량적인 지표를 개발하고, 이를 선도지역에 적용함으로써 향후 정책방향의 시사점을 제시하고자 한다.

2. 연구의 내용 및 방법

본 연구는 도시재생 모니터링 지표를 개발하고 이를 13개 선도지역에 검증하는 2단계로 구성되었다.

1단계는 해외 및 국내사례 조사, 지자체에서 제출한 성과지표를 분석한다. 그리고 각 사례에서 공통적으로 적용되는 지표를 대상으로 구득가능성, 정량성·객관성, 정기성·규칙성, 비교가능성의 기준에 따라 전문가 의견을 수렴하여 지표를 도출하였다.

2단계는 개발된 지표를 선도지역에 적용하여 추세를 분석한다. 각 지표에 대해 비교지역과 선도지역의 변화양상을 분석하여 전체적인 지표의 추세를 측정하였고, 지역별 특성을 분석하였다.

본 연구의 시간적 범위는 선도지역의 지정 및 도시재생활성화계획이 수립된 2014년을 전후하여 2013, 2014, 2015년의 변화 추세를 분석하였으며, 공간적 범위는 13개 선도지역이다. 연구에 사용된 데이터는 통계청, 세움터, SKT 빅데이터 등 자료를 기반으로 추출하였다.

1. 도시재생사업 모니터링·평가의 필요성

지자체는 도시재생법 제24조 및 동법 시행령 제31조에 의거하여 도시재생활성화계획을 수립함에 있어 사업의 성과를 평가할 수 있는 성과관리방안을 포함하여야 한다. 이러한 성과관리방안은 도시재생의 목표와 목표달성 여부를 측정할 수 있는 정량적·정성적 목표지표, 지표의 측정 및 평가방안으로 구성되며, 지자체는 이러한 성과관리방안에 따른 추진실적보고서를 국토교통부에 제출하고, 국토교통부는 이를 반영하여 종합평가를 시행해야 한다.

일반적으로 성과관리에서 평가의 역할은 성과목표를 달성하기 위해 관리·통제해야 할 주요 지표들을 중심으로 사업집행에 대한 모니터링을 실시하고, 그 결과를 성과관리 주체에게 환류시킴으로써 집행중인 사업의 성과목표 실현을 제고해 준다(윤상오, 2004). 이와 같이 도시재생사업 추진 전 후의 다양한 변화를 지표를 통해 양과 비율로 측정하는 모니터링을 실시함으로써 사업 추진과정상의 문제를 공유하고 해결방안을 모색할 수 있다. 또한 정기적·지속적으로 모니터링을 실시하여 추진실적을 점검하고 환류하는 평가단계를 통해 부진사업은 개선방향을 제시하고, 실적이 우수한 지자체는 인센티브를 부여하는 등 성취동기를 제고할 수 있다.

이러한 모니터링을 실시하기 위해서는 구체적인 지표 선정 및 데이터 구축과 같은 기준체계가 마련되어야 한다. 그러나 도시재생사업의 모니터링·평가계획을 담은 가이드라인⁴⁾을 살펴보면 실현가능성, 적절성, 가능성 등 정성적인 항목들로 구성되어 있고 각 사업에 대한 고려가 없이 획일적으로 구성되어 있는 문제점이 나타나고 있다. 특히 마중물사업의 경우, 단순히 예산집행실적을 점검하는 방식으로는 지역중심의 자생적 재생을 위한 국비지원 효과를 달성하는데 한계가 있을 뿐만 아니라, 도시재생사업의 실질적인 파급효과를 객관적으로 측정하는데 한계가 있다. 이에 사업유형과 지역특성을 반영한 지표 선정 및 실제적인 데이터 위주의 분석체계를 구축하여 도시재생사업의 전주기에 대한 정기적·지속적인 모니터링이 추진될 필요가 있다.

2. 도시재생사업 모니터링 관련 선행연구

도시재생사업 모니터링에 관한 연구는 크게 모니터링 연구와 평가지표 개발 및 진단 연구로 구분 가능하다. 모니터링 연구는 주로 국토계획이나 정책에 대한 사후적 평가와 향후 발전방향을 제시하기 위해 관련 현황과 해외 동향을 수집·분석하였으며, 평가지표 개발 및 진단 연구는 주로 사업이나 정책의 성과를 평가하기 위한 지표를 개발하고 객관적·실증적으로 검증하였다.

