Print publication date Jul 2014
Planning Process and Organization of the Healthy City in New York City
The purpose of this study is to suggest policy implications concerning stakeholders' activities, networking, program, and planning systems in the local plan. For that, this study reviews the case of the 'Healthy City' of New York, and find the informative examples in the new development of urban environment. The case of New York city shows how the city makes urban planning advance: it invites diverse stakeholders such as professionals, administrations and local community to participate the planning process within cooperation system, and to draw up guidelines in the local plan. Most noteworthy from the case is that the partnerships set specific goals to achieve in order to resolve the health issues within the urban design and the building design. This study implies that urban development in Korea should adopt specific and cooperative processes in order to shed away from the past conventions: perfunctory participation of the civil sectors, overly comprehensive and simplified development goals, the lack of partnership among the agencies and organizations, and finally insufficient planning.
Keywords:
Healthy City, Active Design Guidelines, Planning Process and Organization, LEED, 건강도시, 액티브 디자인 가이드라인, 계획과정 및 추진체제, 미국 친환경건축물인증제도Ⅰ. 서 론
1. 연구의 배경 및 목적
과거의 도시계획은 물리적 대규모의 개발사업을 중심으로 진행되었다. 현대의 도시계획 역시 물리적 개발을 지속적으로 진행하고는 있지만, 사회와 환경의 패러다임의 변화에 따라 지속가능한 도시, 저탄소 녹색도시 등 도시개발의 기능과 성격을 넓혀나가고 있다. 특히 최근 몇 년 간 주목받고 있는 슬로시티, 안전도시, 건강도시는 과거의 대규모 개발방식과는 다른 계획과정의 전개양상을 보이고 있다. 도시의 커뮤니티와 환경을 고려하고 지역의 역사와 문화를 보전하며, 주민의 건강과 안전을 추구하는 방향으로 도시개발 방향이 전환되고 있다고 할 수 있다. 도시개발의 의미가 대규모 사업만이 아닌, 지역사회의 요구에 맞춘 환경정비 및 새로운 도시기능의 부여로 확대되고 있는 것이다.
우리나라의 도시개발에서도 다양한 시도가 이루어지고 있다. 새롭게 건설되는 신도시를 저탄소 녹색도시로 조성하고 있으며, 지역특성을 반영하여 슬로시티, 건강도시 등을 지정하거나 지역재생을 도모하고, 주민들의 삶의 질 향상을 위해 노력하고 있다. 그러나 이러한 움직임들은 중앙정부의 정책과 밀접하게 연관되어 있어 정권교체나 사회적 이슈변화에 영향을 받기 쉽다. 사업의 지속성을 확보하기 어렵거나 하향식 계획의 성향이 강하여 민간 참여가 원활하게 이루어지지 않아 계획의 실효성 측면에서 한계를 나타내고 있다.
이러한 관점에서 볼 때, 미국 뉴욕시의 건강도시 조성사례는 국내 도시개발에 좋은 시사점을 제시해 줄 수 있을 것이다. 지속적으로 진행되어 오던 전문가 및 민간차원의 활동이 지방정부의 참여와 지원으로 조직화·체계화되면서 관련 정책 및 프로젝트 추진에 다양한 영향력을 행사하고 있다.
이에 본 연구는 새로운 도시환경 개발 시 전문가나 행정가, 지역커뮤니티 등의 움직임을 살펴보기 위하여 미국 뉴욕시 건강도시 사례를 검토한다. 지역특성에 맞는 도시개발을 추진하기 위하여 각 주체별 활동 및 연계체계 구축, 프로그램, 계획요소 등을 살펴보고 국내 도시개발에 대한 정책적·계획적 시사점을 제시하고자 한다.
2. 연구의 범위
본 연구는 뉴욕시의 건강도시 사례를 중심으로 새로운 도시개발 시, 각 주체별 움직임에 대한 고찰을 통하여 실효성 있는 도시계획 추진방향을 제시하고자 한다.
연구의 공간적 범위는 미국 뉴욕시를 대상으로 한다. 시간적 범위로는 다양한 주체간의 움직임이 본격적으로 나타나는 2006년도부터 현재(2014년)까지로 설정하였다.
3. 연구의 방법 및 과정
연구는 다음과 같은 순서로 진행하였다.
첫째, 선행연구 및 관련 계획안, 행정자료 등의 문헌을 수집하여 뉴욕시 건강도시와 관련된 다양한 주체들의 움직임과 활동내용 등을 조사한다.
둘째, 뉴욕시 건강도시 가이드라인을 중심으로 계획추진체제의 골격과 주체별 역할 및 관계특성을 살펴본다.
마지막으로, 이러한 활동이 실제 건강도시 조성에 미치는 영향력 및 파급력을 분석하고, 국내 도시정비 및 개발에 있어서의 시사점을 도출한다.
II. 이론적 고찰 및 선행연구 고찰
1. 건강도시의 개념 및 국내 현황
세계보건기구(WHO)에서 건강도시는 '시민들의 상호협조 하에 시민들이 삶의 모든 기능을 수행하고, 그들의 잠재력을 최대한 발휘할 수 있도록 물리적․사회적 환경을 지속적으로 창출하며 지역자원을 확충해 가는 도시이다’라고 정의하고 있다(Hancock & Duhl, 1986; 장원기, 2013). 또한, ‘시정전반의 의사결정과정의 중심에 시민의 건강을 두고 도시의 건강을 개선하는 과정과 구조를 갖추어 노력하는 도시’라고 정의하고 있다(Hancock & Duhl, 1986). 건강도시에서의 건강은 단지 개인의 육체적 웰빙이 아니라 지역사회의 사회적, 정서적, 문화적 웰빙을 의미하며 지역사회, 환경, 경제를 포함하는 포괄적 개념을 의미한다. 건강도시는 시민의 건강과 안녕을 의사결정과정의 중심에 두는 도시를 말하며, 건강도시는 결과(outcome)가 아닌 과정(process)을 중시하는 도시라고 할 수 있다(김태환, 2013).
