토지 민영화 정책에 따른 도시변화 분석 : 몽골, 울란바타르시를 중심으로

1. 연구의 배경 및 목적

몽골은 1990년대 소련을 비롯한 사회주의 국가 체제의 붕괴와 함께, 자유 시장경제 체제로 변화하기 위해 개인에게 재산권을 부여하는 방법으로 민영화를 진행하였다.

몽골 정부는 1991년에 처음으로 민영화를 시작했으며 가축, 공장, 공동주택, 토지 등을 포함한 국가 재산을 순차적으로 분배하였다 (N.Eriksson외, 2004).

토지 민영화 정책은 2003년 『토지에 관한 법(Land Law in Mongolia, ГАЗРЫН ТУХАЙ)』과『몽골국민의 토지 소유권에 관한 법(Land Ownership Law in Mongolia, МОНГОЛ УЛ-СЫН ИРГЭНД ГАЗАР ӨМЧЛҮҮЛЭХ ТУХАЙ)』의 개정 및 제정으로 시작되었으며, 같은 해 5월 1일부터 토지개혁과 함께 토지 등기 및 토지 관리시스템을 구축하기 시작하였다.

2013년까지 전국 21개 아이막¹⁾(aimag)의 토지 민영화율이 15.8%로 매우 낮게 나타난 반면, 울란바타르시에서는 민영화가 매우 빠르게 진행되어 2010년에는 민영화 가능 토지가 모두 소진되었을 뿐 아니라 게르(Ger)지역의 확장과 그로 인한 환경 파괴, 도심 내 난개발, 지방과 울란바타르시의 지가차이가 평균 400배로 벌어지는 등 많은 도시문제가 발생하였다.

이처럼 토지 민영화 정책이 울란바타르시 도시 변화에 크게 영향을 미친 제도임에도 불구하고 선행연구는 대부분 토지 민영화 관련 법·제도의 내용 분석에 치중되어 있다는 한계를 갖고 있어 향후 효율적 도시 관리를 위한 기초 연구가 필요한 실정이다.

이에 본 연구의 목적은 몽골 토지 민영화에 관한 언론보도 내용분석을 통해 2003년부터 2013년까지 몽골 토지민영화 정책 주요 변동과 그에 따른 울란바타르시의 도시변화를 분석하는데 있다.

2. 연구의 범위 및 방법

1) 연구의 범위

본 연구는 우선 몽골 토지 민영화 정책 변동에 대해 고찰한 다음, 세부적으로 토지민영화 정책 실행 중에 나타난 도시변화를 알아내기 위해 울란바타르시를 공간적 범위로 삼아 진행하였다.

연구의 시간적 범위는『몽골국민의 토지 소유권에 관한 법』제정에 따른 토지 민영화 정책 실행 시점인 2003년부터 법 개정에 의한 기간 연장의 3번째 단계인 2013년까지로 설정하였다. 분석의 기본 단위는 법적 민영화 시한 연장에 따라 다음과 같이 나누었다. 즉 제1기는 2003년 5월 1일부터 2005년 5월 1일, 제2기는 2005년 5월 2일부터 2008년 5월 1일까지, 마지막으로 제3기는 2008년 5월 2일부터 2013년 5월 1일까지로 설정된다(표1 참조).

Table 1.

Classification of Research Period

1. 이론 고찰

2) 토지민영화 사례분석

본 연구의 대상인 몽골과 유사하게 사회체제가 사회주의에서 민주주의로 크게 변화된 나라들의 사례를 검토하였다.

러시아 등 옛 소련연방국가 토지개혁의 목적은 농업분야 개혁 및 활성화이다. 러시아에서는 지방의 농업용지를 주로 민영화한 반면에, 도시지역에서는 종신사용권이나 장기임대의 방법으로 토지를 관리하고 있었다(강교식, 1996). 그 결과 1989년에서 1995년 사이 지방의 인구가 계속 증가한 것으로 나타났다(Routledge, 1998). 키르기스스탄은 농업용지만을 대상으로 민영화했으며, 벨라루스는 농업용지를 제외한 토지를 공영기업 민영화 및 투자사업 실행 시 민영화하도록 하였다(표2 참조).

Table 2.

Cases of Privatization

알바니아, 조지아, 몰도바는 몽골과 비슷하게 도시지역과 지방의 모든 토지를 민영화하였다(표2 회색부분 참조). 그 중 몰도바는 농업용지의 95%와 도시지역 상업용지 및 공동주택용지 총 299,000ha 중 200,000ha (68.9%)를 2000년까지 민영화하였다(O.Amarkhuu외, 2003).

