중소도시 역세권 개발 실행력 제고를 위한 제도적 개선방안 연구 : 해외 중소도시 역세권 개발사례를 중심으로

Ⅰ. 서 론

Ⅱ. 선행연구 고찰

1. 역세권 관련 법·제도의 변천 과정

역세권은 대중교통 지향형 개발(TOD)에 따른 경제적·사회적·환경적 이점에 더해 시민활동의 중심지로서 성장해왔다(Bhattacharjee and Goetz, 2016; Tong et al., 2018; Huang et al., 2020). 특히 우리나라는 많은 철도이용객 수요와 환승의 용이성으로 인해 역세권 중심의 TOD 개발 필요성이 강조되었고(성현곤 외, 2008), 개발의 패러다임은 단순 역사 중심의 개발에서 철도역사 연접지역을 포함하는 복합개발을 거쳐, 최근에는 주변 지역을 연계하는 통합개발 형태로 변화해 왔다(신예철·김태호, 2012).

국내 역세권 개발 관련 제도에 대한 논의는 2004년 우리나라 고속철도인 KTX 개통 시기 전후로 시작되었다. 정석희 외(2003)는 철도역세권 개발 관련 국내외 사례와 개발모델에 대한 연구를 통해 역세권 개발을 위한 제도의 필요성을 제기하였다. 이어진 이창무 외(2007)는 역세권 개발과 수도권 공간구조 재편 관련 연구에서 역세권별로 차별화된 기능을 고려하여 허용용적률을 역세권 특성에 따라 유연하게 적용할 수 있는 ‘역세권혼합용도지구’ 제도의 도입을 제시하였고, 한광덕 외(2008)의 역세권 개발 전략 관련 연구에서는 제도적 측면에서의 국가 교통체계의 연계성과 사업시행, 개발방식 등의 문제점을 분석하고, 해외사례의 시사점을 바탕으로 ‘철도역세권개발법’ 제정의 필요성을 제기하였다. 또한, 김현진·구자훈(2009)의 연구에서는 역세권 개발 관련 제도의 한계점을 분석하여 역세권 고밀·복합개발의 중요성과 허용용적률 완화를 위한 「도시재정비촉진을 위한 특별법」 내 역세권 고밀복합형 유형의 추가에 대한 필요성 제시하였으며, 김영훈·이정형(2010)은 기존의 역세권 관련 제도의 문제점을 분석하여 역세권 개발 활성화를 위해 교통계획과 도시계획의 통합적 법·제도의 필요성을 제시하였다.

당시 역세권 개발은 주로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’)에 따른 지구단위계획으로 지정되어 이루어지거나, 「도시개발법」에 따라 철도역사 인접 지역을 개발하는 방식으로 진행되었다. 국토계획법에 따른 개발은 2000년대 이후 서울역, 영등포역 등이 민자복합역사로 개발되면서부터 시작되었다. 그러나 역무 기능보다 상업 기능에 집중되어 환승 불편 및 교통혼잡이 발생하였고, 역세권 범위의 개발이 아닌 단순 건물 신축에 그쳐 도시계획적 측면의 한계가 존재했다(이선우 외, 2012). 이후에는 이러한 한계를 보완하고자 택촉법 등을 통해 철도역사 주변 지역을 복합개발하는 형태로 진행되었다. 택촉법은 국토계획법과 달리 개발사업의 성격을 지니고 있어 시행 관련 내용을 명확히 규정하고 있다는 이점이 있지만, 철도역 건설과 주변 지역 개발에 대한 근거법이 이원화되어 있어 연계개발이 어렵다는 한계가 존재했다. 대표적으로 광명역세권의 경우, 철도역사를 중심으로 한 복합환승센터는 「국가통합교통체계효율화법」(이하 ‘통합교통체계법’)에 따라 건설되고, 주변 지역은 택촉법에 따라 개발되었다. 이와 같은 이원적 체계는 철도역과 주변 지역의 통합적인 개발이 진행되지 못했고, 개발 시기와 사업주체별 사업목표의 차이로 인해 철도이용객 필요시설 부족 문제를 유발하는 등 역세권 개발과 관련하여 다양한 한계를 드러내고 있다. 이상의 현행 역세권 개발 관련 제도를 비교 분석하여 정리하면 <표 1>과 같다.

Table 1.

Comparative analysis of current systems related to development of station areas

한편 이와 같은 역사 중심 개발방식이나 이원화 체계의 복합개발 방식은 역이용객이나 유동인구가 많은 지역을 대상으로 진행되었고, 배후 주거인구 및 유동인구 부족 등 낮은 수요의 입지적 특성을 지닌 중소도시에 적용된 사례는 찾아볼 수 없다. 이 시기 역세권 개발에 대한 논의의 초점은 주로 철도역과 주변 지역을 함께 통합하여 개발하는 대형복합개발에 맞추어져 있었기 때문이다. 대규모 택지공급과 도시개발을 목적으로 하는 도시개발법과 택촉법의 취지를 고려할 때, 중소도시 역세권에는 이를 적용하기 곤란하며, 공공의 철도역사 정비 외에는 민간의 개발수요도 충분하지 않았다. 이로 인해 중소도시의 역세권은 도심 기능을 상실하고, 주변에 유휴부지가 다수 상존할 뿐만 아니라, 외곽에 위치한 버스터미널로 인해 대중교통 연계성에도 많은 한계를 갖게 되었다(서민호 외, 2020). 따라서 철도교통과 역세권을 유기적으로 연계하여 개발하기 위한 법·제도의 필요성이 강조되었고, 2010년 4월 역세권을 체계적이고 효율적으로 개발함과 동시에 인접 지역의 도시환경을 개선하기 위해 역세권법이 제정되었다.

