Development Issues of Northern Part of Korean Peninsula for Reunification

2000년 김대중 대통령의 남북 정상회담과 2007년 노무현 대통령의 남북 정상회담은 1945년 남북분단 이후 남과 북이 경제적으로 협력할 수 있는 커다란 전환점을 마련하였다.

김대중 대통령은 ‘6.15 공동선언’을 발표함으로써 개성공단 조성사업 등 북한 경제개발 사업을 추진할 수 있는 길을 열었다. 노무현 대통령도 ‘10.4선언’을 통해 한반도 평화체제 구축, 남북 경제협력의 확대·발전, 서해평화협력특별지대 설치 등을 추진하였다. 두 차례의 정상회담 이행을 위한 후속회담에서 다룬 남북 경제협력 과제는 표 2와 같다.

Table 2.

Core Contents of Summit Declaration

박근혜 정부의 2013년 통일정책 기조는 ‘한반도 평화정착과 통일기반 구축’이다. 튼튼한 안보를 바탕으로 ‘한반도 신뢰프로세스’를 통해 남북관계 정상화를 기하는 것이다. 주요 과제는 ‘호혜적 교류협력의 질서있는 추진’, ‘개성공단의 국제화’이다.

2014년 대북정책 키워드는 한반도 신뢰프로세스를 본격 가동하여 한반도 통일시대를 준비하는 것이다. 주요 추진과제는 ‘DMZ 세계평화공원 조성’사업과 ‘유라시아 이니셔티브 실현’ 이다.

2014년 3월 28일 박근혜 대통령의 ‘드레스덴 선언’은 북한과 국제사회를 향해 던진 정부의 구체화된 한반도 평화통일구상이며, 제안이다. 대북 3대 제안은 인도적 문제 해결, 남북한 공동번영을 위한 민생인프라 구축, 남북 주민간 동질성 회복이다. 이 중 북한경제 개발과 관련된 남북한 공동번영을 위한 민생인프라 구축의 주요내용은 첫째, 복합농촌단지 조성, 둘째, 교통, 통신 등 가능한 부분의 인프라 건설에 투자, 셋째, 나진·하산 물류사업 등 남·북·러 협력사업과 신의주 등 중심의 남·북·중 협력사업 추진이다.

1990년대 냉전구조의 완화와 사회주의권의 붕괴, 특히 소련의 붕괴로 인해 심각한 위기에 직면한 북한은 1991년 12월 28일 나진·선봉자유경제무역지대를 창설하여 외자유치를 추진하였다. UNDP의 두만강개발계획(TRADP) 일환으로 대외에 개방한 나진선봉 경제특구 면적은 당초 621㎢였으나, 1993년 9월 125㎢를 추가하여 총 746㎢가 되었다.

1993년 3월 정무원의 승인을 받은 ‘지대국토건설총계획’상 ‘투자유치 규모’는 총 69억 8천 9백만 달러이다. 인프라 부문이 33억 3천만 달러이고, 공업부문이 36억 6천만 달러이다. 제한적 개방정책과 1994년 북핵 위기에 따른 북미간 관계악화, 1997년 시작된 아시아 금융위기 등으로 북한의 초기 경제특구정책은 사실상 실패하였다.

김대중 정부의 햇볕정책 추진에 부응하여 북한은 한국에 금강산과 개성을 경제특구로 개방하였다. 1998년 11월 18일 금강호 출항으로 금강산 해로관광이 시작되었으며, 2003년 육로관광 실시, 2008년 승용차관광이 실시되었다. 연간 40만명 관광시대를 목전에 두고 2008년 7월 관광객 피격사건으로 금강산 관광이 중단되기 전까지 누적관광객 195만 6천명에 달하였다.

북한은 2002년 11월 개성공업지구를 지정하고, ‘개성공업지구법’을 제정하였다. 법체계는 남한과 해외기업들이 경제특구에서 자유롭게 경제활동을 할 수 있도록 시장경제제도에 기초를 두고 있다.

개성공업지구 총개발계획상 개발면적은 66.1㎢이며, 우선 1단계로 공단 3.3㎢를 개발한 후 단계적으로 개발하게 되어 있다. 개성공단 1단계는 2007년 12월 준공하여 2013년 말 현재 123개 기업에 북측근로자 5만 2천여 명이 생산활동에 종사하고 있으며, 누적생산액은 22억 달러 수준이다. 2010년 3월 천안함 사태에 따른 정부의 5.24 대북제재조치로 인해 2단계 사업 추진이 지연되고 있다.

