Research of Government led Shopping Center Development for the Community

1. 연구동기 및 목적

쇼핑센터(이하 ‘센터’로 표기)는 20세기에 등장한 다수의 상업시스템들 중, 경쟁력, 지속력, 사회변화 대처, 지역경제 활성 등의 항목에서 압도적인 평가를 받고 있다.(RKW, 1996)

센터개발성패는 센터기능에 의해 좌우되며 기본적인 센터기능으로는 ①지역에 대한 매장공급과 ②사회, 문화서비스시설 지원을 들 수 있다.

국내에서의 개발은 1989년 ‘롯데월드’를 시작으로 주로 대형 유통회사와 개발회사(Developer)들이 주도하여 왔다. 하지만, 개발내용 면에서 센터 선진국(북미, 유럽)의 ①사례를 참조하는 초보단계에 머물러 있고, 부동산, 마케팅 분야의 전문가로 구성된 최종 사업결정자에 의해 ②센터의 진정한 기능과 사회기여성은 줄곧 배제되어 왔다.(델코컨설팅, 2012)

한편, 개발과정에서의 매번 되풀이되는 문제들도 관찰된다. ①상권형성 실패-과잉경쟁-상권약탈-사업부도, ②이기적 시설운영-강제판매시스템-비 친화적 매장환경, ③교통체증-도시환경 훼손 등이 그것인데 이런 문제들은 25년이 지난 지금까지 전혀 개선되지 않고 있으며, 오히려 개발자체를 힘들게 하는 정부의 규제와 그 규제를 피하기 위한 회사편법만이 상당한 발전세를 보여 준다.

Gruen과 Day은 이에 대한 하나의 가능성을 제시하였다. Gruen은 “상가는 도시의 엔진(the engine of urbanity)이며, 센터는 매장기능과 도시가 요구하는 도심기능을 충족해야한다"는 센터의 공적 의무를 주장하였고. Day는 “현 시대의 보편적인 문제는 개발사업의 목표설정과 이용 주체(본 논문에서는 이용자, 운영자, 지역사회로 정의, 이하 ‘센터주체’라 표기)에 대한 설정오류로부터 발생한다”라 지적하였다.(Day, 1997).(II. 이론적 고찰: 센터주체, 참고)

이런 사고는 동일 문제가 반복 발생하는 상황의 배경에 또한 ‘회사주도 개발의 한계성’이 작용하고 있음을 깨닫게 해 준다. 개발회사는 ‘최소투자, 최대수익’의 기본 경영원칙을 결코 벗어날 수 없는 이유로 인해, 목표설정에서부터 수익과 무관한 사항에 대해서 부정적일 수 밖에 없다.(Gruen, 1960)

1984년 미국 ULI연구소는 센터개발과 상권형성에 대해 파격적인 진단을 내렸다: “신축 센터는 새로운 상권을 생성하는 것이 아니라. 경쟁에서 상대적으로 낙후된 상가나 상가 사이의 공백의 지역상권을 획득한다.” 이는 새로운 주거단지개발이 없이 단독으로 추진되는 ‘센터개발의 위험’을 규정한 것으로 지역별 수요에 따른 적절한 매장공급이 이루어지기 위해서는 정부산하 도시계획부서의 계획에 따라 개발이 시행되어야 함을 시사하고 있다.(Lange, 59)

성공적인 개발을 위해 센터주체들의 요구를 적극 수렴하고 지역개발의 일환으로서 사업을 추진할 리더의 역할이 무엇보다 중요하게 부각된다. 이에 대해 ‘정부주도 개발'이 회사주도 개발을 견제하고 사회질서 유지를 위한 하나의 방안이 될 수 있다.(II. 이론적 고찰: 3. 정부주도 개발, 참고)

본 연구에서는 정부주도 센터개발 사례를 분석하여 ①계획과 센터기능, ②지역사회에 대한 개발실효성을 파악하고 이와 관련하여 ③국내 센터개발을 위해 요구되는 사항들을 검토하였다.