우선 모니터링 연구를 살펴보면, 이종열 외(2003)는 국토이용모니터링체계 구축 모형을 개발하기 위해 해외의 관련 제도와 정책을 조사하고 사례지역을 대상으로 GIS를 활용한 모니터링을 실시하여 국토이용모니터링시스템의 실제 운용에 있어서 필요한 요소들을 제시하였다. 이주일·정미연(2006)은 해외 사례조사와 「2020 서울도시기본계획」, 「민선4기 시정운영 4개년 계획」등 관련 계획을 검토하여 서울시에 적합한 모니터링 지표를 선정하였다. 유재윤 외(2010)는 일본의 국토 모니터링과 지표체계를 검토하여 국토계획 및 국책사업에 대한 정기적 평가와 매년 국토지표 현황 보고서 작성 등 상시적 모니터링 시스템의 정례화, 근거조항 마련 등을 제시하였다. 최민아 외(2013)는 도시재생사업의 모니터링 필요성을 제시하기 위해 영국 런던, 미국 샌프란시스코, 프랑스의 도시모니터링 사례를 조사하였고, 이를 통해 계획의 수립만큼 실행에 대한 평가단계가 필수적이며 모니터링 제도화를 통해 도시재생사업의 효율성을 제고해야 함을 시사하였다.

다음으로 평가지표 개발 및 진단 연구를 살펴보면, 김홍배 외(2008)는 지역진단 지표개발을 위해 관련 문헌 고찰을 통해 평가지표를 선정하고 AHP 기법을 활용하여 경기도 31개 시·군 지역을 서울시와 비교진단하고, 지역유형을 구분하여 유형별 발전전략을 제시하였다. 박대근 외(2009)는 도심재생 관련 사업이 물리적·사회적·경제적 계획요소를 모두 고려하였는지 평가하기 위해 계획요소를 선정하고, AHP 기법을 활용하여 서울시, 인천시, 대전시를 대상으로 일반인 설문조사를 통해 계획요소별 만족도를 평가하였으며, 최종적으로 가중치를 고려하여 계획요소에 의한 평가 지표를 도출하였다. 김옥연·이영은(2011)은 역세권의 특성을 파악할 수 있는 주택개발잠재력 지표를 개발하기 위해 역세권 주택개발에 영향을 미치는 요인을 중심으로 지표를 선정하고, AHP기법을 활용하여 역세권 주택개발잠재력 분석모형을 정립하였으며, 서울시 250개 역세권을 대상으로 주택개발잠재력을 평가하였다. 조영태 외(2013)는 생생도시의 성과분석을 위해 대표적인 성과지표를 선정하고, 생생도시 44개 기초지자체와 미선정된 186개 기타 지자체를 시계열적으로 비교분석하여, 생생도시를 통해 기초지자체의 녹색성장 성과가 더욱 확대되었음을 실증적으로 규명하였다. 이종근 외(2016)는 도시재생사업을 객관적·합리적으로 평가할 수 있는 정량적 지표를 제시하기 위해 도시재생법 및 선도지역 활성화계획에서 제시된 지표들을 쇠퇴지표와 사업관리 측면으로 재구성 후 AHP기법을 활용하여 분석하였다.

선행연구는 평가지표를 개발하기 위해 주로 문헌고찰을 통해 지표를 도출하고, AHP기법을 활용하여 최종지표를 개발하였다. 나아가 지표를 검증하기 위해 사례지역에 적용하여 실증하는 순서로 연구를 진행하였다. 그러나 AHP기법을 활용하여 지표의 가중치를 결정하기에는 전문가의 애매모호한 언어적 표현을 정량적으로 반영하기 어려우며(김옥연·이영은, 2011), 지표의 상당수가 행정구역 단위로 구축되었기 때문에 사례지역을 일부만 포함하거나 범위가 넓어 효과를 과소 또는 과대 추정하는 한계가 있다. 따라서 사례지역을 대상으로 사업성과를 정확하게 평가하기 위해서는 지표의 공간단위를 보다 최소화해야 하며, 계량화(quantification), 단순화(simplification), 전달성(communication) 등 세 가지 기본적 특성을 충족시켜야 할 것이다(이주일 외, 2006).

본 연구는 문헌조사 후 AHP를 활용해 지표를 개발한 선행연구와 달리, 해외사례 및 실제로 국내에 적용되었던 도시재생 테스트베드(이하 “TB”)지역인 창원·전주의 모니터링 지표와 현재 사업이 진행중인 13개 선도지역의 성과지표 자료를 분석한 후, 구득가능성, 정량성∙객관성, 정기성∙규칙성, 비교가능성을 기준으로 전문가 의견을 수렴하여 모니터링 지표를 개발했다는데 그 차별성이 있다. 또한 개발한 지표를 토대로 13개 선도지역의 변화 추세를 연도별, 월별로 측정하여 사업완료 후 평가가 아닌, 현재 활발히 추진 중인 도시재생사업을 대상으로 그 효과를 실증적으로 분석한 것에 그 의의가 있다.

