Assessing Legal Issues for Pedestrian Priority Street in Korea

1. 연구의 배경 및 목적

OECD국가 중 우리나라는 보행 중 사망자 구성비가 39.1%로 가장 높아 보행자 교통안전수준이 최하위권으로 나타났다.(도로교통공단, 2013) 보행 중 사망자 비율이 낮은 네덜란드, 독일 등의 유럽 국가들은 이미 오래전부터 보행자와 자동차가 공존하는 교통정온화(Traffic Calming) 기법을 도입하여 보행자와 차량이 도로에서 공존할 수 있도록 하였고, 보행자와 차량이 공존하는 공간 내에서 보행자의 권리를 보장하는 법적인 틀을 마련하였다.

최근 우리나라에서도 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」시행령인 「도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」제9조에 신설된 보행자 우선도로는 보차공존의 개념을 바탕으로 보행자의 안전과 편의를 개선하기 위해 도입되었으나 보행자우선도로 보행자의 보행권을 법적으로 보장하지 못하고 있어, 보행자와 차량이 혼재하는 상황에서 교통사고가 발생할 경우 보행자는 법적으로 충분히 보호받지 못하게 되어 보행자우선도로의 도입 취지가 훼손되고 있다.

이에 본 연구에서는 새롭게 도입, 운영되고 있는 보행자우선도로가 가지는 법적인 한계와 개선방향을 제시함으로써, 보행자우선도로의 본래취지를 살려 보행자의 안전과 편의가 실질적으로 보장될 수 있는 법적 개선방안을 제시하고자 한다.

2. 관련 선행연구 검토

진장원(2001)과 백정길 외(2013)는 이면도로 내에서 보행자의 보행권 침해를 지적하며, 보행자의 안전 보장과 차량속도 저감을 위해 굴절도로, 고원식교차로 등의 물리적 기법과 존30과 같은 제도적 기법을 제안하였다. 그리고 이기석(1997), 정광정 외(2005), 전은수(2009)는 「도로교통법」, 「교통사고특례법」등의 법이 보행자보다는 운전자 위주·자동차 위주의 소통법제로 보행권 확립을 저해하고 있다고 하였으며, 보행자의 권리를 확보할 수 있도록 「보행법」의 필요성 및 관련 법제의 정비요구를 제시하였다.

본 연구는 보행권을 확보하고자 하는 기존의 법제개선관련 선행연구의 취지를 바탕으로, 도시계획시설로 신설된 보행자우선도로에서 보행자의 안전을 확보할 수 있도록 관련법의 개선방안 제시하였다.

1. 보차구분 없는 이면도로의 위험성

서울시의 경우 도로의 77.5%(6,354km)가 폭 12m 미만의 도로이고, 39.8%(3,261km)는 1차로 이하의 좁은 도로로 되어 있다.(서울시, 2014) 「도로의 구조·시설 기준에 관한 규칙」제16조에 의하면 “보도의 유효폭은 최소 2m이상으로 되여야 하며, 기존 도로의 증설·개설 시 불가피하다고 인정되는 경우에는 1.5미터 이상으로 할 수 있다”라고 하였다.

그러나 좁은 이면도로는 보도를 위한 공간, 나아가 법적인 유효 보도폭을 확보하는데 어려움이 많고, 무리하여 보도를 설치한다 해도 보행자가 걷기에 불편한 환경을 조성하게 된다. 따라서 서울시 도로 총연장 8,198km 중 보도가 설치된 구간은 2,799km로 34.1%에 불과(서울시, 2014)한 것으로 나타나, 보도가 없거나 설치할 여건이 어려운 이면도로의 경우 자동차의 통행과 주차로 인한 열악한 보행환경이 문제가 되고 있다.

최근 5년간(2008~2012년) 우리나라의 보행자 교통사고는 꾸준히 증가하고 있다. 2008년 47,281건에서 2012년 50,111건으로 약 2.9% 증가하였고, 사망자수는 2.1% 줄어들었으나 부상자수는 계속해서 증가하고 있다. 도로폭원별로 지난 2012년 도로폭원별 교통사고를 살펴보면 [표 1]과 같이 2012년 기준 3m~6m 미만 도로의 사고가 27.8%(1,434건)로 가장 많았으며, 그 다음으로는 6m ~ 9m 미만 도로 20.5% (1,061건)순으로 나타났다.