세계보건기구(WHO)는 건강도시의 요건들을 11가지로 제시하고 있다(표 1 참조).
11 Key Parameters for Healthy Cities (WHO)
국내에 건강도시 개념이 소개된 것은 1986년 초기였다. 이후 1996년 과천시에서 건강도시 시범사업이 국내에서는 처음으로 시작되었는데, 시민 건강증진사업의 일환으로 건강도시 사업이 전개되었다. 주로 보건소를 중심으로 한 건강생활실천사업 위주로 실시되었으나 지속적으로 추진되지는 못하였다(김태환, 2013). 2004년 창원시, 서울시, 원주시, 부산 진구가 서태평양건강도시연맹(Alliance for Healthy Cities, AFHC) 창립총회에서 정회원으로 가입한 후, 2010년 총59개의 지자체가 정회원으로 활동하면서 건강도시 프로젝트를 진행하고 있다. 많은 지자체가 건강도시에 대한 관심을 보이자 2006년 국내 건강도시 네트워크를 위한 '대한민국건강도시협의회(Korea Healthy Cities Partnership)를 결성하였고, 2014년 현재 정회원 69개의 도시와 준회원 7개의 대학교와 1개의 연구기관이 활발히 활동하고 있다(대한민국건강도시협의회). 2010년 12월을 기준으로 건강도시 프로젝트를 운영하고 있는 지자체 가운데 84.7%에 해당하는 지역에서만 「국민건강증진법」에 기초한 건강 관련 조례를 제정하여 추진하고 있다. 그러나 이 중 78%가 각 관할 보건소에 전담부서를 마련하고 보건행정 업무로 사업을 수행하고 있으며, 22%가 보건소 이외에 시․군청에서 일반 행정으로 업무를 담당하고 있다(한국건강증진재단).
표 2는 국내 대표적인 건강도시의 정책 추진현황을 나타낸 것이다. 대부분 건강 프로젝트의 주요 내용이 도시구성원 개개인의 건강증진을 목표를 설정하고 있는 경향이 강하게 나타나고 있다. 운영주체도 도시계획 관련부서 보다는 보건복지 관련부서가 주체가 되어 운영하고 있다. 건강도시를 구현하기 위해서는 개인의 보건증진에서 끝나는 것이 아니라 공공의 보건증진을 위한 도시계획적 측면에서의 개선이 필수적으로 이루어져야 한다. 그러나, 현재 건강도시는「국민건강증진법」에 기초한 건강 관련 조례를 토대로 건강도시사업을 운영하고 있다. 이 법률 및 조례에서는 도시계획적 요소의 내용이 없으므로 도시전체를 구속력을 가지고 운영하기에는 한계를 가질 수밖에 없다. 따라서 의료·보건측면에서만 이루어지는 일률적인 사업이 아닌 교통, 도시환경, 도시계획 등 다양한 부서와의 협력과 관련 이해관계자들이 함께 참여할 수 있는 협력적 거버넌스와 같은 조직적인 시스템 구축이 필요할 것이다.
Policies of Healthy Cities in Korea
2. 선행연구 검토
건강도시 관련 연구들은 초기에는 국민들의 건강증진을 목표로 하는 보건복지 중심의 연구들이 진행되었으나 최근에는 건강도시에 대한 관심이 증대됨에 따라 도시환경, 보행, 자전거, 교통 등 도시계획적 측면에서 다양한 연구가 진행되고 있다.
국내의 건강도시 관련 연구는 크게 건강도시 정책과 관련된 연구, 도시공간 차원에서 접근한 연구, 도시환경이 지역주민의 건강에 미치는 영향을 규명한 연구, 건강 클러스터를 위한 연구로 나누어 진행되어 왔다.
한편 해외의 건강도시 관련 연구는 미국에서 활발하게 진행되어 왔는데, 2000년 이후 비만 또는 비만관련 질환자의 증가에 따른 정책적 전략을 마련하기 위한 연구가 수행되어 왔다.
건강도시 관련 선행연구는 표 3에서 정리하였다. 선행연구 검토결과, 도시의 물리적․환경적 요소가 개인건강에 미치는 영향을 통해 건강도시로의 접근을 시도한 연구들이 주를 이루고 있다. 그러나 건강도시 개발을 위해서는 도시계획, 교통, 환경, 보건학 등 통합적인 정책을 통해 체계적으로 조성해 나가야 할 것이다.
본 연구는 미국의 건강도시 구현을 위한 정책 및 협력체제 구축 사례의 검토를 통해 국내로의 도입 가능성을 살펴보고, 행정기관과 민간(주민)이 협력하여 계획추진체제 구축의 필요성을 제시하였다는 점에서 선행연구와 차별성을 가진다.