1. 도시재생사업 모니터링 지표 사례조사

2. 모니터링 지표 선정기준

합리적인 도시재생 모니터링 지표를 개발하기 위해 지표의 선정 기준이 필요하다. 합리적인 모니터링 지표를 만들기 위해서는 어떠한 기준이 중요한지가 파악 되어야 올바른 성과측정이 가능할 것이기 때문이다. 이에 앞서 검토한 도시재생 모니터링 관련 선행연구를 바탕으로 모니터링 지표의 기준을 설정하였다.

첫 번째 기준은 구득가능성이다. 아무리 훌륭한 지표라도 현실적으로 관련된 통계자료를 수집할 수 없다면 측정이 불가능하다(이주일, 2006). 도시재생사업의 효과를 측정하는데 있어 필지단위의 자료 또는 과세자료가 필요하다 하더라도 관련 법규 상 구득하기 어렵기 때문에 가장 먼저 구득가능성이 있는 지표를 선별하는 작업이 필요하다.

두 번째 기준은 정량성·객관성이다. 모니터링의 결과를 보다 명확하게 측정·비교·제시하기 위해 가급적이면 정량적으로 측정이 가능한 지표가 바람직하다(이종열, 2003). 현장계측 방법으로 조사하는 만족도 등의 정성적 데이터는 신뢰도에 의문이 들 수 있으며 객관적이지 않을 수 있다. 앞서 살펴본 현재의 모니터링·평가지표를 살펴보면 주민참여도, 거버넌스, 계획의 적절성, 장소적 연계 등 정성적인 지표들로 구성되어 있어 재생사업 대상지역은 물론, 주변지역에 미치는 효과를 객관적으로 측정할 수 없다는 한계점을 가지고 있다(이종근, 2016). 따라서 본 연구에서는 정량적이고 신뢰할 수 있는 국가통계 데이터 등을 기준으로 선정하였다.

세 번째 기준은 정기성·규칙성이다. 정기적인 데이터의 제공은 도시계획이 과학적이고 합리적인 계획으로 자리매김 하기 위한 가장 기본적인 요소이다(이주일, 2006). 모니터링·평가 지표의 개발에 있어 매년 또는 매월 주기적으로 모니터링 할 수 있는 지표를 선정하는 것은 필수적이라고 할 수 있다.

네 번째 기준은 비교가능성이다. 모니터링 지표가 광역지자체 단위로만 구축되어 기초지자체의 성과분석 및 정책수립에 한계를 느끼는 경우가 있다(조영태, 2013). 실제로 사업은 읍·면·동 보다 작은 단위에서 이루어지지만 구축되어 있는 데이터는 시·군·구, 또는 시·도로 작성되어 세밀한 효과를 측정하지 못하는 경우가 있다. 이에 기본적으로 사업이 진행되는 읍·면·동 단위 및 이보다 큰 시·군·구 단위의 지표를 개발하여 비교함으로써 사업의 효과를 보다 객관적으로 밝혀낼 필요가 있다.

Table 2.

Criteria for selection of monitoring indicator

3. 모니터링 지표 선정

지표개발 사례와 지표 선정기준을 바탕으로 전문가 의견수렴⁵⁾을 통하여 크게 사회적 측면, 경제적 측면, 물리적 측면에서 모니터링 지표를 선정하였다. 영국 NDC 지표에서는 유동인구, 창업 및 사업체·종사자수, 사회경제조직, 건축인허가수 등이 지표로 도출되었다. 전주·창원 TB에서는 상주인구, 유동인구, 카드매출액, 창업 및 사업체·종사자수, 사회경제조직, 공시지가, 건축인허가수 등이 지표로 도출되었다. 선도지역 성과지표에서는 유동인구, 창업 및 사업체·종사자수, 사회경제조직, 건축인허가수 등이 지표로 도출되었다.

한편 주민만족도 등의 정성적인 지표는 제외하였으며, 공가·공점포수의 경우 인구주택총조사를 통해 조사하고 있으나 해당 조사가 5년 주기로 진행되고 있어 정기성·규칙성의 기준에서 제외하였다. 안전시설과 건물개보수건수의 경우 범위가 방대하여 구득가능성이 낮고, 정기성·규칙성의 기준에서 벗어나 제외하였다. 창업 및 사업체·종사자수의 경우 창업관련 자료는 과세정보 등 구득에 어려움이 있어 사업체·종사자수 데이터에 집중하였다. 상업용 부동산 임대동향 및 지가변동률에 대한 의견이 나왔으나 데이터의 공간단위가 권역별로 구축되어 있어 비교가능성의 기준에 의해 제외하였다. 또한 건축물 노후도에 대한 의견이 추가로 도출되었으며 기준에 충족하기에 추가하였다.