이를 통해 장래 ①센터개발 관련자들에게 센터기능에 대한 이해정립과 ②계획목표 설정에 대한 도움자료를 제공함에 연구의의를 둔다.

2. 연구범위 및 방법

정부주도 센터개발은 지역단위의 도시개발, 도심재개발, ‘지역형 센터’(Regional Center) 이상의 대규모 센터개발의 경우에 주로 관찰된다. 이는 도시계획사업과 함께 진행되어야만 하는 규모와 특성으로 인해 정부가 자연스레 개입하게 되기 때문이다.

조사된 개발사례들을 검토해 볼 때, 대부분 지역 및 도시개발 등 타 전문분야의 관점에서 정리되어져 개별 센터에 대한 개발내용과 센터기능에 관한 중요 정보가 누락되어 있음을 알 수 있었다. 이런 이유로 개별 센터의 자료수집을 통한 연구접근보다는 일정시간대, 일정지역에서의 다수 개발사례(Center Boom)에 집중하는 연구방법이 보다 객관성이 있으리라 판단하였다.

연구는 먼저 ①Gruen, Falk, Day의 이론을 중심으로 분석기준을 마련하고 ②문헌자료조사와 함께 연구사례를 선별하였다. ③사례 개별분석에서는 개발정책과 계획내용, 지역사회에 대한 파급효과의 3부분에 중점을 두었고 ④사례 비교분석에서는 개발 전후의 지역상황과 연구지역들 간의 개발내용, 파급효과를 상호 비교하는 한편, 2002년 미시건 주와 2012년 베를린-브란덴부르크 주의 지역 통계자료를 중심으로 개발실효성을 검토하였다. 결론부에서는 ⑤도출된 결과와 함께 국내 센터개발을 위해 요구되는 사항을 검토하였다.

Fig 1.

Researching Process

1. 선행연구

1960년 Gruen은 저서에서 50-60년대 북미 개발사업의 실체를 기술하고 미래사회가 지향하여야 할 개발방향을 제시하였고 같은 해 Gasser는 50년대 개발된 북미식 유형이 60년대 제3국으로 파급되는 과정과 발견되는 문제를 지적하였다. 1996년 RKW은 북미식, 유럽식의 유형별 특징과 1997년 Day는 ‘계획목표 설정이 실제 상업기능에 어떤 연관성을 가지고 나타나는지’에 대한 이론을 사례와 함께 소개하였다.

Table 1.

Previous Researches

2. 센터 주체

센터계획의 중점은 실제 사람(User)과 장소(Place)의 요구에 맞추어져야 한다. Day는 센터개발 목표대상(이하 ‘센터주체’로 표기)으로 ①이용자(지역민, 고객(Custom)) ②운영자(개발회사, 운영회사(Center Company & -Management)), ③지역사회(Regional Community)의 3가지로 정의하였다.(Day, 1996) 센터개발에 대한 주체들의 요구는 무척 다양하고 세부 계획내용에 대해 저마다의 관점을 달리해, 항시 상호간에 분쟁이 발생한다.

3. 정부주도 센터개발

정부주도 센터개발은 1951년 Gruen이 도시계획가, 건축가, 개발회사의 사업파트너로서 진행했던 Northland Center가 시초이며 1956년 소개된 Southdale Center와 함께 모범사례로 평가되고 있다.

정부주도 센터개발은 ‘정부기관이나 지자체가 센터를 지역기반시설로 인정하여 지역 및 도시개발계획에 산입하고 기획단계에서부터 개발, 운영, 관리, 이익분배 등의 개발과 운영 전반에 대하여 주도하는 개발형태’를 지칭한다.(Gruen, 1960) 그림 2.는 개발 진행프로세스를 보여주는 것으로 Gasser와 Gruen의 자료를 근거로 재구성한 것이다.(Gasser, 1960/ Gruen, 1960)

Fig 2.