건강도시관련 선행연구 검토
Reviewing Existing Research on Healthy Cities
III. 뉴욕시 건강도시 관련 계획요소
1. Active Design Guidelines(ADGs)
Active Design Guidelines(ADGs)는 건강하고 쾌적한 도시 및 건물 환경을 조성하기 위한 뉴욕시의 가이드라인(전략지침서)이다. 미국 내에서 심각하게 증가하고 있는 비만·당뇨병 등 만성 질병에 대응하기 위한 방책으로 도시환경 및 건물을 창의적으로 디자인하여 시민들의 신체활동을 증진시키고자 2010년에 뉴욕시와 도시·건축 전문가들을 중심으로 작성되었다. 지금까지 도시민의 건강문제는 보건·위생 등 의학적 관점에 국한하여 개선방안을 모색해 왔다. ADGs는 도시환경 및 건물의 디자인을 통하여, 사람들의 활발한 움직임을 유도하고 건강을 개선해 나갈 수 있도록 하고 있다는 점에서 새로운 시도라고 볼 수 있다.
가이드라인의 기본적인 내용은 최근 연구 내용과 우수한 사례들을 바탕으로 도시환경 및 건물 계획 시 참고해야 할 지침내용을 설명하고 있으며, 이를 체크리스트(그림1)로 작성하여 프로젝트 수행 시 참고하도록 유도하고 있다.
ADGs & Urban Design Checklist
ADGs는 전체적인 전략지침을 제시하고 있는 Active Design Guidlines(ADGs)와 4권의 부록(Active Design Guide for Community Groups, Promoting Safety, Affordable Designs for Affordable Housing, Shaping the Sidewalk Experience)으로 구성되어 있다(표4 참조). 성공적인 ADGs의 실행을 위하여 부록에서는 세부 주제별로 자세한 지침 내용을 명시하고 있다.
Categories and Guidelines of ADGs and Supplements
핵심 전략 지침서인 ADGs는 도시디자인 전략과 건물디자인 전략으로 나눠져 있다. 건물의 외부와 내부에서 신체활동을 증진시킬 수 있는 디자인 지침으로 전체적인 방향을 제시하고 있다. 『Active Design Guide for Community Groups』은 지역단위 계획을 위한 디자인 가이드라인이며, 『Promoting Safety』는 지역 안전 도모와 교통 및 도로 관련 내용을 중심으로 다루고 있다. 『Affordable Designs for Affordable Housing』은 중·소득층에서 비만인구가 높게 나타난다는 점에 주목하여, 중·소득층 지역을 위한 효율적인 계획방향을 제시하고 있으며, 『Shaping the Sidewalk Experience』는 사람들의 보행활동을 증진시키기 위한 보도환경 디자인에 관한 내용을 중점적으로 다루고 있다.
ADGs의 구성은 앞서 언급한 바와 같이 도시디자인 전략과 건물디자인 전략으로 나누어진다(표5 참조). 도시디자인 전략은 외부공간에서의 신체활동을 증가시키기 위한 항목들을 중심으로 구성되어 있다. 복합적인 토지이용(Land Use Mix), 도로 연계시스템을 통한 쾌적한 도보환경, 편리한 대중교통시스템 등을 조성하고 외부활동을 촉진시킬 수 있는 공원과 오픈스페이스 계획, 신선한 제품을 판매하고 있는 식품점으로의 접근성 강화 등이 주요 지침 내용이다.
도시디자인 전략이 외부에서의 신체활동을 촉진시키기 위한 방침이라면 건물디자인 전략은 건물 내부와 건물 주변에서의 신체 움직임을 증진시키기 위한 내용을 다루고 있다. 대부분의 사람들이 하루 90%이상의 시간을 실내에서 보낸다는 점에 주목하여 계단이용 횟수를 늘릴 수 있는 다양한 디자인 요소를 고안하고 실내에서 운동을 자극할 수 있는 건물디자인 전략, 건물 외부의 오픈스페이스와의 연계 등의 내용을 포함하고 있다.
Strategies of Urban & Building Design Strategies in ADGs
2011년 12월 뉴욕시의 Michael Bloomberg 시장은 비만에 대한 전쟁을 선포하고, 2012년 뉴욕시 비만 태스크포스(The New York Obesity Task Force)를 조직하였다. 그리고 비만을 비롯한 만성질병을 예방하기 위한 다양한 방책을 TF계획으로 제시하고 있으며, 표6과 같이 계획내용에 대한 실행여부를 주기적으로 체크해 나가고 있다.
Bloomberg 시장은 또한 2013년 7월, Active design 행정명령을 선언하였다. 행정명령으로 인하여 뉴욕시에서 지원하는 개발프로젝트의 진행 시, 건강 및 Active Design 관련 전략이 우선적으로 실행되도록 권고 받고 있다. 행정명령 안에는 ADGs의 내용도 포함하고 있다. 신체활동 촉진을 유발하는 도시환경 및 건축물 조성의 전략지침으로 권장하고 있다. 뉴욕시는 이미 2005년 지방법 86조의 시행으로 시(市)에서 지원을 받고 있는 모든 건축물에 대하여 LEED(Leadership in Energy & Environmental Design)의 인증을 받도록 하고 있다. LEED 항목들이 ADGs의 신체활동 부분의 핵심내용과 LEED의 임시항목 등을 보완하고 있기 때문에, ADGs의 핵심내용들은 사실상 법적 효력을 가지고 있다고 볼 수 있다. 기존의 지방법 및 행정명령과 더불어 ADGs는 일부 항목에서 법적 구속력과 실효성을 가지게 되었다. 뉴욕시를 중심으로 이용되고 있지만 활용범위 또한 미국 전역으로 확대되어 그 활용도가 높아지고 있다.