2008년 이명박 정부 출범 이후 금강산 관광객 피격사건, 제2차 북한핵실험(2009.5.25) 등 일련의 남북 간 긴장고조로 대화가 단절되고, ‘10.4 선언’에서 합의한 남북 경협사업 진행이 어렵게 되자, 북한은 한국이 아닌 중국과 경제협력을 강화하는 방향으로 선회하였다.

김정일은 2010년 1월 나선을 특별시로 승격시키고 ‘나선경제무역지대법’을 개정하였다. 2010년 11월 19일 북한 합영투자위원회와 중국의 상무부가 ‘나선지대와 황금평·위화도경제지대 공동개발 및 공동관리에 관한 협정’을 체결하였고, 12월 20일에는 ‘나선지대·황금평지대 공동개발요강’을 마련하였다.

2011년 6월 8일 황금평경제지대 합작개발에 대한 착공식, 6월 9일에는 나진∼원정 도로 포장공사 착공식이 있었다. 나선지대는 나선∼훈춘 도로 완성 후 항구시설 공사를 위한 시멘트 공장 건설 등 일부 진전이 있으나, 황금평지대는 법·규정 정비 이후 관리위원회 청사 착공 이외 별다른 진전이 없다.

북한은 2002년 9월 12일 신의주를 ‘특별행정구’로 지정했다가 초대 행정장관이었던 네덜란드계 중국인 양빈이 임명 열흘 만에 중국 당국에 의해 체포된 후 특구개발이 거의 중단되었던 신의주 경제특구 또한 중국과 협력적 개방을 추진하고 있다.

북한은 2012년 홍콩계 기업 대중화국제투자집단유한공사와 ‘신의주대중화개발합영총회사’를 설립하였고, 2013년 11월 13개의 지방급 경제개발구와 함께 신의주를 경제특구로 개발하겠다고 발표하였다.

북한이 2011년 1월 15일 조선중앙통신을 통하여 ‘국가경제개발 10개년 전략계획(2010∼2020)’을 수립하였음을 발표하였다. 북한은 계획 실행을 위하여 정부 총괄기구로 ‘국가경제개발총국’을 설립하고, 주요 프로젝트 실행을 대풍국제투자그룹에 위임하였다. 대풍국제투자그룹에 위임된 프로젝트 실행업무는 2012년 1월 합영투자위원회로, 이어 2013년 10월 국가경제개발위원회로 이관되었으며, 2014년 6월 18일 통합 출범한 대외경제성으로 최종 이관되었다. 무역성(대외교역), 합영투자위원회(외국자본유치), 국가경제개발위원회(중앙급·지방급 경제특구 개발)를 통합한 대외경제성 출범으로 북한은 외자유치와 경제특구 개발정책을 보다 효율적으로 일관성 있게 추진할 것으로 전망된다.

대풍국제투자그룹이 작성한 ‘경제개발중점대상개요’와 ‘북한의 경제개발 중점분야’에 따르면 북한은 산업단지 개발과 교통망 개발, 에너지 개발과 농업분야로 나누어 총 1,000억 달러 투자 유치를 통한 개발사업 추진으로 경제성장을 견인하려고 한다.

외자유치 핵심은 그림 2에서 보는 바와 같이 김책광업제련단지, 청진중공업지구, 나선석유화학공업지구, 남포첨단과학기술단지 등 산업단지 개발이다.

Fig. 2.

Core Projects for Economic Development of North KoreaSource: http://www.khan.co.kr(2011.10.06)

계획은 또한 10년에 걸쳐 96억 달러를 투자하여 철도 2,386㎞를 복선으로 총 4,772㎞를 건설한다. 대표적 구간은 평양∼나선 780㎞, 평양∼개성 186㎞이다. 고속도로는 약 150억 달러를 투자하여 평양∼나선 870㎞, 평양∼신의주 240㎞, 평양∼개성 180㎞ 등 총 2,490㎞를 건설·개보수한다.

경제성장에 절대적으로 필요한 전력은 5년에 걸쳐 50억 달러를 투자하여 평양, 청진, 북창, 안주, 김책, 나진에 총 10기의 화력발전소를 건설하여 600㎾를 확보하고, 10억 달러를 투자하여 신의주∼평양∼나진 구간과 평양∼원산 구간 1,500㎞의 송전망을 건설한다. 발전에 필요한 석탄 확보를 위해 3년간 40억 달러를 투자하여 안주, 북창, 온성, 용동에 연 4,000만 톤을 생산하는 탄광을 건설한다.

