도시재생뉴딜사업 추진에 영향을 미치는 요인분석

Ⅰ. 서 론

한국의 도시들은 급속한 경제성장을 동반한 단기간에 도시화를 거치면서, 도시정책은 부족한 기반시설 조성과 주거안정 확대에 맞춰졌다. 이는 빠르게 증가하는 도시공간 수요에 효과적으로 대응하였고, 사회 구성원들의 주거안정이라는 명분과 결합되어 상당기간 그 정당성이 인정되었다. 종래의 도심 개발 및 정비 또한 이러한 연장선상에서 수익성에 기반을 둔 재개발·재건축 사업의 형식으로 추진되었다. 하지만 이 과정에서 다양한 참여 주체들의 협력보다는 갈등이 사회문제로 대두되었고, 일부 영세한 소유자나 대부분의 세입자들이 사업완료 후 재정착하지 못하거나 기존의 지역 커뮤니티가 붕괴되는 문제점이 발생하였다.

최근의 도시문제를 둘러싼 제반 환경의 변화로 인해, 성장을 전제로 하는 기존의 전면 개발방식과 이를 뒷받침하는 제도로는 경제적 저성장 시대의 변화된 성장동력의 확보와 빈부 양극화와 같은 문제를 해결하는 데 한계를 드러내고 있다. 더욱이 시민의 다양한 의견표출에 따른 정책의 의사결정 과정에 참여, 잉여가치의 재분배 등과 같은 새로운 가치를 지향하는 정책과 제도로의 전환이 불가피해졌다. 특히 지방 중소도시의 문제는 심각하다. 노동집약형 산업의 해외이전과 지역의 전통산업(부산(신발), 대구(의류), 문경·태백(석탄) 등)의 쇠퇴로 기존의 산업단지가 해체되고, 이와 동시에 인구감소가 급속히 진행되면서 도시의 쇠퇴가 심각해지고 있다. 이러한 도시·사회적 변화에 따라 종래의 산업조성이나 택지 확보를 위한 전면적 재개발·재건축 방식이 아닌 새로운 형태의 도시정책의 패러다임, 즉 도시재생의 필요성이 강조되었다.

도시재생은 경제적 수익 중심의 물리적 재개발·재건축 방식이 아닌 경제·사회·문화적인 측면도 고려하는 통합적인 도시개발 사업으로 인식되고 있다. 법률상 도시재생사업의 목적은 ‘공공의 역할과 지원을 강화함으로써 도시의 자생적 성장기반을 확충하고 도시의 경쟁력을 제고하고 지역 공동체를 회복하는 등 국민의 삶의 질 향상에 이바지’하는 것이다. 구체적으로는 도시재생은 원도심의 활성화, 새로운 일자리의 창출, 신성장 산업의 발굴 등을 통해 도시의 경쟁력을 강화해 나가는 것이라 할 수 있다.

도시재생의 정책적 중요성 및 문재인 정부에서 중요 국정과제로 채택할 만큼 정책 추진 의지가 높은데도 불구하고 현재 추진되고 있는 도시재생사업이 전반적으로 더디게 진행되고 있다는 것이 일반적인 인식이다. 따라서 일반적인 인식의 구체성, 즉 실제 도시재생사업의 추진상황에 대한 점검이 필요하다. 나아가 사업추진에 영향을 미치는 요인과 특성이 무엇인지에 대한 연구가 필요하다. 정부가 추진한 도시재생뉴딜사업 전체에 대한 추진실태와 그에 영향을 미치는 요인에 대한 연구가 현재까지 이루어지지 않았다. 이에 본 연구는 2020년도에 실시한 도시재생뉴딜사업 추진상황 점검 결과를 바탕으로 로짓모형 분석을 통해 도시재생 사업추진에 영향을 미치는 요인과 특성을 밝히는 데 그 목적이 있다.

Ⅱ. 이론적 고찰

Ⅲ. 도시재생뉴딜사업의 추진경과 및 실적

1. 도시재생뉴딜사업의 추진경과

1) 도시재생정책의 추진경위

2007년부터 국토교통부가 추진한 살고 싶은 도시 만들기 정책을 통해 기존의 전면철거 방식을 대신하여 주민 스스로 주거환경 개선 및 공동체를 회복하는 도시재생에 관심이 높아지게 되었고, 2013년 도시재생특별법이 재생되면서 도시재생사업이 본격 추진되었다. 도시재생특별법 제정 이후 2014년 1차 사업공모에서 13개 지역이 선정하여 도시재생을 추진하였으나, 도시재생사업의 본래의 취지와 다르게 공공이 주도하였고 사업성과는 기대에 미치지 못한다는 지적을 받아왔다. 특히 실질적으로 도시재생이 필요한 노후지역도 사업성이 낮다는 이유로 도시재생사업대상에서 제외되기도 하였다. 문재인 정부는 국정과제로 도시재생사업을 선정하고, 도시재생뉴딜정책을 추진하였다. 도시재생 뉴딜정책은 문재인 정부의 핵심정책으로 기존 도시재생 정책의 한계와 문제점을 극복하고 지역 간 균형발전을 모색하고자 하였다.

