보유세 징수와 용적률 규제완화가 주택부문의 형평성과 비효율성에 미치는 효과 비교

Ⅰ. 서 론

이 연구는 주거지 밀도규제라는 물적 수단과 재산세와 같은 보유세의 징수와 지출이라는 재정정책적 수단이 주택부문에 존재하는 비효율과 불평등 해소에 얼마나 효과적인지 비교한다. 밀도규제의 효과에 대한 논의는 토지공개념과 더불어 최근 몇 년간 대한국토·도시계획학회에서 지속되어 왔고 현재도 관련 학자들 사이에 의견대립이 이어지고 있다(전강수, 2021). 논의과정에서 토지공개념의 목표가 집값 상승을 억제하고 소득 및 빈부격차를 해소하는 것이라면, 우선 밀도규제가 가져온 막대한 외부효과¹⁾를 제거해야 한다는 의견이 일부 토론자들로부터 진지하게 제기되었다.

이혁주(2019a)는 ‘밀도규제 문제는 토지공개념 강화를 요청하게 만든 주요 제도적 원인 가운데 하나이기 때문에 밀도규제와 토지공개념을 분리해 보는 것은 적절치 않다’고 지적한다. 이와 대조적으로 다수의 전문가는 서울대도시권 주택문제는 투기와 유동성이 발생시킨 현상이기 때문에 수요 관리정책이 강화되어야 한다고 주장한다. 이들 견해는 ‘개발이익 환수가 명확히 이루어지고 부동산 보유세 현실화가 선행되어야 한다’는 백인길(2019)의 주장과 일치하고 정부가 발표한 정책들도 수요관리 측면에 집중되어 왔다. 정부는 2021년 2·4대책이 발표되기 이전까지 ‘주택공급은 충분하다’라는 기조였으며, 그럼에도 불구하고 ‘공급관리 역시 등한시하고 있지 않다’라는 수준에서 공급 관리정책은 다루어졌다. 문재인 정부에서 발표된 대표적 공급 관리정책인 3기 신도시 계획은 소비자와 공급 간 공간 불일치를 전제한다. 그리고 서울시에 공급되는 공동주택들은 소비자들이 요구하는 주택 품질과 불일치하며 공급규모 역시 제한적이어서 주택문제를 해결하는 데 한계를 갖고 있었다. 이에 정부는 수요관리 강화가 핵심 기조였던 총 24차례의 정책들(손동우, 2020)과는 다르게 규제완화를 통한 주택공급 확대를 목표로 25번째 정책인 2·4대책을 발표하게 된다. 2·4대책은 금리인하에 따른 주택수요 증가, 도심 내 공급부족 우려 증가, 도시 공간구조 개편의 필요 등에 대처하기 위한 것이라고 설명하지만 계속된 수요 관리정책의 실패를 극복하기 위한 대책으로 제시되었다. 정부는 발표자료(국토교통부, 2021)를 통해 지금까지 추진된 수요 관리정책들은 주택시장을 실수요자 중심으로 재편하는 긍정적 효과가 있었다고 자체 평가한다. 그러나 2·4대책에서는 대규모 주택공급을 통해 신속하게 주택시장 안정화를 정책목표로 내세웠지만, 사업주체로서 ‘공공주도’를²⁾ 표방하게 되면서 시장의 반응은 냉담하게 변하게 되었고 이를 극복해야 하는 것은 여전히 숙제로 남아 있다.

이 논문에서는 밀도규제와 보유세가 주택부문에 존재하는 비효율과 불평등 해소에 미치는 차별적 효과를 정책실험을 통해 비교한다. 본 연구는 우선, 유상균·이혁주(2019)의 한계라고 지적할 수 있는 실험모형의 현실부합성을 개선한 후, 서울대도시권의 용적률 규제완화 효과를 측정한다. 다음으로 동일한 도시환경에서 효율성과 형평성 측면에서 용적률 규제완화와 보유세 징수 효과를 비교하고 있다.

Ⅱ. 이론적 배경

Ⅲ. 모형의 구축

1. 모형의 개요

서울시와 같은 기성시가지 아파트에서 밀도규제는 매우 구속적으로 작용하고 있다(유상균·이혁주, 2019; Figure 1). 이러한 보편적 구속성은 서울 대도시권 전반에 걸쳐 주거, 교통, 환경, 산업활동 등 전방위적으로 지역경제에 심대한 영향을 미친다. 유상균·이혁주(2019)의 수치해석 모형을 이용해 분석한 결과에 따르면 서울시에 가해진 밀도규제가 서울에서 주택지불능력, 유·무주택가구 간 형평성, 지역경제 전반의 경제적 효율성, 시가지 확산 등 주요 계획가치를 심각하게 훼손하고 있음을 보여준다. 이들이 이용한 수치해석 공간모형은 Hirte and Rhee(2016), 유상균 외(2017), 민혁기 외(2017) 등에서 사용한 모형을 응용한 것이었다.