2. 선행연구 검토

몽골 토지 민영화에 관한 연구는 크게 몽골 국토의 이용에 관한 것과 『토지에 관한 법』,『몽골국민의 토지 소유권에 관한 법』등 법· 제도 개선에 관한 것으로 나눌 수 있다.

몽골 국토 이용에 관한 연구로 P.Gankhuyag (2005)는 토지개혁 관련 법·제도와 토지개혁 기관의 업무에 대한 정책 연구를 진행하였다. G.Jargal외(2014)는 토지 민영화 과정 중 이용권 및 점유권의 적합성에 관해서 연구하였다.

『몽골국민의 토지 소유권에 관한 법』을 중심으로 O.Amarkhuu외(2003)는 민영화 가능 토지위치에 대한 분석 및 시민 인터뷰를 통해 법 제도를 분석하였다. D.Duurenkhishig(2009)는 몽골과 한국의 토지 관련법을 비교하여, 몽골 토지법의 문제점을 도출하고 개선방안을 제시했다. D.Otgonbold 외(2012)는 토지소유권 분쟁의 해결을 위해 토지개혁과 민영화 정책을 모두 분석하였다(표3 참조).

Table 3.

Literature Review

선행연구들은 주로 몽골 국토의 이용과 토지민영화 관련 법 제도를 분석한 것으로 진행되었으며, 본 연구는 토지 민영화 정책 변동과 그에따른 몽골 수도 울란바타르시 도시변화에 관한 연구로 타 선행연구와 차별된다고 할 수 있다.

1. 시대별 몽골 토지에 관한 법률 변천

몽골의 토지 관련 법률은 11세기 대몽골제국 시기부터 있었다. 과거부터 유목민으로 가축을 키우며 생활하는 풍습을 갖고 있는 몽골인들은 토지의 이용과 소유뿐 아니라 자연보호에 대한 의식이 높았고, 이를 법을 통해 엄하게 관리해왔다.

몽골의 근현대라 할 수 있는 19세기부터 나타난 토지에 관한 법률 변화는 시기별로 아래와 같이 네 가지로 정리해 볼 수 있다. ①1921년 인민혁명(Mongolian Revolution) 이전 봉건주의 시기의 『토지법』, ②인민혁명 이후 몽골인민공화국의 『토지이용에 관한 법』, ③1990년 민주혁명(Democratic Revolution in Mongolia) 이후 초기 『민주 몽골의 토지에 관한 법』과 마지막으로 ④2003년『몽골국민의 토지 소유권 법』등이다(그림1 참조).

Fig 1.

Changes of Land Policy in Mongolia

봉건 시기 『토지법』에 의한 토지 권리는 대부분 귀족에게만 부여되었으나, 1921년 인민혁명과 함께 사회주의 체제로 변화되면서 토지를 포함한 모든 개인재산은 국가로 귀속되었다. 1990년 민주혁명을 통하여 사회주의 체제에서 자유시장경제 체제로 변화되면서 국민은 사유 재산 및 토지에 관한 법적 권리를 갖게 되었으나 당시『토지에 관한 법』은 토지의 점유 및 이용에 관한 법으로 토지 소유권에 대한 규정이 없는 상태였다. 1992년 新헌법이 제정되어 몽골국민의 토지 소유에 관한 조항이 신설되었으나, 여전히 『토지에 관한 법』에는 관련 내용이 부재한 상태였다. 이에 따라 토지 민영화 및 이를 통한 국토의 효율적 이용을 위해 2003년 토지의 소유·점유·이용에 관한 내용이 포함된 『토지에 관한 법』개정 및 『몽골국민의 토지 소유권에 관한 법』제정이 이루어졌다.

2. 2003년 이후 몽골 토지 관련 법률 분석

1) 토지에 관한 법(Land Law)

1992년에 새로 제정된 민주 몽골 신헌법에 따르면, 개인 및 공공에 대한 다양한 재산권을 인정했으며 소유자의 권리를 법으로 보호하는 조항이 포함되었다(D.Duurenjargal, 2009). 즉, 신헌법 제6조에 몽골 국민은 토지의 소유·점유·이용이 가능하다고 정했다.

신헌법 발효 이후, 민법과 토지에 관한 법이 1998년까지 순차적으로 개정되었다. 『토지에 관한 법』은 몽골국토의 이용과 점유에 관한 법적 관계를 정하기 위한 목적으로 1994년에 개정되어, 헌법과 민법 다음으로 영향력이 큰 법률이다(P.Gankhuyag외, 2005). 토지 민영화를 위한 조항은 2002년 개정 시 포함되었는데, 몽골 국민과 기업 및 외국인 투자자의 토지 점유(possession) 및 이용(use)에 관해 법적으로 정하는데 목적이 있었다.