TF Interim Report (Promote Physical Activity, 2013.12)
2. Active Design 관련 계획 및 프로그램
뉴욕에서 증가하고 있는 비만과 활동저하 등의 문제를 도시환경 및 건축물의 디자인을 통한 해결책을 마련하고자 각계각층의 전문가들(건축가, 지방자치단체 공무원, 공중위생 관련 연구원, 디자인·건설·환경 분야 교수 등)이 모여 제1회 Fit City 컨퍼런스(2006년)를 개최하였다. 이후 참가자들의 다양한 아이디어와 의견을 실행시키기 위하여 뉴욕건축가협회(American Institute of Architects New York, AIANY)와 뉴욕시의 보건정신건강국(Department of Health and Mental Hygiene, DOHMH), 디자인건설국(Department of Design and Construction, DDC), 교통국(Department of Transportation, DOT), 도시계획국(Department of City Planning, DOC), 예산관리국(Mayor’s Office of Management and Budget, OMB)이 협력구조를 형성하게 된다.
제1회 Fit City 컨퍼런스 이후, 뉴욕건축가협회와 보건정신건강국(DOHMH)의 주최로 2014년도까지 9차례의 Fit City를 개최(그림2 참조)하여 왔으며, 다른 도시 및 NGO단체 등과도 연계하면서 참가주체 범위가 점차 확대되고 있다. 이 행사는 도시 및 건축과 관련된 이해관계자들에게 도시의 발전된 양상을 보여주고, Active Design의 적절한 실행수단을 제시해주고 있다. 또한 각 분야의 아이디어를 공유하고, 디자인 및 건강과 관련된 폭넓은 대화의 장을 제공하고 있다. 즉, 참가자들은 매년 Fit City 컨퍼런스를 통해 도시환경 및 건축물의 디자인을 활용하여 사람들의 삶을 어떻게 변화시킬 것인가에 대해 서로의 생각과 연구경험, 프로젝트 수행사례 등을 공유하고 토론하고 있다.
Fit City Conference(2006~2014)
본 활동은 다양한 참가주체로부터 나온 의견들을 혁신적인 아이디어로 변화시켰으며, 제안된 내용들을 바탕으로 각 분야의 혁신적인 해결책을 제시해오고 있다. 그 결과물 중 대표적인 것이 Active Design Guidelines(ADGs)이다. 전문가, 행정가, 개발업자, 전문가 등 다양한 영역에 종사하는 사람들의 수년간의 경험과 아이디어를 바탕으로 가이드라인이 작성되었고, 따라서 가이드라인의 항목별 지침내용들은 실용적이고 프로젝트 수행 시 바로 적용할 수 있는 실효성 높은 항목들로 구성되어 있음을 증명해주고 있다.
LEED는 미국연방의 친환경건축의회(United States Green Building Council, USGBC)에서 개발한 친환경 건축물 인증제도로 2000년에 마련되어 시행되고 있다. 미국뿐만 아니라 세계 100여 개국 이상의 나라에서 LEED를 활용하거나 이와 유사한 인증제를 마련하고 운영하고 있다.
LEED는 ADGs와 밀접한 연관성을 가지고 있다. LEED는 친환경 및 저에너지 건물을 위한 제도이지만 사람의 신체활동을 증진시키는 항목이 다수 포함되어 있다. 또한 건물 내 신체활동을 촉진하고 대중교통이용을 활성화는 항목들은 ADGs의 주요 요소들로 저탄소 및 에너지 절감과 강한 연계성을 나타내기도 한다. 표7은 건강과 신체활동 증진을 위한 건물 디자인 설계기법의 내용이다.
Design for Health through Increased Physical Activity
LEED의 임시항목 중 ‘Design for Active Occupants’는 ADGs과 밀접한 연관성을 가지고 있다. 2009년 보건정신건강국(DOHMH), 예산관리국(OMB), 도시계획국(DOC), 건축실무자들이 참여한 ‘Riverside Health Center Project’에서 ‘design for health through Increased physical activity’라는 주제로 디자인을 제시하면서 LEED의 혁신 항목(Innovation Credit)을 취득하였다. 이 혁신항목들은 ADGs의 핵심전략을 도출해 내는 과정에서 건물디자인과 관련된 여러 가지 항목들에 적용되었다. 이러한 작업을 통하여 친환경건축의회(USGBC)와 뉴욕시 행정부국은 LEED 혁신항목을 수정·보완하고 새로운 임시항목인 ‘Design for Active Occupants(Pilot Credit Library)’를 도출하였다. 이 임시항목은 건물이용자의 신체활동 촉진을 통한 건강증진을 주요 목표로 하고 있으며, 향후 추가적인 피드백 과정을 거쳐 정규 LEED 시스템의 한 영역으로 기능할 것으로 예상된다.
PlaNYC는 뉴욕시의 지속가능하고 탄력있는 청사진 계획이다. 뉴욕시와 관련 조직 및 시민들이 참여하여 기후변화와 인구증가, 노후시설, 경제발전 등 도시환경 및 사회의 변화에 따라 발생하는 다양한 문제의식에 능동적으로 대응하기 위한 계획내용을 포함하고 있다. 특히 대기질의 향상, 865,500그루의 나무심기, 홍수 및 기상이변 등의 자연재해 대비, 탄소배출량 감소계획 등은 건강도시 조성의 연장선으로도 바라볼 수 있다.
PayNYC는 Active Design 및 건강증진과 관련된 내용들이 많이 포함하고 있다. 예를 들면, 시 전역으로의 공원 및 오픈스페이스 제공, 대중교통과 도보의 연계, 자전거 및 대중교통 이용의 장려 등이 대표적이다. 이러한 전략은 에너지 효율을 높이고 교통혼잡이나 가스소비, 대기오염 및 탄소배출량을 감소시키는 결과를 가져온다. 또한 쾌적한 공원과 아름다운 오픈스페이스의 조성은 시민들에게 휴식과 놀이의 장소를 제공하고, 녹화조성을 통한 도시미관 향상 및 온실가스 감축에도 효과적으로 작용할 것이다. ADGs에서도 뉴욕시의 장기계획인 PlaNYC와의 연계를 통하여 건강하고 쾌적한 도시환경 조성을 도모하고 있다.
