An Analysis of City-County Consolidation Effects Affecting Long and Short-Term Changes in the Local Government Expenditure

행정구역의 통합과 분리에 관한 양측의 입장은 양자택일의 논리라기보다는 행정구역의 지역적 범위를 바탕으로 지방자치단체의 범위를 지나치게 세분화하는 것보다는 지방공공재 및 자원배분의 합리성을 도모할 수 있는 정도의 규모를 유지하는 것이 행정서비스 제공의 효율성을 제고할 수 있다는 주장이 대표적이다(배인명, 2008). 시군통합의 재정적 효과에 관한 논의의 전제는 지방행정체제 개편이 지난 20-30년 간 진행된 교통·통신의 발달을 반영하여 행정구역의 규모는 키우고, 행정계층은 가급적 축소하는 것이 바람직하다는 것이다. 이와 더불어 현재까지 알려진 시군통합의 재정적 효과는 재정 규모, 재정 자율성, 재정 효율성, 재정 형평성 등의 관점에서표 1과 같이 다양한 효과가 제시되고 있다.

Table 1.

Fiscal Effects Accruing from City-County Consolidation

시군통합으로 인한 재정적 측면의 첫 번째 긍정적인 효과는 자치단체가 통합되면서 해당 자치단체의 전체 재정 규모가 증가하며, 이로 인한 규모의 경제 효과로 전문가 채용 등 인재 채용과 양성의 유연성이 증가하여 대외 경쟁력이 강화될 수 있다는 것이다. 둘째, 재정의 효율성 제고 차원에서 공공서비스 생산에 소요되는 단위당 생산비용이 감소하는 효과와 중복 관리 및 투자로 인한 비용을 절약하여 재정 효율성을 높이는 효과가 있다. 셋째, 재정의 형평성 제고 측면으로 자치단체가 분절되고 소규모 화하면 고소득자는 특정지역에 집중되어 이 지역의 자산 가치상승과 과세기반이 확충되는 데 반해, 빈곤층이 집중된 자치단체의 경우 복지수요는 과다한 반면, 과세기반 위축으로 세수부족 현상이 발생할 것이다. 넷째, 시군통합은 재산과세의 기초가 되는 산업과 주민의 구성 및 크기의 다양화로 인한 공공서비스 재정 지출의 불균형을 해결할 수 있다. 다섯째, 시군통합은 각종 행사비 감축, 지역개발 투자의 효율성 확보, 쓰레기매립장, 분뇨처리장, 하수종말처리장 등 혐오시설의 공유로 중복투자 방지, 친환경적 행정운영 추진 등이 가능하다.

한편, 시군통합으로 인한 부정적인 효과로는 첫째, 통합으로 인해 도시 주민과 농촌 주민 간의 상이한 행정서비스 수요에 차별적인 행정서비스를 적절히 제공하지 못하여 주민 불만과 예산 낭비가 발생할 수 있다. 둘째, 시군통합이 재정력이 양호한 시 지역의 재원을 농촌지역에 투자하여 균등한 행정서비스 제공을 가능하게 한다고 하나, 통합시의 재정력이 단기간에 증가하는 것이 아니다. 따라서 통합 이후 요구되는 각종 행정서비스를 적시에 제공하기 어렵고, 결국 선거를 의식한 지방자치단체장은 주민이 많이 거주하는 도시지역을 중심으로 행정을 펼칠 수밖에 없을 것이며, 따라서 농촌지역 경제 향상과 농업을 통한 일자리와 소득증대 효과는 그다지 크지 않을 것이다.

재정적 측면에서 시군통합의 성과를 분석한 최흥석·정재진(2005)의 연구는 자치단체의 재정 수준에 어떠한 효과를 가져왔는지, 이러한 효과가 발생하게 된 원인은 무엇인지에 대해 분석하였다. 이들의 연구 결과, 시군통합은 비용절감 측면에서 긍정적인 효과를 가져왔으나 규모의 경제 효과와 지역 간 불균형 완화 효과는 거의 없거나 오히려 부정적인 영향을 미친 것으로 나타났다.

