신도시 자족시설용지의 활성화 요인에 관한 연구: 경기도를 중심으로

Ⅰ. 서 론

1980년대부터 1990년대 중반까지 시행된 택지개발사업 및 신도시 개발사업은 광역적인 도시공간구조를 고려하지 못하고 주택 공급에 중점을 두어 택지를 공급한 결과, 도시 내 일자리를 확충할 수 있는 용지 및 시설을 충분히 공급하지 않아 서울로의 장거리 통근이 확대, 공간적 비효율성이 초래되는 문제가 지적되었다(윤정중 외, 2020).

이에 따라 1995년 「택지개발 업무처리지침」에 자족기능 확보를 위한 중소기업용 도시형 공장이 택지지구 내 허용된 것을 시작으로 도시 내 자족성 확보를 위한 자족기능용지가 택지개발에 도입되었으며, 점차 자족성 확보를 위한 고용시설에 더해 업무, 판매, 의료 등을 아우르는 광의적인 시설 개념으로 확대되었다(박만영·김호철, 2023). 이후 지속적으로 관련 제도가 변화되어 2001년에는 지구 면적의 10%, 2007년에는 20%까지 규모가 확대될 수 있도록 기준이 변화했으며, 3기 신도시의 경우 15% 이상 의무 공급하도록 적용되는 등 그 중요성이 확대되어 왔다(최민아 외, 2022).

이렇듯 자족시설용지의 비중은 증가하고 있으나, 계획 시 용지의 적정 규모에 대한 기준이 없어 지방자치단체와의 협의에 따라 그 지구별 계획 규모에 편차가 발생하고 있으며, 지역 여건과 지구가 가진 특성을 반영하지 못하였다는 지적을 받아왔다(이성룡 외, 2015). 또한, 위례 신도시 70% 이상, 인천 검단 신도시 90% 이상 등 자족시설용지의 미매각률이 증가하는 추세이며, 용지 매각 후에도 건축물이 조성되지 않은 나대지 형태로 방치된 사례가 다수 보고되면서, 실질적인 용지의 활성화 수준은 더욱 낮을 가능성이 있다. 현재 진행 중인 3기 신도시의 경우 최소 11%에서 최대 25%에 달하는 자족시설용지가 공급될 예정으로, 이는 자족시설용지가 가장 활성화된 것으로 평가받는 판교의 공급 비중보다 수 배 이상 높은 수준으로서 과잉공급에 따른 미매각 우려와 활용부진 가능성이 제기되고 있는 상황이다(최민아 외, 2022).

이러한 자족시설용지의 장기 미매각 및 도시 내 나대지의 존재는 도시 이용자 측면에서는 기능 활성화 및 생활환경에 대한 부정적 요소가 되며, 사업시행자 측면에서는 재무적 측면에 부정적인 요인으로 작용하고 있다(최민아 외, 2022). 또한 자족시설용지가 공급되는 각 택지지구는 사업 특성에 따라 입지 여건에 차이가 존재하므로, 자족시설용지를 활성화하기 위해 지역 및 사업별 특성을 고려한 유연한 공급기준을 마련할 필요성이 제기되고 있다(이성룡 외, 2015).

기존 연구들은 이러한 문제를 인식하고 자족시설용지의 비활성화 원인과 제도적 개선방향을 다각도로 제시해 왔으나, 대부분 사업지구 단위의 매각률이나 계획면적 등 정태적 지표를 중심으로 분석되었으며, 매각 이후 실제 건축을 통한 실질적 활성화 수준은 충분히 다루지 못했다. 또한 시간의 흐름에 따른 필지의 활성화 수준 변화나 필지와 이를 둘러싼 지역 간의 위계적 요인 구조를 고려한 분석은 거의 이루어지지 않음으로써 자족시설용지의 문제를 규명하는 데 한계가 있었다.

따라서, 본 연구의 목적은 경기도 택지지구의 자족시설용지 활성화 수준에 대해 기존에 활용되지 않은 다수준 분석을 활용하여 자족시설용지 활성화 요인을 도출하는 데 있다. 이를 위해, 택지지구 개발사업으로 공급된 자족시설용지의 건축물 조성 실태를 조사, 건축물의 공급 여부를 용지의 활성화 기준으로 하여 현황을 파악한 후, 자족시설용지가 공급된 택지지구의 입지 여건이 용지 활성화에 미친 영향을 분석하여, 현재 획일적으로 적용되고 있는 자족시설용지의 공급기준에 대해 정책적 시사점을 제시하고자 한다.