자료구축과 관련하여 상주인구, 사업체·종사자수는 통계청의 데이터 활용이 가능하며, 상주인구는 월단위로, 사업체·종사자수는 연단위로 구축가능하다. 공시지가는 한국토지정보시스템(KLIS)의 데이터, 사회경제조직은 한국사회적기업진흥원과 협동조합의 데이터 활용이 가능하다. 유동인구 및 카드매출액은 SK 지오비전의 빅데이터⁶⁾를, 건축물 노후도 및 건축인허가수는 세움터의 데이터를 활용하여 월단위로 구축가능하다. 구축한 모든 자료의 공간단위는 비교가능성을 고려하여 선도지역 및 선도지역이 포함된 상위 행정구역(이하 “비교지역”)⁷⁾으로 구축가능하며 또한 모두 정기적으로 구축이 가능한 자료로 지속적인 모니터링이 가능하도록 고려하였다.

Table 3.

Monitoring indicator selection process

Table 4.

Selection of monitoring indicator

1. 상주인구 지표(사회적 측면)

연단위로 살펴보면, 전체 비교지역의 상주인구는 2013년과 비교하여 약 1.49% 감소한 반면, 전체 선도지역은 약 4.3% 감소한 것으로 나타났다. 선도지역과 비교지역 모두 지속적인 감소세를 보이나 청주는 비교지역이 2013~2014년 소폭 증가하는데 비해 선도지역은 지속적으로 감소하였다. 군산은 비교지역이 2013~2015년 지속적으로 증가하였고 선도지역 또한 2014~2015년에는 소폭 증가하였다. 창원은 비교지역이 지속적으로 감소함에도 불구하고 선도지역은 2013~2014년에 증가하였다. 천안은 비교지역이 지속적으로 증가하는데 비해 선도지역은 지속적으로 감소하였다. 선도지역별로 살펴보면, 군산과 창원을 제외한 11개 지역에서 상주인구가 지속적으로 감소하였으며, 순천(△7.39%), 공주(△7.18%), 영주(△6.61%), 서울(△6.05%)순으로 감소율이 높게 나타났다

Table 5.

Resident population Variation(Yearly)(단위 Unit : %)

월단위로 살펴보면, 대부분의 지역에서 상주인구가 감소하고 있으며 창원과 군산은 소폭 상승하는 모습을 보이고 있다.

지역별로는 부산, 서울, 광주, 대구, 태백, 공주, 순천의 경우 비교지역과 선도지역의 증감률이 유사하게 나타났다. 이 지역들에서는 비교지역과 선도지역의 격차가 크지 않으므로 선도지역의 지역적 특성이 없으며, 비교지역 차원에서의 인구변화가 그대로 선도지역에 반영되고 있다고 추정된다. 반면 청주, 군산, 목포, 영주, 창원, 천안의 경우 비교지역과 선도지역의 증감률이 상이하게 나타났다. 이 지역들에서는 비교지역과 선도지역의 격차가 크며, 비교지역은 변화가 크지 않으나 선도지역은 급격하게 증감하는 모습을 보이고 있다. 특히 창원의 경우 비교지역은 큰 변화를 보이지 않고 있으나 선도지역의 경우 급격한 상승세를 보이고 있다. 군산 역시 선도지역 상주인구가 소폭 반등하는 모습을 보이고 있다. 청주와 영주, 목포, 천안의 경우 비교지역에 비해 선도지역의 감소세가 두드러지게 나타나고 있다.

2. 카드매출액 지표(경제적 측면)

연단위로 살펴보면, 전체 비교지역의 카드매출액은 2014년과 비교했을 때 약 0.01% 감소한 반면, 전체 선도지역은 약 0.01% 증가한 것으로 나타났다. 청주, 광주, 대구는 비교지역과 선도지역이 모두 증가하였으며 광주와 대구는 선도지역의 증가폭이 더 크다. 서울, 군산, 순천은 비교지역은 감소하였으나 선도지역은 증가하였으며 목포, 창원, 태백은 비교지역은 증가하였으나 선도지역은 감소하였다. 부산, 영주, 천안, 공주는 비교지역과 선도지역이 모두 감소하였으며 부산, 영주, 공주는 비교지역보다 선도지역의 감소율이 더 낮게 나타났다.

Table 6.

