지방자치단체 경사도 규제 기준과 지형 특성의 비교 분석: 조례 기준과 DEM 기반 지형자료를 중심으로

1. 지방자치단체 도시·군계획조례의 경사도 기준 구축

경사도 규제 기준의 지역별 차이를 파악하기 위하여 2024년 기준 전국 시·군·구의 「도시·군계획조례」를 전수 수집하였다. 자료는 국가법령정보센터 홈페이지를 통해 최신 조례 원문을 확보하였으며, 본문 중 ‘개발행위허가의 기준’ 등 경사도 관련 조항을 중심으로 관련 문구를 추출하였다. 자료 구축 과정에서는 자동화 프로그램이나 텍스트 마이닝 기법을 사용하지 않고, 각 조례 원문을 수작업으로 검토하여 경사도 기준과 적용 조건을 정리하였다.

각 조례의 경사도 기준은 특별시, 광역시, 특별자치도, 특별자치시, 시, 군 단위의 자치단체별로 정리하고, 수치형으로 명시된 허가기준을 기록하였다. 하나의 지자체에서도 세부 공간유형에 따라 경사도 기준이 달리 설정된 경우가 있었으며, 이러한 경우에는 모든 유형별 기준값을 구분하여 기록하였다. 또한 용도지역, 행정구역, 보전 목적 등에 따라 복수의 기준이 적용되는 경우에는 적용 대상별로 독립된 기준으로 정리하였다. 반면 특정 사업 유형이나 개별 개발행위에 한정적으로 적용되는 예외 조항은 전국 단위 비교의 일관성을 위해 분석에서 제외하였다. 구축된 자료는 지자체명, 적용 공간유형, 경사도 기준값 및 적용 조건 등의 속성정보를 포함하는 DB 형태로 정리하였으며, 최종적으로 행정구역 단위의 경사도 규제 기준 분포를 비교·분석하는 데 활용하였다.

2. 수치표고모형(DEM)을 이용한 경사도 산정 및 비교

지형 조건을 반영하기 위하여 해상도 10m의 수치표고모형(DEM)을 활용하였다. 도시·군계획조례에서는 경사도를 원칙적으로 현장 측량을 통해 일정 수평거리를 기준으로 산정하도록 규정하고 있으나, 본 연구에서는 전국 단위에서 지형 조건을 일관된 기준으로 비교하기 위해 DEM 기반의 경사도 산정 방법을 적용하였다. 실제 개발행위허가 과정에서는 현장측량 및 수치지형도를 활용하여 경사도를 산정하지만, 본 연구에서는 전국 단위 비교를 위해 10m 해상도의 DEM을 활용하였다. DEM은 전국 행정구역을 기준으로 클리핑(clipping)하여 각 시·군·구 단위의 경사도를 산정하였으며, 경사 계산에는 ArcGIS Pro의 Spatial Analyst 모듈 내 Slope 함수를 사용하였다. 경사도는 인접 셀 간 고도차를 이용한 1차 미분 기반 알고리즘으로 계산되었으며, 출력값은 도(degree) 단위로 변환하였다. 본 연구의 경사도 분석은 10m×10m 공간해상도를 갖는 셀 단위에서 산정한 후 행정구역 단위로 집계하였다. 따라서 본 연구의 결과는 개별 사업의 허가 여부를 판단하기 위한 것이 아니라 전국 단위에서 경사도 규제와 지형 특성 간의 관계를 비교하기 위한 결과로 해석할 필요가 있다. 이후 각 행정구역별 평균 경사도와 지자체의 조례상 경사도 기준값을 비교하여 두 변수 간의 관계를 분석하였다.

3. 조례 기준 초과 토지 비율 산정

조례 기준값과 DEM 기반 경사도를 비교하여 각 지역에서 조례 기준을 초과하는 토지의 면적 비율을 산정하였다. 이를 위해 DEM 경사도 래스터를 각 지자체의 조례 기준값을 기준으로 이진화하고, 기준값을 초과하는 픽셀의 총면적을 행정구역 전체 면적으로 나누어 기준 초과율을 계산하였다. 이때 기준 초과율은 다음 식으로 정의된다(식 (1)).

해당 지표는 각 지역에서 행정적으로 설정된 경사도 규제 수준이 지형 조건과 얼마나 일치하는지를 나타내며, 제도적 규제가 지형적 현실을 과대 또는 과소 반영하는 정도를 평가하는 데 활용된다.