3. 소결
Fit City, LEED, PlaNYC는 모두 ADGs와 밀접한 연관관계를 가지고 있다. 먼저 Fit CIty에 참여한 주요 멤버들은 컨퍼런스 개최경험을 바탕으로 AGDs 작성에 참여하였다. ADGs의 전략 도출과정에서는 건물디자인과 관련된 여러 가지 항목에 LEED의 혁신항목을 적용하여 가이드라인을 보완하였고, 동시에 피드백 과정을 통해 LEED 혁신항목을 수정·보완하여 임시항목으로 발전시켰다. 즉, LEED의 임시항목(pilot credit library)인 ‘Design for Active Occupants’와 ADGs의 항목은 높은 유사성을 보이고 있다(그림3 참조).
ADGs와 관련계획 및 프로그램 관계
Plans & Programs on related ADGs
이처럼 실효성 높은 가이드라인의 실행을 위해서는 관련 제도 및 계획 간의 협력이 요구된다. 우리나라의 경우 「녹색건축물 조성 지원법」에 근거하여 시행중인 ‘녹색건축인증제도2)’가 LEED와 유사한 역할을 담당하고 있다. 그러나 건강도시와 관련된 계획요소를 포괄적으로 포함하고 있는 LEED와 달리 ‘녹색건축인증제도’에는 건강도시 또는 도시계획과 관련된 요소들이 충분하게 제시되어 있지 않다. 이러한 점에서 뉴욕시의 ADGs는 건강도시와 관련된 다양한 계획 및 프로그램들이 높은 연계성을 가지고 운영되고 있다는 점에서 높이 평가할 수 있겠다.
Ⅳ. 뉴욕시 Active Design 계획추진체제
1. 계획추진체제
뉴욕시의 ADGs는 건축과 도시계획을 통하여 도시민들의 물리적인 활동과 건강한 음식 공급을 위한 건물, 가로, 근린환경을 조성하고 비만이나 이와 관련된 만성질환을 지양하는 것을 목표로 한다. Active Design은 건축과 도시계획 등의 도시환경을 조성하고 관리하는 분야에서부터 건강 및 보건과 관련된 분야에 걸친 광범위한 계획추진체제를 필요로 하는 정책이라는 특성을 가지고 있다. 실제로 뉴욕시는 ADGs의 원활한 운영을 위하여 다양한 주체들이 참여하는 계획추진체제를 형성하고 있다. 계획의 참여주체들은 크게 미국 연방 및 뉴욕시의 행정체제, 뉴욕건축가협회, 재단, 커뮤니티 그룹으로 나누어 볼 수 있다.
미국의 도시계획체제는 각 지방자치단체를 중심으로 운영되고 있다. 지역별 특성을 고려하여 지자체 수준에서 마스터플랜이나 조닝 등의 계획을 수립하고 추진하는 시스템으로 형성되어 있다.
Active Design과 관련된 정책도 이러한 시스템 구조를 기반으로 움직이고 있다. ADGs의 작성 및 운영은 뉴욕시의 보건정신건강국(DOHMH)을 중심으로 추진되기 시작하였다. DOHMH는 2006년 활기차고 건강한 생활공간 형성을 지원하기 위해 도시환경계획을 담당하는 디렉터를 고용하고, 뉴욕건축가협회와 함께 ‘Fit City’라는 컨퍼런스를 개최하면서 본격적인 행보를 밟기 시작한다.
2007년 ‘Fit City2’ 컨퍼런스에서의 디자인건설국(DDC) 위원과 미국건축가협회 공공건축상 수상자의 발표는 ADGs 작성의 시발점이 되었고, DOHMH와 DDC의 양 부국이 Active Design 관련 정책추진의 거점으로서 발판을 다지게 되었다. 이것을 계기로 예산관리국(OMB), 교통국(DOT), 도시계획국(DOC) 등 뉴욕시내 관련 부국들(표8 참조)은 ‘Working Group’이라는 협력구조를 형성하고 캠페인, 디자인 워크샵 등을 개최하면서 가이드라인의 작성 및 정책안을 마련하는데 중심적인 추진체제로서 작용하게 된다.
Major Administrative Agencies related to policy making of Active Design
뉴욕시를 중심으로 정책이 추진되는 가운데 지속가능한 디자인 및 유니버설 디자인에 대한 필요성이 증대되었다. 이러한 흐름에 따라 미국연방의 친환경건축의회(USGBC)는 2000년도에 도입한 친환경건축물인증제도(LEED)의 임시항목인 ‘Design for Active Occupants’를 뉴욕시와 함께 개발하면서 Active Design에 참여하기 시작한다. 또한 질병관리예방센터(US Centers for Disease Control and Prevention, CDC)는 뉴욕시의 ‘Fit City’ 컨퍼런스의 연사로 참여하고 미국공공보건학회(American Public Health Association, APHA)와 함께 Active Design Index를 개발하는 등 연구활동에 적극적으로 참여하여 왔으며, ADGs가 발표된 이후에는 뉴욕시에 펀드를 제공하며 금전적인 지원을 뒷받침해주고 있다.