『토지에 관한 법』에서 정한 소유·점유·이용권²⁾의 차이는 표4와 같다. 즉, 소유권 이전은 해당 정부기관 허가 시 가능하며 그 외 토지의 매매, 교환, 증여, 저당 등 토지소유자의 권리를 인정한다. 점유의 경우 토지의 매매, 교환, 증여에 관한 권리는 금지되어 있으며, 저당 및 권리서 이전은 해당 정부기관 허가 시 가능하다. 반면 토지 이용권은 토지에 대한 모든 권리가 부여되지 않고, 오직 이용만 가능하다. 토지소유 및 점유 가능 토지 규모는 동일하나, 토지 소유권과 점유권의 차이점은 기간 제한에 있다. 점유기간은 법에서 정한 바와 같이 15-60년이며 기간 만료 시, 최대 40년까지 연장가능하다.

Table 4.

Legal Rights of Ownership, Possession and Use

2) 몽골국민의 토지 소유권 법(Land Ownership Law in Mongolia)

2002년에 발효된 『몽골국민의 토지 소유권에 관한 법』은 몽골 시민권자에게 토지소유권을 부여하기 위하여 토지 민영화의 절차 및 방법 등을 정하기 위한 특별법이다.

토지민영화의 목적은 자유경제체제 하에서 개인 자산의 역할을 키우고, 국가차원에서 국토의 이용과 경제 활성화 기반을 구축하는 것이었다. 즉 이 법률의 기대효과는 다음과 같다. ①몽골국민의 개인 경제력 지원, ②대규모의 토지가 한 법인에게 사유화 되는 것 방지, ③토지의 효율적 이용으로 농·축산업, 2차 산업 및 중소기업 지원, ④토지를 담보로 한 경제 활동 활성화, ⑤토지 임대시장 형성, ⑥국토의 이용에 있어 정확한 책임자를 두고 관리함으로써 최근 가속화되고 있는 몽골 국토의 사막화-그 원인으로 건조한 기후와 뚜렷한 4계절이라는 지리적 조건의 영향도 있으나-방지 등이다(P.Gankhuyag외, 2005).

이 법에 따르면 몽골시민권이 있는 국민은 누구나 가족 공동으로³⁾ 1회에 한해 토지를 무료로 제공받을 수 있다. 토지민영화는 거주 지역-울란바타르시와 지방으로 구분- 및 개인·기업 구분에 따라 소유 가능 토지의 규모를 달리하였다⁴⁾(표5 참조).

Table 5.

Available Owned Land Area in the 『Land Ownership Law in Mongolia』

이 법률은 2002년 발효된 후, 다음 해인 2003년 5월 1일부터 시행되었다. 이후 토지민영화율 저조로 인해(World Bank, 2015) 2014년까지 총 5번의 법 개정과 함께 총 3번에 걸친 민영화 신청기간 연장이 있었다(표6 참조).

Table 6.

『Land Ownership Law in Mongolia』 Revision Articles

2005년 『몽골국민의 토지 소유권에 관한 법』에서 정한 민영화 신청기간이 만료되었다. 저조한 민영화율로 인해, 몽골정부는『몽골국민의 토지 소유권에 관한 법』의 일부 내용을 수정하였다. 개정 내용은 ①토지민영화 시한 3년 연장, ②울란바타르시 시민들은 전국 어디서든 민영화가 가능하나 지방 시민들은 해당 지방에서만 민영화된다는 점이 위헌이므로 제2, 제3의 도시인 DARKHAN-UUL, ORKHON에서 민영화 받거나 울란바타르시로 이주 후 시민권을 획득한 경우 가능하도록 수정, ③2002년 6월 28일 이전에 혼인신고 한 가구만 토지민영화를 받을 수 있었던 제한사항 삭제, ④울란바타르시 아파트 거주 가구들에 여름 별장용 토지를 추가로 민영화⁶⁾ 등이었다. 제2기에는 민영화 신청기간 연장 외 토지담보대출의 권리가 주어지고, 제3기에는 지방 민영화 가능 토지 위치및 규모의 추가 지정 및 가족공동에서 각 개인마다 민영화할 수 있게 변경되었다(표7 참조).

Table 7.

Law Revision

계속된 법 개정은 민영화 신청기간 연장에도 불구하고 여전히 민영화율이 저조했던 것과 연관이 있다. 현재는 2018년 5월까지 토지 민영화 신청 기간이 연장되어 있는 상태이다.