4. 개발가용지 내 경사도 규제의 공간적 제약 평가

경사도 규제가 잠재적 개발 가능 범위에 미치는 영향을 평가하기 위하여, 기후에너지환경부에서 제공하는 대분류 토지피복지도(1:25,000, 2010년대 후반 기준)를 활용하였다. 대분류 토지피복지도는 전국 단위에서 일관된 분류체계를 제공하며, 본 연구는 세부 토지이용 유형의 차이를 분석하기보다 시가화건조지역과 수역을 제외한 잠재적 비개발 공간을 구분하는 데 목적이 있으므로, 대분류 수준의 분류체계를 적용하였다. 개발가용지는 본 연구에서 정의한 토지피복 기반 개념으로, 전체 국토 중 이미 개발된 시가화건조지역과 물리적으로 개발이 불가능한 수역을 제외한 잠재적 비개발 공간을 의미한다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 개발행위허가는 용도지역·용도지구, 기반시설, 환경적 영향 등 다양한 요건을 종합적으로 검토하여 결정된다. 따라서 법적 의미의 개발행위허가 가능지역을 전국 단위에서 일관되게 구축하는 데 한계가 있으며, 본 연구에서는 경사도 규제의 공간적 영향을 평가하기 위하여 토지피복 기반의 개발가용지 개념을 적용하였다.

분석 과정에서는 개발가용지 내 DEM 기반 경사도를 각 지자체의 조례상 기준값과 비교하여, 기준값을 초과하는 면적의 비율을 산정하였다(식 (2)).

해당 지표는 경사도 요인만을 고려하여 규제가 토지피복 기반의 개발 가용지를 물리적으로 제한하는 정도를 나타내며, 다른 환경적·법적 요인은 분석에 포함하지 않았다. 이러한 접근은 경사도 규제의 공간적 작동 범위와 지역 간 형평성을 진단하고, 전국 단위에서 지형적 현실과 제도적 기준의 관계를 비교하는 기초 자료로 활용될 수 있다.

1. 전국 조례 기준 분석

전국 지자체별 도시·군계획조례를 전수 분석한 결과, 개발행위허가 시 적용되는 경사도 기준은 최저 10°에서 최고 30°까지 다양하게 분포하였다. 가장 엄격한 기준을 적용한 경기도 수원시와 군포시는 10°를 개발 제한 기준으로 설정하여 완만한 경사에서도 형질변경을 제한하였다. 반대로 강원특별자치도 속초시(주거·상업·공업지역 한정), 경상북도 포항시(읍·면지역 한정), 안동시, 울릉군 등은 30°까지 개발을 허용하고 있어 지형적 제약이 크더라도 개발이 가능하도록 하는 등 비교적 완화된 기준을 적용하고 있었다.

지자체별 단일 기준의 경사도 규제를 가진 지자체를 대상으로 했을 경우 25°를 경사도 기준으로 채택한 지역이 60개 지자체로 가장 많았으며, 그다음으로는 20°를 설정한 지자체가 36개였다. 특히 25°는 도시 개발뿐 아니라 산지관리법의 산지전용허가기준으로도 활용되며, 25°를 채택한 많은 지자체에서는 산지관리법의 기준을 그대로 적용하는 경우가 많았다. 그 외 21°를 적용한 지자체가 9개, 15°와 18°를 기준으로 설정한 지자체가 각각 8개 지역에 해당했다(Table 1). 전국 평균 경사도 기준은 21.58°였다(Figure 2, Appendix_Table 1).

Table 1.

Distribution of local governments applying a single fixed slope criterion for development permit

Figure 2.

Spatial distribution of slope criteria(°) for development permission based on local urban·gun planning ordinances in Korea

반면, 하나의 지자체 내에서도 복수의 경사도 기준을 적용하는 사례가 다수 확인되었다(Table 2). 이러한 복수 기준 운영은 크게 용도지역을 기준으로 차등화한 경우와 행정구역을 기준으로 차등화한 경우로 구분된다.

Table 2.