홍준현(1997)은 공공서비스 공급의 지역 간 공평성을 평가하여 시군통합 이후 공공서비스 공급과 지역개발을 위한 투자가 도시와 농촌 지역 간에 공평하게 배분되고는 있으나, 농촌지역에 대한 투자가 주로 도시에 인접한 농촌지역에만 집중되고 있어 외곽에 위치한 농촌지역의 경우 상대적으로 소외되고 있음을 파악하였다.

시군통합의 기간별 재정지출 효과와 시군통합의 성과를 분석한 선행연구는 다수 존재하나 이들의 연구결과는 일관성이 결여되어 있거나 또는 상반된 결론을 도출하고 있어 아직 확정적이지 않다.

통합시의 기간효과를 다룬 연구로 박지형·홍준형(2007)은 시군통합을 이룬 지역과 무산된 지역 간의 경제성장 효과를 경제기반분석 모형과 회귀분석을 통해 비교·분석하였다. 그 결과, 시군통합의 단기적 경제성장 효과는 미미하였으나 장기적으로 경제성장의 잠재력은 통합시가 비통합시(일반시)보다 높은 것으로 나타났다. 이시원·민병익(2006)은 통합회귀분석을 활용하여 시군통합이 세출구조 변화에 미친 영향을 장단기로 구분하여 분석한 결과 단기적으로 총세출은 증가하였으나 장기적으로 재정자립도가 개선되었고, 장단기 모든 측면에서 중앙정부의 재정지원이 지속적으로 증가한 것으로 나타났다. 이양재·정영헌(2005)은 행정구역 개편에 따른 도농통합 효과의 평가를 지역대표자와 전문가를 대상으로 한 설문조사 방법으로 정성적인 평가결과를 제시하면서 장기적으로 통합의 효과에 대해 사전에 예측할 수 있는 방법 및 각종 정책에 대해 평가하는 방법이 개발되어야 한다고 주장하였다.

지방재정지출은 지방자치단체의 기능 수행에 소요되는 비용으로 흔히 지방세출, 공공경비, 공공지출 등과 동일한 의미이며, 지방자치단체의 예산을 지출 측면에서 파악한 것이다. 지방자치단체의 총량적 또는 각 기능별 지출 수준 간에 존재하는 차이를 설명하는 이론은 매우 다양하지만 본 연구에서는 사회경제적 결정이론에 의해 설명하였다.³⁾사회경제적 결정이론은 예산결정자가 결정하는 지출 규모와 수준은 지방정부를 둘러싼 환경적 요인에 의해 결정된다고 보는 입장이다. 따라서 지방정부 지출 수준의 차이는 개별 지방정부의 선택의 결과라기보다는 사회․경제적 환경의 차이가 원인으로 작용한다고 볼 수 있다(Danziger, 1978). 이 이론에 의하면, 임의의 지역에서 특정 지방세출 수요는 그 지역주민의 소득, 공공재의 가격(지방세), 상위정부로부터 지원되는 의존재원, 해당지역 주민 수, 기타 특성변수 등에 따라 결정되는 것으로 가정한다.

이 이론은 지방정부 재정지출 특성의 차이를 설명하기 위해 다양한 사회경제적 변수와 인구학적 변수를 사용하므로 인구학적 모형(demographic model)이라고도 하며, 1960년 이후 지방정부 지출결정요인에 관한 연구의 주류를 이루어 왔다(한원택․정원영, 1994). 이러한 입장에서 재정지출에 대한 선행연구를 종합하면표 2와 같다.

Table 2.