1) 정책 홍보 및 정보 제공

토지민영화 정책 홍보 및 정보 제공에 관한 보도는 32.5%로 가장 높은 비중을 차지했으나, 제1기부터 제3기에 이르는 동안 점차 비율이 줄어든 흐름을 보였다(그림2, 표9 참조).

Fig 2.

Comprehensive Contents Analysis (2003-4-31 ~ 2013-5-1, y-m-d)

Table 9.

Promote Policies and Provide Information

제1기는 토지 민영화 정책 실행 초기이며 이 시기 민영화율이 전국적으로 12%로 낮게 나타 나 정보제공 및 민영화토지의 활용방법에 관한 홍보성 기사들이 46.6%로 가장 높았다.

제2기와 제3기에는 전체 기사에서 정책 홍보 및 정보 제공 관련 기사 비중이 점차 감소하고 있는 것으로 나타났다. 내용적으로는 정보 제공관련 보도보다 정책 홍보를 주로 다룬 것으로 나타났으며, 제3기에는 민영화 현황 및 민영화 가능 토지 위치, 관련 통계 등에 대한 내용과 악화되고 있는 울란바타르시 도시문제 해결을 위한 울란바타르시의 계획적 관리에 대해 보도를 볼 수 있었다. 특히 이 시기에 울란바타르시는 2008년『도시개발법』, 2010년 『울란바타르시 2020개정서』,『게르지역 재개발 규정』과 『게르지역 토지 재구획 사업 규정』, 개발제한구역 설치 등의 각종 도시계획 장치들을 수립하기 시작하였다.

제1기에 이어 제2기에도 토지세 인하 정책을 실행했음에도 불구하고 지방 민영화율이 27%, 울란바타르시 민영화율이 29%로 저조한 결과를 보였다. 토지 민영화가 부진한 원인으로는 ①소유·점유·이용 등 토지이용에 대한 정보 및 국민들의 인식 부족, ②토지소유권이나 점유권을 획득을 위한 행정절차의 복잡함⁸⁾, ③『몽골국민의 토지 소유권에 관한 법』에 정한 대로 토지 민영화 권한을 지방자치단체장에게 위임함으로써 토지 소유권의 중복 부여 및 뇌물 등 부정적인 방법의 동원 문제, ④수도와 지방의 지가 차이⁹⁾로 인해 국민들이 민영화를 유보하고 있다는 연구 결과가 나타났다(WorldBank, 2015).

2) 토지민영화 정책이 울란바타르시에 미친 영향

토지민영화가 울란바타르시에 미친 영향에 관한 내용은 57.4%의 비중으로 4개 대분류 중 가장 높은 비율을 나타냈으며 토지분쟁 및 점유문제, 환경 문제, 도시 난개발 문제, 지가 상승, 민영화 토지 부족, 토지 활용 등 총 6개 세부 항목을 포함하고 있다.

전체시기로 볼 때 세부 항목 중에서 토지 분쟁 및 점유문제에 관한 내용이 27%으로 토지민영화 정책 설명 및 홍보 보도(32.5%) 다음으로 높은 비율을 차지하고 있다. 또 울란바타르시 환경 문제(17%-23.5%)와 도시 난개발 문제(1.1%-4.7%)에 관한 보도 비율이 제1기부터 제3기까지 점점 증가한 것으로 나타났다(그림2, 표10 참조).

Table 10.

Influence of Land Privatization in Ulaanbaatar City

전체적으로 울란바타르시 게르지역 확장 및 이로 인한 대기·토지·수질오염 악화에 대한 보도가 많이 나타났다. 제1기에는 울란바타르시로의 인구 집중 및 이로 인한 게르지역 확장에 관한 내용이 많았으며 시 당국 통계에 따르면 대기오염 유발물질의 90%가 게르 지역에서 배출된 것으로 나타났다. 그 원인은 기반시설의 부재와 게르지역에서 발생되는 쓰레기로 토지오염 및 미세먼지 발생, 쓰레기를 태워 난방하는 행위로 특히 겨울철에 심각한 대기오염발생 등을 들고 있었다.

울란바타르시 환경문제는 제2기(2005년 5월 2일~2008년 5월 1일)에 게르지역 증가로 인해 더욱 악화되었다. 이러한 증가는 녹지지역 감소 및 대기·토지·수질오염에 큰 악영향을 미친 것으로 보도되었다. 게르지역 및 교외의 별장지역은 울란바타르시로 이주한 지방시민들이 토지를 분배받기 위해 선택할 수 밖에 없는 선택지이다. 그 중 별장지역은 점차 악화되고 있는 울란바타르시의 대기·토지 오염, 소음을 피하기 위해 아파트 외 토지를 민영화받고자 하는 도시민들에게 또한 선호되고 있는 것으로 나타났다. 이와 관련하여 울란바타르시 주민과 인터뷰한 내용은 아래와 같다.