Table 1.

Casualties by Road Width(2012)

전체 교통사고 중 3m~9m 미만의 도로에서 발생한 총 사고는 48.3%에 달하며, 차도폭별 상대사망사고율은 [그림 1]과 같이 6m~9m 미만의 도로가 상대사망사고율 1.14로 다른 도로폭에 비해 가장 높은 것으로 나타났다.

Fig. 1.

The Incidence of Pedestrians Traffic Accident, 2008~2012(Source: KoROAD)

이는 우리가 주거 및 상업지역을 망라하여 일상적으로 이용하는 보차구분없는 이면도로에서 발생하는 교통사고로 인한 부상사고 및 사망사고가 가장 심각한 수준이라는 것을 의미하므로 보행자와 차량이 섞여 있는 이면도로에서의 보행자의 보행권 확보가 시급한 것으로 볼 수 있다.

Fig. 2.

Woonerf : A Dutch Residential Streetscape(Source: Landscape Architecture Study Tour)

2. 보행자우선도로의 개념과 필요성

1) 보차공존의 개념

1976년 네덜란드는 본엘프(Woonerf)의 설계기준 및 지침을 도로교통법 제88조에 공식적으로 채택하게 되는데, 이는 보차공존의 개념을 법적으로 최초로 도입한 사례이다. 네델란드 이외에도 영국, 독일, 호주 등에서도 유사한 보차공존도로를 도입하여 운영하고 있으며 이를 위한 관련법을 제정하여 법적 근거를 확보하고 있다(표2).

Table 2.

Current Legal Situation of Shared Street across borders

보차공존(Shared Space) 개념은 유럽연합에 의해 수행된 해밀턴(Ben Hamilton-Baillie, 2003)의 연구에서 이루어졌다(국토해양부, 2012). 보차공존의 개념은 차량과 보행자 등 도로의 이용주체가 공간을 명확히 나누어 쓰는 것보다 혼용하는 것이 오히려 사고를 줄일 수 있다는 관점에서 시작된다. 차량 통행 위주의 가로구획을 해체하여 다양한 도로 이용자들이 공간을 함께 사용할 수 있도록 함으로써 보행의 편의와 활동을 증진하기 위해 계획되었다. 보차공존 개념은 주거지역내의 덜 붐비는 가로에서 시작하여 교통흐름이 복잡한 시내 중심가로로 점차 그 적용범위가 확대되어 왔으며, 도로에서의 차량의 거동을 순화시키면서 공간을 보행자과 차량이 공유하도록 하여 도로의 효율성을 제고하는 한편, 지역의 매력도를 증진하기 위한 목적으로 도입되고 있다.

3) 보행자우선도로의 추진현황

국토교통부는 2012년「도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」에서 보행자우선도로 관련 규정을 신설하였다. 보행자우선도로는 보행자를 우선하는 보차공존공간으로서, 보행자의 통행에 방해가 되는 꼭 필요하지 않은 시설물을 없애고, 보행자와 차량영역을 물리적으로 구분하는 단차, 울타리 등을 최소화하고, 도로가 보도와 차도로 명확히 분리된 것으로 인지되지 않도록 한다. 또한, 보행자가 차량소통상황에 따라 도로 폭 전체를 이용할 수 있도록 영역 확장성을 고려하는 것이 중요하다.

이러한 설계원칙을 바탕으로 서울시는 [표 3] 과 같이 2013년 2개 가로, 2014년 8개 가로에 걸쳐 보행자우선도로 시범사업을 추진하고 있다.

Table 3.

Pedestrian Priority Streets in Seoul, 2014

1. 보행권의 개념과 보행자 관련법 현황

1963년 영국에서 주거환경 보호를 위한 통과교통 차단과 분리를 주창한 뷰캐넌 보고서(Buchanan Report)가 발간된 이후, 1970년 네덜란드에서 본엘프(Woonerf)사업이 진행되었고, 유럽의회에서는 1988년 제정한 보행자권리헌장(European Charter of Pedestrian Right)을 채택하였다. 보행자권리헌장에서는 교통약자를 포함한 보행자가 도로 공간 및 생활공간에서 신체적, 정신적 복지를 자유롭게 누릴 수 있도록 매연과 소음 등이 없는 건전하고 건강한 환경과 공간에서 살 권리를 명시하였다(안전행정부, 2011).