본 연구는 유상균·이혁주(2019)가 이용한 모형을 개선한 후, 새롭게 구축된 모형을 활용하여 주거용 부동산(주택 및 부속 토지)에 보유세를 징수했을 때 그 효과를 밀도규제 완화의 그것과 비교·분석한다. 보유세는 부동산을 소유한 유주택가구에게 부과되고, 납부된 세수는 무주택가구의 주거비 보조금으로 전액 지출된다. 따라서 본 연구에서 말하는 보유세는 진보계열 학자들을 중심으로 제안되고 있는 국토보유세(남기업 외, 2017)와 지대 환수(김윤상, 2019)보다 지출 측면에서 더욱 주거 약자 편에 서도록 선계된다.

본 연구는 보유세 징수와 용적률 규제완화에 대한 추가적 논설을 목적으로 하는바 유상균·이혁주(2019)가 사용한 실험모형이 가진 기본골격은 유지한다. 본 연구는 용적률 규제가 적용된 도시공간에서 용적률 규제를 완화했을 때, 그러한 규제완화의 결과 지역경제 전반의 효율성과 유무주택자 간 형평성이 어떤 영향을 받는지 평가한다. 그리고 동일한 용적률 규제도시에 유·무주택가구 각각에게 보유세 징수와 주거비 보조금을 지급하여 용적률 규제완화 정책과 보유세 징수 정책 간 효과를 비교한다.

본 연구에서 그리는 서울대도시권은 <Figure 1>과 같은 선형 도시 모양을 한다. 교통의 흐름을 중심과 외곽 간 양방향을 중심으로 이해할 때 사용할 수 있는 공간모형이다. 이 선형도시는 구역 5개로 구성되어 있다. <Figure 1>에서 중앙에 위치한 구역 2,3,4는 서울, 이 가운데 구역 3은 서울 도심이다. 구역 1과 5는 서울대도시권에 속한 서울 밖 지역들로서 서울시 외곽에 위치한 개발제한구역을 포함하는 경기도 및 인천광역시에 속하는 시군들이다. 각 구역의 면적 A_i는 실제 토지이용을 고려해서 주거용지, 생산용지, 도로용지로 구분된다.

Figure 1.

Shape of the Seoul metro areaNote: Yu and Rhee (2019) edited

<Figure 1> 부채꼴 선형도시를 현실세계 원형도시로 확장하면 반경, 면적, 인구밀도가 각각 28.5km, 2,551.8km², 8,935인/km²인 2,280만 명이 거주하는 대도시권으로 2,300만 명이 거주하는 서울대도시권과 유사해진다.⁵⁾ 서울대도시권 경계 외곽(구역 1과 5의 바깥)에 위치한 곳은 개발행위가 이루어지지 않은 농지 (agriculture)로서 용적률 규제시행으로 구역 면적은 확장된다. 본 모형에서 용적률 규제는 정확히는 용적률 상한규제이고, 용적률 규제완화 대상은 서울시(구역 2, 3, 4)에 위치한 아파트이다. 요약하면 본 공간모형에서 용적률 규제는 서울대도시권 주거용지에서 시행되고, 용적률 규제완화는 아파트가 입지한 서울시 주거용지에서만 시행된다. 따라서 용적률 규제완화로 인한 서울시 내 주거용지의 추가 공급은 없다. 단, 용적률 규제 또는 완화는 도시경계를 팽창 또는 압축시켜 서울시 외곽에 위치한 구역 1과 5의 면적은 변화된다.

본 모형에서는 용적률 규제가 시행되는 서울시 주택시장을 구현하기 위하여, 공간모형이 다음과 같은 실제 서울대도시권 주택시장이 갖는 특징을 갖도록 조치하고 있다.

• ① 주택수요의 가격탄력성은 -0.5 미만이 되도록 한다( Polinsky and Ellwood, 1979; 윤주현·김혜승, 2000; 유상균·이혁주, 2019).
• ② 가구소득 대비 주거비 비중은 유주택가구와 무주택가구가 각각 16%와 25% 수준이 되도록 한다(국토교통부, 2016; 유상균·이혁주, 2019).
• ③ 가구소득에서 노동소득이 차지하는 비중을 0.7 정도가 되도록 한다(이우진, 2018; <그림 6>; 유상균·이혁주, 2019).
• ④ 아파트 전체 호수 가운데 59.2%를 유주택가구가 점유하고 나머지는 무주택가구가 점유한다(국토교통부, 2016; 유상균·이혁주, 2019).
• ⑤ 서울시 외곽구역(구역 1과 5)에서 주택가격 대비 토지비 비중(=토지비/주택가격)이 0.26 수준이 되도록 한다(경제정의실천시민연합, 2004).
• ⑥ 유급 노동시간(=노동시간+출퇴근시간)은 일일 평균 9.5시간으로 하되, 유주택가구가 무주택가구에 비하여 0.5시간 정도 많도록 한다(박세정, 2020; <그림 2>).
• ⑦ 수도권에서 주택(=건물+주택 부속 토지)과 주택 부속토지의 자산 가치가 지역총생산에 비해 각각 2.9배, 1.91배 되도록 한다(통계청·한국은행, 2020).⁶⁾