별장용 토지를 민영화 받은 B모(38)씨는 “게르지역 연기로 인한 대기오염과 도심지 소음이 심해 별장에서 생활하며 출퇴근 하고 있다”고 했다.

울란바타르시 환경문제는 제3기에도 계속 악화되었으며, 늘어난 게르지역¹⁰⁾ 및 대기· 토지오염 등으로 심각성을 나타낸 보도의 빈도가 이전 시기보다 1,8배 이상으로 나타났다.

토지민영화가 울란바타르시에 미친 영향 항목 중에 울란바타르시 토지 활용에 관한 내용은 제1기에만 높게 나타났는데, 토지민영화를 통해 국민들이 사유재산을 어떻게 활용할 수 있는지 설명하는 홍보성 기사들이 많았다.¹¹⁾ 관련하여 제3기에는 민영화 받은 토지를 담보로 하여 대출이 가능해진 것과 토지를 매매해 생활비로 쓰는 등의 내용이 나타났다.

전체 세부 항목 중에서 난개발 및 민영화 토지 부족에 관한 내용은 울란바타르시에만 해당되는 내용이다. 토지부족에 관한 내용은 제3기에만 나타나는데, 2010년 5월 보도에 따르면 시당국은 토지부족 현상으로 인해 토지민영화를 잠시 중단시켰었던 것을 알 수 있었다.

3) 국토 전체에 미친 영향

국토 전체에 미친 영향에 관한 내용은 전체시기에 걸쳐 7.9%로 나타났다. 자연환경 파괴와 축산업 및 농업에 미친 영향에 관한 2개의 세부 항목을 포함하고 있다(그림2, 표11 참조).

Table 11.

Impacts of Land Privatization in Country

광산업의 경우 토지 점유권을 통해 사업을 진행하는데, 자연 생태계 복원에 관한 책임을 지지 않아 자연 파괴 문제의 심각성을 보도 하는 내용이 두드러졌다.

반면 축산업에 종사하는 목동들에게 토지 소유권을 주어 농업을 장려하는 것에 대한 논의가 계속되고 있었다¹²⁾. 이는 기후변화 및 가축의 이동으로 인한 국토의 사막화 및 물 부족 현상 예방, 축산업 활성화 등의 목적으로 예전부터 논의가 많았으나, 전통적인 유목민 삶과 거리가 멀어 추진 속도가 붙지 않고 있다.

또 농업분야는 대규모의 농업용지 점유권 및 정부투자에도 불구하고 시장 활성화가 부진한 것으로 나타났다. 2006년 4월 12일 보도¹³⁾에 따르면 농산물 산출량이 15년 동안 지속적으로 감소하고 있는 것으로 나타났다.

1) 제1기 (2003년5월1일-2005년5월1일)

제1기 기간 중 전국 민영화율이 12%로 저조했던 반면 그 중 약 2/3는 울란바타르시에서 나타났다. “2005년 3월 31일 기준으로 전국 약 71,000여 가구가 가정용 토지 6,488ha를 민영화 받았고, 그 중 62.7%(44,500여개)는 울란바타르시에서 나머지 37.3%(27,000여개)는 지방에서 분배받았다. 전국 가구 수의 12%에 해당되지만, 울란바타르시 게르지역 거주 가구 수의 70%를 포함한 수치이다.” (Baatar, 2005)

2004년 1월 정부는 여전히 민영화율이 낮은 원인으로 민영화에 따른 세금 부담을 지목하여, 『부동산 조세에 관한 법』에 의거하여 토지용도 및 위치에 따라 95-98%까지 세금 감면 정책을 실시하였다.

1기에 나타난 세부 항목을 빈도에 따라 나열하면 ①토지분쟁 및 점유 문제(45.5%) ②환경 문제에 관한 내용(34.1%)이다 (그림3 참조).

Fig 3.

PhaseⅠ Contents Analysis

첫째, 토지분쟁 및 점유문제는 토지를 중복적으로 민영화한 것으로부터 나타난 결과로 분석되었다. 이는 공공기관이 토지이용 결정시 도시계획을 참조하지 않고 독단적으로 하는 경우가 많았기 때문이다. 또한 토지민영화 후 관리부재는 점유권 또는 이용권을 받은 사람들이 도시기본계획에 따른 토지의 이용목적에 맞지 않게 이용하거나, 점유기간 또는 이용기간 만료 시 기존의 토지용도로 환원시키지 않고 방치함으로써 환경문제를 야기했다(울란바타르시 기본계획 2030).