우리나라에서는 보행권에 대한 논의가 시민운동차원에서 출발하여, 1997년 「서울시 보행권 확보 및 보행환경 개선에 관한 기본조례」에서 정의되었고, 이를 계기로 각 지방자치단체로 확산되었다. 그리고 2012년 「보행안전 및 편의증진에 관한 법률」(이하 “보행법”)이 제정되면서 보행권의 개념이 법적 위상을 갖게 되었다.

이 밖에도 교통약자에 대한 보행환경 개선을 위한 「교통약자의 이동편의 증진법」, 자동차 및 교통수단의 안전을 위한 「교통안전법」 등에서 보행과 관련한 사항들을 다루고 있으며, 도시 및 군계획시설로서 도로의 설치기준을 규정한 「도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」에서 ‘보행자우선도로’ 등을 규정하고 있다.

2. 법적 보행규정

보행법에서는 보행자의 통행을 위한 모든 장소나 공간을 의미하는 “보행자길”을 정의하고 있으며, 보행자길은 「도로교통법」에 의한 보도, 길가장자리구역, 횡단보도, 「자연공원법」에 의한 공원구역과 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」에서 도시공원 안에서 보행자의 통행에 제공되는 장소, 「항만법」에 의한 항만친수시설 중 보행자의 통행에 제공되는 장소, 그리고, 지하보도, 육교 및 도로횡단시설과 골목길 등 불특정 다수의 보행자 통로를 총괄하고 있다(제2조). 보행자길에서는 차마를 운전하는 사람은 보행자의 안전한 통행을 방해해서는 안 되며(제22조 제1항), 법에서 정한 긴급한 상황으로 인해 예외적으로 차마가 진입할 경우에는 보행자를 위험하게 하거나 보행자의 통행을 방해하지 않도록 보행자 걸음걸이 속도로 운행하도록 하고 있다(제22조 제3항).

그러나 「자연공원법」 상 공원구역, 「항만법」 상 항만친수시설 내 보행자 통행장소, 「도시공원법」 상 도시공원 내 보행자 통행 장소는 일반적인 도시 내 공간이 아닌 대부분 공원 등의 특수한 장소이기 때문에, 실제 우리 도시에서 발생하는 대부분의 보행활동은 「도로교통법」의 규정을 따라야 한다(그림 3). 따라서, 보행자우선도로에서 보행시에도 역시 「도로교통법」의 보행규정을 준수해야 한다.

Fig. 3.

A The Definition of ‘Pedestrian Walkway’ in ‘THE PEDESTRIAN SAFETY AND CONVENIENCE ENHANCEMENT ACT’ & The Definition of Road in ‘THE ROAD TRAFFIC ACT’

「도로교통법」에 의하면 차도와 보도가 구분된 도로에서는 차도를 횡단하거나 보도의 통행이 금지된 경우 등을 제외하고 반드시 보도로 통행해야하고(제8조 제1항), 이 경우 우측통행이 원칙이다(동조 제3항). 또한, 보도와 차도가 구분되지 않은 도로에서는 차마와 마주보는 방향의 길가장자리 또는 길가장자리구역¹⁾으로 통행해야 한다(제8조 제2항).

도로를 횡단할 때는 횡단보도, 지하도, 육교 등 도로 횡단시설이 있는 곳에서는 반드시 해당 시설을 사용해야 한다(제10조제2항). 횡단보도가 없는 도로에서는 가장 짧은 거리로 횡단해야 하며(제10조제3항), 이 경우 신호기나 경찰의 신호·지시가 있는 경우를 제외하고 차의 바로 앞이나 뒤로 횡단할 수 없다(제10조제4항).