2. 역세권법의 실효성에 대한 논의

역세권법이 제정됨에 따라 철도역과 주변 지역의 통합적인 개발이 가능해졌지만, 사업추진 관련 내용을 명확히 규정하지 않고 타 법률을 준용하도록 하는 등 미흡한 부분이 존재했다. 이러한 한계가 드러나자 2010년 이후에는 TOD 실현의 관점과 대도시 역세권의 개발 효율성의 측면에서 역세권법 실효성 제고를 위한 연구가 등장하기 시작하였다.

박재홍(2010)은 역세권 관련 제도 중 「도시재정비촉진을 위한 특별법」과 통합교통체계법, 역세권법을 비교하여 TOD 구현의 법률의 실효성을 진단하였고, 성현곤(2010)은 역세권법의 TOD 구현을 위해 철도 중심 공간구조 형성, 대중교통 연계성 강화, 역세권 지역의 일체적 개발 추진 및 개발 활성화를 위한 인센티브 제공 등 제도적 개선방안을 제안하였다. 이어진 이재훈 외(2011)의 연구에서는 국내 철도역세권 개발방식과 법·제도 현황을 바탕으로 문제점을 도출하고, 해외 개발사례 분석을 통해 역사별 특성을 고려한 역세권 개발 활성화 방안을 제시하였다. 이선우 외(2012)는 역세권 개발 관련 제도와 현황을 분석하여 문제점을 도출하고, 전문가 대상 심층 인터뷰를 통해 역세권 통합계획 수립과 개발주체별 이해관계 조정 등의 개선방안을 제시하였다. 한국철도시설공단(2014)은 역세권법의 한계점을 계획적, 사업적, 절차적, 행정적 측면에서 분석하여 역세권법의 개정 필요성을 밝혔고, 한승욱(2022)은 일본 역세권 복합개발형 도시재생사업의 특성을 분석하여 민간자본의 자발적인 역세권 개발 참여를 유도하기 위한 제도적 개선의 필요성을 제시하였다.

이상의 연구들은 대도시 주요 역사를 대상으로 현황과 역세권법 적용의 문제점을 분석한 후, 법 조항에 대한 분석과 외국 제도와의 비교를 통해 정책적 시사점을 제시하는 형태로 진행되었다. 공통적으로 제기된 역세권법의 주요 한계점을 계획적, 사업적, 행·재정적 지원의 측면에서 살펴보면 <표 2>와 같다.

Table 2.

Main limitations of the station area law presented in previous studies

먼저, 계획적 측면에서 역세권 개발구역 정의와 지정범위의 설정 기준이 모호하고, 단편적 범위 설정으로 인해 역세권 주변 지역의 난개발이 발생할 가능성이 있다는 점이다. 이 중 역세권 개발구역의 정의와 지정에 대한 기준은 철도역과 인근의 철도시설을 포함하도록 개정되었고, 개발구역의 분할과 결합에 대한 조항을 신설하여 일부 보완되었다. 그러나 개정된 이후에도 여전히 역세권 개발구역 지정 조건을 면적과 규모에 대한 기준만을 제시할 뿐 도시 규모에 따른 세부적인 기준을 제시하고 있지 않아 특히 중소도시 개발에 대상구역을 설정하는데 한계를 가진다.

두 번째로, 사업적 측면에서 개발이익 환수 감면 관련 규정이 미흡하고, 인허가 등 사업 소요기간을 장기화시킬 수 있는 요인으로 인해 사업성을 악화시킬 수 있다는 점이다. 역세권개발이익 환수에 대한 규정은 2018년 12월 개발이익의 재투자에 대한 규정으로 개정되었으나, 「개발이익 환수에 관한 법률」(‘이하 개발이익환수법’)보다 부담금이 과다하게 부과되어 사업에 악영향을 줄 수 있다는 비판이 존재했고(한국철도시설공단, 2014), 2023년 8월 개발이익의 산정을 개발이익환수법을 준용할 수 있도록 개정되었다. 또한, 인허가 장기화 요인으로 지적된 지구단위계획 수립 시점에 대해서도 기존 개발구역 지정 시에서 실시계획 작성할 때로 완화되었다. 그러나 역세권 입지특성을 고려하지 않은 획일적인 규정으로 인해 높은 개발압력과 함께 충분한 수요가 있는 대도시와 달리 그러한 조건을 갖추지 못한 중소도시에 적합한 사업방식 및 추진체계에 대한 고려는 이루어지지 않고 있다.

마지막으로, 행·재정적 측면에서 지원사항에 대한 규정이 미흡하고, 역세권 개발 촉진 수단의 실효성이 부족하여 사업시행자의 부담이 높다는 점이다. 현행 법률에서 지구지정 기준 완화와 건폐율·용적률 완화 특례를 부여하고 있지만, 정부와 지자체의 구체적인 행·재정적 지원사항을 필수가 아니라 필요에 따른 규정으로 명시하고 있어 실질적인 지원이 제대로 이루어지기 어렵다. 특히 이러한 특례조항은 개발 효율성 측면에서 대도시 주요 역세권에는 인센티브 요인으로 작용할 수 있지만, 개발수요가 충분하지 않은 지방 중소도시에서는 이러한 특례조항의 실효성이 낮다고 할 수 있다.