둘째, 제1기 중 토지민영화 제도는 울란바타르시의 게르지역 확장으로 인한 환경 문제 등 많은 도시문제를 일으킨 것으로 나타났다. 교육, 일자리, 도시로 자유로운 전입·전출로 인해 울란바타르시로의 인구 집중은 과속화 되고 있었으며, 이들은 게르지역에 거주하였다. 게르지역¹⁴⁾은 도시기반시설이 공급되지 않은 지역으로 울란바타르시 대기오염의 90%, 생활 쓰레기, 미세먼지 등으로 인한 토지 및 수질오염을 발생시키고 있다(울란바타르시 기본계획2030).

2) 제2기 (2005년5월2일-2008년5월1일)

제2기에는 제1기 중 토지 민영화율이 매우 낮았고 많은 문제점이 도출됨으로써『몽골국민의 토지 소유권에 관한 법』에서 정한 토지 민영화 법적 시한을 3년 연장하고 세금 감면 정책도 제1기에 이어 계속 유지하였다.

하지만 제2기 기간 중 전국 토지민영화율은 여전히 낮았다. 2008년 3월 7일 일간지(ARDCHILAL)에 따르면, 울란바타르시 토지 민영화율은 29%, 그 외 지방 지역은 27%로 여전히 저조하므로 토지민영화의 법적 기간 연장을 국회에서 논의하기로 했다고 보도하였다.

제2기에 보도된 기사를 내용분석한 결과, 제1기와 동일한 내용-토지분쟁 및 점유 문제(55.1%), 환경문제(28.6%)-외 울란바타르시 난개발 문제와 지가 상승에 대한 기사가 보도된 것으로 나타났다(그림 4참조).

Fig 4.

PhaseⅡ Contents Analysis

즉, 낮은 민영화율에도 불구하고 토지민영화에 따른 울란바타르시 토지 관련 이슈와 환경오염 등 도시문제 악화에 대해 다루고 있었다. 주요 내용으로는 ①지방에서 울란바타르시로의 인구이동에 따른 게르지역 확장, ②게르지역 불법 거주 증가에 따른 홍수 등 위험지역 증가, ③토지 및 대기오염 등 환경 문제 악화, ④토지 점유 및 소유권 확보를 위한 뇌물 문제, ⑤울란바타르시 아파트 주민들을 위한 여름 별장용 토지 민영화 및 지속된 지방에서의 이주에 따른 토지부족 형상 등이 보도되었다.

토지민영화와 관련하여 제2기에 나타난 울란바타르시 도시문제를 세부적으로 분석한 결과 첫째, 2009년 울란바타르시 『용도지역에 관한 보고서』에 따르면 도시지역 면적은 2000년 21,684.3ha에서 2005년 28,892.6ha (+33.2%)로, 2009년 41,084.5ha (+89.4%)로 지속적으로 증가하였고, 특히 제2기에 가장 큰 증가가 나타났는데, 이 면적의 32%인 7,735.9ha는 게르지역인 것으로 분석되었다(표12 참조).

Table 12.

Change of Land Use Area in UB

토지민영화, 지방인구의 이동 및 개발 붐은 녹지지역 감소¹⁵⁾와 함께 난개발 및 경관 상의 문제점들을 야기했다.¹⁶⁾ 울란바타르시의 녹지지역 감소는 지방 이주민들이 녹지지역에 불법점유를 통해 게르지역을 형성하였고, 이후 지속적으로 확장됨으로써 발생하였다.

또 토지민영화 및 건설업 활성화로 인해 건축, 도로 및 기반시설 등의 건설이 녹지지역에서 벌어진 경우가 많았기 때문이다(울란바타르시 기본계획2030). 울란바타르시 종합통계 보고서에 따르면, 건축물 신축수는 2005년 469개에서 2008년 2377개로¹⁷⁾ 3년 동안 약 5배 증가했다. 녹지지역 감소로 인해 시민들의 여가공간인 공원·녹지 감소로 인한 삶의 질 저하 및 생활불편 등에 관한 보도가 있었다(UDRIIN TOIM, 2008.4.4).

둘째, 게르지역 불법 거주 증가는 홍수 등 위험지역 증가¹⁸⁾ 외에도 토지·대기오염 등 환경 문제 악화와 큰 관련이 있다. 2009년 통계청 자료에 의하며, 울란바타르시 대기오염의 50%는 게르지역, 20%는 차량에서 발생 하고 있는 것으로 나타났다. 또한 토지오염은 울란바타르시 전체 면적의 20.6%은 매우 심하게, 74.5%는 심하게, 겨우 5%만 평균 수치로 나타나는데 그 원인으로 게르지역 확장과 함께 늘어난 가축 두수 증가, 불법 쓰레기 투기 등을 들 수 있다.