Ⅱ. 선행연구 검토

1. 자족시설용지 관련 제도 고찰

자족시설용지를 규정하고 있는 주요 법령으로는 「택지개발촉진법」 내 시행령과 동법의 하위지침으로 택지개발사업에 적용되는 「택지개발업무처리지침」, 택지개발사업 중 330만m² 이상에 적용되는 「지속가능한 신도시 계획기준」, 「공공주택 특별법」의 하위지침으로 공공주택지구 조성사업에 적용되는 「공공주택 업무처리지침」이 있으며, 그 내용을 정리하면 <Table 1>과 같다.

Table 1.

Summary of regulations about self-sufficient facility site

용지의 명칭에 있어서는, 사업지구에 따라 ‘자족용지’, ‘도시지원시설용지’ 등 다양한 명칭으로 사용되고 있으나, 법령상으로는 ‘도시지원시설용지’와 ‘자족시설용지’로 규정되어 있다. 도시지원시설용지는 지역의 도시기능 활성화를 위한 ‘공공시설용지’의 일환으로 「공공주택업무처리지침」 제13조에 규정되어 있으며, 택지조성 사업의 주된 근거 법령인 「택지개발촉진법」내에서는 시행령 제2조 제3항에 ‘지역의 자족기능 확보를 위하여 필요한 시설’로 별도 규정되어 있다. 신도시 건설의 계획지침인 「지속가능한 신도시 계획기준」에서는 ‘자족시설용지’ 용어를 사용하고 있으며, 허용용도 역시 「택지개발촉진법 시행령」에서 규정하고 있는 시설보다 폭넓게 허용되고 있다. ‘자족시설용지’의 경우 「택지개발촉진법」 및 「공공주택특별법」 같은 개발법상이 아닌 「친수구역 특별법」내 「친수구역 조성지침」에 별도 정의되어 있다.

자족시설용지 확보 비율의 경우, 먼저 「택지개발업무처리지침」에서는 사업 면적의 10% 범위 내에서 확보하되 불가피한 경우 20%까지 가능하다. 「지속가능한 신도시 계획기준」은 사업지구의 면적과 계획 인구에 따라 330만m² 이상의 택지개발사업 중 990만m² 이상 또는 20만 명 이상일 시 사업 면적의 15% 이상, 990만m²미만 또는 20만 명 미만인 경우 사업 면적의 10% 이상을 배치하도록 하고 있다. 가장 나중에 시행된 「공공주택업무처리지침」에서는 100만m² 이상의 공공주택지구 조성사업을 대상으로 100만m² 이상 330만m² 미만은 사업 면적의 10% 내외, 330만m² 이상은 사업 면적의 15% 수준으로 공급하도록 명시하였다. 이렇듯 자족시설용지의 근거 법령에서는 공통적으로 사업지구의 전체 면적을 기준으로 자족시설용지의 계획 규모를 제시하고 있다. 그러나 사업지구의 배후 지역 및 사업 여건 등에 대한 세부적인 지침이 마련되어 있지 않으며, 지구별로 계획 규모가 제각각으로 나타나는 등 개선이 필요한 상황이다.

Ⅲ. 연구의 방법

1. 연구의 범위

2023년 9월 기준으로 「공공주택특별법」을 근거로 한 공공주택지구는 전국에 186개소가 있으며, 그중 자족시설용지 공급계획이 반영된 68개 지구 중 서울과 경기, 인천을 포함한 수도권에만 총 56개의 지구가 지정되어 있어 전체의 80% 이상이 수도권에 입지하는 것으로 나타나고 있다(박만영·김호철, 2023). 이는 주택 공급 수요가 많은 수도권에 공공주택지구 조성사업이 집중되었고, 더불어 자족성 확보를 위한 자족시설용지의 수요도 수도권에 집중된 결과로, 실질적으로 공급이 집중된 수도권 지역의 자족시설용지의 활성화 여부를 용지의 필지적 특성과 공간적 특성을 종합적으로 파악하는 것이 앞으로의 자족시설용지의 공급과 입지를 결정하는 중요한 근거로 작용할 수 있음을 의미한다.

따라서 본 연구의 공간적 범위는 수도권에서도 가장 많은 택지지구가 조성된 경기도를 기준으로 하며, 도내에서 「택지개발촉진법」과 「공공주택특별법」(이전 국민임대주택 특별법, 보금자리주택 특별법 포함)을 근거로 한 택지개발사업에서 공급된 자족시설용지를 대상으로 용지별 활성화 현황을 파악하였다. 시간적 범위는 「공공주택 업무처리지침」이 시행되어 본격적으로 자족시설용지의 공급이 진행된 2009년부터 읍면동 단위에서 인구 및 고용 데이터의 수급이 가능한 2023년까지를 기준으로 이 기간 내 공급된 택지개발사업지구를 대상으로 하였다.