유상균·이혁주(2019)와 비교하여 ①~③은 변화가 없고, ④와 ⑤는 변경된 기준이며, ⑥과 ⑦은 추가된 기준이다. 종전 유상균·이혁주(2019)에서 유주택가구는 아파트 전체 호수 가운데 50.8%를 점유한다고 했는데, 이 수치는 서울시 전체 주택(단독+빌라+아파트 등 유형 불문) 가운데 유주택가구가 점유하는 비율이었다. 본 연구에서는 50.8% 대신 ④에서처럼 59.2%를 사용한다. 한편 외곽구역(구역 1과 5)의 바깥쪽 경계는 시가지(구역 1~5)와 비시가지를 구분 짓는 경계다. ⑤는 외곽구역에서만 성립하는 모형의 특징으로서, 기성 시가지 밀도에 따라 서울 도심에서 이들 경계까지의 거리가 결정된다. 이들 외곽구역에서는 주택가격에서 토지비용이 차지하는 비중은 경실련이 조사해 보고한 수치(경제정의실천시민연합, 2004)와 항상 일치하도록 검토 대상 모든 도시모형은 보정된다.

용적률 규제로 집값이 오르면 유주택가구는 자산소득이 증가하면서 노동공급을 줄인다. 하지만 주거비가 상승한 무주택가구는 노동공급을 늘리게 되면서 노동소득 자체는 증가한다. 그런데 이전 모형에서 유주택가구의 경우 토지 임대수입이 증가하면서 노동시간을 과다하게 조정하는 문제가 있었다. 본 연구에서는 이 점을 개선했는데, ⑥은 이와 관련된 내용이다. ⑦은 주거용 부동산 자산과 생산성 크기를 현실화시키기 위한 조치이다. 2020년 한국은행과 통계청이 발표한 ‘2019년 국민대차대조표’에 따르면 2019년 기준, 토지자산 중 주택(=구조물+부속 토지)은 38.0%를 차지하며 수도권 토지자산은 전국 토지자산의 56.9%를 차지한다. 이를 토대로 대략 계산하면 수도권에서 주택(=구조물+부속토지)과 부속 토지의 가치 대비 지역총생산(992.3조 원, 2018년 기준)의 규모는 각각 2.9배와 1.91배이다.

가구의 효용함수와 주택의 생산함수를 구성하는 모수를 적절하게 조정하면 위에 나열된 모형의 조건들이 모두 충족된다. 특히 외생적으로 고정하지 못하기 때문에 모형의 보정과정을 통해 충족 여부를 확인해야만 하는 조건들(①, ④를 제외한 나머지 조건)은 용적률 규제가 없는 도시(이하 ‘자유시장도시’라고 부름)에서 관찰되는 주거용지 용적률을 각 구역에서 30% 낮출 때만 충족된다. 따라서

서울시의 현황 용적률≃모형에서 구현된 용적률 = 0.7ב자유시장도시’의 용적률

이 된다. 즉 서울대도시권에서 용적률 규제는 30% ‘규제적’이라고 말할 수 있다. 한편 유상균·이혁주(2019)에서 최적 용적률⁷⁾은 현황 용적률의 145% 수준이라고 했다. 이 말은 최적 용적률=1.45×서울의 현황 용적률, 즉

서울의 현황 용적률= (1/1.45)×최적 용적률 = 0.69×최적 용적률

이 된다는 말이다. 두 비율 0.7과 0.69이 대체로 비슷한데, 만약 모형이 제대로 보정된 것이라면 이들 수치로부터 다음과 같이 기술할 수 있다.

‘자유시장도시’의 용적률≃최적 용적률

이 등식은 밀도규제가 과밀과 혼잡을 해소하는데 거의 효과가 없다는 연구결과(유상균·이혁주(2019)의 문헌검토 참고)와 맥락을 같이 한다. 밀도규제가 교통혼잡 제어에 효과가 거의 없다면, 자유시장도시의 시장 용적률과 최적 용적률은 별 차이가 없어야 한다.

Ⅳ. 모의실험

서울시 용적률 규제로 인한 주택가격 상승⁹⁾은 유주택가구에게는 임대수입 증가를 통한 편익 상승을 가져다주고 반대로 무주택가구에게는 임차료 증가를 통한 주거비 상승을 초래하여 소유계층 간 불평등을 심화시킨다. 유상균·이혁주(2019)에 따르면 서울시 평균 아파트 수요가격(3.3m² 당 3,000만 원 수준)이 아파트 공급가격(=주택 건설비)(3.3m² 당 600만 원 수준)에 비하여 네댓 배나 되는 것은 용적률 규제 때문이다.

1. 용적률 규제 완화의 효과

1) 효율성과 형평성

<Figure 2>는 <Figure 1> 구역 2,3,4(서울시) 아파트가 위치한 주거용지의 용적률 상한을 2%씩 완화(x축)하는 경우 유·무주택가구의 후생수준 변화(y축)를 보여준다. <Figure 2>에서 원점은 현 서울대도시권으로서, 서울 아파트 수요가격이 공급가격의 4.0배, 유·무주택가구 점유비율이 각각 59.2%와 40.8%이며, 유·무주택가구 가구소득 대비 주거비 비중이 각각 16%와 25% 수준인 서울대도시권의 주택시장 특성을 갖는 서울대도시권이다. 용적률 규제가 없는 도시(1.0×자유시장도시)에서 용적률 상한을 30% 낮추면 현 서울대도시권 주택시장의 특성을 갖춘 가상 대도시권을 만들어낼 수 있다. <Figure 2>는 용적률 상한이 30% 낮게 규제된 서울대도시권(0.7×자유시장도시)에서 서울시의 용적률 상한을 점차 올렸을 때 유무주택자의 후생수준이 어떻게 변화는지 보여준다.