또한, 도로에서 술에 취하여 갈팡질팡 하는 행위, 교통이 방해되는 방법으로 눕거나 앉거나 서있는 행위, 교통이 빈번한 도로에서 공놀이 또는 썰매타기 등의 놀이를 하는 행위 등이 금지되어 있다.(제68조 제3항)

3. 보행규정의 문제점과 위반시 보행자의 법적 책임

「도로교통법」에 의한 도로에서 보행자가 보행할 경우에는 보행방법을 명시한 동법 제8조의 보행규정을 따라야한다. 그러나 일반적으로 도시 내 상업지역 및 주거지역의 이면도로나 생활도로 등에서는 보행자가 법적으로 보행할 수 있는 도로의 공간(길가장자리 또는 길가장자리구역)은 보행하기에 좁을 뿐 아니라, 그 공간에도 불법적치물이 있는 경우 더욱 보행자가 통행하기 어려운 상황이기 때문에 보행자가 해당 규정을 준수하기에는 현실적으로 불가능한 상황이다.

그럼에도 불구하고, 보행자우선도로를 포함한 모든 도로에서 보행자가 보행규정을 위반한 상황에서 교통사고가 발생한다면, 기본적으로 보행자의 과실이 인정되어 보험처리 시 해당 보행자에게도 법적 책임이 가해지는 과실상계의 대상이 된다. 특히, 「도로교통법」제8조제2항에서 보도가 없는 도로로 보행할 때 차를 마주보는 방향으로 길가장자리 구역을 통행해야 한다는 법적 원칙은 법원에서도 엄격하게 적용해 오고 있다. 예를 들어, 대법원 판례에서는 길가장자리나 길가장자리구역을 통행했다 할지라도 차를 마주보는 방향인 좌측통행을 하지 않을 때 발생하는 교통사고에 대해 해당 보행자의 주의의무 위반이므로 과실책임이 있다고 판결하였다²⁾. 또한, 단순한 과실에서 한 단계 더 나아가 보행자의 도로교통법 위반이 불법행위 성립요건으서 과실로 인정된다면 제3자에 대한 손해배상 책임까지 부여하고 있다³⁾.

Fig. 4.

「The Road Traffic Act」 on Pedestrian Traffic Rules Violation

또한, 「교통사고처리특례법」에 의한 10여가지 면책 예외사항 중 보행관련 사항은 보도침범 또는 보도 횡단방법 위반, 횡단보도에서 보행자 보호의무 위반, 어린이 보호구역에서 운전자 의무위반의 경우가 있다. 이러한 경우 중 보행자가 도로 통행규정을 준수하지 않는 경우에도 해당 사고 운전자의 법적 책임이 완화되는 것으로 보아 결국「교통사고처리특례법」에서도 보행자보다는 도로교통법의 통행규정을 적용하여 운전자를 보호하고 있다⁴⁾.

4. 소결

이상에서 살펴본 바와 같이 우리나라에서는 ‘보행법’의 제정으로 보행권을 법적으로 도입하였으나, 아직 관련법들은 보행자보다는 자동차 위주의 규정들이 우세한 상황이며, 다양한 보행활동이 발생하는 가로(Street)의 개념 없이 「도로교통법」 상 도로(Road)는 보도나 길가장자리구역을 제외하고는 차마의 영역으로 규정하고 보행자는 교통흐름의 방해가 되는 장애물로 인식하고 있어 실질적으로 보행자 보호 및 보행환경 조성을 위한 법적 근거가 미흡한 상황이다.

무엇보다, ‘보행법’의 주요 규율대상인 보행자 길의 종류 중에서 실제 도시 내 대부분의 보행공간으로 활용되는 보도, 길가장자리구역, 횡단보도 등은 「도로교통법」 상의 도로에 해당되고, 이에 대한 보행방법은 「도로교통법」을 따르도록 하고 있어 ‘보행법’의 실효성이 매우 미흡한 상황이다.

즉, ‘보행법’ 제3조에서는 보행권을 보장하기 위해 보행자에게 불리한 책임을 부과하거나 법률을 적용·해석해서는 안 된다고 명시하고 있지만, 보행자길 중 「도로교통법」 상의 도로는 「도로교통법」에 의한 보행규정 등을 따르도록 하여 ‘보행법’ 내에서도 보행권 보장에 대한 모순이 발생하고 있다.