또한 본 연구는 건축물의 조성 여부를 통해 필지의 활성화 현황을 파악하고자 하였으므로 필지의 조성이 완료된 준공단계의 지구로 대상을 한정하였으며, 앞서 공간 및 시간적 범위 조건에 해당하는 28개 지구를 선정하였다. 최종적으로는 2008년 4분기에 공급되어 기간이 크게 차이 나지 않은 ‘화성 봉담’ 지구를 추가한 29개 지구를 대상으로 하여 지구 내 지번이 부여된 542개 필지 중 과소필지 1개소를 제외한 541개 필지를 대상으로 분석을 진행하였다. 연구 범위에 해당하는 29개 지구는 <Table 2>와 같으며, 지도로 나타낸 결과는 <Figure 1>과 같다.

Table 2.

Summary of 29 districts to be analyzed

Figure 1.

Location of 29 districts to be analyzed

3. 변수의 설정

본 연구에서는 동일 필지 개체를 여러 해 반복 관측한 패널데이터를 사용하였으며, 이를 활용하기 위해 각 필지가 조성된 연도를 ‘0’으로 하고 이후 매년마다 1씩 증가하는 종단변수를 추가하여 시간적 요소를 통제하였다(신광문 외, 2021).

독립변수의 경우 기존 이론 및 선행연구를 토대로 통제변수를 선정하였으며, ‘서울 접근성’, ‘산업 여건’, ‘도시화 규모’의 세 부문에서 자족시설용지의 활성화에 유의미한 영향을 미칠 것으로 예상되는 주요 특성을 반영하여 변수를 선정하였다. 최종적으로 선정된 본 연구의 변수는 <Table 3>과 같으며, 선정된 변수는 앞서 설정한 다층모형의 세 계층에 따라 각각 분류하여 공간적 위계에 따른 차이를 확인하였다.

Table 3.

Definitions of independent variables

1) 서울 접근성 부분

서울 접근성은 사업지구 및 필지의 수도권 중심도시인 서울과의 접근성과 관련된 특성을 의미하며 최근접 지하철역과의 거리, 서울 도심과의 거리, 그린벨트 해제 여부를 활용한다. 지식기반 산업은 기성 산업과 달리 인적자원의 규모, 지식 및 정보의 습득 요건 등 다양한 요인을 고려해 입지하는 경향이 있으며, 이에 전문지식 보유 노동력이 많고 기업 본사와 외국기업과의 접근성이 높은 지역, 지하철 등 기업활동 시 편의성이 뛰어난 지역에 주로 입지하는 것으로 나타난다(이동희 외, 2014; 김희연·정수연, 2024). 이는 수도권 내 중심도시인 서울과의 접근성이 뛰어나, 서울의 규모의 경제 효과가 미치는 지역의 경우 기업이 입주할 가능성이 높다고 판단되어 관련 영향을 분석하였다.

‘지하철역과의 거리’의 경우 개별 필지와 가장 가까이 위치한 지하철역과의 거리를 의미하며, 대상지가 경기도인 만큼 서울과 수도권 지하철 노선을 통해 연결되어 있는지 여부를 확인한다. ‘그린벨트’는 수도권 내 그린벨트 지정 지역이 서울 외곽 지역 및 경기도 내 대도시와 인접해 있는 점을 고려해 그린벨트가 해제된 지역에 조성된 필지는 서울 및 대도시와 인접해 있다고 판단하여 더미변수로 확인한다. ‘서울 도심과의 거리’의 경우 선행연구에서 수도권에 입지하는 택지지구와 서울과의 영향 관계 파악을 위해 서울과의 거리를 변수로 활용하였기에(이득구, 2015; 윤정란 외, 2021), 본 연구에서는 이를 좀 더 세분화하여 서울시의 3대 중심지인 한양도성(시청역), 여의도·영등포(여의도역), 강남(강남역)을 기준으로 하여 각 토지개발지구에서 가장 가까운 중심지와의 거리를 변수로 추가하였다.