뉴욕건축가협회는 물리적 활동을 유발할 수 있는 디자인의 정착을 위해 정책입안자 및 전문가들과 함께 계획추진체제의 핵심 역할을 담당해 온 단체이다. DOHMH와 협동하여 2006년 ‘Fit City’ 컨퍼런스 개최를 시작으로 비만과 디자인에 대한 건축전시회, 이해관계자들과 함께 하는 연간행사 등 건축물과 도시환경의 개선을 통한 도시민들의 건강증진가 관련된 다양한 활동을 추진하여 왔다. 본격적인 가이드라인을 작성하고 정책입안을 위해 마련된 ADG Team에도 참여하였고, 현재까지 도시계획 및 교통 분야 전문가들과 함께 자문과 연구활동을 꾸준히 진행시켜오고 있다.
Active Design과 관련된 다양한 정책이 추진되어 오는 과정에서 미국연방의 질병관리예방센터(CDC)로부터 지원받는 펀드를 비롯하여, 그 밖의 다양한 재단으로부터 가이드라인의 작성단계에서 경제적인 지원 및 협력을 받아 왔다. 2010년 ADGs가 공식적으로 발표되기에 앞서, ‘Active Living’의 대표적인 연구기관인 로버트 우드 존슨재단(Robert Wood Johnson Foundation, RWJF)은 가이드라인의 사전평가를 지원하고, ADGs의 실질적인 운용가능성을 검토하였다. 또한 2009년 디자인 워크샵은 밀뱅크 메모리얼 펀드(Milbank Memorial Fund)의 스폰서 지원으로 실시되었다. 그밖에도 ADGs의 계획요소들을 반영하여 진행되는 프로젝트들에 대하여 교통, 건강, 도시계획과 관련된 다양한 재단에서 지원3)을 해주고 있어 가이드라인의 이용증진을 도모하고 있다.
공공과 전문가의 행정적·학술적 지원, 재단의 경제적 지원뿐만 아니라 주민 또는 민간단체로 구성된 커뮤니티 그룹이 Active Design 프로젝트를 발전시키는데 협조하고 있다(표9 참조). 2013년 8월에는 커뮤니티의 건강증진을 위해 실시된 다양한 워크샵 결과를 소개한 안내서(Active Design: Guide for Community Groups)가 발간되어 뉴욕시 행정부국과 NPO 단체에게 커뮤니티 수준에서의 Active Design 프로그램을 추진하는데 도움이 되고 있다.
현재 뉴욕시에는 ‘Citizen Committee for NYC’, ‘Build It Green!NYC(BIG!NYC)’, ‘Groundswell’과 같은 민간단체뿐만 아니라 근린환경 개선을 위한 뉴욕시민들의 아이디어를 수집하고 자원봉사 및 프로젝트 참가자를 모집할 수 있는 ‘Change by Us’라는 온라인 채널도 마련되어 있다. 또한 주민들은 행정부국이나 관련 기관의 도움을 받을 수 있다. 예를 들어 주민들은 Active Design과 관련된 사항들을 커뮤니티보드를 통해 제안할 수 있다. 커뮤니티보드는 각 안건에 대한 검토 및 승인을 요청하거나 새로운 개발이나 조닝을 권고할 수 있으며, 시(市)로부터 예산과 토지이용문제 등에 대하여 도움을 받을 수 있다.
NPOs participating Active Design Projects
2.파트너십의 구축:Center for Active Design (CAD)
2006년부터 시작된 액티브 디자인 관련 컨퍼런스인 ‘Fit City’는 뉴욕건축가협회(AIANY) 및 뉴욕시 관련 부국과의 협동으로 매년 추진되어 오면서 2014년 5월에는 9번째 행사가 개최되었다. 컨퍼런스의 성과는 연간보고서로 출간되고 있으며, 2010년 ADGs가 발표된 후에도 계획내용의 발전 및 향상, 실제 프로젝트에서의 가이드라인 활용방안 등에 대한 논의가 꾸준히 이루어지고 있다.
특히, 2007년 두 번째로 개최된 ‘Fit City2’는 시청 내 관련 부서(DOHMH, DDC, DOT, DOC 등)로 구성된 ‘Working Group’을 만드는 계기가 되었다. 보건정신건강국(DOHMH)에 소속된 도시환경디렉터가 코디네이터로서 진행하는 월례회의를 비롯하여, 건축·도시·건강분야 학자들의 학술적 지원 및 협조를 기반으로 미국사회가 지향해 나가야 할 건강도시에 대한 연구를 진행하였다. 이들은 계단이용을 권장하고 액티브한 도시민들의 활동을 부추기기 위한 ‘Burn Calories, Not Electricity’라는 캠페인(2008)을 추진하고, 디자인 워크샵(Design Charrette, 2009)을 실시하여 ADGs의 실현가능성을 검토하고 가이드라인 초안을 보완하였다(그림 4). 그리고 전문가 컨설팅, 브레인스토밍 등 지속적인 피드백 과정을 통하여 2010년에는 최종 성과물인 ADGs를 발표하였다.
Campaign Poster(Left), Design Workshop (Right)
2010년 가이드라인 발표 이후, Working Group은 뉴욕건축가협회, 지역대학 연구진 등의 전문 인력의 추가적인 참여를 기반으로 하여 ‘ADG Team’으로 조직적인 발전을 이루었다. ADG Team은 뉴욕시내 건물, 가로, 근린환경과 관련된 프로젝트 추진 시 가이드라인이 적용될 수 있도록 정책개발, 기술적 조언 등의 역할을 담당하였다.