그러나 선행연구에서 제시한 역세권법의 제도적 개선방안은 대도시 역세권의 개발 활성화에 목적을 두고 진행되어, 중소도시의 지역 특성과 사업 여건에 대한 고려가 미흡하였다. 또한, 역세권의 체계적인 개발을 위해 필요한 주요 요인(Kidokoro, 2020) 중 공공과 민간의 협력적 체계 구축, 역세권의 범위 구체화 등 핵심적인 부분에 대한 개정이 이루어지지 않고 있으며, 이로 인해 현재 추진되고 있는 다수의 역세권 개발 중 춘천역세권 개발사업(국가철도공단, 2022)을 제외한 모든 사업이 타 법률에 따라 사업이 시행되고 있는 실정이다.

따라서 본 연구에서는 중소도시 역세권 개발에 대한 제도적 특징을 계획적, 사업적, 행·재정적 지원의 측면에서 분석하고, 성공적인 개발사례와 지역적 파급효과를 바탕으로 우리나라 중소도시 역세권에 이를 적용할 수 있는 방안에 대해 제시하고자 한다.

Ⅲ. 국내 중소도시 역세권 개발 현황

전국의 70개 고속철도역 중 인구 50만 명 이하의 중소도시에 입지한 45개 철도역세권 개발현황을 살펴보면, 대부분의 도시에서 도시기본계획을 통해 역세권 개발을 계획하는 등 역세권 개발의 필요성과 추진 의지를 밝히고 있지만, 개발이 진행 중이거나 완료된 철도역은 11곳에 불과하다(표 3). 대도시의 주요 역세권이 양호한 기반시설과 높은 잠재수요를 바탕으로 민간의 참여를 유도하여 다양한 개발사업을 진행하는 것과 달리, 중소도시의 경우에는 저렴한 지가의 이점을 지님에도 불구하고, 낮은 잠재수요와 사업 시행에 적용할 수 있는 제도적 한계가 존재하기 때문이다(배성호 외, 2024).

Table 3.

Development status of small and medium-sized cities near stations

현재 개발이 진행 중이거나 개발이 완료된 중소도시 역세권에 적용된 개발방법을 세부적으로 살펴보면, 각각 광명역과 천안아산역은 택지개발사업, 진주역과 포항역은 도시개발사업을 통해 진행되었으며, 김제역, 순천역, 익산역, 정읍역, 제천역 등 5곳은 도시재생뉴딜사업, 신경주역과 원주역은 투자선도지구로 지정되어 진행되고 있다.

먼저, 택지개발사업과 도시개발사업으로 진행 중인 지역은 비교적 배후 수요가 많은 도시에서 지자체와 공공기관의 주도로 역세권 개발이 진행된다는 공통점을 지닌다. 광명역은 수도권 서남부의 풍부한 배후인구를 가지며, 천안아산역은 사실상 대도시인 천안시 생활권에 속하는 지역이다. 비수도권에 위치한 포항역 역시 도시 내 상주인구가 약 50만 명에 달하는 도시이고, 진주역은 경남진주혁신도시가 들어서면서 대규모 공공기관의 입지로 배후수요를 확보할 수 있었다. 그러나 이보다 배후인구가 적어 개발수요를 확보하기 어려운 일반적인 중소도시 역세권에 대해 대규모 택지개발이나 도시개발사업을 시행하기에는 사업성 부족 등의 어려움이 존재한다. 또한, 철도역과 주변 지역의 이원화 개발로 인해 광명역세권의 철도이용객 필요 시설 부족 문제뿐만 아니라, 천안아산역세권에서는 상업·업무용지 과다공급에 따른 대규모 미분양이 발생하는 등 철도역세권의 통합적인 개발이 불가하다는 제도적 한계점이 존재한다(한국철도시설공단, 2014).

다음으로, 도시재생뉴딜사업은 기성시가지에 위치한 철도역세권에 대해 공공서비스 기능을 회복하고, 문화·상업·관광 등의 기능과 연계하고자 시행되고 있다. 그러나 도시재생사업은 주로 국고보조금으로 이루어지기 때문에 예산의 한계가 존재하며, 정부의 정책 의도와 달리 공공의 재정적 지원에도 불구하고 민간의 사업참여는 활성화되지 않고 있다(한승욱·권혁신, 2022). 또한, 사업목적이 노후 지역의 체질 개선과 활력 회복에 초점을 두고 있어 사업 시행 이후에도 역세권 지역의 중심지 기능회복에는 실질적인 한계가 존재하는 것이 사실이다. 대표적으로 익산역세권의 경우, 도시재생뉴딜사업 이후에도 상업시설 공실률이 40%대에 이르고 있으며, 정읍역세권은 사업으로 신설된 거점시설의 위탁 및 운영 주체에 대한 문제에 직면하고 있다. 이와 같이 실질적인 거점 기능 회복 및 상권 활성화 효과가 나타나지 않아 지역 주민들이 구역 해제를 요구하는 등의 문제가 나타나고 있다.