2) 산업 여건 부분

산업 여건 부문에서는 자족시설용지가 위치하는 지역의 산업 구조 및 인프라 여건 등을 의미하며, 측정 변수로는 고용자 수, 제조업 및 전문과학기술서비스업에 대한 특화 여부, 산업단지 입지 여부, 환경오염물질 배출 사업장 수 등을 확인한다. 자족시설용지의 주 용도는 지역의 고용 자족성을 개선하기 위한 업무, 제조업 관련 등 시설로 규정되어 있으나, 기존 산업기반이 빈약한 지역은 기업의 입지 선호가 적을 확률이 높으므로 자족시설용지 계획 시 지역의 산업입지 여건을 파악할 필요성이 존재한다(이성룡 외, 2022). 또한 선행연구에서는 기존 산업단지의 재생 추진 및 복합용도 공급 등 산업단지의 경쟁력 상승과 비도시지역 내 공장 입지 규제 완화 등 자족시설용지와 성격이 유사한 용지와의 경쟁이 심화되어 입주수요 확보에 어려움이 있음을 제시하였다(이성룡 외, 2015). 따라서 산업 여건 수준에 따라 자족시설용지의 활성화 여부가 달라질 수 있음을 가정하여, 본 연구에서는 기존 산업시설과 자족시설용지가 경쟁 관계에 있어 활성화에 부정적일 수 있음을 가정하고 변수를 설정하였다.

‘고용자 수’는 자족시설용지가 입지하는 지역의 읍면동 단위에서의 고용자 수를 의미하며 해당 지역의 고용 집적 여부를 확인한다. ‘제조업 특화 여부’와 ‘전문과학기술서비스업 특화 여부’는 각 산업의 사업지구가 속한 읍면동 단위에서의 입지계수(LQ)를 측정, 1 이상의 값을 갖는 지역은 특화지역으로 판단하여 이를 더미변수로 확인한다. ‘산업단지 지정 여부’는 자족시설용지의 잠재적 경쟁 상대가 될 수 있는 사업지구 인근 산업단지 조성 여부를 확인하며 산업단지가 없는 지역 대비 산업단지 조성지역을 비교한다. 단, 산업단지별 유치업종에 따른 차이를 비교하고자 유치업종에 연구개발업 등 전문기술 서비스업의 포함 여부에 따라 구분하여 통상적인 제조업 중심 산업단지의 경우 ‘산업단지 1’, 연구개발업 등 R&D 기능을 보유한 산업단지의 경우 ‘산업단지 2’로 구분하여 측정하였다. 이때 범위 내에 두 종류의 산업단지가 모두 존재할 경우 두 더미변수 모두 ‘1’로 설정하였다. 측정하는 공간 범위는 선행연구(조성철, 2017)를 참고해, 자동차를 통해 정기적인 통행이 이루어져 특정 목적을 갖고 왕래할 수 있는 필지로부터 5km 범위로 하였다. ‘환경오염물질 배출 사업장 수’는 시군 내 대기오염, 수질오염 및 소음공해가 발생하는 사업장의 개수를 의미하며 관련 공해를 유발하는 산업의 집적에 따른 자족시설용지 활성화에 미친 영향을 확인하였다.

3) 도시화 규모 부분

도시화 규모 부문에서는 자족시설용지가 위치하는 지역과 배후 도시의 인구 및 도시화 수준을 다루며, 측정하는 변수로는 읍면동과 시군 단위의 인구수, 천 명당 병상 수, 모도시 상업지역 비중 및 지가변동률을 활용하였다. 이는 배후 인구가 많고 상업이 활성화된 대도시 지역일수록 규모의 경제가 나타나며 주변 인프라 및 산업과 연계에 유리하므로 기업의 입주 선호가 높게 나타날 수 있음을 의미한다.