Progress Process of Government led Center Development

이런 개발방식은 ①센터주체들의 요구가 개발계획에 균등하게 반영되게 하여 ②수익 일변의 개발을 견제하는 한편, 정부산하 관련부서 및 연구소간의 공조체제를 형성하여 ③지역 도시개발내용과 연계된 계획수립과 안정된 상권개발을 가능하게 하고 ④지역 매장공급과 결핍된 서비스시설 유치, 센터기능 특화에 보다 효과적으로 기여할 수 있다.

하지만, 단지 개발주체가 정부기관으로 바뀐다고 해서 개발성공이 보장되는 것은 아니다. ‘개발주체의 선정’보다 더 중요한 핵심내용은 ‘개발주체의 역할’로서 ‘센터주체들의 기대에 대한 부응’과 ‘장기적인 지역 도시개발안에 부합하는 개발의 실행’이라할 수 있다.

1. 연구사례 선정 및 분석의 틀

사례선정에서는 ①북미식과 유럽식으로 대변되는 현 시대의 유형구도에 입각하여(ULI기준, Lange, 2009) 각 유형별 1개 사례를 선택하고 ②정부개발목표와 사회변화가 뚜렷하고 이런 내용들이 도시계획안으로 정리되어 있는 사례에 집중하였다. 또한 ③북미와 유럽의 각 센터발전과정에서 10년 정도의 시간대에 괄목할 수적 도약을 보이는 지역의 경우(개발 붐)를 조사하여, 1950년-1960년 디트로이트지역(당시 미국 센터 수 성장 100-4500)과 1990년-2000년 베를린지역(당시 독일 센터 수 성장 95-297)을 최종 선정하였다.

연구사례 분석은 사례지역에 관한 개별분석과 연구지역 간의 비교분석으로 진행하였고 센터기능과 실효성을 파악하기 위해 ①센터주체들의 요구에 대한 부응도와 ②지역사회에 미친 파급효과를 분석항목으로 정하였다.

2. 디트로이트지역

연구지역은 미국 미시건주 디트로이트시와 주변 7개 지역이다(Livingston, Macomb, Monroe, Oakland, St. Clair, Washtenaw, Wayne/ 그림 5.). 디트로이트지역은 40년대 중반, 국제적인 자동차생산지역으로 도약함과 함께 노동인구 집중, 자연적인 베이비 붐 현상이 동시에 진행되어 급격한 인구증가가 있었다.(1940년-1943년, 20만 명 이상 성장) 1947년-1953년, 정부는 개발대지가 부족한 기존 시 지역여건을 감안하여 외곽지역에 대규모 주거단지를 개발하였고 새 외곽지역의 주민에게 자동차는 생활 필수항목으로 자리 잡게 되었다(Caroline, 2009)

외곽지역개발과 함께 추진한 센터개발에 대한 정부정책은 ①지역사회 중심시설 건립, ②자동차 수요급증에 따른 도시시설 개발, ③지역 취업기회 창출, ④여가선용시설 조성 등이다. 센터유형이 아직 사회에 정착되지 않은 시기여서 센터기능에 대한 관심보다는 지역사회를 위한 지원시설 건립에 치중하고 있음을 알 수 있다.

센터개발은 개발회사들의 적극적인 참여가 있었기에 가능했다. 회사들의 개발에 대한 관심은 ①투자확실성(외곽지역에서의 상권 형성), ③수익보장, ④조세 혜택, ⑤부동산 가치상승에 대한 기대, ⑥자회사상품판로 개척, ⑦부동산시장에 대한 유연한 제약 등으로 조사된다.(Falk, 1998)

미국 전체에서 센터 수는, 1945년 8개소, 1950년 100개소, 1955년 1000개소, 1960년 4500개소로 증가하였다.(Caroline, 1982) 1956년-1970년의 기간 중, 미시건주에서는 209개소가 건립되었고 미시건 동남부지역의 50년-60년대에 건축된 현존 센터는 7개소로 조사된다.(2012년 기준, 그림 3.)