마지막으로, 투자선도지구로 선정되어 역세권 개발을 진행하는 지역의 경우, 「지역 개발 및 지원에 관한 법률」에 따라 비수도권의 지역개발사업 중 경제적 파급효과를 가진 지역사업에 대해 각종 규제 완화와 세제 감면 등의 인센티브를 받을 수 있다는 장점이 있어, 역세권의 거점육성을 위해 시행되고 있다. 그러나 지역개발지원법은 역세권 개발에 특화된 법률이 아니기 때문에 철도역과의 복합개발이 어렵고, 개발이익이 철도역에 대한 재투자로 이어지지 않는다는 단점이 존재한다. 이로 인해 역세권 활성화와 지역거점 형성의 효과는 제한적이었으며, 민간의 사업참여가 제대로 이루어지지 않아 사업이 장기화되는 등의 문제가 발생했다. 실제로 개발이 완료된 지역 모두 지구지정 이후 약 10년의 기간이 소요되었으며, 현재 심각한 미분양 사태로 인해 지역 주택시장 침체의 원인으로 지목되고 있다.

이상의 현황을 바탕으로 도출할 수 있는 중소도시 역세권 개발의 문제점은 ‘철도역과 주변 지역의 개발 시기 차이에 의한 역세권 내 연계성 부족’, ‘민간의 사업참여 저조’, ‘과대 공급에 따른 시장수요 부족’ 등으로 요약할 수 있다. 중소도시 역세권 개발은 사회적 인구증가를 기대하기 어려운 현실을 고려하여(안아림 외, 2019), 압축적인 범위 내에서 복합개발을 통해 거점 기능을 회복하고, 주변 지역에 대한 상생적인 파급효과를 극대화할 수 있는 방향으로 이루어질 필요가 있다(임서환, 2007). 그러나 철도역과 주변 지역의 연계개발을 위해 중소도시 역세권 개발에 현행 역세권법을 적용하더라도, 사업 시행에 있어 다음과 같은 한계가 존재한다.

먼저, 계획적 측면에서 제도 내 도시 규모에 따른 세부적인 기준이 존재하지 않을 뿐만 아니라 실질적으로 역세권 개발구역 지정 권한은 중앙정부가 가지고 있는 반면, 인허가 권한은 지자체에 있어 사업추진의 안정성이 떨어진다는 점이다. 시장·군수가 지정권자에 개발구역의 지정 및 변경을 요청할 수 있지만, 철도역 시설이 대부분 국가 소유인 점을 고려할 때, 중소도시에서 지자체 주도로 개발구역을 지정하는데 어려움이 존재하는 것이 사실이다.

다음으로, 사업적 측면에서 현행 역세권법을 통한 역세권 개발사업은 도시개발법과 달리 수용방식을 통해서만 토지취득이 가능하여 토지주의 반발 우려와 기성시가지 지역에 대한 개발 어려움이 존재하고, 수요 및 시장환경을 고려한 단계별 개발의 법적 근거가 없어 사업환경의 변화에 유연하게 대응하기 곤란하다. 중소도시 역세권은 노후화된 기성시가지를 대체할 가능성도 있는 반면, 낮은 잠재수요를 고려할 때, 단계별 개발의 법적 근거가 불분명한 것은 민간의 사업참여에 부정적 요인으로 작용할 수 있다.

마지막으로, 행·재정적 측면에서 획일적인 인센티브 제도는 중소도시의 사회·경제적 환경을 제대로 고려하지 못한다는 점이다. 현행 제도에 규정된 건폐율·용적률 완화 특례를 통해 민간수요가 충분한 대도시지역의 경우, 더 많은 개발이익을 확보할 수 있지만(박문수, 2010), 개발수요가 적은 중소도시에서는 인센티브의 실효성이 낮아 사업기간이 길어지거나, 과대 공급으로 인해 민간사업자의 사업성 악화와 지역 주택시장 침체 등으로 이어질 우려가 있다. 또한, 국가의 사업비 보조, 사업 시행 협의회 구성 등 주요사항을 필수규정이 아닌 필요규정으로 명시하고 있어 실질적인 지원이 이루어지기 어렵다고 할 수 있다.

이와 같은 한계로 인해 국내 중소도시 역세권 개발은 높은 필요성과 지자체의 추진 의지에도 불구하고, 법 제정 초기의 기대만큼 원활하게 진행되지 못하고 있는 실정이다. 따라서 공공의 재정적 한계를 보완하기 위해 민간의 적극적인 사업참여를 유도하고, 시장여건을 고려하여 사업 시행의 안정성을 확보할 수 있는 다양한 지원체계 도입과 중소도시의 입지적 특성을 고려한 사업추진이 가능하도록 제도적 보완이 필요하다고 할 수 있다.