‘읍면동 인구’는 읍면동 단위에서 사업지구가 입지하는 읍면동 지역의 주민등록인구를 각각 측정하며 사업지구 인근 배후수요의 규모를 측정한다. ‘천 명당 병원 병상 수’는 기본적인 정주환경 및 보건 수준을 대변하는 인프라로 기존 지역격차를 다룬 다수의 선행연구에서 활용되었다(우영진 외, 2008; 윤성경·이원호, 2012). ‘지가변동률’은 시군 단위에서 지역의 전년 대비 지가변동률을 의미하며, 지역의 평균적인 지가 상승 시 거래량 증가 등 용지 활성화에 긍정적인 요소로 작용할 수 있음을 가정하여 변수로 채택하였다. 본 연구에서는 필지 활성화, 즉 건축에 있어 동일시점에 미치는 동시효과 보다는 이후 시점에 대한 지연효과가 더 크다고 판단하여 시차를 두었으며 시차는 후술할 <Table 4>의 필지 조성 후 건축사용 승인까지 평균 소요 기간을 고려해 3년으로 적용하였다. 예를 들어 특정 샘플의 기준연도가 2010년이라면 2007년의 지가변동률 데이터가 적용된다. ‘모도시 상업지역 비중’은 시군 단위의 용도지역 중 시가화 면적에 속하는 주/상/공 부문 내에서 상업지역이 가지는 비중을 뜻한다. 상업지역은 도시 내 CBD 등 경제와 비즈니스 중심 기능이 강하며 이는 상업지역의 비중이 높을수록 해당 도시의 중심성 및 개발 수요가 높다고 판단되어 변수로 추가하였다. ‘모도시 규모’는 사업지구가 속하는 지역의 시군 단위의 인구를 뜻하며, 인구수에 따른 모도시 규모가 자족시설용지 활성화에 미친 영향을 확인한다. 이를 위해 선행연구(신정철 외, 2004)의 인구 계층 단위의 도시 분류 방법을 활용하여 인구 30만 미만의 중소도시를 기준으로 인구 30만 이상 50만 미만의 중도시, 50만 이상 100만 미만의 중대도시, 100만 이상의 대도시로 구분해 인구가 적은 지역 대비 인구가 많은 지역을 비교하였다.

Table 4.

Status of construction in self-sufficient facilities site (as of 2023)

Ⅳ. 분석 결과

2. 필지 활성화 요인 분석 결과

분석의 대상인 541개 필지를 대상으로 사업지구의 입지 여건이 자족시설용지 활성화에 미친 영향을 확인하기 위해 다층 로지스틱 회귀모형을 실시하였으며, 이를 위한 모형에 활용된 변수의 기술 통계량은 <Table 5>와 같다. 분석 시 모형의 수렴을 안정화하고 다중공선성을 방지하고자 연속형 독립변수의 경우 전체평균화를 적용하였다(신광문 외, 2021). 이후 각 변수별 VIF를 확인해본 결과 모든 변수에서 3 이하의 값을 나타내 다중공선성이 없는 것으로 확인되었다.

Table 5.

Results of the descriptive statistics of variables

최종적으로 자족시설용지 필지별 활성화 요인에 대한 다층모형을 분석한 결과는 <Table 6>과 같다. 결과 해석에 앞서 모형선정의 타당성을 판단하기 위해 무조건모형(Unconditional Model)에서 나타나는 1, 2, 3수준의 잔차 분산을 통해 급내상관계수(ICC, Intra-Class Correlation)을 산출하였다. ICC값이 클수록 특정 수준의 설명력이 높고, 수준을 구분하여 분석하는 것이 타당함을 의미하며 일반적으로 0.05(5%)가 넘어야 다층모형을 사용하는 의미가 있는 것으로 판단한다(이다예, 2020). 산출 결과, 본 연구 모형의 ICC는 2·3수준 집단 내에서 약 0.625(62.5%). 3수준 집단 내에서도 약 0.145(14.5%)로 나타나 다층 분석을 적용하는 것이 타당한 것으로 나타났다.

Table 6.

Results of the multilevel logit model

<Table 6>의 분석 결과는 무조건모형(Unconditional Model; Model 1)과 위계별 독립변수 투입에 따른 그 외 모형으로 구분된다. Model 2는 1수준의 변수만 투입된 결과이며, Model 3는 1, 2수준의 변수가 투입된 결과이다. 마지막 Model 4는 1, 2, 3의 모든 수준의 변수가 투입된 결과이다. 분석 모형의 적합도는 편향도(Deviance)와 AIC(Akaike Information Criterion)값을 통해 추정하였다. 편향도는 모형 간 분산-공분산 구조의 적합도를 비교하는 값이며 어떤 모형이 종속변인을 더 잘 설명하는지 보여준다. AIC의 경우 ‘편향도+2p’의 값으로 구할 수 있으며, p는 모형의 모수(parameter)를 의미한다. 편향도와 AIC 모두 더 작은 값일수록 적합도가 우수한 것으로 판단한다(유정진, 2006). 분석 결과의 모형 중 Model 4의 결과에서 가장 작은 편향도와 AIC값이 나타났으므로, 분석 결과에 대한 해석은 Model 4를 중심으로 진행하였다.

1) 필지 및 사업지구 수준

분석 결과, 사업지구의 입지 여건에 따라 유의미한 자족시설용지 활성화의 차이가 나타났다. 먼저 1수준에 해당하는 개별 필지 및 사업단지 관련 변수의 경우 필지의 조성 후 경과연도가 유의미한 양(+)의 효과를 가진 것으로 분석되었다. 이는 사업지구가 조성되고 시간이 경과할수록 자족시설용지의 활용도가 점진적으로 증가하였으며 상대적으로 신규 조성된 지구의 경우 일정 기간이 경과하기 전에는 활성화 수준이 낮을 가능성이 있어 사업 초기에 이를 고려한 장기적 수요 관리가 필요함을 뜻한다.