도시재생뉴딜사업은 전략계획수립권자¹⁾가 도시재생전략계획을 통해 재생사업이 필요한 쇠퇴지역을 ‘도시재생 활성화지역’으로 지정하고, ‘도시재생 활성화 계획’을 수립하여 공적 재원을 집중적으로 지원해서 ‘도시재생사업’을 추진하는 방식이 일반적이다. 2019년 8월 개정된 법안에는 혁신지구와 인정사업이 도시재생뉴딜사업으로 포함되었다. 도시재생사업은 <표 1>에서 보는 바와 같이 재원 출처에 따라 마중물사업, 부처협업사업, 지자체사업, 공공기관투자사업, 민간참여 사업으로 분류할 수 있다.

Table 1.

Classification of urban regeneration projects by financial sources

Ⅳ. 집행실적분석을 위한 분석틀

1. 분석틀

본 연구에서는 도시재생뉴딜사업의 집행 과정을 분석하기 위해서, 우선 정책집행 연구자들이 선행연구에서 검토한 공통적인 변수를 검토하였다. 여기에 도시재생뉴딜사업의 가장 큰 특징인 거버넌스를 변수로 반영하여 분석틀을 구성하였다(<그림 1> 참조).

Figure 1.

Analysis framework of the implementation process of Urban Renewal New Deal Project

이들 변수들은 정책에 규정되어 있는 정책의 목표 및 수단과 관련된 변수들인 정책내재변수와 정책집행과 관련된 정책조직변수의 둘로 나누고, 정책내재변수는 사업선정연도, 사업유형, 사업추진 연차, 세부사업 내용으로 설정하고, 정책조직 변수는 지자체 및 거버넌스로 선정하였다.

3. 자료수집 및 분석방법

1) 자료수집

국토교통부는 도시재생 사업지 312곳 중 세부사업 대부분이 종료된 2014년도 사업지 13곳과 19년도 하반기에 선정되어 2020년부터 사업이 착수된 76곳을 제외한 223곳을 대상으로 추진실적을 점검하였다. 거버넌스 구축·운영 실적과 세부단위사업의 추진상황의 2개 분야로 평가항목을 나누고, 분야별 평가단이 서면검토를 통해 정량평가를 실시하였다. 정량평가 후, 해당 지자체의 발표평가 및 추가평가를 거쳐 정량평가의 결과를 보완하였다. 정량평가의 보완은 우수나 보통의 평가를 받은 사업지 가운데 단위사업의 추진율이 저조함에도 불구하고 거버넌스 분야의 점수가 보통 이상을 받은 곳은 평가점수가 높아지는 괴리를 조정하였다. 조정은 정량평가에서 우수 사업장을 기준으로 분야별 점수가 40% 미만인 경우 보통으로, 분야별 점수가 20점 미만인 경우는 미흡으로 하향 조정하였다. 본 연구는 국토교통부가 실시한 추진실적 점검결과에 따라, 전체 223개 사업지 가운데 우수와 미흡을 받은 100개 사업지를 대상으로 분석을 실시하였다.

2) 데이터

본 연구에서 사용한 도시재생 정책 사업을 분석하기 위한 모형의 종속변수는 도시재생 우수사업장 유무 더미변수이다. 즉 우수사업장이면 1, 미흡사업장이면 0으로 구분되어 있다. 독립변수는 사업유형, 거버넌스 등을 분석 변수로 사용하였다. <표 2>에 변수의 정의 및 변수설명이 제시되어 있다.

Table 2.