Local governments applying multiple slope criteria by zoning and administrative categories

용도지역별 차등 규제를 실시한 도시는 도시지역 또는 녹지지역에 엄격한 기준을, 비도시지역에는 완화된 기준을 적용하는 형태가 주로 나타났다. 반면 일부 지자체는 주거·상업·공업지역에 대해 완화된 기준을 적용하여 도시 기능 강화를 고려하고 있었다. 또한 김포시와 같이 개발 가능지역과 보전지역을 구분하여 차등적인 기준을 적용하는 사례도 확인되었다.

행정구역 단위로 차등화된 기준을 적용한 사례도 확인되었다. 이들 지자체는 도시화 수준이나 지역 특성의 차이를 고려하여 동일 지자체 내에서도 서로 다른 경사도 기준을 적용하고 있었다.

제주특별자치도는 일반지역에는 20°를 적용하되, 곶자왈·보전 지역·중산간 지역 등 환경보전 필요성이 높은 지역에는 10°의 강화된 기준을 적용하는 등 가장 세분화된 경사도 규제 체계를 운영하였다.

종합하면, 경사도 기준이 높은 지역은 대체로 산악지 비율이 높고 개발압력이 낮은 지역으로, 현실적인 지형 여건을 고려하여 개발 가능 면적을 확보하기 위해 완화된 기준을 적용하는 것으로 해석된다. 반면 경사도 기준이 낮은 지역은 평야 지대가 넓고 도시화 수준이 높은 지역으로, 개발압력과 난개발 가능성을 고려하여 보다 엄격한 경사도 규제를 적용한 것으로 해석된다. 이는 경사도 규제가 지역의 지형적 특성과 도시화 압력에 따라 차등적으로 운영되고 있음을 시사한다.

2. 수치표고모형(DEM)을 이용한 지자체별 기준경사규제와 평균 경사도 비교

전국 시·군·구를 대상으로 10m 해상도의 수치표고모형(DEM)을 이용하여 행정구역별 평균 경사도를 산정하고, 이를 각 지자체의 도시·군계획조례에 규정된 개발행위허가기준 경사도와 비교하였다. 두 값의 차이는 기준경사도에서 DEM 기반 평균 경사도를 뺀 값(△Slope)으로 정의하였다.

분석 결과, 지자체별 △Slope는 지역별로 큰 편차를 보였으며, 동일한 경사도 기준을 적용하더라도 지형 조건과의 정합성은 현저히 상이한 것으로 나타났다. △Slope 값이 가장 높은 값을 보인 상위 10개 지자체(Table 3)는 대체로 평균 경사도가 매우 완만하나, 상대적으로 높은 기준경사도를 설정한 지역이다. 속초시(주거·상업·공업지역)는 기준경사도 30°를 적용하고 있으나, DEM 기반 평균 경사도는 3.48°로 △Slope 값이 26.52°로 나타났으며, 대구광역시의 주거·상업·공업지역 역시 평균 경사도 2.68°에 비해 기준경사도 25°를 적용하여 22.32°의 큰 차이를 보였다. 서해안 지역의 태안군, 서산시, 무안군 등 주요 평야 지역에 위치한 지자체들도 평균 경사도가 10° 미만임에도 25° 내외의 기준을 적용하고 있어, 지형적 조건에 비해 완화된 경사도 기준을 적용하는 것으로 나타났다.

Table 3.

Top 10 Local governments with the largest positive ΔSlope

이러한 지역들은 전반적으로 평탄한 지형 비율이 높아 평균 경사도가 낮은 반면, 조례상 경사도 기준은 상대적으로 높게 설정되어 있었다. 이는 경사도 규제가 개발 가능성에 미치는 영향이 제한적일 수 있음을 시사한다.

반면, △Slope가 가장 큰 음의 값을 보인 하위 10개 지자체(Table 4)는 평균 경사도가 높은 산악 지역을 중심으로 분포하였다. 정선군은 평균 경사도가 27.27°로 전국에서 가장 높은 수준인 반면, 기준경사도는 20°로 설정되어 △Slope가 -7.27°로 나타났으며, 청송군, 무주군, 태백시, 삼척시 등 백두대간 산악 지역에 위치한 지자체의 경우 평균 경사도가 기준경사도를 크게 상회하는 경향을 확인하였다. 이러한 지역들은 급경사지 비율이 높지만, 이에 비해 조례 기준은 낮게 설정되어 있어 많은 지역이 경사도 규제 기준을 초과하는 것으로 나타났다.