서울과의 접근성을 고려한 변수 중에서는 지하철역과의 거리가 통계적으로 유의미한 음(-)의 효과가 나타났다. 지하철의 경우 대중교통을 통한 접근성이 뛰어남과 동시에 해당 노선들이 서울과 연계된 수도권 전철에 해당해 서울과의 연계에 이점을 제공하는 점에서 기업이 입지하는 데 지하철이 인접할 시 긍정적인 영향을 미친 것으로 판단된다. 반면 서울 도심과의 거리의 경우 Model 2, Model 3에서는 음(-)의 방향으로 통계적 유의미하였으나 시군 관련 변수까지 투입된 Model 4에서 는 부호는 동일하였으나 통계적으로 유의미하지는 않은 것으로 나타났다. 이는 전반적으로 서울과 접근성이 뛰어난 인접 지역의 자족시설용지의 활성도가 더 높게 형성되어 서울과 연계하기 어려운 수도권 외곽 지역의 자족시설용지를 활성화할 수 있는 지원책이 필요함을 시사함과 동시에, 거시적 지역여건 상 서울을 대체하는 우수한 거점 조성 시 서울에 인접하지 않을지라도 자족시설용지의 활성화가 가능함을 시사한다. 산업 관련 부문에서는 잠재적 경쟁 상대로 추정한 산업단지의 존재 시 자족시설용지의 활성화에 양의 영향을 미친 것으로 나타나, 실질적으로 경쟁 관계보다는 산업단지와 연계하거나 보완 관계에 있는 것으로 판단된다. 특히 단순 제조업 업종만 존재하는 산업단지(산업단지 1)는 통계적으로 유의미하진 않았던 반면 연구개발업 등 전문기술 기능을 포함한 복합용도의 산업단지(산업단지 2)는 통계적으로 유의미하였다는 점에서 자족시설용지 계획 시 이러한 첨단산업 집적지와 연계한 공급 수립이 필요함을 의미한다.

2) 읍면동 수준

읍면동 수준에서는 지역의 인구 및 산업 집적 특성이 자족시설용지의 활성화에 중요한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 먼저 고용자 수가 높게 형성되어 배후 수요가 형성된 곳의 자족시설용지 활성화 가능성이 유의미하게 높게 나타나 산업기반이 양호한 고용 집적지를 중심으로 상업·업무·지원시설에 대한 실질적 수요가 존재해 자족시설이 산업 및 근로 환경을 보완하는 기능으로 작용하고 있음을 시사한다.

자족시설용지와 관련된 산업인 제조업과 전문과학기술서비스업에 대한 특화(LQ)여부에서는 전문과학기술서비스업 특화 여부가 자족시설용지 활성화에 강한 양(+)의 효과를 미쳤으며 반면 제조업 특화 여부는 통계적으로 유의하지 않았다. 이는 앞서 산업단지의 결과와 함께 고려하였을 때 단순한 생산 중심의 산업구조보다는, 지식·기술집약적 산업 기반을 갖춘 지역일수록 자족시설의 활용도가 높다는 점을 보여주며, 산업구조의 고도화 수준이 자족시설용지의 실질적 수요를 결정짓는 주요 요인 중 하나로 작용하는 것으로 보인다.

도시화 규모 관련 변수로는 읍면동의 인구 규모가 자족시설용지 활성화에 유의미한 양(+)의 효과를 나타냈다. 이는 배후 수요가 충분히 확보될수록 생활 및 상업기능 수요 증가로 인해 자족시설이 보다 활발히 이용됨을 의미하며 앞서의 단순한 산업집적지뿐 아니라 배후 거주 인구와의 상호보완적 관계를 고려할 필요가 있다. 즉, 인구 기반과 고용 기반이 함께 작용하는 복합적 수요 환경이 자족시설의 지속가능한 활성화에 기여함을 보여준다.

3) 시군 수준

마지막으로 시군 수준에서는 거시적인 수준에서 각 도시의 산업 및 환경 특성을 고려한 변수와 도시의 전반적인 규모 및 발전 수준을 고려한 변수를 투입하였다.