Fig 3.

Number of Center Increasing in USA, 1945-1995, Floor Area over 1000m2

인구변화가 뚜렷한 시기는 1900년-1930년으로 미국 전체에서 160% 증가하는 동안 미시건주 동남부지역은 400% 증가를 보인다.(그림 4.)

Fig 4.

Population Develop in the Region, 1900-2000

그림 5.는 디트로이트지역의 지역별 인구성장과 지역개발상황을 보여주는 자료이다.

Fig 5.

Population & Regional Development, 1900-2002

종전 후, 지역 군수산업회사들은 장차 도래할 자동차대중화를 예측하고 ①판매체제를 일반대중판매 위주로 조정하고 ②신기술을 토대로 한 자동차모델을 개발하는 한편, ③대량생산체제 전환과 이를 통한 ④가격대중화를 시행하였다.(Klepper, 2001) 1940년-1950년, 연구지역 주민 55%는 월 평균수입 10 000달러 정도의 중산층이고 디트로이트시의 실업률은 40년-50년대 지역경기호황과 함께 4-7% 수준을 보인다.(American Community Survey, 2013)

연구지역 주택건립은 1944년-1966년에 집중되었고 1943년 주택공급대상자는 42 331명으로 집계된다.(그림 6.) 신 주거지역의 대부분은 이전에 개발되지 않았던 외곽지역으로 ①일일생활 지원시설과 ②기존 도시로의 교통인프라시설 개선, ③지역 지원시설 건립이 가장 시급한 지역과제로 등장하였다. 이곳에 거주하는 주민들은 경제적으로 중산층에 속하고 동일 시간대에 동일 행동을 하는 단체성향을 보여 주는데 쇼핑에서는 중저가물품 선호, 단시간 내 목적지 방문, 1회 방문으로 모든 생활업무를 해결하고자 하는 것이 그 대표적인 예이다.

Fig 6.

Detroit Region, New Housing Construction출처: American Community Survey, 2013, 「U.S. Census Bureau」, 2007-2011, http://factfinder2.census.gov. : blue: State Michigan, red: City Detroit

1920년에 미국사회 전체에서 시작한 자동차 붐 현상은 1950년까지 지속되었고 1950년-1960년, 미국 전체 3천 9백만에서 7천 4백만으로 200% 증가하였다. 1946년 연구지역에서는 인구 2천 4백만에 자동차 수 2천만대로 높은 자동차보유율을 보인다.

자동차 붐 현상은 ①중산층의 소득증가와 경제적 여유, ②정부의 세금혜택, ③외곽지역에서의 주요 이동수단, ④자가운전 선호, ⑤자동차가격대중화, ⑥도로인프라 개선 등에 기인한 것으로 조사된다.(Klepper, 2001)

3. 베를린지역

1990년 통일 독일정부의 시급한 과제는 ‘사회구조체제의 정비’이었다. 정부는 사회주의체제의 도시시설을 자유주의체제로 전환하고 동서의 생활수준과 인프라시설 격차를 해소하고자 ‘동서균형정책’을 시행하였다. 이에 대한 방안으로, 구 동독지역으로의 인구분산정책과 구 동독지역의 도시시설 개선을 위한 대규모 공사를 추진하였다. 연구지역은 구 동 베를린시와 시 외곽지역으로 베를린시와 브란덴부르크주가 서로 합의한 ‘공동개발구역’이다.(그림 7.)

Fig 7.

City of Berlin, State of Brandenburg출처: Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umweltschutz Berlin, 1993, 「Sektorale Entwicklungskonzepte, Beiträge zur Berliner Zentren- und Einzelhandelsentwicklung」, Berlin, 4. : on the graphic, middle: city Berlin, gray: common development area.