특히, 「도로교통법」에서 보행방법을 명시한 보행의무 규정들은 현재 우리 도시의 현실을 전혀 반영하지 못하고 있는데, 「도로교통법」 제8조 제2항에 따르면 보행자는 보도가 없는 도로에서는 차마를 마주보는 방향으로 길가장자리나 길가장자리구역으로 통행하도록 규정하고 있으나, 우리 도시 내 상업지역 및 주거지역의 이면도로, 생활도로, 기타 골목길 등에서는 해당 규정을 준수하기가 현실적으로 불가능한 상황이다. 즉, 실제로 보행과 차마가 공존하고 있는 도로에 대한 고려가 전혀 없으며 보행자가 활용할 수 있는 도로의 공간도 길가장자리 또는 길가장자리구역으로만 지나치게 협소하게 규정되어 있다. 또한, 보도로 규정된 곳 이외에서는 보행이외의 사실상 모든 행위가 금지(제68조 제3항)되어 있어, 보행 이외에도 다양한 활동들이 일어나는 상업가로 등 보행이 활성화 되어 있는 지역의 현실을 전혀 반영하지 못하고 있다.

또한, 「도로교통법」제10조의 엄격한 도로횡단 규정들과 횡단보도에 대한 협소한 법적 해석은 보행이 우세한 지역의 보행자들의 현실조차 전혀 고려하지 않고 있으며, 「도로교통법」 제11조 제1항의 어린이 보호의무와 제68조 제3항의 행위제한들은 일반적인 통행이 아닌 보행자의 활동이 활발한 가로변 상업가로나 생활 및 레크레이션 공간으로 활용되고 있는 생활가로에 대한 고려가 전혀 반영되지 않고 있다.

이에 따라, 많은 보행자들은 현행법상 위법한 보행을 해야 하는 상황이 초래되고 있고, 특히 보행자우선도로의 경우 보행자의 안전을 법적으로 보호받을 수 없는 상황으로, 보행자우선도로의 정착을 통해 전반적인 도시공간의 보행환경을 개선하려는 정책적 목표를 달성하는데 있어 큰 장애가 되고 있음을 알 수 있다.

1. 보행자우선도로 전영역에서 보행자에게 우선적인 통행권 부여

우리나라에 지정되고 설치되는 보행자우선도로(보차공존도로)를 이용하는 보행자의 안전 뿐 아니라 보행권의 실제적인 확보를 위해「도로교통법」상 보행자의 보행의무규정은 개선되어야 한다.

이를 위해, 무엇보다 보행자우선도로 등 보행자가 우선적으로 공간을 이용하도록 지정된 도로에 대해서는 「도로교통법」 제8조 제2항에 따른 보행자의 보행규정(“보행자는 보도와 차도가 구분되지 아니한 도로에서는 차마와 마주보는 방향의 길가장자리 또는 길가장자리구역으로 통행하여야 한다. 다만, 도로의 통행방향이 일방통행인 경우에는 차마를 마주보지 아니하고 통행할 수 있다.”) 대신 보행자가 도로의 전 부분을 사용할 수 있는 권리를 확보해야 한다. 이러한 취지에 따라, 도로교통법 제8조 제3항은 “제2항의 규정에도 불구하고 보행자는 ‘보행자우선도로’ 등 시장 또는 군수가 필요하다고 인정하여 지정한 도로의 모든 영역을 통행에 사용할 수 있다. 단, 보행자는 고의로 차마의 진행을 방해해서는 아니된다.“와 같이 개정될 필요가 있다⁵⁾.

Fig. 5.

Pedestrian right of way for the full width of road

2. 보행자의 도로횡단 권한의 강화

보행자우선도로에서는 보행자가 도로의 전폭을 활용할 수 있어야 할 뿐 아니라 자유롭게 횡단할 수 있어야 한다. 그러나 3장에서 살펴본 바와 같이 우리나라 법상 보행자는 횡단보도에서 녹색등이 점화되어 있는 경우에만 횡단할 수 있고, 횡단보도가 없는 경우에는 도로의 가장 짧은 거리로 횡단하도록 되어 있다. 이에 비해, 차량 운전자가 교차로를 통행할 때는 보행자가 보행 중인 경우에만 일시 정지하도록 되어 있어 보행자의 횡단우선권이 매우 미흡한 실정이다.