Table 4.

Bottom 10 local governments with the largest negative ΔSlope

특히 과천시나 안양시의 녹지지역과 같이 도시 내부 녹지지역에 강화된 기준을 적용하는 사례에서도 평균 경사도가 기준경사도를 상회하는 결과가 나타났으며, 이는 경사도 규제가 도시 내 녹지 등 특정 용도지역에서 매우 강한 입지 제한 요인으로 작동할 가능성을 시사한다.

그러나 평균 경사도와 조례 기준 간의 차이만으로는 규제가 공간에 미치는 영향을 직접적으로 판단하기 어렵다. 동일한 평균 경사도를 가진 지역이라도 경사도의 공간적 분포에 따라 기준을 초과하는 면적 비율은 달라질 수 있기 때문이다. 따라서 다음 절에서는 각 지자체의 조례상 기준을 DEM 기반 경사도 자료에 적용하여 기준을 초과하는 토지의 비율을 산정함으로써, 경사도 규제가 공간적 제약 효과를 분석하였다.

3. 조례 기준 초과 토지 비율 산정

앞 절에서는 조례상 기준경사도와 DEM 기반 평균 경사도의 차이를 통해 제도적 기준과 지형적 현실 간의 정합성을 비교하였다. 그러나 평균값 비교만으로는 규제가 공간에 미치는 영향을 충분히 설명하기 어렵다. 동일한 평균 경사도를 가진 지역이라도 경사도의 공간적 분포에 따라 기준 초과 면적의 비율은 달라질 수 있기 때문이다. 이에 본 절에서는 각 지자체의 조례 기준을 DEM 경사도 자료에 적용하여 기준 초과 면적의 비율을 산정하고, 경사도 규제가 공간적 제약 효과를 가지는지를 평가하였다. 해당 지표는 행정구역 전체 면적 대비 기준 초과 면적의 비율로 정의되며, 경사도 규제가 지자체 공간에 미치는 잠재적 영향 수준을 나타낸다.

분석 결과, 조례 기준을 초과하는 토지의 비율은 지자체 간 큰 차이를 보였다(Table 5). 기준 초과 비율이 가장 높은 지역은 강원특별자치도 정선군으로, 전체 면적 1,219.90km² 중 925.67km²가 조례 기준을 초과하여 기준 초과 비율이 75.88%에 달하였다. 이어 청송군(69.89%), 무주군(67.28%), 인제군(67.00%), 삼척시(66.85%), 태백시(66.09%) 등이 높은 기준 초과 비율을 보였다. 이들 지역은 공통적으로 산악 지형의 비중이 높고 평균 경사도가 큰 지역으로, 행정적으로 설정된 경사도 기준에 비해 지형이 행정적으로 설정된 경사도 기준을 크게 초과하는 것으로 나타났다. 따라서 경사도 규제가 해당 지역의 공간 절반에 걸쳐 폭넓게 적용될 가능성이 있음을 보여준다.

Table 5.

Local governments with the highest proportion of land exceeding slope criteria (Entire administrative area)

반면, 조례 기준 초과 비율이 가장 낮은 지역들은 대체로 서해안 및 내륙 평야 지역에 집중되어 있었다(Table 6). 충청남도 태안군은 전체 면적 497.34km² 중 기준 초과 면적이 17.21km²에 불과하여 기준 초과 비율이 3.46%로 나타났으며, 평택시(5.08%), 이천시(5.90%), 서산시(6.52%), 무안군(6.66%) 등도 10% 미만의 낮은 기준 초과 비율을 나타냈다. 이들 지역은 행정구역의 대부분이 조례 기준 이하의 경사도로 구성되어 있어 경사도 규제가 공간적 개발 제약 요인으로 작동하는 범위가 제한적인 것으로 나타났다.

Table 6.

Local governments with the lowest proportion of land exceeding slope criteria (Entire administrative area)

4. 개발가용지 기준 경사도 규제의 실질적 제약 효과 분석

앞선 분석에서는 행정구역 전체를 대상으로 조례 기준 초과 토지 비율을 산정하였으나, 이는 개발 가능 공간에 대한 규제 효과를 직접적으로 반영한다고 보기에는 한계가 있다. 이에 본 절에서는 기 개발된 시가화 건조지역과 개발이 불가능한 수역을 제외한 개발가용지를 대상으로, 경사도 규제가 개발가용지를 어느 정도 제약하는지를 분석하였다(Figure 3).