셋째, 제2기에는 토지민영화 계획에 따른 울란바타르시 아파트 거주 시민들에게 민영화할 시 외곽 녹지지역의 별장용 토지 부족 현상이 나타났다. 수도 토지민영화부 부장 B.PUREVSUREN씨와의 인터뷰에 따르면, “울란바타르시 별장용 토지 민영화를 위한 도시계획에 따라 결정을 하였으며, 대상지역으로 SUKHBAATAR, CHINGELTEI, SONGINO- KHARHAN등 3개구로 정하였다. 현재 약 16,500개 별장필지 중 9,372개는 민영화가 가능하다.” 하지만 관련 법 개정으로 모든 아파트 거주 시민들에게 별장용 토지를 민영화해야 함에도 불구하고 민영화 가능 토지 부족으로 울란바타르시 도시계획¹⁹⁾ 결정 이후로 미루었다.

종합해 보면, 제2기에는 제1기와 달리 법· 제도의 미비와 뇌물 등 공공부문의 문제, 토지민영화에 의해 나타난 울란바타르시 도시문제 등이 주로 나타난 것으로 분석되었다.

3) 제3기 (2008년 5월 2일-2013년 5월 1일)

제2기에도 토지민영화율이 저조하였기에 몽골 정부는 법적 시한의 3번째 연장과 함께 토지민영화 대상에 대한 법 조항을 개정하였다. 제2기까지 한 가구당 1회에 한했던 것을 제3기부터는 몽골 시민권을 가지고 있는 모든 개인 단위로 토지민영화를 시행하도록 한 것이다(표7 참조).

언론보도 내용분석 결과, 토지분쟁 및 점유문제(44.4%)가 계속해서 나타난 것과 게르 지역 확장 및 자동차 증가로 인한 토지·대기 오염 등 환경 문제(34.2%)에 대한 보도와 함께, 울란바타르시 민영화 토지 부족 현상(11.1%)에 관한 이슈가 새로이 나타났다(그림5 참조).

Fig 5.

PhaseⅢ Contents Analysis

내용적으로는 토지민영화 정책의 결과로 ①민영화를 통해 부여받은 토지의 경제적 활용 증가, ②토지 담보 대출 발생 및 입지에 따른 차별적 지가 상승과 같은 긍정적인 보도 내용 외에도 ③제1기부터 시작하여 제3기에 이르는 울란바타르시 대기·토지오염 등 환경문제 악화, ④울란바타르시 민영화 가능 토지의 부족 등의 문제에 관한 보도와 함께 마지막으로 ⑤계속해서 발생하고 있는 도시문제 해결을 위한 시당국의 계획적 도시관리 노력 등이 언론보도를 통해 나타났다.

제3기에 나타난 이슈들을 세부적으로 분석해 보면 첫째, 민영화를 통해 부여받은 토지의 거래 및 새로운 활용 사례들이 나타났다. 2008년 1사분기 조사에서 18만명이 약 20,000ha(토지가치로 환산시 570억 투그록) 토지를 민영화 받았다. 이후 무료로 받은 땅을 바로 되파는 현상이 나타났는데, 2003년부터 지난 5년 동안 약 3,000가구가 토지를 팔아 생활비로 썼다고 조사되었다. 또 다른 현상으로 도시농업 등 토지의 새로운 활용 사례가 나타났는데, 울란바타르시 SUKHBAATAR구에 사는 MISHIGDORJ씨와의 인터뷰에 따르면, “사용할 수만 있으면 땅의 크기는 상관없다며 민영화로 받은 땅에 작은 농사를 짓고 있으며, 그 덕분에 4계절 내내 먹을 수 있는 먹거리가 생겼다”고 하였다(KHIIMORI 2008.5.30).

둘째, 토지 소유 개념의 발생으로 토지 담보 대출이 가능해졌다(표7 참조). 2009년 3월 기준, 토지의 소유·점유·이용 등에 관한 계약건수는 총 79,571개이며 은행 및 금융기관에서 토지담보대출을 통한 계약이 48.22%로 가장 높은 비율을 차지했다(표13 참조). 또한 2003년 이후 약 14,000명이 은행에서 대출을 받았으며, 2007년에만 대출총액이 17억 투그록에 이르렀다”고 보도했다(UNEN 2008.5.30.).

Table 13.

Land Contract Types

또한 입지에 따른 차별적 지가 상승 현상이 나타났다²⁰⁾.도심지의 경우 1㎡ 당 1,000USD, 기반시설이 설치된 일반 토지가 1㎡당 176-294USD, 기반시설이 설치되지 않은 게르지역 토지는 1㎡ 당 0.79-5.55 USD 이다. 반면 도시계획에 의한 재개발지역은 1㎡당 142-1,418USD로 조사되었다(WorldBank, 2015).