Figure 2.

Welfare impacts from higher FAR caps

<Figure 2>에서 점 A, B, C는 규제가 구속적이지 않을 때까지 서울시의 용적률 규제를 완화했을 때 무주택가구(Renters), 대표가구(Average1), 유주택가구(Owners)에게 각각 발생하는 순편익과 순손실을 보여준다. 용적률 규제가 구속적인 도시의 상한용적률을 용적률 규제가 없는 도시로 되돌리려면 용적률 상한을 30%포인트(=100%-70%)까지 올려야 한다. 여기서 대표가구는 유주택가구와 무주택가구를 후생측면에서 동일한 비중으로 반영해 구성한 가상적 가구이다. <Figure 2>에서 서울시 용적률이 구속적이지 않을 때까지 완화될 경우 무주택가구는 연간 가구당 430만 원(점 A)만큼 후생이 발생하고, 유주택가구는 연간 가구당 141만 원(점 C)만큼 후생이 감소한다. 서울대도시권 전반에서 사회적 순편익은 유-무주택가구 평균 연간 92만 원(점 B) 발생하고, 밀도규제가 유무주택가구의 후생에 미친 차별적 영향은 단순비교하여 430+141=571만원/가구만큼 개선된다. <Figure 2> Average1의 최적용적률은 상한용적률을 46%까지 완화한 경우 달성되고 이것은 ‘1.0×자유시장도시’의 용적률과 유사한다.

한편 유주택가구에 비해 20% 더 높게 무주택가구의 후생수준을 반영해 대표가구를 구성해 보자. 이렇게 구성한 대표가구에게 발생하는 순편익이 <Figure 2> Average2이다. 집값이 낮을수록 무주택가구에게 이득이기 때문에 Average2 곡선은 Average1 곡선에 비해 정점이 더 오른쪽에 있다(즉 용적률이 더 높은 것을 선호).¹⁰⁾ 무주택가구의 주거권 보장이 유주택가구의 자산소득 보장에 우선하면 할수록 서울시계 안에서 아파트 공급을 제한하는 밀도규제는 더 많이 완화되어야 함을 의미한다.¹¹⁾

<Figure 2>에 따르면 유주택가구는 용적률 규제로 인해 연간 141만 원(최적 용적률 기준) 순편익이 발생하고, 무주택가구는 이보다 훨씬 연간 430만 원 순손실이 발생한다. 밀도규제는 주거비용의 상승을 유발하고 높은 주거비용은 2차적으로 그 충격을 완화하는 가구내 소비조정을 거치게 된다. 그림에서 보는 순편익과 순손실은 이러한 조정과정을 거친 후 실현된 값이다. 따라서 중소득층 무주택가구의 연간 가구소득을 3,900만 원이라고 할 때,¹²⁾ 용적률 규제로 인해 서울에서 유무주택가구 간 소득격차가 무주택가구 소득 기준 매년 최소 14.7%(=571/3,900만)씩 발생한다고 말할 수 있다.

2) 소유계층별 점유비율의 변화

이 논문에서 서울 대도시권 내 이해당사자는 유주택자와 무주택자이다. 서울대도시권 지역경제 전반의 사회적 후생지표 W는 W=a×무주택자의 후생지표+(1-a)×유주택자의 후생지표로 구성할 수 있다(0＜a＜1). 그런데 용적률 규제를 완화할 때 유주택자의 경우 자산소득(=임대료 수입 감소)이 주거비보다 더 빠르게 감소하고 유주택자의 전반적 후생수준은 감소한다(즉 순손실 발생). 무주택자에게는 이와 정반대의 효과가 나타나고 이들에게 용적률 규제완화는 곧 순편익의 발생을 말한다. 따라서 대도시권 가구구성에서 무주택가구의 비중이 높을수록 W에서 a값이 커지고 <Figure 2>에서 어떤 “Owners” 곡선과 “Renters”이 주어졌을 때 대표가구의 순편익 곡선의 정점은 더 오른쪽에 위치하게 된다. 이때 용적률 규제완화는 효율성 개선효과(사회적 순편익의 크기)도 클 뿐만 아니라(즉 새롭게 구성한 Average 곡선의 정점까지 높이가 높다) 유무주택자 간 자산지위에 따른 불평등 개선효과도 크다(즉 대표가구의 후생이 극대화되는 Average 곡선의 정점 x축 좌표값에서 측정한 Renters 곡선의 높이와 Owners 곡선의 높이의 합이 더 커진다).

이를테면 무주택가구의 비율이 종전 40.8% 대신 49.2%으로 높은 대도시권을 상정해 보자(즉 a를 0.408 대신 0.492 사용). 이 도시에서 현황 용적률을 최적 용적률 수준까지 높였을 때 유무주택 간 규제발 불평등은 연간 가구당 517만 원(=430+141)에서 675만 원(=440+235)로 크게 개선되고 무주택가구와 대표가구의 후생개선치도 종전 각각 430만 원, 92만 원에서 440만 원, 104만 원으로 증가한다. <Table 1>은 이러한 사실을 정리해 보여준다.