Figure 3.

Spatial distribution of exceedance rates of slope criteria within developable land

개발 가용지 기준 초과 비율이 가장 높은 지역은 정선군으로 개발 가용지 1,204.35km² 중 922.01km²가 조례 기준을 초과하여 기준 초과 비율이 76.56%에 달하였다. 이어 청송군(71.07%), 무주군(68.34%), 인제군(67.83%), 삼척시(67.73%), 태백시(67.55%) 등 산악 지역을 중심으로 높은 초과 비율을 나타냈다. 이들 지역은 행정구역 전체를 기준으로 한 분석과 유사한 결과를 보였으며, 개발 가용지로 한정하더라도 규제 강도는 크게 달라지지 않았다. 이는 산악 지역에서는 급경사지가 산림지 등 개발가용지의 대부분을 차지하고 있기 때문으로 해석된다.

한편, 경기도 안양시 등 일부 도시지역의 경우 개발 가용지의 면적이 작음에도 불구하고 기준 초과 비율이 67.04%로 나타났다. 행정구역 단위로 분석하였을 때의 초과 면적인 40.77%보다 크게 증가한 수치이다. 이는 동일 지자체 내에서도 분석 대상 공간을 도시 내 개발가용지로 한정했을 경우 경사도 규제의 영향이 달라질 수 있음을 보여준다(Table 7).

Table 7.

Local governments with the highest exceedance rates of slope criteria within developable land

반면, 개발가용지 기준 초과 비율이 가장 낮은 지자체들은 대체로 서해안 및 수도권 평야 지역에 집중되어 있었다(Table 8). 태안군은 개발가용지 480.87km² 중 기준 초과 면적이 17.11km²로 기준 초과 비율이 3.56%에 불과했다. 평택시(5.86%), 이천시(6.26%), 서산시(7.09%), 무안군(7.41%) 등도 10% 미만의 낮은 기준 초과 비율을 보였다. 이들 지역은 개발 가용지의 대부분이 조례 기준 이하의 경사도로 구성되어 있어, 경사도 규제가 개발 가능 영역을 제한하는 효과가 크지 않은 것으로 나타났다.

Table 8.

Local governments with the lowest exceedance rates of slope criteria within developable land

한편, 복수의 경사도 기준을 적용하는 지자체를 대상으로 공간 유형별 기준 초과 비율을 분석한 결과, 경사도 규제의 효과는 동일 지자체 내에서도 용도지역 및 행정구역 유형에 따라 뚜렷한 차이가 나타났다(Table 9).

Table 9.

Exceedance rates of slope criteria within developable land by spatial categories in local governments applying multiple slope standards

먼저, 도시-비도시지역의 구분에 따른 경사도 규제는 다른 차등화 유형과 달리 두 가지 유형으로 나타났다. 다수의 지자체에서는 비도시지역에 완화된 기준경사도를 적용하였음에도, 개발 가용지 기준 초과 비율은 도시지역보다 높게 나타났다. 원주시, 강릉시, 동해시, 삼척시, 횡성군, 고창군, 광양시 등이 이에 해당한다. 이는 규제 효과가 기준경사도의 완화 여부보다 급경사지가 비도시지역에 집중된 지형적 특성의 영향을 크게 받기 때문으로 해석된다. 반면 인천광역시와 군산시는 도시·비도시 간 기준경사도를 차등 적용하였음에도 기준 초과 비율이 유사하게 나타나, 지형 조건을 고려하여 규제 효과를 공간적으로 조정한 사례로 해석된다. 인천광역시의 경우 도시지역 15.96%, 비도시지역 15.33%, 군산시의 경우 도시지역 14.52%, 비도시지역 14.19%로 두 공간유형 간 기준 초과 비율의 차이가 극히 제한적이었다. 이들 지자체는 도시-비도시 간 기준경사도를 차등 적용하였음에도 불구하고, 경사도 규제가 적용되는 공간의 비율은 서로 수렴하는 양상을 나타냈다. 이는 해당 지자체의 경사도 기준 차등화가 규제 강도를 분리하기보다, 도시와 비도시 간 상이한 지형 조건을 고려하여 규제 효과를 조정하는 기능을 수행했을 가능성을 시사한다.