Ⅳ. 해외 역세권 개발제도 및 사례 분석: 중소도시 중심으로

본 연구의 분석대상이 된 해외 역세권 개발제도는 일본의 ‘대도시지역의 택지개발 및 철도 정비의 일체적 추진에 관한 특별 조치법’, 프랑스의 ‘협의정비구역(ZAC) 제도’, 미국의 ‘세제 및 금융지원 제도’이다. 해당 국가를 선정한 배경은 국가별로 상이한 제도를 통해 성공적인 역세권 개발사례를 보여주기 때문이다. 일본은 우리나라 역세권법과 같이 철도역과 주변 지역의 통합적 개발을 위한 별도의 제도를 수립하고 있는 반면, 프랑스와 미국은 타 개발사업에도 적용 가능한 법체계를 유지한 가운데 다양한 유도방안을 통해 역세권을 개발하고 있다. 또한, 일본과 프랑스는 광역적으로 고속교통망을 구축하고 있는 철도의 선진국으로 알려져 있으며(김태규·김대호, 2011), 미국은 TOD 개념이 처음으로 등장하여(Calthorpe, 1993), 주요 대중교통 결절점에 대해 체계적인 복합개발이 이루어지고 있는 국가이다. 따라서 각각의 역세권 개발 법·제도에서 적용되고 있는 직·간접 수단을 계획적 측면, 사업적 측면, 행·재정적 지원의 측면에서 분석하고, 이를 적용한 중소도시 역세권 개발사례와 파급효과를 살펴보고자 한다.

2. 해외 중소도시 역세권 개발사례

1) 일본 쓰쿠바 역세권 개발사업

택철법을 통한 개발사례로는 쓰쿠바 익스프레스(Tsukuba Express, 이하 ‘쓰쿠바선’)가 있다. 쓰쿠바선은 도쿄의 아키하바라역과 이바라키현에 위치한 중소도시인 쓰쿠바(つくば)시의 쓰쿠바역을 연결하는 고속철도로 2005년 개통되었다. 도쿄와 쓰쿠바시를 연결하기 위해 건설된 쓰쿠바선은 미개발지를 철도의 개통과 함께 일체적으로 정비하여 택지와 철도를 동시에 개발하여 해당 지역의 공간구조를 재편하고자 개발되었다.

쓰쿠바선은 최초 1985년부터 개발 계획이 수립되었으나, 일본 국철의 파산과 민영화됨에 따라 계획이 보류되었다. 이후 1987년 민간이 건설을 담당하고, JR동일본에 위탁 운영하는 방안을 채택하였으나, 건설비용 과다와 수요 부족으로 인해 거절되었다. 1990년대 당시 쓰쿠바시의 인구는 약 18만 명³⁾으로, 도심과 당시 교외 지역의 중소도시를 연결한다는 점에서 개발 초기 충분한 수요가 확보되기 어려웠고, 쓰쿠바 역세권의 신규 주택 수요와 철도이용객의 연계 및 정착에 장기간이 소요된다는 점에서 다양한 불확실성 요인들이 존재했다(최현수 외, 2014). 이로 인해 민간사업자의 사업추진만으로는 시행되기 어려웠고, 지자체와 철도사업자, 택지개발사업자로 구성된 협의회를 구성하여 택촉법에 따라 개발하기 위한 기본계획을 수립하였다. 긴밀한 협의체계를 구성하여 철도 이용수요 확보 및 수익 창출을 논의하고, 민간사업자로 하여금 사업 시행에 실질적으로 필요한 지원이 가능하도록 하였다. 그 결과, 중소도시의 입지적 특성에 맞게 개발면적 허용 규제 완화보다는 세제 혜택 및 자금 원조 등의 행·재정적 지원을 통한 사업 안정성 확보가 가능해졌다. 이후 1991년 철도정비기금이 설립되어 역세권 개발에 필요한 비용 중 일부를 무이자 차입금 형태의 자금 마련이 가능해졌고, 건설사업비 8,081억 엔 중 80%를 정부(40%)와 지자체(40%)로부터 부담하였으며, 나머지 비용은 민간기업의 출자 14%, 재정투융자 6%로 비용을 충당하였다.

2005년 역세권 개발 이후 지속적인 인구 유입과 고용인구 증가가 나타났으며, 이는 일시적 유입이 아닌 주변 지역의 지속적 유입으로 이어져 이바라키현 남부의 거점지역으로 발전할 수 있었다(그림 1). 또한, 개발 초기에는 쓰쿠바시 내 연구개발단지와 도쿄 중심부 간의 이동이 대부분이었지만, 점차 주변 도시와의 교류가 확대되면서 2018년 기준, 쓰쿠바 역세권과 인근 지역 간의 교류가 압도적인 비중을 차지하게 되었다(Iwai and Murayama, 2023). 현재 쓰쿠바는 일본 수도권의 위성도시의 역할을 넘어 별개의 중심도시로서 성장하였다(Miao, 2018; Tateishi et al., 2021).

Figure 1.

Population growth rate of Tsukuba city, Japan

2) 프랑스 유라릴 프로젝트

ZAC 제도는 고속철도인 TGV와 LGV 노선 정차역에 진행되는 다수의 역세권 개발사업에 적용되고 있다. 이 중 LGV Nord Europe 노선과 TERGV 노선이 지나는 릴(Lille)시의 유라릴(Euralille) 프로젝트는 대표적인 프랑스 역세권 개발사업의 성공적인 사례로 꼽힌다. 릴은 20세기 초 철광산업과 프랑스 주요 도시의 중심에 위치한다는 지리적 이점을 바탕으로 산업과 상업이 번성하였나, 1960년대 이후 섬유산업의 몰락에 따른 도시 쇠퇴로 인해 실업률이 상승하고, 인구는 1980년대 약 19.5만 명⁴⁾으로 17%가량 급감하였다(Frick, 2023). 프랑스 정부는 릴을 TGV 북부선의 거점 도시로 성장시키고자 역세권 개발을 계획하였으며, 공공과 민간이 함께 공동합자회사를 설립하면서 시작되었다.