Table 1.

Welfare impacts from higher FAR caps by the owner occupancy ratios(Unit: 1,000 KRW/HH/yr)

2. 규제완화와 재정적 방식의 효과 비교

본 절에서는 용적률 규제완화와 보유세를 재원으로 하는 재분배 정책의 효과를 효율성, 형평성, 도시확장, 주택가격 측면에서 비교한다.

<Table 2>는 <Table 3> Alt. 1~Alt. 4의 재정적 방식을 설명하고 있다. <Table 3> 제1행에는 ‘0.7×자유시장도시’를 ‘0.83×자유시장도시’로 도시체제를 전환할 때 서울대도시권에서 어떤 일이 일어나는지 보여준다. ‘0.7×자유시장도시’를 ‘0.83×자유시장도시’로 용적률 상한을 13%포인트 올릴 경우, 서울에서 주택가격은 24% 하락하고 그 결과 유주택가구가 납부하는 재산세는 연간 29,990억 원(약 3조 원)¹³⁾ 감소한다.¹⁴⁾ 첫 3열에는 규제완화의 결과 대표가구(Average)와 유주택가구(Owners) 및 무주택가구(Renters)에게 발생하는 순편익 혹은 순손실이 기입되어 있다.

Table 2.

Arrangements of tax and subsidy

Table 3.

Fiscal instruments versus deregulation of density control I

이제 거꾸로 ‘0.83×자유시장도시’에서 ‘0.7×자유시장도시’로 용적률 규제를 강화하자. 이때 집값은 오르고 재산세 납부액은 매년 약 3조 원씩 증가한다. 이 3조 원을 유주택자와 무주택자에게 배분하는 방식에 따라 프로그램의 효과는 달라진다. 이 연구에서는 <Table 2>에서 보는바와 같이 4가지 방식으로 구분해 재정정책적 수단의 효과를 용적률 규제의 효과와 비교한다.

<Table 2> Alt. 1, 2, 3에서 주거비 보조금은 무주택가구에게만 지급된다. Alt. 4에서는 유주택가구도 주거비 보조를 받는다(즉 세금도 내고 주거비 보조금을 통해 일부 되돌려 받기도 함). 좀 더 자세히 알아보면, Alt. 1에서 유주택가구는 동일한 세율 t로 보유세를 납부하고, 무주택가구는 동일한 보조금 지원율 s로 주거비를 지원받는다. 지원율 s만 같기 때문에 주거비 지출이 많은 무주택가구일수록 혜택이 많다. 보유세의 경우도 세율만 같은 것이기 때문에 가구에 따라 주택소비가 많은 유주택가구는 보유세를 더 낸다. Alt. 2에서 유주택가구는 ‘0.83×자유시장도시’가 ‘0.7×자유시장도시’로 변하면서 증가한 집값 상승분(저량 기준)을 1/n로 똑같이 정액세(lump sum tax)로 납부한다. 이 재원은 무주택가구에게 마찬가지로 동일한 크기로 똑같이 지급된다(lump sum subsidy). 주거비 지원을 명목으로 보조금이 지급되지만 실제로는 소득보조의 형식을 따른다. 한편 Alt. 3에서 유주택가구는 동일 세액을 보유세로 납부하고(lump sum tax), 주거비는 무주택가구에게 동일한 지원율 s를 적용해 지원된다. 지원율이 가구 모두에게 획일적으로 적용되기 때문에 주택소비가 큰 무주택가구는 주거비를 더 많이 보조 받는 것이 된다. Alt. 4에서 유주택가구는 모두 똑같은 정액세를 납부하고(lump sum tax), 주거비는 유·무택가구 차별 없이 똑같이 지원된다(lump sum subsidy).

<Table 3>은 Alt. 1~Alt. 4의 다양한 효과를 보여준다. 전체적으로 무주택가구의 혜택 규모와 지역경제 전반의 효율성 개선, 불평등 개선, 도시 압축, 그리고 주택가격 하락 측면에서 ‘규제완화 방식’(<Table 3>의 제1행)이 ‘재정적 방식’(<Table 3>의 나머지 행)보다 매우 우월하다. 무주택가구에게 가장 유리한 방식도 ‘규제완화 방식’이고(206.7만 원/가구/년 혜택), 유·무주택가구 평균 후생측면에서도 ‘규제완화 방식’이(60.6만 원/가구/년) 가장 효과적이다. 이들 두 수치는 비교 대상 수치 가운데 각각 가장 클 뿐만 아니라 많이 크다. 이렇게 분석결과가 나온 것은 ‘재정적 방식’이 기본적으로 이미 생산된 것을 다시 나누는 재분배 정책이라면, ‘규제완화 방식’은 재분배 정책을 요청하게 되었던 문제의 원인을 고치는 처방이기 때문이다. 재분배 정책으로 주택부족 문제 자체가 해결되는 것은 아니다.