Existing Literature on the Determinants of Fiscal Spending

이들 연구에서 주로 이용된 변수들은 주로 사회·경제적 변수들로 주민소득, 공공재의 가격, 인구수 및 인구밀도, 1인당 지방세액, 1인당 GNP, 도시화 수준, 산업화 수준, 교육 수준, 연령분포 등의 변수를 주로 사용하였다(손희준, 1999). 권경한(2005) 은 230개 기초 자체단체를 대상으로 정치제도, 재정, 사회경제, 지리요인 등이 재정지출에 영향을 미치는 결정요인이라 주장하였다.

재정지출 항목 중 사회·경제개발비의 성격과 효과에 관한 연구로 노근호(1995) 는 사회복지비나 사회개발비를 소비적 경비로 취급하였고, 소비적 경비가 지역경제에 미치는 시차효과도 단기적인 것으로 파악하였다. 한편 우명동(2001)은 투자적 지출을 산업관련 투자(경제개발비)와 생활관련 투자(사회개발비)로 구분하여 투자적 지출의 활용방법에 따라 지역경제 성장에 중대한 영향을 미치는 것으로 분석하였다.

이와 유사한 맥락에서 김제안·채종훈(2006)의 연구는 사회개발비 지출은 지역의 경제 성장과 발전에 유의한 영향을 미친다는 사실을 확인하였다. 유태현(2003)은 사회개발비를 긍정적인 경비로 간주하여, 사회개발비 비중이 증가하는 현상은 우리나라 지방자치단체 구성원의 욕구 증대에 따른 것이며, 바람직한 재정지출 현상으로 보았다. 국중호(2003)는 1990년대 후반에 지방자치단체의 재정지출 중 경제개발비 비중은 감소한 반면, 소비적이고 경상적 성격인 사회개발비의 증가를 바람직하지 않은 현상으로 인식하는 등 다른 견해를 주장하였다.

변수는 지방재정지출 결정이론에서 논의된 변수를 기초로 하여표 3과 같이 작성하였다. 종속변수로는 재정의 효율성 측면에서 규모의 경제, 지역불균형 완화와 지역주민의 삶의 질 개선을 위한 투자적 지출을 대표하는 경제개발비와 사회개발비의 연도별 자료를 활용하였다. 경제개발비는 지역산업에 대한 지원, 공공서비스 등 지역개발에 관련된 지출로서 통합에 따른 경제개발비 변화를 통해 지역 간 불균형 완화 여부와 규모의 경제 효과를 파악할 수 있다. 사회개발비는 교육과 지역주민의 삶의 질을 개선하는 복지적 성격의 재정지출이라 할 수 있으며, 사회개발비의 변화는 지역주민의 복지개선 여부를 나타내는 척도로 간주할 수 있을 것이다. 이러한 투자적 성격의 재정지출이 증가할수록 사회간접자본과 기타 행정서비스가 양적·질적으로 증가하여 지역경제 활동의 기반이 향상되고 한 지역의 재정지출의 집행은 연속적인 선순환이 일어나게 된다. 종속변수는 주민 모두에게 동일한 양이 배분된다는 면에서 1인당이 아닌 총량을 사용하였다.

Table 3.

Classification of Variables

통합시의 재정지출로 인한 지역경제 성장은 지역이 보유하고 있는 여러 요소들의 변화에 대한 결과이므로 지역과 관련된 다양한 요소들이 지역경제 성장에 영향을 미친다고 가정할 수 있다. 따라서 독립변수로는 시군통합에 따라 변화가 예상되는 대표적인 요소들을 선정하였고, 특히 투자적 지출에 영향을 미치는 사회·경제적 변수를 중심으로 선정하였다. 독립변수로는 사회적 요인으로 인구밀도, 도시면적, 농촌면적을, 산업구조 요인으로 서비스업 비중⁵⁾을, 경제적 요인으로 1인당 지방세, 의존재원, 일반행정비⁶⁾를 선정하였다.