해당 수준에서는 천 명당 병원 병상 수, 지가변동률, 모도시의 상업지역 비중이 통계적으로 유의미한 것으로 나타났다. 천 명당 병원 병상 수는 지역의 정주환경 및 보건 인프라를 비교하는 주요 변수 중 하나이며, 이를 미뤄보아 정주여건이 양호한 지역일수록 기업 및 근로자의 입주 선호도가 높아져 자족시설의 활성화로 이어질 가능성이 큰 것으로 보인다.

지가변동률의 경우, 해당 변수는 기준연도 대비 3년 전 지가의 변동을 반영하고 있어, 토지 가치 상승 및 개발 기대감이 높은 지역에서 자족시설용지의 활성화가 뒤따르는 경향이 있음을 보여준다. 이는 지역 부동산 시장의 성장성과 자족시설 수요 간의 연계성을 뒷받침할 수 있는 결과라 할 수 있다.

모도시의 상업지역 비중 역시 자족시설용지 활성화에 긍정적 영향을 미쳤다. 상업지역 비중이 높은 도시는 다양한 서비스업 및 지원시설이 집적되어 있으며, 이러한 상업 인프라가 자족시설의 이용 활성화를 촉진하는 요인으로 작용하는 것으로 보인다.

마지막으로 모도시의 규모의 경우 인구 규모가 커짐에 따라 양(+)의 방향성을 보였으나 통계적으로 유의하지 않아, 단순한 인구 규모보다는 산업 구조, 생활 인프라, 그리고 입지 기반의 질적 요인이 자족시설 활성화에 더 직접적인 영향을 미치는 것으로 판단된다.

Ⅴ. 결론 및 시사점

본 연구에서는 현재 택지개발사업 및 공공주택 사업 내 공급되고 있는 자족시설용지의 지역 여건 및 시간의 변화에 따른 건축물 조성 현황을 통해 활성화 정도를 파악하고, 이를 바탕으로 공간적 층위에 따른 지역 및 사업 여건이 사업지구 내 자족시설용지 활성화에 미친 영향을 분석하였다.

연구 결과를 요약하면 크게 다음과 같다. 첫째, 경기도 내 2008년부터 2023년까지 준공된 택지개발사업지구 및 공공주택지구 29개 곳의 541개 자족시설용지에 대한 건축실태 현황을 분석한 결과, 343개 필지에서 건축물이 공급되어 있었다. 이를 면적으로 환산하면 약 63% 정도이며, 따라서 분석 대상을 기준으로는 전체의 약 2/3 정도가 활성화된 것으로 확인된다. 건축물의 주 용도를 기준으로는 오피스텔 등의 업무시설이 가장 많았으며 지식산업센터 등 제조업 관련 시설이 뒤를 이었다. 이는 자족시설용지의 도입 목적인 지역의 고용 자족성 확보를 위한 산업 및 업무 용도에 속하는 건축물 위주로 조성된 것으로 추측되나, 오피스텔의 경우 대규모 조성 시 유입인구로 인한 기반시설 부족 우려가 있으며, 오피스텔 외에도 교육연구시설, 판매시설 등 도입 초기 허용 용도에서 확대되어 상업 등의 기능으로 주 이용이 확대된 것으로 나타났다.

둘째, 다층 로지스틱 회귀모형을 통해 택지개발 사업지구의 입지 여건이 자족시설용지의 활성화에 미친 영향을 분석한 결과, 기본적으로 시간이 지남에 따라 용지의 활성화 수준이 높아짐과 동시에 지역 및 사업 여건별로 활성화 정도에 큰 차이가 있었다. 지하철역과 인접하여 대중교통이 편리하고 기본적인 정주환경이 우수한 경우 유의미하게 용지의 활성화가 일어난다. 또한 적정 규모 이상의 정주인구와 상업지역이 입지하여 배후 수요가 존재할 시 유의미한 용지의 활성화가 있었다. 마지막으로 산업부문에서는 고용의 집적이 일어나고 기본적인 산업기반이 발달하여 있으며 산업단지 인근에 위치하여 관련 산업이 활성화되어 연계가 가능한 지역이 자족시설용지 활성화에 유리하였으며, 단순 제조업 위주보다는 전문과학기술서비스업 위주로 산업구조가 고도화된 지역에서 자족시설용지의 유의미한 활성화가 있었다.