규제완화를 통해 무주택가구의 주거비 부담이 줄고 필요한 곳에 주택공급이 늘면서, 생산활동 중심지에서 노동이 원활하게 공급되고 직주근접이 이뤄지며 지역경제 전반이 활성화된다. 결국 임금과 지대 등 요소소득이 늘어나는데 그러한 긍정적 결과 지대 수입 감소에도 불구하고 유주택가구의 후생감소가 최소에 그치고 무주택가구의 후생은 가장 많이 증가한다. <Table 3>에서 보면 무주택가구의 후생은 ‘규제완화 방식’하에서 206.7만 원 개선되었지만 Alt. 1~3하에서 약 154.0만 원 개선되었다. 이 두 값의 차이 206.7-154.0=52.7만 원이 규제완화에 따른 지역 경제 활성화 즉 요소소득의 증가에 따른 효과라고 말할 수 있다. 마찬가지로 ‘규제완화 방식’이 ‘재정적 방식’에 비해 연간 가구당 약 60만 원¹⁵⁾ 평균적으로 후생개선 효과가 더 큰데 이 차액 60만 원이 규제완화만이 갖는 지역경제 활성화의 효과라고 말할 수 있다. Alt. 1~3은 주거비 보조가 무주택가구에게만 지급되는 안으로서 정치적 실현 가능성은 낮은 접근법이라고 보아야 할 것 같다. 반면 Alt. 4는 ‘재정적 방식’ 가운데 상대적으로 수용 가능성이 높은 대안인 것 같다(남기업 외, 2017). Alt. 4를 ‘규제완화 방식’과 비교하면, 주거비 부담 경감 측면에서 ‘규제완화 방식’의 우월성이 더욱 두드러진다.

지금까지 서울에서 용적률 상한을 13%포인트 낮추었을 때 추가 확보가능한 재산세 수입 연간 3조 원을 여러 가지 방식으로 배분하고 이때 발생하는 효과를 거꾸로 용적률 상한을 13%포인트 올렸을 때 발생하는 효과(즉 밀도규제 완화효과)와 비교했다. 이제 재산세 수입 연간 3조 원을 주어진 것으로 놓고, 유주택가구의 임대수입이 서울시 전체에서 매년 3조 원 감소하도록 용적률 규제를 완화한 후 ‘재정적 방식’과 ‘규제완화 방식’의 효과를 비교하자. 편의상 <Table 3>에서 수용가능성이 높은 Alt. 4를 이용해 재정적 방식의 효과를 측정한다. <Table 2> 마지막 행에서 보듯이 Alt. 4에서 재산세 수입 3조 원은 매년 유주택자와 무주택자에게 똑같은 크기로 분배되었다.

<Table 4>에 실험결과가 있다. 표의 제1행은 <Table 3> 마지막 행의 수치를 옮겨놓은 것이다. 밀도규제를 완화하는 방식으로 두 가지를 상정했다. <Table 4> 아래쪽에 Alt. 1, Alt. 2 두 가지 서로 다른 방식의 밀도규제 완화안이 있다. Alt. 1에서는 유주택자의 주택임대소득이 매년 3조원 감소하도록 밀도규제를 완화한다.¹⁶⁾ 이때 무주택가구는 연간 가구당 332.4만 원에 상응하는 순편익이 발생하고, 유주택가구는 임대소득의 감소 때문에 연간 가구당 87.4만 원 순손실이 발생한다. 그러나 지역경제 전반에서 규제완화라는 원인요법의 채택으로 연간 가구당 83.9만 원 순편익이 발생한다.

Table 4.

Fiscal instruments versus deregulation of density control II

이번에는 Alt. 2 즉 무주택가구의 주거비가 서울시 전체에서 매년 3.0조 원 하락할 때까지 밀도규제를 완화해 본다. 그 효과가 <Table 4> 마지막 행에 있다.¹⁷⁾ 효과는 먼저 검토한 어떤 안보다도 극적이다. 무주택가구의 혜택은 연간 가구당 500만 원이 넘고 유주택가구는 이러한 정책의 결과 연간 가구당 195.2만 원 가까이 순손실을 본다. ‘재정적 방식’이 구체적 효과에서 차이가 나지만 공통적으로 후생개선 효과는 평균가구 기준 거의 없고(연간 가구당 21만 원) 무주택가구의 후생개선 효과가 물리적 수단인 ‘규제완화 방식’과 비교하여 매우 작다(63.7만 원 대 503.7만 원). 효율성 개선과 무주택가구의 주거비 부담 경감 및 주거불평등 개선 등 여러 측면에서 ‘규제완화 방식’이 ‘재정적 방식’보다 많이 우월하다는 점은 <Table 3>에서 이미 관찰했던 바이다. 결과적으로 ‘재정적 방식’과 ‘규제완화 방식’의 효과를 어떤 식으로 비교하든지 비교 방식에 관계 없이 ‘규제완화 방식’이 많이 우수하다.