계획하고 있는 철도망, 도로망 그리고 전력망을 이으면 평양을 중심으로 Y자형이 되며, Y자 끝에는 각각 신의주, 개성, 나선이 위치하게 된다. 평양을 중심으로 한국, 중국, 러시아와 연계하여 외자유치를 통해 인프라를 확충할 계획인 것으로 보인다.

북한은 2013년 5월 29일 ‘경제개발구법’을 제정하여 외국 법인, 개인, 해외동포의 투자를 유치하고 있다. 특이한 점은 ‘개성공업지구법’과 달리 관리위원회가 지대개발을 주도하며, 북한의 기관, 기업소 등이 외국 투자자와 함께 개발기업을 설립할 수 있도록 한 것이다. 개성공단 경험을 통해 북한이 경제특구 개발·운영에 자신감을 가진 것으로 보인다.

2013년 11월 21일 북한은 외자유치와 경제개발을 목적으로 북중 접경지역 5개, 동해안 지역 5개, 평양 인근 3개 등 13개의 경제개발구 설치를 발표했다. 개발구별로 1.5㎢∼8㎢씩 총 44.3㎢의 부지를 대상으로 지역 특성에 맞게 농업, 관광, 수출가공, 경공업, 무역 등의 사업을 추진한다. 외자유치 규모는 개발구별로 최소 약 7천만 달러에서 최대 2억 4천만 달러로서 총 15억 9천만 달러 규모이다.

지방급 경제개발구 투자유치를 위한 ‘투자제안서’에 따르면 개성공단에 비해 상이한 운영방식을 시도하고 있다. 개성공단은 경제적인 측면에서 북한의 지역경제와 연계가 거의 없는 구조인데 반해, 지방급 경제개발구를 주변지역과 경제적으로 연계시킴으로써 개발구 개발 파급효과의 인근지역 전파를 시도하고 있다는 점이 특징이다. 개발구와 연계한 경제사회개발 협력 가능성이 높을 것으로 보인다.

Table 3.

13 Economic Development Zones(Unit: Million USD)

Y자형 경제발전전략(YES)의 첫 번째 프로젝트는 북한의 지방급 경제개발구와 정부가 제안한 ‘복합농촌단지 조성사업’을 연계하여 남과 북이 공동으로 경제사회 개발협력 프로젝트를 추진하는 것이다. 북한의 13개 경제개발구 개발은 김정은 정권 출범 후 새롭게 시작한 대외 개방정책의 핵심이고, ‘복합농촌단지 조성사업’은 대통령이 드레스덴 선언에서 제안한 남북한 공동번영을 위한 민생인프라 구축사업으로서, 북한 농촌에 농업, 축산, 산림을 함께 개발하는 마을재건사업이다.

사업 추진은 먼저 한국의 개발전문기업이 북한 경제개발구에 투자, 경공업 단지를 조성하고, 이와 병행하여 개발구에 근무하는 근로자가 거주하는 마을을 대상으로 ‘복합농촌단지 조성사업’을 실시한다. 개발구가 ‘주민지역과 떨어진 지역’에 입지하고 있어 안정적인 근로자 확보와 개발구에 근무하는 근로자의 주거안정을 위해 개발구와 ‘복합농촌단지 조성사업’의 연계추진은 필수적이다. 복합농촌단지 조성사업은 정부 정책사업으로 추진하되, 경제개발구 개발기업과 개발구에 입주한 한국기업이 기업의 사회적 책임(CSR)의 일환으로 사회공헌활동 차원에서 현지 기술지도 및 자재지원 업무를 수행한다. 현지주민은 기술교육 수료 후 지원받은 자재를 가지고 직접 마을재건사업에 참여함으로써 경제사회 개발협력 프로젝트의 성공적 모델을 창조하게 된다.

사업은 북청 및 어랑 농업개발구에 시범적으로 추진한 후, 사업 추진여건에 맞추어 만포경제개발구, 혜산경제개발구, 압록강경제개발구 등으로 확대한다. 북한 농촌마을 재건사업은 경제적인 동시에 사회적인 프로젝트이다. 경제사회 개발협력 프로젝트는 북한 경제개발 초기의 의식주 문제를 상당부분 해결할 수 있다. 프로젝트는 또한 경제개발구 주변의 농촌지역에 일터와 삶의 터전을 제공함으로써 소득향상과 함께 자족능력을 높여 통일시 우려되는 대규모 인구이동으로 인한 경제적 혼란을 사전에 예방할 수 있는 핵심 사업이다.