따라서, 기본적으로 도로의 횡단이 금지되어야 하는 자동차우선도로를 제외하고, 최소한 횡단보도와 보행자우선도로의 경우에는 보행자의 횡단권을 차량의 통행보다 우선적으로 허용하는 것이 필요하다. 이를 위해서는 「도로교통법」 제10조 제3항(“보행자는 제1항에 따른 횡단보도가 설치되어 있지 아니한 도로에서는 가장 짧은 거리로 횡단하여야 한다.”)은 “보행자는 제1항에 따른 횡단보도가 설치되어 있지 아니한 도로에서는 교통상황이 허용하는 경우 차량 통행에 주의하여 도로를 횡단할 수 있다.”로 개정하고, 제4항(“보행자는 모든 차의 바로 앞이나 뒤로 횡단하여서는 아니 된다. 다만, 횡단보도를 횡단하거나 신호기 또는 경찰공무원등의 신호나 지시에 따라 도로를 횡단하는 경우에는 그러하지 아니하다.”)은 삭제하는 것이 바람직하다. 이와 함께, 제27조 차마운전자의 횡단중인 보행자 보호의무에 대한 규정을 연계·운영하여 차마운전자의 주의를 제고할 필요가 있다⁶⁾.

3. 보행자우선도로의 법적 지위 확보

보행 관련법 분석에서 살펴보았듯이 현재 「도로교통법」 등 관련법에서는 보차공존의 개념이 전혀 고려되지 않고 있다는 것을 알 수 있다. 또한 도로의 분류 등에서도 보행자전용도로는 있어도 보행자우선도로 등의 개념은 도입되어 있지 않다. 이 같은 상황 속에서 현재 보행자우선도로는 「도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」에서 도입되어 자동차 행위제한 등을 규율 할 수 있는 법률적 근거가 없는 등 법적 지위와 위상이 미흡한 실정이다⁷⁾.

따라서, 법률인 「도로교통법」에서 보행자우선도로를 규정하여 법적 위상을 확보할 필요가 있다. 이를 위해, 현재 보행자전용도로의 설치만을 규정하고 있는 「도로교통법」제28조의 명칭을 “보행자전용도로 및 보행자우선도로의 설치”로 하고, 제1항에서 보행자우선도로를 설치할 수 있는 근거를 확보해야 한다. 또한, 보행자전용도로 및 보행자우선도로는 단순한 교통시설 이상의 기능과 의미를 가지므로 도시적 맥락과 특성을 종합적으로 판단하여 지정해야 하는 점을 고려하여 해당 지자체장이 지정할 수 있도록 하는 것이 바람직하다고 판단된다⁸⁾.

4. 보행자우선도로의 차량속도 제한강화

해외사례(표 2)에서 살펴본 바와 같이 유럽의 주요 국가들에서는 기본적으로 보행자우선도로에서는 차량의 속도를 보행속도 또는 10km/h 이하 등 강력한 차량속도 제한이 이루어지고 있다.

이에 반해 우리나라의 경우 「도로의 구조시설기준에 대한 규칙」 제8조에 따라 국지도로, 이면도로에서 설계속도는 집산도로 및 국지도로 위계에서 40km/h를 기준으로 정하고 있으며, 「도로교통법」 시행령에 의해 해당 설계속도와 함께 실제 주행속도, 교통사고 발생 위험성, 도로주변 여건 등을 고려하여 지방경찰청장이 일정구역의 속도제한을 시행하고 있다. 이에 따라, 현재 대부분의 이면도로 등 보행자우선도로의 설치대상으로 고려되는 지역은 어린이보호구역 등과 유사하게 30km/h로 일률적으로 속도제한이 이루어지고 있다.

그러나, 보행자우선도로는 보행자와 차량이 동일한 공간에 혼재되어 있다는 점을 고려하여 교통량 등 여건에 따라 20km/h, 10km/h, 또는 보행자전용도로와 마찬가지로 보행자의 걸음걸이 속도이하로 차량 속도의 제한을 강화할 필요가 있다⁹⁾.