남기업 외(2017)은 소득불평등을 해결하고 유주택가구의 조세저항을 극복할 수 있는 방법으로 국토보유세가 효과적이라고 제안한다. 그런데 남기업 외(2017)가 제안한 방식은 <Table 4> 첫 번째 행과 유사한 방식이다. 그러나 이 방식 대비 Alt. 1은 전반적인 효율성 측면에서(표의 “Average household” 열) (b)/(a) =839/21=40.0배, 무주택가구의 주거비 경감 측면에서 (e)/(d) =3324/637=5.2배 효과가 크다. Alt. 2를 기준으로 보면 같은 효과는 각각 (c)/(a) =899/21=42.8배, (f)/(d)=5037/637=7.9배에 달한다. 효과의 크기와 정치적 실행가능성 등 두 측면에서 물리적 수단이 국토보유세를 압도한다.

3. 민감도 분석

1) 가구소득대비 주거비 변화

주거비가 가구소득에서 차지하는 비중이 다른 경우, 용적률 규제완화 효과와 보유세 징수 효과를 비교해 본다. <Figure 3>은 ‘0.7×자유시장도시’에서 가구소득 대비 주거비 비중(HES, Housing Expenditure Share)이 다른 경우(x축은 평균 HES), 보유세 징수로 인한 부문별 후생개선의 크기를 용적률 규제완화 효과와 비교한 결과이다(=보유세 후생개선/용적률 규제완화 후생개선, y축). 용적률 규제완화의 크기는 <Table 2>의 규제완화 방식과 동일한 ‘0.7×자유시장도시’에서 ‘0.83×자유시장도시’로의 용적률 완화크기와 동일하고, 보유세 징수방식은 <Table 2>에서 재정적 방식 중 효율성 개선효과가 가장 우수한 Alt. 3이다.

Figure 3.

Welfare impacts of Property tax as percent of FAR deregulation when the initial of HES vary

지금까지 수행한 실험에서 ‘0.7×자유시장도시’의 유주택가구와 무주택가구의 HES는 각각 15.6%와 25.3%이고 평균 HES는 19.6%로서 <Figure 3> Reference case에 해당된다. Reference case 기준, 보유세 징수효과는 효율성 측면(=Average)에서 용적률 규제완화 효과의 5.4%(=33/606)에 불과하다(<Table 3> 참고). 유주택가구(=Owner)에게 보유세 징수는 용적률 규제완화에 비하여 2.5배(=996/401) 수준의 후생감소를 가져왔고, 무주택가구(=Renter)에게 보유세 징수는 용적률 규제완화의 73.8%(=1,526/2,067) 수준으로 계산된다. <Figure 3>은 이들 수치들이 가구소득대비 주거비 비중이 다른 도시에서도 근사한 결과를 나타냄을 보여준다. 미세하지만, 주거비 비중이 높아질수록 <Figure 3>의 Owners 곡선이 증가하고, Renters 곡선은 하락한다. 이러한 방향성은 주거비 비중이 커질수록 보유세 징수는 상대적으로 유주택가구의 후생감소를 더욱 증가시키고, 반대로 용적률 규제완화는 무주택가구 후생개선을 더욱 향상시키기 때문이다. Reference case에서 용적률 규제완화는 유·무주택가구의 HES를 모두 1.05%와 1.33%씩 감소시키지만, 보유세 징수는 무주택가구의 주거비 부담은 2.31% 감소시키는 반면 유주택가구의 HES는 1.57% 상승시킨다.

2) 지역총생산 변화

용적률 규제완화와 보유세 시행이 지역총생산에 어떤 영향을 미치는지 살펴본다. <Figure 4>는 용적률 규제완화와 보유세 징수로 인한 지역총생산 변화율(y축)을 보여준다. <Figure 4>는 <Figure 2>와 동일하게 원점인 ‘0.7×자유시장도시’ 용적률을 2%씩 완화(x축)시킨 것이다. 보유세액은 <Table 3>과 동일하게 용적률 규제로 인해 증가된 주택가격으로 결정되고, 징수방식은 <Table 3>의 재정적 방식 중 후생개선 효과가 가장 우수한 Alt. 3 징수방식을 채택한다.

Figure 4.

Percent Change in GRDP

<Figure 4>에서 용적률 규제완화가 커질수록 지역총생산은 상승한다. 이와 반대로 보유세 징수는 그 크기가 작지만 보유세의 크기가 커질수록 지역총생산을 감소시킨다.¹⁸⁾ 용적률 규제완화는 <Table 3>와 <Table 4>에서 확인한 것처럼 보유세 징수에 비하여 도시반경(=도시외곽 주거용지 면적)이 많이 축소됨에도 불구하고 용적률 상한의 상승으로 주택생산량이 증가하여 지역총생산도 증가하게 된다. 하지만 보유세 징수는 매우 미세하게 도시반경이 축소됨에도 불구하고 용적률 규제로 인해 주택생산량을 증가시킬 수 없기 때문이다. 결국 지역총생산 상승 측면에서 보유세 징수의 효과는 용적률 규제완화의 그것에 비하여 매우 작거나 효과적이지 않다.

주거용 부동산 자산에 대한 지역총생산 비중(=주거용 부동산 자산/지역총생산)은 주거용 토지 본연의 경제적 용도에 비하여 토지가격이 얼마나 과대하게 평가되었는지 보여준다. <Figure 5>는 <Figure 4>의 용적률 규제완화 방식과 보유세 징수방식이 모두 동일하고 y축만 주거용 부동산 자산(=주거용 건물+주거용부속토지)에서 지역총생산이 차지하는 비율이다. x축 원점은 ‘0.7×자유시장도시’이고 해당 수치는 307%에 달한다.