ADGs는 도시환경설계를 이용한 물리적 활동을 증진시키기 위한 종합적인 전략안으로서, 건축가, 도시계획가, 그린빌딩 전문가, 건물관리전문가 등의 광범위한 전문분야에서의 총체적인 접근이 필요하다. ADGs의 이상적인 실현을 위해서는 시(市) 정부와 민간부문의 지원과 전문가의 육성, 관련 조직의 교육 및 홍보 등의 복합적인 활동이 필요하다. 이러한 요구는 2012년 마련된 뉴욕시 비만 태스크포스 계획에 따라 2013년 ADG Team의 역할과 기능을 더욱 확장하여 ‘Center for Active Design(CAD)’를 설립하기에 이른다.
2013년 CAD의 설립은 ADGs에 대한 호응이 미전역에서 유럽, 호주 등으로 확산되면서 나타난 성과라고도 할 수 있다. ADGs가 2010년 발표된 후, 뉴욕시 웹사이트를 통해 11,000부 이상이 다운로드 되면서 디자인과 도시계획 전문가들은 가이드라인과 관련된 훈련이나 교육을 받고 싶어 하였다. 이러한 요구에 맞추어 CAD에서는 뉴욕시를 넘어서 전미지역을 대상으로 활력 있는 도시환경 창출을 위한 커뮤니티의 개발 및 설계를 지원하기 위해 다양한 활동을 추진하기 시작한다. CAD는 연구, 교육, 정책과 관련된 활동을 지속하면서 도시환경의 디자인, 건설, 관리 등과 관련된 전문가를 제공하고 행정관, 공중위생 전문가 등과의 파트너십을 꾸준히 구축해오고 있다.
① 정책추진 및 프로젝트 실행
CAD는 교육, 강의, 워크샵, 온라인 회의, 디지털 커뮤니케이션 등을 통해 정책변경을 제안하거나 지지하고 있다. 또한 개발자, 정책가, 행정부국, 커뮤니티 조직이 Active Design 전략을 실행하는데 기술적인 지원을 제공하고 있다. 이러한 활동은 미국을 넘어서 해외의 프로젝트에 대해서도 이루어지고 있다. 예를 들어 캐나다의 Peel이라는 지역에서 공지(空地)를 활력 있는 공간으로 탈바꿈하기 위해 Active Design을 활용한 시설계획을 추진하였고, CDC는 Peel의 건강 및 설계전문가와 함께 실무회의 등을 통해 기술적으로 지원하였다.
② 트레이닝 및 워크샵 실시
CAD는 Active Design의 중요성에 대한 전문가 교육을 위해 트레이닝과 워크샵을 수행하고 있다. 다양한 이해관계자들과 모여서 프로젝트의 설계 및 개발과정, 세입자 모집활동 등을 지원하기 위해 트레이닝을 실시하게 되는데, 특히 프로젝트의 특정 요구나 맥락에 맞추어 운용될 수 있도록 개선방향을 제안해주고 있다. 특히 염가주택(Affordable Housing)의 디자인 전략을 위해 워크샵 및 주민참여 프로젝트를 실시하고 있으며, 세입자들의 건강증진을 위한 염가주택 개발업자 또는 행정명령(2013) 시행을 위한 시청 내 공무원들을 대상으로 맞춤형 교육을 실시하고 있다.
③ 국제적 활동: 국제컨퍼런스 및 전시회
Active Design에 대한 요구가 증가하면서 CDC는 시애틀에서부터 런던, 멜버른에 이르기까지 전 세계에서 개최되는 컨퍼런스에 참가하고 있다. 또한 뉴욕시에서 처음 시작된 ‘Fit City’는 2013년 3월 ‘Fit Cities, Fit World’라는 국제컨퍼런스로 발전하면서 런던에서 개최되었고, 지역사회와 지구공동체적 수준에서의 건강도시에 대한 토론과 워크샵이 진행되었다. 그밖에 ‘FitNation’이란 이름으로 18개의 도시에서 수행된 33건의 프로젝트를 소개하는 전시회가 2013년 9월 개최되었다. 뉴욕시건축가협회(AIANY)와 뉴욕건축교육재단(Center for Architecture Foundation)이 준비한 이 전시회는 일상생활의 한 부분으로서 물리적 활동을 증진하기 위한 디자인, 정책 등의 액티브 디자인 전략이 소개되는 장이 되었다.
3. 소결
뉴욕시 액티브 디자인 관련 정책의 추진과정과 관련된 주체들의 협력체제는 그림5와 같이 나타낼 수 있다. Fit City라는 학술적 활동을 계기로 하여 뉴욕시, 미국 연방의 행정부국과 뉴욕건축가협회, 전문가, 재단, 커뮤니티 그룹 등 다양한 주체들의 활발한 활동이 복합적으로 연계되어 뉴욕시의 건강도시정책은 ADGs라는 결과물을 만들어낼 수 있었다. 그리고 실제 가이드라인의 운용은 법제도적인 차원에서의 지원과 보조금이나 펀드 등의 경제적 장치, 학술적·기술적 지원이 뒷받침되어 전세계적인 차원으로 활동이 확대되는 성과를 낳았다.
뉴욕시 액티브 디자인 관련 정책동향 및 계획추진체제
Policy Issues and Plan Advancement System in relation to Active Design in New York City
뉴욕시의 ADGs 관련 정책과 계획추진체제는 단순히 건강도시 관련 정책방향에 대한 시사점을 제공하는 것뿐만 아니라 공간적 범위, 전문적 영역 등을 넘나드는 도시계획 추진 시, 실효성 있는 계획안의 도출과 바람직한 운영체제를 형성해 가는 과정을 보여준 해외개발 사례라고 볼 수 있다.