셋째, 게르지역 확장으로 인한 울란바타르시의 대기·토지오염 등 환경문제는 지속적으로 악화되었다. 2000년-2010년까지 도시화 면적은 73㎢로, 2000년에 비해 39% 늘어난 것으로 나타났다. 그 중에 87%에 해당되는 면적이 저밀 저층 건축으로 개발된 것으로 분석되었다(WorldBank, 2015). 2008년 11월 18일 일간지(ZUUNII MEDEE) 보도에 따르면, 대기오염으로 인해 베이징발 에어차이나 항공기가 칭기즈칸 국제공항에 착륙을 못해 되돌아갔다는 내용이 있었다. 또한 2009년 10월 기사에서는 “울란바타르시 인구 집중으로 게르지역 면적이 더욱 확장되고 있는 것과 자동차 대수 증가로 대기오염이 심각하다”고 울란바타르시 환경문제의 심각성과 시민 건강에 미치는 영향에 대해 보도했다.

넷째, 울란바타르시에 민영화 가능 토지의 부족 현상이 나타났다. 이는 앞서 제2기에서 울란바타르시 토지관리기관 토지민영화부 부장 B.PUREVSUREN이 민영화 가능 토지가 충분 하다고 했던 언급과는 상반되는 내용이다.²¹⁾ 2010년 3월 4일 인터넷 신문기사(OLLOO.MN)에 따르면, 이번년도에 계획한 토지보다 인구수가 더 많아 만18세 미만 어린이들에게는 토지 민영화를 시행하지 않을 것이라고 보도했다. 같은 신문 2010년 5월 28일 기사에 따르면, “현재 울란바타르시내 토지민영화 가능 지역-울란바타르시 총 9개구 중 5개구²²⁾-을 계획 중이어서 토지민영화를 잠시 중단시켰다” 고 보도했다. 즉 울란바타르시로의 지속적 인구집중 현상과 도시계획의 현실성 부족으로 인해 2010년 민영화 토지 부족을 공식적으로 시인한 것이다.

마지막으로 도시문제의 해결을 위해 울란바타르시의 계획적 도시관리 노력이 나타났다. 게르지역을 포함한 울란바타르시 도시관리계획 수립을 통해 토지민영화를 지속적으로 수행하고자 하였다. 2009년 4월 11일 “OLLOO.MN” 신문기사에 따르면, 2008년 하반기를 기준으로 백만여 명이 토지민영화를 못 받은 것으로 나타났다²³⁾. 또한 울란바타르시 내 개발제한구역 총 53개 지구에서는 더 이상 토지를 분배하지 않을 뿐만 아니라 건축행위도 금지하고 울란바타르 시민을 위한 공공공간으로 공원이나 녹지시설을 설치할 계획이라고 했다(OLLOO. MN, 2009.8.27). 2011년부터 2013년까지의 기사에서는 기존 도심 및 BOGD- KHAN산 등 울란바타르시 자연보호지역 인근 토지의 점유권을 재검토하는 등 도시계획을 통해 관리하려는 노력을 보도하였다.

울란바타르시에서 시행한 도시 관련 정책의 대부분은 2008년에 제정된 『도시개발법』과 2010년 『울란바타르시 2020 개정서』를 바탕으로 하며, 『게르지역 재개발 규정』과 『게르지역 토지 재구획 사업 규정』, 도시환경 개선 프로그램 등은 토지민영화 실행 이후부터 진행되었다. 또한 2015년 공동주택과 임대주택 공급 및 관리를 위한 울란바타르시 주택 공사 설립 등 울란바타르시의 노력이 보이고 있다.

Ts.Byambadorj(2011)는 현재 게르지역 확장 및 그에 따른 환경문제 악화 발생의 원인을 토지개혁에 따른 문제에 대한 無대책 및 도시 기본계획 부재에 두고 있다.

종합해보면, 제2기에 이어 제3기에도 울란바타르시로의 인구 집중이 계속되었고,²⁴⁾ 이는 울란바타르시 각종 도시문제와 토지민영화의 어려움을 야기하였다. 그럼에도 제3기 울란바타르시 토지민영화율은 여전히 낮았는데, 이는 민영화 가능 토지의 부족과 함께 기반시설 여부에 따라 민영화를 미루는 경향이 나타났기 때문이다. 따라서 도시의 계획적 관리 노력과 함께 시 자체를 확장하자는 논의도 나타나고 있다.