먼저 사회적 요인으로 인구밀도는 지역의 특성을 통제하기 하기 위하여 사용하였으며 인구밀도의 증가는 지역의 부가가치창출 활동을 증대시켜 지역의 소득에 영향을 미쳐 결과적으로 투자적 지출에 영향을 미친다. 면적은 도시면적과 농촌면적으로 구분하였는데 도시면적은 대지, 공장용지, 학교용지, 도로용지, 공원용지의 합으로 하였고, 농촌면적은 전, 답, 임야의 합으로 산정하였다.⁷⁾서비스업 비중은 산업구조를 나타내는 변수로서 지역 산업구조는 지역경제에 영향을 미친다는 선행연구의 결과에 따라 선정하였다(강윤호, 2008). 산업구조의 다양성은 지역경제 성장에 긍정적인 영향을 미치는데, 이는 산업구조가 다양할수록 고용의 안정성이 증가되기 때문이다. 따라서 본 연구에서는 산업구조를 나타내는 변수로 서비스업체의 비중을 사용하였다.

일반행정비는 일반세출회계결산 장의 하나로서 지방자치단체 행정 운용을 위해 매년 일정하게 지출되는 경비이며, 자체재원이 빈약한 자치단체는 이 비율을 낮춰야만 재정운영의 탄력성을 높일 수가 있다. 이를 투자적 재정지출 운영에 대입하면, 지방자치단체가 일반행정비 지출을 억제하고 지역에 필요한 투자적 지출을 증가할 경우 생산기반의 성장과 지역의 소득수준 증가로 이어진다(오병기, 2007). 또한 일반행정비를 필요 이상으로 지출한다면 지역소득 증가는 단기에 그치고, 투자적 재정지출과 지역소득 감소로 이어져 상승적 순환과정이 약화될 수 있다.

1인당 지방세는 지역공공재로 지역소득을 나타내는 변수로 지방세 부담은 개개인이 서로 다르게 부담할 것이므로 1인당 부담액을 척도로 이용하였다. 지방세에는 대표적으로 재산세, 취득세가 포함되기 때문에 지방세가 높다는 것은 지역주민의 소득이 높음을 의미한다. 지역의 경제활동 촉진 이후 지역주민의 소득이 증가하게 되면, 이어서 지방재정 세입·세출이 증가하는 연속적 단계를 거치게 된다. 즉, 지역주민의 소득 증가는 지방세 등 지방정부의 자체재원과 중앙정부의 국세 증가로 이어진다. 지방세출 활동은 또 그 지역의 생산 활동과 같은 제반 경제 활동에 영향을 미치므로 지역의 경제력과 지방재정지출은 서로 불가분의 관계로 볼 수 있다. 의존재원은 지방공공재 재원으로 지방세 수입 이외의 재원이다. 효율적인 자원배분을 위하여 지방공공재의 공급 재원은 지역 자체에서 조달하는 것이 최선이지만, 경제 사정이 열악한 다수의 지방자치단체에서는 이것이 현실적으로 불가능하여 중앙정부를 비롯한 상위정부의 보조금에 의존할 수밖에 없다. 이 연구에서는 지방교부세, 지방양여금, 국고보조금을 합한 의존재원 총액을 변수 값으로 이용하였다.

본 연구는 실증분석을 위해 1995년 시군통합 대상이었던 77개 시군의 통합 전 4년간의 자료, 이들이 38개 시군으로 통합된 이후 17년 간의 자료와 당시부터 시의 형태로 존재하여 통합 대상이 아니었던 23개 일반시(2003년부터는 자체 승격된 2개 시 추가)9)의 1995년부터 2011년까지 17년 간의 자료를 수집하였다. 그 결과 대상 시·군의 해당 기간별 자료를 기준으로 한 전체 자료의 관측 수는 1,363개였다. 첫 번째 연구 목적인 통합 여부에 따른 재정지출 변화 차이를 분석하는 데에는 통합 전·후, 일반시의 1,363개 자료 전체를 활용하였다. 두 번째 연구 목적인 통합에 따른 기간별 재정지출 효과 분석을 위해서는 통합 전과 후의 954개 자료를 활용하였다. 대상 시·군의 해당 연도별 경제개발비와 사회개발비 등의 화폐가치 환산이 필요한 변수는 가장 최근 자료 시점인 2011년을 기준으로 환산하되 물가상승률을 이용하여 보정하였다.