Definition of variable

본 연구에서 정의한 5가지 사업유형은 경제기반형, 중심시가지형, 일반근린형, 주거지지원형, 우리동네살리기 사업이다. 경제기반형은 국가·도시 차원의 경제적 쇠퇴가 심각한 지역을 대상으로 복합앵커시설 구축 등 新경제거점을 형성하고 일자리를 창출하는 사업이다. 중심시가지형은 원도심의 공공서비스 저하와 상권의 쇠퇴가 심각한 지역을 대상으로 공공기능 회복과 역사·문화·관광과의 연계를 통한 상권의 활력 증진 등을 지원하는 사업이다. 일반근린형은 주거지와 골목상권이 혼재된 지역을 대상으로 주민공동체 활성화와 골목상권 활력 증진을 목표로 주민 공동체 거점 조성, 마을가게 운영, 보행환경 개선 등을 지원하는 사업이다. 주거지지원형은 원활한 주택개량을 위해 골목길 정비 등 소규모 주택정비의 기반을 마련하고, 소규모주택 정비사업 및 생활편의시설 공급 등으로 주거지 전반의 여건 개선 사업이다. 우리동네살리기는 공동체 회복을 목표로 생활권 내에 도로 등 기초 기반시설은 갖추고 있으나 인구유출, 주거지 노후화로 활력을 상실한 지역에 대해 소규모 주택 정비사업 및 생활편의시설을 공급하는 사업이다. 유형별 사업장수는 <표 3>과 같다.

Table 3.

Descriptions of project type

도시재생 사업을 추진한 지자체가 속한 지역과 기 추진 사업수는 <표 4>에 제시되어 있다. 제주, 충북, 대전, 세종, 인천 등은 기 추진 사업수가 적어서 지역별 분석은 어려운 것으로 보인다. 따라서 본 연구에서는 서울지역, 수도권 지역, 6대 광역시 등으로 지역을 세분하여, 지역별로 도시재생 사업추진 실적에 차이가 있는 지를 함께 분석해 보기로 한다.

Table 4.

Classification of local governments and the number of implemented projects

<표 5>는 본 연구에서 사용한 변수들의 기초통계량을 보여준다. 도시재생뉴딜 우수사업장 수는 29개이며, 미흡사업장은 71개로 나타난다. 중심시가지형은 23개 사업장, 일반형은 36개 사업장, 주거지형 사업장 20개, 우리동네 살리기 19개, 경제형 2개 사업장으로 분석되었다. 분석에 사용된 지역더미 개수는 서울지역 5개 사업장, 수도권(인천, 경기) 16개 사업장, 6대 광역시(인천, 대전, 대구, 광주, 울산, 부산) 31개 사업장, 기타지방 51개 사업장으로 나타났다. 그리고 시업 선정 이후 평균 경과기간은 1.5년으로 나타났으며, 거버넌스의 평균점은 63.38점으로 분석되었다. 그리고 사업홍보실적, 타 부처 연계사업 추가 발굴, 사업 추진 노력 등을 반영하면 가점은 평균 5.92점으로 나타났다. 그리고 우수 사업장은 광역시보다 광역도 산하의 기초지자체에 더 많이 분포하고 있는 것으로 나타났다.

Table 5.

Descriptive statistics

Ⅴ. 도시재생뉴딜사업 집행실적 분석결과

본 연구는 도시재생 우수사업장과 미흡사업장에 미치는 요인이 어떤 것들이 있으며, 어느 정도 영향을 미치는지, 지역별로 차이는 있는지, 사업유형별로 차이가 있는지를 분석하기 위해 로짓모형과 패널 로짓모형으로 나누어서 분석하였다.

1. 로짓분석결과

1) 지역별 분석결과

지역을 고려한 로짓모형 분석결과는 <표 6>에 제시되어 있다. 패널 A의 모형 1, 모형 2 그리고 패널 B의 모형 3, 모형 4에서 지역변수의 영향을 제외하고, 공통적으로 영향을 미치는 변수는 거버넌스인 것으로 나타났다. 그 이유는 지자체의 거버넌스의 역량이 사업 선정 후 사업진행에 실무적으로 영향을 미치기 때문으로 보인다.

Table 6.

Analysis results of the logit model considering region

지역을 고려한 로짓모형 분석결과에서 주목할 부분은 패널 B의 모형 3과 모형 4이다. 그 이유는 서울이나 수도권과는 다르게, 6대 광역시의 경우 도시재생뉴딜 우수사업장이 광역도 지역에 비해 적은 것으로 나타났다. 이에 반해 광역도 산하의 기초지자체들은 도시재생뉴딜 우수사업장이 상대적으로 많이 분포되어 있다. 이는 도시재생뉴딜사업의 지연요인을 해결하는 데 기초지자체의 역량을 포함 사업에 대한 효율적 관리가 이루어지고 있는 것이 주요 요인으로 보인다.

패널 A의 모형 1 거버넌스 변수의 승산비(OR)는 1.047로 나타났는데, 이는 거버넌스가 1단위 증가하면, 해당 도시재생 사업장의 우수사업장 확률이 4.7% 증가한다는 의미이며, 패널 B의 모형 3의 6대 광역시 이외 지역의 승산비(OR)가 3.84배 높은 것으로 분석되었다. 그리고 모형 2, 모형 3, 모형 4의 거버넌스 영향은 유사한 것을 확인할 수 있다.