연구 결과를 통해 자족시설용지의 활성화를 증진시키기 위한 다음과 같은 정책적 시사점을 제시할 수 있다. 첫째, 자족시설용지 공급에 있어 사업지구의 입지적 특성을 고려한 차등적인 공급 및 활성화 방안을 마련해야 한다. 지하철역과 근접하여 대중교통을 통한 접근이 편리하고 서울과의 물리적 거리가 짧거나 인접하여 서울로의 접근성이 뛰어난 지역의 경우, 서울의 규모의 경제의 직접적인 영향이 미칠 수 있어 자족시설용지가 활성화될 확률이 높게 형성되었다. 이는 반대로 서울과의 접근성이 낮아 실질적으로 지역 내 자족성을 확보해야 하는 수도권 외곽 지역 및 경기북부 등 입지적 제약이 큰 지역의 경우 서울로부터 거리에 따른 차등을 두어 허용용도 확대 및 용적률 인센티브, 역세권 복합개발 등을 통해 개발밀도와 기능 다양성을 높이는 전략적 보완책이 요구된다. 이는 단순한 공급량 조절이 아니라, 입지 수준에 따른 맞춤형 공급정책을 통해 과잉공급 문제를 구조적으로 완화할 수 있음을 시사한다.

둘째, 실질적인 수요 기반의 용지 배치 전략이 필요하다. 분석 결과에 의하면 자족시설용지의 활성화에 있어 입지하는 모도시의 상업지역 비중, 읍면동 단위의 고용자 수 및 인구규모는 정의 영향을 나타내고 있다. 반면 시군 단위에서 모도시의 인구 규모의 경우 인구가 늘어날수록 양(+)의 효과가 나타났으나 통계적으로는 유의미하지 않았던 점에서, 단순히 배후 지역의 인구 규모를 수요로 측정하는 것은 정확하지 않으며 보다 현실적인 자족시설용지 영향 범위 내의 규모를 파악하는 것이 중요할 것으로 판단된다. 이는 선행연구에서 지적한 바와 같이 사업지구 면적 등 공급자 중심의 획일적 기준에 의존하고, 지역별 수요를 반영하지 못한 점을 보완해 수요 타당성 조사 혹은 입지 조정계수 등을 개발해 지구별로 비율을 조정할 수 있는 유연한 계획기준을 마련할 제도적 장치의 필요성을 의미하며 기존 공급자 중심에서 소비자를 고려한 수요 중심의 공급체계 마련이 필요하다.

셋째, 지역 산업과 연계를 고려할 때 고용자 수가 많은 고용 집적지 및 인근에 산업단지가 존재하는 등 기본적인 산업 인프라가 발달한 지역은 자족시설용지가 활성화된 것으로 분석되었다. 특히 산업단지와의 근접성 경우, 자족시설용지의 허용용도가 확대됨에 따라 기존 산업 인프라와의 경쟁보다는 연계 혹은 보완할 수 있는 상업·업무 기능이 도입됨에 따른 것으로 판단된다. 따라서 자족시설용지 공급 시 지역 산업의 고도화 수준 및 산업집적 특성을 고려하여, 첨단·지식기반 산업 중심의 자족기능 유도가 필요하며, 단순 제조업 중심 지역보다는 혁신 클러스터, 연구단지 등 고부가가치 산업지구를 중심으로 자족시설을 배치함으로써 산업생태계 내 연계 시너지를 극대화하는 방향을 모색할 필요가 있다. 특히 윤종진·우명제(2025)의 연구에서도 나타났듯이 자족시설용지의 공급 자체만으로 지역이 고용중심지로 성장한 경우는 상대적으로 적으며, 기존 활성화된 고용중심지와의 연계 전략이 자족시설용지 활성화의 한 대안이 될 수 있을 것으로 판단된다.

한편, 본 연구에서는 경기도 내 2008년부터 2023년까지 준공신고된 지구 29곳을 대상으로 분석을 진행하였으나, 비수도권 내 사업지구 및 수도권 내에서도 부분적으로 준공되어 자족시설용지의 분양이 상당수 진행된 지구가 존재하며 특히 동탄, 광교 신도시 등 자족시설용지가 대량 공급된 지구 등을 고려해 향후의 연구에서는 분석의 범위를 확대하여 연구를 진행할 필요가 있다. 또한 본 연구에서는 건축물의 조성을 기준으로 하여 자족시설용지의 활성화 수준을 측정하였으나, 건물이 조성된 후에도 공실로 남아있는 경우 활성화되어 있다고 보기 어려우므로, 추후 연구에서는 매출액 또는 유동인구 변화를 반영한 분석이 진행될 필요가 있다.

Acknowledgments

이 논문은 국토교통부의 스마트시티 혁신인재육성사업으로 지원되었음.

이 논문은 정부(과학기술정보통신부)의 재원으로 한국연구재단의 지원을 받아 수행된 연구임(NRF-2022R1A2C1093303).

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