유라릴 개발사업은 2단계로 구분하여 진행되었는데, 1단계 사업은 1988년부터 릴 유럽(Lille-Europe)역을 중심으로 서로 다른 성격의 4개 지구를 개발하였으며, 2000년대 이후 인근 지역에 공공청사와 복합단지를 개발하는 2단계 사업을 진행하였다. 사업 시행은 프랑스 국철(SNFC)과 지자체인 릴시 등 공공부문과 민간이 공동으로 민관혼합회사인 유라릴 메트로폴(Euralille-Metropole)을 설립하여 추진되었다. 이후 ZAC 제도를 통한 구역지정 이후 지자체와 시민을 비롯한 다양한 이해관계자로 구성된 위원회를 설립하여 협의 체계를 갖추고, 토지의 용도뿐만 아니라 개별 건물의 질적인 부분에 대한 세부사항을 조율하여 복합개발이 가능하도록 하였다. 또한, 릴 주변 도시와의 교통 연계성을 고려하여 철도 결절점으로서 역할뿐만 아니라 기존 상권이나 인프라와 유기적으로 연계하여 도시 전체를 활성화하는데 개발의 중점을 두었고, 이를 통해 적은 배후수요에도 신규 개발이 기존 상권에 악영향을 미치는 부작용을 방지할 수 있었다(이병대·심재승, 2013; 천승환, 2016).

유라릴 개발사업 이후 릴 역세권은 높은 인구증가율뿐만 아니라(그림 2), 국제교역의 중심지로서 주변 지역과의 연계를 통해 관광 및 업무시설 수요의 증가로 1만 2천여 개의 일자리가 창출되는 등 호텔, 대규모 상업시설 등 서비스 산업의 중심지로 성장하였다(변세일·이범현, 2011). 지역경제 측면에서 릴의 GVA(Gross Added Value, 총 부가가치)는 프랑스 수도권(100%) 대비 1990년대 78%에서 2006년 80%로 성장하였으며, 이중 고부가가치 산업인 지식 집약산업은 개발 이후 7.2% 증가하면서 전국 평균인 6.3%를 상회했다. 이러한 결과는 릴시뿐만 아니라 주변 지역의 고용증가율에도 긍정적 효과를 주었는데, 릴시가 속한 노드(Node)주의 1970~1990년까지 고용증가율은 -3.6%에서 개발 이후 1990년대 4.3%, 2006년 9.1%까지 증가하였으며, 같은 기간 릴은 1990년대 4.6%에서 2006년 11.6%로 나타났다(Chen and Hall, 2012).

Figure 2.

Population growth rate of Lille, France

3. 소결

역세권 개발제도에 관한 일본, 프랑스, 미국 사례의 주요 내용을 우리나라 역세권법과 비교하여 정리하면 <표 4>와 같으며, 중소도시 역세권 개발 실행력 강화를 위한 제도적 측면의 시사점은 다음 세 가지 측면에서 요약할 수 있다.

Table 4.

Main contents of overseas station area development system

먼저, 계획적 측면에서 지자체를 중심으로 철도교통과 역세권 지역의 토지이용이 연계적으로 개발되기 위해 통합적 계획을 수립하고 있다는 점이다. 일본은 택철법을 통해 광역지자체가 기본계획 수립과정부터 철도역사와 주변 지역을 연계하여 계획하고 일체적으로 개발하도록 규정하고 있으며, 프랑스는 ZAC 제도를 통해 토지 정비부터 상부 건축물의 건설까지 통합된 계획에 따라 개발되도록 하고, 사업과 관련한 대부분의 권한을 지자체에 이양하였다. 이를 통해 지역 여건을 고려한 계획수립과 철도교통과 토지이용의 유기적 연계가 이루어지도록 하여, 집약적인 개발구역 설정과 상생적 파급효과 유발의 중요성을 지닌 중소도시 역세권의 성공적인 개발에 기여할 수 있었다.

이를 고려할 때, 우리나라 중소도시 역세권 개발에서도 도시계획과 철도교통의 유기적인 연계를 통한 개발이 가능한 제도라는 점에서 역세권법을 타 법률보다 우선적으로 검토하고 적용할 필요가 있다. 다만, 현행 역세권법에서는 개별 지자체 주도의 계획수립이 사실상 어렵다는 점, 개발구역 범위 설정에 있어 일괄적인 면적 기준을 적용하고 있다는 점에서 도시 규모 및 특성을 고려한 개발이 어렵다는 한계가 있다. 역세권법의 제도적 보완을 통해 도시의 특성과 철도역의 위계 등을 고려한 합리적인 역세권 개발구역의 범위를 설정하고, 압축적인 범위 내 복합개발이 이루어진다면, 기존의 문제점으로 제기된 개발 시기 차이에 따른 연계성 부족 및 과대 공급에 따른 시장수요 부족 문제를 완화할 수 있을 것이다.