Ⅴ. 결론
뉴욕시의 건강도시 사례는 우리나라의 도시개발 방식과 전혀 다른 방식으로 전개되고 있다. 특히 우리나라의 건강도시 추진 현황과 비교하면 몇 가지 시사점을 도출할 수 있다.
첫째, 우리나라의 건강도시는 도시구성원 개개인의 건강증진을 목표로 하고 있다. 하지만 ‘건강’의 범위가 명확하지 않아 도시계획 추진 시 구체적이고 실효성 있는 계획을 수립하기 어려운 실정이다. 뉴욕시의 경우, 추상적 개념으로서의 ‘건강’이 아닌 ‘신체활동 증진’을 통한 질병(비만, 당뇨병, 심장질환 등)예방 및 건강회복에 초점을 맞추고 있어 도시구성원의 신체활동을 촉진하기 위한 실질적인 디자인 전략을 수립하고 있다.
둘째, 우리나라의 건강도시 관련 정책을 살펴보면 보건복지와 관련된 행정부서를 중심으로 운영되고 있다. 뉴욕시의 경우도 보건정신건강국(DOHMH)이 중심이 되어 다양한 활동을 전개하고 있다는 점에서 유사하다고 볼 수 있지만, 정책이나 계획을 추진하는 과정이나 방식은 전혀 다른 양상을 보이고 있다. 뉴욕시의 보건정신건강국과 더불어 디자인건설국(DDC), 미국연방의 친환경건축의회(USGBC) 등 다양한 분야의 기관이 참여하고 있으며, 전문가 집단과의 긴밀한 연계체제를 지속해 나가고 있다. 다양한 기관의 참여는 건강도시계획을 단순히 보건이나 의학 관점에서 접근하는 것에서 벗어나 친환경·도시계획적 측면의 연장선으로 접근할 수 있도록 유도하고 있다.
셋째, 앞에서 지속적으로 언급하였듯이 건강에 관한 문제는 보건․의학 분야에서 접근하고 해결방안을 모색하는 것이 일반적인 관례였다. 그러나 뉴욕시는 도시계획이나 건물의 디자인을 통해서 도시구성원의 물리적 신체활동을 촉진하고 이를 통하여 비만과 당뇨병 같은 만성질환을 줄여 나가고자 하였다는 점이 핵심사항이라고 할 수 있다.
넷째, 뉴욕 건강도시 계획 프로그램을 살펴보면 다양한 프로그램과 조직이 복잡하게 얽혀 있는 것을 볼 수 있다. 시민의 신체적 활동을 촉진하기 위해 고안된 ADGs는 실제 법적 구속력이 없는 가이드라인이지만 LEED나 행정명령과의 연계를 통하여 계획의 실효성을 높여가고 있다. 또한 행정기관은 전문가 조직과의 협력체제를 구축하여 컨퍼런스 및 캠페인 개최, Working Group이나 ADGs Team과 조직을 형성하여 경험과 지식을 공유하고, 이러한 축적된 활동을 바탕으로 ADGs을 작성까지 이르게 되었다. 또한 가이드라인이 실제 도시 및 건축물 계획에서 폭 넓게 쓰여 질 수 있도록 관련 제도와의 연계를 통해 계획내용의 검증과 지원을 실시하고 있었다.
마지막으로, 각 조직별 활동을 살펴 볼 필요가 있다. ADGs 작성을 통해 조직된 전문가 그룹은 CAD(Center for Active Design)의 형태로 발전하였으며 뉴욕 시뿐만 아니라 미국 전역, 그리고 해외 건강도시 개발에 필요한 교육 및 정책 제언까지 활동영역을 국제적인 범위로 확대시켜 나가고 있다. 민간 커뮤니티 그룹 역시 다양한 워크샵과 프로젝트 지원을 통해서 커뮤니티 수준의 Active Design 프로그램 추진을 돕고 있다. 행정과 재단은 건강도시 관련 조직과 프로그램을 행정적․경제적으로 지원하고 있었으며, 정기적으로 관련 계획 및 프로그램 추진현황을 점검하고 있었다.
이와 같이 뉴욕의 건강도시 조성사례는 축적된 경험(컨퍼런스)을 통해 획기적인 아이디어를 제안(ADGs)하고, 공공기관과 관련 조직이 이를 지원하는 추진체제를 가지고 있었다. 뉴욕시의 건강도시 사례에서 볼 수 있듯이 형식적인 민간의 참여, 포괄적이고 획일화된 개발목표, 조직 간의 연계성 부족과 경험 부재의 계획에서 벗어나 국내 여건에 맞는 실효성 높은 계획을 추진해나가야 한다. 또한 미국의 LEED와 국내 ‘녹색건축인증제도’의 비교연구를 실시하여, 건강도시 계획 시 ‘녹색건축인증제도’가 효율적으로 활용될 수 있도록 향후 연구를 진행할 필요가 있다.
Notes
주2. 우리나라의 ‘녹색건축인증제도’에서 건강과 관련된 항목은 실내환경부문의 실내공기오염물질 저방출 자재의 사용에 대해서만 규정하고 있다.
주3.그린인프라 보조프로그램(Green Infrastructure Grant Program)을 통해 옥상녹화, 옥상농장, 빗물정원, 투수 보도블록 등 그린인프라의 설계 및 시공과 관련된 프로젝트에 대하여 뉴욕시 환경보호국(Department of Environmental Protection, DEP)이 펀드를 제공해주고 있다. 또한 커뮤니티기반의 파트너십을 구축하거나 도시 간 조직구성을 통해 건강도시와 관련된 프로그램을 추진할 때, CDC로부터 보조금을 받을 수 있다.
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