Figure 5.

Residential property capital as percent of GRDP

<Figure 5>은 용적률 규제완화가 커질수록 지역총생산 대비 주거용 부동산 자산 비율이 낮아지지만, 보유세 징수는 완만하게 상승한다. 이는 용적률 규제완화는 지역총생산을 증가시킴과 동시에 주거용 부동산 가치 하락을 가져오기 때문이며, 보유세 증가는 <Figure 4>에서 확인한 것과 같이 지역총생산을 약간 하락시키고 주거용 부동산 가치 변화에 영향을 주지 못하기 때문이다. Piketty and Zucmen(2014)는 2010년 기준, 해당 수치가 선진국 8개국 중 이탈리아, 프랑스, 오스트레일리아, 영국만이 300%를 상회하는 것으로 계산하고 있다. 결국 용적률 규제완화는 자산불평등 완화 측면에서 보유세 징수와 비교하여 매우 효과적이다.

Ⅴ. 결 론

본 연구에서 서울시 주택가격 안정화와 도시가구의 안정적인 주거권 보장을 위해 대표적으로 논의되었던 밀도규제 완화 효과와 보유세 징수 효과를 비교했다. 보유세 징수는 토지공개념 논의과정에서 그것의 소득분배 효과를 기반으로 필요성을 인정받은 수요 관리정책의 대표 정책수단이다. 용적률 규제완화로 구체화되는 밀도규제 완화정책은 2015년 이후 시행된 국내 연구결과들을 통해 계획가치가 입증되었음에도 불구하고 보유세의 정당성에 비하여 소극적으로 다루어진 대표적 공급 관리정책이라고 말할 수 있다. 2020년 하반기까지 진보성향의 주류 대중매체에서 ‘지금의 공급확대는 투기세력의 논리이다’라고 할 정도였으니 밀도규제 완화에 대한 오해가 얼마나 심각했는지 짐작할 만하다.

본 연구는 밀도규제 완화의 정당성을 평가하기 위하여 효율성과 형평성 지표를 중심으로 압축개발(도시경계), 주거소득 대비 주거비, 지역 내 생산성 등을 통해 두 개의 각기 다른 정책을 비교하고 있다. 실험결과, 소유계층 간 소득격차 완화 효과를 나타내는 형평성 지표를 포함한 모든 부분에서 보유세 징수 효과는 용적률 규제완화 효과에 비하여 매우 저조한 효과를 보여준다. 밀도규제 완화는 주택공급과정에서 발생하는 규제 준수비용(이혁주, 2015)을 낮춤으로 집값 하락을 유도하고 이를 통해 도시공간에 존재하는 비효율을 바로잡는다. 반면 보유세 부과방식은 도시공간에 광범위하게 존재하는 비효율을 근원은 방치한 채 가구 간 기성 소득의 재분배 방식을 택하게 됨으로써 효율성 측면의 개선효과는 어떤 방식에 따르더라도 거의 없다. <Table 4>에서 보듯이 현재 제안되고 있는 재정정책적 수단에서 기대할 수 있는 프로그램의 효과를 밀도규제 완화를 통해 추진하면 주거 및 자산소득 측면에서 불평등 개선효과는 압도적으로 높다.

본 연구는 우리사회에서 보유세 징수로 대표되는 수요 관리정책이 밀도규제 완화정책에 비하여 주류 정책으로 다루어진 이유가 보유세 징수 목적에 대한 오해 때문이라고 판단한다. 우리사회에서 보유세 징수의 목적은 ‘조세정의 실현을 통한 소득 재분배’와 ‘부동산가격 안정’으로 구분된다. 전자는 보유세 본연의 목적이지만 후자는 그렇지 않다. 보유세 징수의 부동산가격 안정화 효과는 경험적 명제로서 입증된바 없다고 보아야 한다(김원중 외, 2021; 이혁주, 2021). 하지만, 우리사회는 주택시장에서 주택가격이 비싼 이유가 탐욕스러운 유주택가구와 주택 공급자들 때문에 시장이 실패하고, 이것을 보유세 징수가 해결하여 부동산가격을 안정시킬 것이라고 믿는 듯하다. 본 연구는 이것을 바로 잡기 위해 수행되었다.

이창무(2020)는 2018년 9.13대책의 입법으로 강화된 종부세가 부과되는 시점인 2019년 11월부터 서울시 월세가 가파르게 상승했고, 이러한 현상은 2005년 8.31대책 입법의 영향으로 2006년 11월경에도 목격되었다고 설명한다. 그는 실증적 풀이를 통해 종부세 부담이 임대료 상승이라는 재산세 전가효과를 가져왔다고 풀이한다. 본 연구는 이창무(2020)의 연구방법과 다르게 이론적 풀이와 수치해석을 통한 통제된 실험연구로서 차별화된다.

Acknowledgments

이 논문은 2017년 대한민국 교육부와 한국연구재단의 지원을 받아 수행된 연구임(NRF-2017S1A5A2A03067528).

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