두 번째로, 사업적 측면에서 도시 규모와 입지적 특성을 고려한 사업방식을 적용하여 개발의 다양성을 확보하고, 사업성이 악화되는 것을 방지하고 있다는 점이다. 충분한 수요 확보가 어려운 중소도시의 특성을 고려하여 민간의 사업참여 활성화를 위해 지자체와의 포괄적인 협의체계를 구축하고, 사업계획에 적합한 규제를 논의하여 설정하는 등 사업 시행의 자율성을 보장하고자 하였다. 또한, 사업의 안정성을 확보하기 위해 토지우선매수권 부여, 토지의 집약적 환지 등 지가상승 문제를 방지하고, 사업시행 지구의 분리를 통해 단계별 개발을 허용하거나 원활한 재원조달을 위해 채권을 발행하는 등 지역의 개발입지적 특성을 고려하여 다양한 제도를 수립하고 있다. 한편, 공공-민간 협의체 외에도 지자체-지역 주민 간 협의 체계를 구축하여 개발 이후 지가상승으로 인한 저소득층 원주민의 이탈이나 지역사회의 유대 약화를 방지하고자 하였다. 이를 통해 중소도시 역세권 개발에서 가지는 민간사업 시행의 어려움을 사전에 보완하고, 개발이익을 통해 지역 내 필요한 공공서비스가 적합하게 공급될 수 있도록 하였다. 그러나 국내 제도에서는 사업협의회 구성이 의무화되지 않고 있을뿐더러 다양한 사업방식을 제도화하고 있는 철도 선진국과 달리, 사업추진체계에 대한 법적 근거의 미흡한 부분이 존재하기 때문에 이를 개선해야 할 필요가 있다.

세 번째로, 행·재정적 지원의 측면에서 지역의 사업여건을 고려한 실효성 있는 직·간접적 지원수단을 활용하여 공공의 재정적 한계를 보완하고 있다는 점이다. 중소도시의 여건을 고려하여 개발허용 기준을 완화하는 조치보다는, 직접적으로 개발비용의 일정 부분을 국가와 지자체가 부담하거나, 일부 세금 면제로 재원을 보조하여 공공과 민간의 합리적인 부담체계를 마련하고자 하였다. 간접적 수단으로는 개발된 역세권 지역 내 주거시설 입주 예정자의 세금감면 혜택을 제공하여 시행자의 미분양 우려를 완화하고, 입주 예정자 중 일정 비율을 저소득층에 분양하도록 하여 공공성을 확보하고 있다. 또한, 인허가기간 단축, 방해사업 유예 등의 행정적 지원도 함께 제공하여 민간의 사업참여 부담을 최소화하였다. 이를 고려할 때, 국내 제도에서도 추가적인 개발을 허용하는 일괄적인 특례가 아닌 도시유형에 따른 차별화된 지원수단 도입이 필요하다고 할 수 있다.

Ⅴ. 결론 및 정책적 제언

국토 전반에 대해 철도 중심의 공간계획이 수립되고, 지역거점을 통한 압축적 도시 공간 형성이 강조됨에 따라 철도역세권 개발의 중요성이 높아지고 있다. 그러나 지금까지의 역세권 개발제도는 입지에 따른 사업여건을 개별적으로 고려하지 못하고, 획일화된 지원수단으로 인해 유동인구가 많은 대도시 주요 역사를 중심으로 개발되었다. 본 연구는 중소도시의 도시서비스 공급 효율성 문제에 따른 철도역세권 중심의 공간구조 개편이 강조되고 있는 배경에서, 철도 선진국으로 알려진 해외 역세권 개발제도와 사례를 살펴보고, 국내 중소도시 역세권 개발 실행력 제고를 위한 제도적 개선방안을 도출하고자 하였다.

일본, 프랑스, 미국의 역세권 개발제도를 분석하여 공통적으로 도출된 특징은 역세권 개발구역에 대한 통합적인 계획을 수립하고, 도시 규모 및 입지특성을 고려한 다양한 사업방식과 지원체계를 수립하였다는 것이다. 이를 바탕으로 우리나라 중소도시 역세권 개발의 실행력 제고를 위한 정책적 시사점은 다음과 같다. 첫 번째 시사점은 지자체를 중심으로 철도역과 주변 지역의 연계적인 개발을 위한 계획수립과 집약적인 개발구역 설정이 이루어져야 한다는 점이다. 일본과 프랑스는 철도역과 주변 지역의 통합적 개발을 위한 제도를 적용하고 있으며, 미국은 개발구역 전반에 대해 철도역과의 연계성을 고려한 토지이용계획을 수립하여 복합적인 개발이 가능하도록 규제하고 있다. 이를 통해 지역 여건과 도시 규모에 따른 개발수요를 고려하여 압축적인 범위 내 복합개발이 계획적으로 이루어지도록 하였다. 현재 우리나라에도 철도역세권의 통합적인 개발이 가능하도록 규정한 역세권법이 존재하지만, 개발구역의 범위를 일률적으로 적용하고 있다는 문제가 있다. 도시의 규모나 특성을 고려하지 않은 일률적인 범위 기준은 지정권자 또는 사업시행자의 제안에 따라 단편적인 범위 설정으로 난개발을 유발하거나, 개발구역 범위 내에 활용도가 낮은 시설 유치 등으로 거점기능 약화 및 과잉개발 등 사회경제적 문제를 초래할 가능성이 있다. 따라서 중소도시 역세권의 도시기능 강화와 광역적인 파급효과 유발을 위해 제한적인 개발범위 내에서 높은 필요성과 충분한 수요를 갖는 시설을 압축적으로 공급할 필요가 있다. 예를 들어, 역세권의 입지적 장점을 활용한 공공임대주택 공급을 통해 수요를 확보하는 동시에 공공의 자금 지원을 활용하는 방안을 고려해볼 수 있다.