정부는 2015년까지, 수도권 인구성장이 5백만에 달하고 1991년부터 그 집중화가 뚜렷이 가속되리라 전망했다. 정부는 1990년 연구지역의 열악한 주택, 생활식품 공급상황이 향후, 인구증가와 맞물려 더욱 악화될 것으로 진단하고 이에 대비해, ①상업시설개발계획을 수립하고, ②규제완화와 함께 ③구 서독회사들의 투자를 유도하고자 하였다.(그림 8.)

Fig 8.

Population Distribution Policy in Berlin Region & Suburban Area Development Plan출처: Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umweltschutz Berlin, 1993, 「Sektorale Entwicklungskonzepte, Beiträge zur Berliner Zentren- und Einzelhandelsentwicklung」, Berlin, 13-14.

정부의 도시계획적 의도는 ①단절된 동서 도시기능을 연결, ②인구분산정책으로서 외곽지역에 주민생활기반 조성, ③구 동독지역의 현대화와 경제활성, ④근거리교통시설 정비, ⑤지역실업과 빈곤극복을 위한 취업기회 마련, ⑥수도권 시민들의 여가선용시설 조성 등으로 조사된다.

참여한 회사들이 주목한 지역의 개발가치로는 ①정부의 예정된 대규모 주거단지개발(사업성 보장), ②생활식용품 공급에 대한 절대 매장면적 부족, ③제도적 혜택, ④기존 근거리교통시설(버스, 도시철도)을 이용하여 센터와 베를린도심과의 직접 연결가능 등으로 파악된다.

독일 전체에서의 센터 수는 1990년-2000년, 93개소에서 279개소로 300% 증가하였는데 1990년-1995년, 연간 16%, 1995년-2000년, 연간 9% 증가를 보인다. 1990년-2000년, 건립된 센터는 베를린시 25개소, 공동개발구역 16개소로 총 41개소이다.(그림 9.)

Fig 9.

Number of Center Increasing in Germany, 1970-2005, Floor Space over 10,000m2출처: EHI, 2012, "EHI Report: Shopping-Center", Koeln, http://www.ehi.org.

2004년 동서균형정책이 10년 이상이나 진행되었음에도 불구하구, 연방 16개 주에서 브란덴부르크 주를 포함한 구 동독지역은 구 서독지역에 비해 3배 정도 낮은 인구밀도를 보인다. 70년대부터 독일의 자연 인구성장은 지속적인 감소를 보여주며 각 연방 주의 인구성장은 지역으로 유입된 이주인구에 전적으로 의존하고 있다. 1990년과 2004년의 독일 전체 인구수를 비교해 보면 7천 9백:8천 3백 명으로 4.3% 증가하였지만 연구지역은 베를린 시 1%, 브란덴부르크 주 2.5%로 감소를 보인다.

2003년 지역실업률은 18.4%로 집계된다. 90년대 공동개발구역은 농축산물을 주로 생산하고 생산자동화 정도가 낮으며 연방 주 중에서 소득과 인구밀도가 대표적으로 낮은 지역에 속한다. 1990년 통일 후, 연구지역 지역경제는 뚜렷한 발전기회를 갖지 못하였다. 내부요인으로는 동독지역에 대해 지속적 보조를 해야 하는 정부의 경제가 점차 어려워졌고 외부요인으로는 통화단일화(유로화) 시행에도 불구하구, 유럽 경기불황이 장기화되었기 때문이다. 경기침체와 함께 서 베를린회사들은 동 베를린으로 소득과 일자리를 배분하여야 하였고 한편으로, 19세기부터 지역경제를 주도하던 중요 지역회사(Simens, Benz, Osram, Schwarzkopf 등)들의 제3국으로 진출한 체제변화도 영향을 준 것으로 파악된다.

Table 2.

Economic Activity Population in Berlin Region, in Person (단위: 명*)

1990년-2000년, 주택보급은 베를린시 8.8%, 브란덴부르크주 6.1%로 연구지역 전체에서 7.7% 상승하였다. 인구집중이 가장 심할 것으로 예측한 90년대 중반에도 년 1% 이하의 주택보급만이 일어나 41개소 신축 센터건립은 이미 수요-공급의 균형을 벗어난 것이었다.