Cards Sales Variation(Yearly)(단위 Unit : %)

월단위로 살펴보면 전체적으로 연말인 12월에 증가하고 이에 따라 연초인 1,2월에는 감소하는 현상이 나타났다. 마찬가지로 가정의 달인 5월과 휴가철인 7월과 8월은 증가하고 그 이후인 6월과 9월은 감소하는 양상을 보인다.

지역별로는 전체적으로 비교지역과 선도지역의 증감정도가 유사한 것으로 나타났다. 그 중 서울은 비교지역과 선도지역이 가장 상이하게 나타났다. 부산은 비교지역 보다 2월 감소폭이 크고 3월 증가폭이 크다. 군산은 10월, 11월에 비교지역보다 선도지역의 증가율이 컸으나 3월, 4월에는 비교지역보다 선도지역의 감소율이 더 크게 나타났다. 목포와 순천 역시 9월, 10월, 11월에 비교지역의 증가율보다 선도지역이 증가율이 높게 나타났다.

3. 건축인허가수 지표(물리적 측면)

연단위로 살펴보면 전체 비교군의 건축인허가수가 2013년과 비교하여 약 1.23% 증가한 반면, 전체 선도지역은 33.72% 증가하여 건설사업이 활발하게 진행된 것으로 나타났다. 선도지역별로 살펴보면, 부산, 서울, 목포, 대구는 2013~2015년 동안 건축인허가수가 지속적으로 증가하였으며 청주, 영주, 공주는 2013년에 비해 2015년의 건축인허가수가 감소하였다. 광주, 군산, 창원, 태백, 천안의 경우 증감을 반복하면서 2013년과 동일하거나 증가하였다.

Table 7.

Number of building permission Variation(Yearly)(단위 Unit : %)

월단위로 살펴보면 건축인허가수의 변화가 부산, 청주, 서울, 광주, 목포, 창원, 대구는 선도지역과 비교지역이 유사하게 나타났다. 이 지역들에서는 비교지역과 선도지역의 격차가 크지 않으므로 선도지역의 지역적 특성이 미미하며 비교지역 차원에서의 건축인허가수의 변화가 그대로 선도지역에 반영되고 있다고 추정된다. 군산, 영주, 천안, 순천, 태백, 공주의 경우 선도지역의 건축인허가수가 미미하여 비교지역과 상이한 양상을 보이고 있다.

Table 8.

Resident population variation(Monthly)(단위 Unit : %)

Table 9.

Cards sales variation(Monthly)(단위 Unit : %)

Table 10.

Number of building permission(Monthly)(단위 Unit : %)

4. 소결

연·월단위로 모두 구득가능한 상주인구와 카드매출액, 건축인허가수 데이터를 구축하여 13개 선도지역에 시범적으로 적용하였다. 적용 결과 다음과 같은 모니터링의 결과가 도출되었다.

먼저, 기본적으로 선도지역의 변화 추세를 분석할 수 있었다. 연도별, 월별로 지역의 변화량을 분석하여 정량적인 수치를 도출하였다. 상주인구의 경우 대부분의 지역에서 지속적인 감소세를 보이고 있었고, 카드매출액과 건축인허가수는 증감을 반복하고 있었다. 이를 통해 대략적인 지역의 변화 추세를 분석할 수 있었다.

둘째. 선도지역과 선도지역을 포함하는 비교지역으로 데이터를 구축하여 비교지역 대비 선도지역의 변화 분석이 가능하였다. 비교지역과 선도지역이 유사한 변화 양상을 보이는지, 상이한 변화 양상을 보이는지에 대한 분석을 통해 선도지역의 특성을 도출할 수 있었다. 상주인구의 경우 창원, 군산, 천안 등이, 카드매출액의 경우 서울, 부산, 군산, 목포, 순천 등이, 건축인허가수는 군산, 영주, 천안, 순천, 태백, 공주 등이 비교지역과 선도지역이 상이한 양상을 보였다.

셋째, 각 지표별 특성을 도출할 수 있었다. 상주인구의 경우(사회적 측면) 전체적으로 감소하고 있으며 몇몇 지역에서 선도지역과 비교지역의 증감률이 상이하게 나타나는 지역적 특성을 보였다. 카드매출액의 경우(경제적 측면) 전체적으로 선도지역에서 증가하고 있었으며 세 가지 지표 중 변화량이 가장 미미하였다. 건축인허가수의 경우(물리적 측면) 가장 명확한 변화량을 보였으며 선도지역의 증가량이 뚜렷하게 나타났다. 이를 통해 물리적인 변화가 가장 먼저 반영되고 있음을 알 수 있다.