두 번째 시사점은 공공과 민간, 주민 간의 포괄적인 협의체계를 마련하고, 개발여건에 따라 사업에 필요한 보조수단을 제공했다는 점이다. 철도 선진국에서는 토지우선매수, 사업지구 분리 등 다양한 사업추진체계와 보조수단을 갖추고, 개발사업의 이해관계자 간 협의를 통해 필요한 지원이 이루어질 수 있도록 하였다. 이를 통해 사업 시행의 자율성과 안정성을 확보하고, 개발이익을 통해 지역 주민이 필요한 공공서비스가 적합하게 공급될 수 있도록 하였다. 국내 역세권법에서는 유사 법률과 달리 수용·사용방식에 의한 토지취득만을 규정하여 환지 또는 혼합방식의 적용이 어렵고, 사업지구 분리에 대한 법적 근거가 없어 다양한 사업추진체계를 갖추지 못하는 제도적 한계가 존재한다. 또한, 사업협의회 구성 관련 조항이 있긴 하나, 선택요건으로써 필요에 따라 운영할 수 있도록 규정하고 있어 원활한 사업 시행과 합리적인 이익 배분 및 공공기여를 위해 의무요건으로 강화될 필요가 있다. 특히, 지역 주민 간 공동체 유대감이 높고, 지역의 고유한 특성을 지닌 중소도시에서는 개발로 인해 원주민을 고려한 주민의 의견수렴 및 협력체계 구축이 강조된다. 따라서 도시 규모 및 입지특성을 고려한 개발을 위해 다양한 사업수단의 도입과 긴밀한 협력체계 구축이 필요하다. 이를 위해 지역 주민들로 구성된 조합이 공공에 사업을 제안할 수 있도록 제도를 개선하여 토지취득과 사업추진의 안정성을 높일 수 있도록 하는 방안도 검토될 필요가 있을 것이다.

세 번째 시사점은 지역의 사업여건을 고려하여 다양한 직·간접 지원수단의 도입을 통해 민간의 사업참여를 유도하고, 공공의 재정적 한계를 보완했다는 점이다. 철도 선진국에서는 중소도시의 개발여건을 고려하여 개발허용 기준을 완화하는 지원수단 대신 일정 부분 공공의 개발비용 부담, 세금감면 등의 지원을 통해 합리적인 부담체계를 마련하고 있다. 그러나 국내 제도에서는 지구지정 완화, 용적률 및 건폐율 완화 등의 획일적인 지원수단은 잠재수요가 낮은 중소도시에서는 이러한 인센티브의 실효성이 제한적이며, 오히려 과대공급 시 사업성 악화와 사업추진의 지연이 우려된다. 따라서 세금감면, 보조금 제도 등 직·간접적인 지원체계를 다양화하고, 사업여건에 따라 공공과 민간의 합리적인 부담체계를 마련하여 민간참여를 유도할 필요가 있다. 대표적으로, 지역균형발전을 위한 다양한 국가 자금 중 일부를 지방 중소도시 역세권 개발사업에 투입될 수 있도록 하는 등 지역 특성을 고려한 지원체계 도입이 필요할 것으로 판단된다.

추가적으로, 대규모 건설비용이 투입되는 역세권 개발에 있어 지방정부의 재정압박을 완화할 수 있도록 재원 마련을 위한 다양한 금융지원 제도의 도입이 고려될 필요가 있다. 대표적으로, 미국의 역세권 개발에 적용되고 있는 TIF 제도의 국내 도입과 관련하여 많은 논의가 있었지만(김현아 외, 2004), 실질적 이행으로 이어지지는 못했다. 그럼에도 불구하고, 기성시가지 역세권 개발의 효율적 재원조달을 위해서는 철도역세권의 공공성과 수익성의 양면적 특성을 고려하여 TIF와 같은 자금 운용 방안은 검토될 필요가 있다(선상훈·이재우, 2015).

본 연구는 대도시 역세권의 개발 효율성 증대에 초점을 맞춘 선행연구와 달리, 중소도시 역세권 개발에 초점을 맞추어 기존 역세권 제도의 한계를 진단하고자 하였다. 특히, 철도 선진국의 해외사례를 바탕으로 실효성 있는 제도개선방안을 제시하였다는 점에서 의의를 가진다. 또한, 지속적인 철도망 확장 및 중소도시 도심 기능 약화에 따라 철도역세권 중심의 지역거점 형성이 강조되는 배경에서, 도시 규모 및 입지적 특성을 고려한 제도적 보완점을 도출했다는 점에서 연구의 의미가 있다. 다만, 역세권은 입지에 따라 다양한 공간적 특징을 가지기 때문에, 본 연구에서 제시한 여러 대안이 동일하게 적용되기에는 다소 한계가 있으며, 앞으로 역세권 개발의 전반적인 가이드라인을 수립하고, 본 연구에서 제시한 방안들의 적용 가능성과 실질적인 사업 효과를 검토할 필요가 있다.

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