Table 3.

Housing Construction in Berlin (Million) (단위: 백만 채)

Table 4.

Automotive Supply in Germany & Berlin Region, 1996-2000, in Million (단위: Mio.대* )

1996년-2000년, 독일 전체 자동차 수는 4.7%, 연구지역은 3.7% 성장을 보인다. 브란덴부르크주의 경우, 독일평균과 같은 베를린시는 경기침체와 경제곤란, 유럽도시들의 대중교통선호경향 등의 이유로 독일평균과의 현저한 차이를 나타내고 있다. 자동차시설에 치중한 북미형 센터계획은 개발투자회사의 사전조사를 통하여 철저히 배제되었고 41개소 중 5개소 정도는 고속도로(A10, A113)와 직접 연결되는 입지를 택하여 장거리방문과 저렴한 지가를 통한 가격경쟁력 상승을 유도하고자 하였다.

4. 연구지역 비교분석

앞서 진행된 두 연구지역의 개별 분석결과를 ①계획적합성, ②지역사회기여도, ③문제발생에 대해 비교 평가하였고 이에 분석된 내용을 센터주체별로 정리하였다.

3) 지역민/ 이용자

본 연구과정에서 북미식 유형이 유럽사회에서 호응을 얻을 수 있었던 점을 파악할 수 있었다. ①중저가위주 상품판매와 ②‘One-Stop-Shopping’ 운영전략이 그것인데, 중저가상품을 주로 취급하는 센터의 방문자의 경우, 우선 고려사항은 항시 “상품가격”(가격경쟁력)의 범주를 벗어나지 않는다. 이런 중저가위주의 영업전략은 이후, 북미에서 대형 슈퍼마켙, 유럽에서의 셀프형 백화점으로 이어진다.

북미, 유럽 지역민의 특성차이는 지역사회의 ①쇼핑습관, ②교통이용, ③센터이용시간에서 뚜렷하게 관찰된다.

표 5.는 개별분석과 비교분석의 중요 내용을 요약한 것으로 조사된 내용을 지역일반(지역 매장수요, 개발규모)과 지역특성(공급, 계획전략, 개발내용)으로 구분 정리하여 이해를 돕고자 했다. 또한 3평가항목을 마련하여 조사된 사례지역의 통계자료와 지역보도자료(50년대, 90년대)를 근거로 개괄평가를 실시하였다.

Table 5.

Regional Situation & Center Development

30년-50년대 미국사회의 센터 선호경향을 이해하기 위해서는 ‘One Stop Shopping’의 또 다른 개념을 주시하여야 한다. ‘One Stop-’은 당시, ‘No Parking No Business’로 표현되는 극심한 주차면적 부족에 놓인 사회상황을 직접 반영한 전략으로 즉, “1회 방문으로 모든 필요사항을 해결함”을 의미한다.(Falk,1982) 이에 반해 1998년 Falk의 보고에 따르면 유럽식 센터는 외곽지역보다 주차시설이 상대적으로 열악한 도심지역을 선호하는 것으로 조사되고 이는 도심을 개인생활환경의 중심으로 하는 유럽사회의 전통관습에서 그 이유를 찾을 수 있다.

고객방문시간과 집중시간에 대한 상이한 지역민특성도 또한, 센터계획에 영향을 준다. 디트로이트주민 대부분은 출퇴근시간을 비롯하여 동시간대에 집단적으로 이동과 활동을 하는 중산 소비자층이다. 미국회사들은 이런 소비자층의 특성을 겨냥하여 산업시리즈제품 위주의 대량판매시스템을 개발하였고 베를린지역의 경우, ‘연방상가영업시간법’(Ladenschlussgesetz) 시행에 따라 저녁 10시 이후의 영업이 금지되어 평일 오후시간과 금, 토요일 오후시간대에 고객이 집중하게 되었다.(Falk, 1998)

5. 분석종합 및 시사점