YES의 두 번째 프로젝트는 남·북·중 3각 협력사업이다. 나선경제무역지대는 북한의 경제개발 10개년 전략계획에서 투자유치를 통한 경제개발 전략상 중요한 지역인 동시에 정부의 유라시아 이니셔티브 실현을 위한 동부축 핵심 연결지점이다. 나선지대에 남·북·중 3각 협력사업으로 복합물류를 포함한 산업단지를 조성하면 나진­하산 프로젝트와 시너지를 창출할 수 있어 남·북·중·러 상생프로젝트가 된다.

중국은 창지투 개발과 연계하여 동북 3성 지역 발전을 견인하는 한편 나진항 출해권을 확보할 수 있고, 한국은 나진항 및 TSR과 연계한 복합물류단지를 개발하여 국내 중소기업의 경쟁력을 회복하고 중국 내수 및 유라시아 대륙으로 시장을 확대할 수 있다. 북한은 경제개발에 필요한 항만과 고용창출에 필요한 산업단지를 건설할 수 있다.

나선 복합물류산업단지 기반시설 건설에 필요한 재원은 지하자원 개발과 연계하고, 항만 등은 BOT방식으로 건설할 수 있다. 단지개발은 개성공단 개발경험에 비추어 적정규모인 200만평 수준으로 하되, 1단계 100만평을 우선적으로 추진한다.

신의주 지역 또한 북한의 경제개발 10개년 전략계획에서 평양과 전력 및 교통망을 연결하는 핵심 지역인 동시에 정부의 유라시아 이니셔티브 실현을 위한 서부축 핵심 연결지점이다.

남·북·중 3각 협력사업에 의한 신의주 경제특구 개발은 개성∼신의주 교통망사업과 연계하여 유라시아 이니셔티브를 실현할 수 있다. 신의주가 남∼북∼중 물류의 핵심적인 기지로 부상하게 되면 지대개발에 속도를 내고 싶은 북한을 충족시킬 수 있다. 신압록강대교 건설, 황금평 공동개발 등에 부담을 느끼고 있는 중국 또한 접경지역 개발부담 경감이 필요하여 한국의 참여를 지지할 것이다.

남·북·중 3각 협력사업은 또한 한국기업 투자유치를 통해 북한지역 개발을 촉진함으로써 남북 경제격차를 줄이는 대표적인 프로젝트가 될 것이다.

YES의 세 번째 프로젝트는 금강산관광 사업을 재개하여 남과 북이 공동으로 관광 협력사업을 추진하는 것이다. 금강산관광은 1998년 남북간 화해협력을 통해 새로운 남북관계를 모색하고 평화통일을 지향하며 시작한 사업이다. 금강산관광 사업은 MB 정부의 엄격한 상호주의 원칙 견지와 이에 대한 북한의 반발로 인해 2008년 7월 중단된 지 6년이 지났다. 중단 직전 금강산은 현지에 남측인원, 재중동포, 북측 관계당국자와 서비스업 종사자, 관광 해설자 등 1,400여 명이 상주하면서, 매일 남측 관광객 1,000여 명과 자연스럽게 접촉할 수 있는 만남의 장이었으며 남북 주민간 동질성 회복을 위해 필요한 공간이었다.

홍순직(2013)은 금강산관광이 남북한 통일교육의 장, 내수 진작 및 지역경제 활성화, 북한 동부지역의 개방확대 교두보 확보, 특히 한반도 신뢰프로세스의 본격 가동과 추동력 확보의 토대가 될 수 있기 때문에 조속한 재개가 필요하다고 한다.

최근 동북아정세는 어느 때보다 남북대화를 통한 신뢰구축의 필요성과 가능성을 높여주고 있다. 금강산관광 재개는 기본적으로 남북간 신뢰의 문제이다. 신뢰가 바탕이 되어야 재개할 수 있다는 점에서, 금강산관광 재개 여부는 한반도 신뢰프로세스 가동의 성패를 좌우하는 바로미터가 된다.

남과 북은 금강산관광 사업 재개에 원칙적으로는 찬성하나 선결 과제에 대해서만 이견이 있다. 금강산관광 사업 재개를 북한이 의욕적으로 투자유치를 추진하고 있는 원산 관광특구, 정부에서 신뢰프로세스의 최우선 과제로 추진하고 있는 DMZ 세계평화공원 조성사업과 연계하여 추진할 경우 새로운 해법을 찾을 수 있을 것이다.