Table 4.

Overview of Data Used for the Analysis

실증분석 자료 수집을 위해 경제개발비, 사회개발비, 일반행정비, 1인당 지방세, 의존재원의 경우 안전행정부의 ｢한국도시연감｣, ｢한국도시통계｣, ｢지방재정연감｣, ｢지방세정연감｣을 자료원으로 활용하였다. 이밖에 인구수, 인구밀도, 도시면적, 농촌면적은 통계청의 ｢한국사회지표｣로부터 수집하였고, 서비스업체 비중에 관한 자료 수집은 광공업통계 조사보고서를 사용하였다.

시군 통합시의 재정지출 변화에 영향을 미치는 요인을 분석하고자 통합 전과 후, 그리고 일반시를 대상으로 통합시계열 회귀분석을 수행하였다. 회귀모형에서 분산확대지수(VIF)와 공차한계 값을 이용하여 독립변수들 간의 다중공선성을 점검한 결과 모든 독립변수의 분산확대지수(VIF<10)와 공차한계(tolerance>0.1)가 기준을 만족하는 것으로 나타났다.

표 8은 사회개발비와 경제개발비의 단･장기 효과를 분석한 결과로 결정계수는 모든 모형에서 0.9 이상으로 나타나, 추정된 모형의 설명력이 높았다.

Table 8.

Regression Coefficients for all Explanatory Variables

단기효과(short-term effect) 모형을 살펴보면, 시군통합은 단기적으로 통합 전과 후 사회개발비와 경제개발비 변화에 통계적으로 유의한 영향을 미친 것으로 나타났다. 사회개발비에는 부(-)의 영향을, 경제개발비에는 정(+)의 영향을 미친 것으로 나타났다. 한편 시군통합 이외에 독립변수 중 인구밀도, 도시면적, 의존재원이 사회개발비와 경제개발비 변화에 유의한 영향을 미치는 공통변수인 것으로 나타났다. 다만, 도시면적과 의존재원은 사회개발비와 경제개발비 모두에 정(+)의 영향을 미치나, 인구밀도 증가는 사회개발비 증가에 정(+)의 영향을, 경제개발비에는 부(-)의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 통합으로 인한 농촌면적 변화, 1인당 지방세, 일반행정비는 종속변수인 사회개발비 변화에 유의한 영향을 미치며, 서비스업 비중의 변화는 경제개발비에만 유의한 영향을 미치는 것으로 분석되었다.

시군통합 이후 시차변화를 고려한 장기효과(long-term effect) 모형의 분석결과, 시군통합은 장기적으로 사회개발비와 경제개발비 변화에 통계적으로 유의한 영향을 미치지는 않는 것으로 나타났다. 독립변수 가운데 장기적으로 유의한 영향을 미친 변수로는 사회개발비에는 서비스업 비중을 제외한 모든 변수가, 경제개발비에는 일반행정비를 제외한 모든 변수들이 시군통합 후 사회개발비와 경제개발비 변화에 유의한 영향을 미친 것으로 나타났다.

단기와 마찬가지로 일반행정비는 경제개발비의 장기적인 변화에 영향을 미치지 않는 것으로 나타났으며, 인구밀도와 서비스업 비중은 부(-)의 영향을, 도시면적, 농촌면적, 1인당 지방세, 의존재원은 경제개발비 변화에 정(+)의 영향을 미치는 것으로 분석되었다.