녹지지역과 그 외 지역에 서로 다른 경사도 기준을 적용한 지자체들을 대상으로 개발가용지 내 기준 초과 비율을 분석한 결과, 녹지지역에서 경사도 규제가 일관되게 강한 공간적 제약으로 나타났다. 서울특별시, 성남시, 안양시, 과천시의 경우 녹지지역에 12°~15°의 엄격한 기준경사도를 적용하고 있는 반면, 녹지지역을 제외한 타 지역에서는 15°~18°의 완화된 기준을 설정하고 있다. 이에 따라 녹지지역에서의 기준 초과 비율이 각각 61.32%, 69.10%, 69.67%, 68.96%로 매우 높게 나타났다. 반면, 녹지를 제외한 타 지역에서는 기준 초과 비율이 3.08%에서 16.55% 수준에 그쳐, 녹지지역과 그 외 지역의 규제 효과 차이를 보여준다. 이는 녹지지역이 경사지의 비율이 높은 지역임과 동시에 제도적으로 강화된 경사도 기준이 적용됨으로써, 경사도 규제가 해당 녹지지역에서 입지 제한 요인으로 작용하고 있음을 확인할 수 있다.

주거·상업·공업지역과 그 외 지역에 서로 다른 경사도 기준을 적용한 지자체에서도 두 공간유형 간 규제 효과는 뚜렷하게 구분되었다. 대구광역시, 속초시, 창원시는 주거·상업·공업지역에 완화된 기준경사도를 적용하고, 그 외 지역에는 강화된 기준을 적용하였다. 이에 따라 주거·상업·공업지역의 기준 초과 비율은 각각 1.55%, 0.68%, 0.08%로 매우 낮았으나, 그 외 지역은 59.64%, 61.71%, 59.66%로 높게 나타났다. 이는 주거·상업·공업지역이 대체로 평탄한 지형에 위치하여 경사도 규제의 영향이 제한적인 반면, 그 외 지역은 급경사지 비율이 높고 강화된 기준이 적용되어 경사도 규제가 개발 제한 요인으로 작용함을 보여준다.

김포시의 경우에는 전국에서 유일하게 공간유형을 시가화지역, 유보지역, 보전지역으로 구분하여 서로 다른 경사도 기준을 적용하는 지역이다. 시가화·유보지역에는 18°의 완화된 기준을 적용하는 반면, 보전지역에서는 11°의 강화된 기준을 설정한다. 이에 따라 시가화지역 및 유보지역에서는 기준 초과 비율이 4.25%인 반면, 보전지역에서는 28.77%로 높게 나타났다. 이는 공간유형별 기능과 관리 목적에 따라 규제 강도를 분리하여 적용하는 사례로 해석된다.

행정구역 단위로 경사도 기준을 차등 적용한 지자체를 대상으로 개발가용지 내 기준 초과의 비율을 분석한 결과 동일 지자체 내부에서도 하위 행정구역에 따라 경사도 규제 수준의 차이가 나타났다. 포항시는 동 지역과 읍면지역을 구분하여 기준을 적용하였으며, 기준 초과 비율은 각각 31.85%, 26.59%로 차이가 크지 않았다. 일반구 단위로 기준을 차등화한 용인시의 경우 수지구의 기준 초과 비율이 50.34%로 가장 높게 나타났으며, 기흥구 35.12%, 처인구 30.72% 순으로 나타나 하위 행정구역 간 차이가 뚜렷하였다. 파주시 역시 법원읍, 파평면, 적성면 지역이 19.47%, 문산읍과 파주읍 지역이 8.93%, 그 외 지역이 12.87%로 나타나 행정구역별 규제 효과의 차이를 보였다.

제주특별자치도의 경우 일반지역과 특수지역 간 경사도 규제의 제약 효과가 뚜렷하게 대비되었다. 개발가용지를 기준으로 분석한 결과, 일반지역에서는 조례 기준 초과 비율이 0.35%에 불과한 반면, 특수지역에서는 기준 초과 비율이 32.61%로 나타났다. 이는 제주 지역의 경사도 규제가 전 지역에 일률적으로 적용되기보다, 중산간 지역, 보전 필요성이 높은 지역, 보호·관리 대상 지역에 선택적으로 집중되고 있음을 보여준다.