표 9는 모든 독립변수를 이용하여 변수선택을 통한 사회개발비와 경제개발비의 변화에 미친 단･장기 효과를 분석한 결과이다. 종속변수에 대한 독립변수들의 통계적 유의성과 계수의 정(+)･부(-)의 관계가 모든 독립변수를 대상으로 하였을 때와 같았다.

Table 9.

Regression Coefficients by Stepwise Method

특이한 점은 모든 독립변수를 대상으로 하였을 때 사회개발비와 경제개발비 변화에 시군통합의 장기효과가 유의하지 않았던 것과는 달리 장기효과모형에서 경제개발비 변화에 시군통합이 장기적으로 부(-)의 유의한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이는 시군통합으로 인해 단기적으로는 경제개발비가 증가하지만, 장기적으로는 감소한다는 것을 나타낸다. 시군통합 이후 각종 공공서비스 제공과 기반시설 구축을 위해 경제개발비가 증가하였다가 초기 인프라 구축이 완료된 후에는 시간의 경과에 따라 경제개발비 투입이 상대적으로 감소한 결과로 해석된다. 반면, 통합에 따른 각 변수들의 변화와 사회개발비 변화 간에 장기적으로 유의한 관계가 나타나지 않은 것은 사회개발비는 시군통합에 의해 변화하기보다는 시대적 흐름에 따른 사회 변화가 국가의 사회복지정책 수립·집행 과정에서 더 큰 영향을 미치기 때문인 것으로 해석할 수 있다.

단･장기 모형에서 사회개발비와 경제개발비에 공통적으로 유의한 결과를 나타낸 변수는 도시면적과 의존재원 변수이다. 이 두 변수는 사회개발비와 경제개발비 변화에 장･단기 모두 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이는 도시면적의 증가로 인해 교육･문화, 사회보장 수요가 증가하였고, 이러한 수요 증가에 부응하기 위해 지방자치단체가 사회개발비 지출을 확대한 것으로 해석된다. 도시면적의 증가는 또한 상하수도 설비 등 공공서비스 수요의 증가로 이어져 장･단기 모두 경제개발비 증가에도 영향을 미친 것으로 해석된다. 의존재원 변수도 단･장기 사회개발비와 경제개발비 변화 모두에 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이는 시군통합으로 인하여 지방자치단체에서 조달되는 재원으로 경상적 경비를 충당할 수 있기 때문에 중앙정부에서 지원하는 재원을 투자적 지출의 대표적 지출인 사회개발비와 경제개발비에 활용하게 됨을 의미한다고 볼 수 있다.

단기와 장기에 사회개발비 변화에 유의한 영향을 미치는 변수는 동일하나, 경제개발비 변화에 유의한 영향을 미치는 변수는 단기와 장기에 다소 차이가 있다. 즉, 단기에는 농촌면적과 1인당 지방세가 경제개발비와 유의하지 않은 것으로 나타났으나, 장기에는 농촌면적과 1인당 지방세가 경제개발비와 유의한 정(+)의 관계에 있는 것으로 나타났다. 이는 농촌면적의 변화가 단기적으로는 경제개발비 변화에 영향을 미치지는 않지만, 장기적으로는 시군통합 후 정치적인 압력에 의해 농촌과 관련된 다양한 개발 사업을 추진할 수밖에 없을 것이며, 또 이러한 사업의 효과가 나타나기까지는 장기적인 시간이 소요되기 때문에 나타난 결과일 것으로 추정된다. 1인당 지방세도 단기에는 경제개발비와 관계가 없으나, 장기에는 통계적으로 유의한 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타났다.

이는 1인당 지방세 증가는 시군통합에 따른 지역경제 활성화와 소득과 자산가치의 증가가 수반되어야 하며, 이를 통한 세수 증가가 투자적 재정지출로 이어지는 선순환효과가 단기에는 나타나지 않다가 장기적으로 나타나는 현상을 보여주는 결과로 해석된다.