2) 사업유형별 분석결과

사업유형을 고려한 로짓모형 분석결과는 <표 7>에 제시되어 있다. 패널 A의 모형 1, 모형 2 그리고 패널 B의 모형 3, 모형 4에서 중심시가지형, 일반형, 주거지형, 우리동네살리기 사업의 유형별로는 도시재생 우수사업장의 차이가 없는 것으로 분석되었다.²⁾

Table 7.

Analysis results of the logit model considering project type

패널 A 모형 1과 모형 2 분석결과 거버넌스 변수와 6대 광역시 변수가 통계적으로 영향을 미치는 것으로 분석되었다. 패널 B 모형 3과 모형 4 분석결과도 유사한 결과를 보여주고 있다. 거버넌스 변수의 경우 지역을 고려한 로짓모형 분석결과와 유사하다고 할 수 있다. 그리고 <표 7> 패널 A의 모형 1의 6대 광역시 이외 지역의 승산비(OR)가 3.27배 높은 것으로 분석되었다.

2. 패널로짓 분석결과³⁾

지역을 고려한 패널 로짓모형 분석결과는 <표 8>에 제시되어 있다. 패널 A의 모형 1(서울), 모형 2(수도권), 패널 B의 모형 3(6대 광역시), 모형 4(기타 지방도시)에서 공통적으로 영향을 미치는 변수는 로짓모형과 같이 거버넌스인 것으로 나타났다. 그 이유는 로짓모형과 같이 지자체의 거버넌스의 역량이 사업 선정 후 사업진행에 영향을 미치기 때문으로 보인다.

Table 8.

Analysis results of the panel logit model considering region4)

결론적으로 로짓모형과 같이 서울이나 수도권과는 다르게, 6대 광역시의 경우 도시재생뉴딜 우수사업장이 다른 지역에 비해 적은 것으로 나타났으며, 기타 지방도시는 도시재생뉴딜 우수사업장이 상대적으로 많은 것으로 나타났다. 따라서 패널 로짓모형의 분석결과와 로짓모형의 분석결과와 유사한 것으로 분석되었다.

Ⅵ. 결 론

지난 7년간 정부가 추진한 도시재생사업의 추진상황은 지자체별로 그 정도가 다르게 나타났다. 본 연구는 2020년 5월에 국토교통부가 실시한 도시재생사업 추진상황 점검결과를 1차 분석하였다. 이를 토대로 도시재생뉴딜사업 우수사업장과 미흡사업장에 미치는 요인이 어떤 것들이 있으며, 어느 정도 영향을 미치는지, 지역별로 차이는 있는지, 사업유형별로 차이가 있는지를 분석하였다. 이를 위한 방법론으로 로짓모형과 패널 로짓모형을 사용하여 심층 분석하였다. 그 결과는 다음과 같다.

첫 번째 지역을 고려한 로짓모형 분석결과, 6대 광역시가 다른 지역에 비해 우수사업장이 적은 것으로 나타났다. 이에 반해 광역도 산하의 기초지자체들은 도시재생 우수사업장이 상대적으로 많이 분포되어 있어, 도시재생뉴딜사업의 지연요인을 해결하고 사업을 효율적으로 관리하고 있는 것이 주요 요인으로 보인다. 이런 결과는 승산비를 분석한 결과에서도 6대 광역시 대비 이외의 지역의 승산비가 3.84배 높은 것에서도 확인할 수 있다.

사업유형을 고려한 로짓모형 분석결과에서 사업의 유형별로는 도시재생 우수사업장의 차이가 없는 것으로 분석되었으나, 거버넌스 변수는 사업유형별 분석에서도 도시재생 우수사업장에 영향을 미치는 것으로 분석되었다. 거버넌스 변수의 경우 6대 광역시 이외 지역의 승산비(OR)가 3.27배 높은 것으로 나타났다. 이는 사업유형과 관계없이 광역시도보다는 기초자치단체의 집행실적이 우수한 것을 의미한다. 즉 앞서 지역을 고려한 로짓모형 분석결과와 더불어 광역시보다 광역도 산하의 기초지자체가 도시재생뉴딜사업을 효율적으로 관리하고 있다는 사실을 실증적으로 통계적 결과로도 확인하였다. 이러한 결과는 광역도 산하의 기초지자체의 경우 추진하는 타 사업수가 적고 기초지자체의 행정역량을 도시재생사업에 집중하는 것이 주요한 요인으로 작용했다.

세 번째 강건성을 분석하기 위해 패널 로짓모형을 추가로 분석하였는데, 실증 분석결과는 로짓모형과 같이 모든 모형에 공통으로 영향을 미치는 변수는 거버넌스인 것으로 나타났으며, 패널 로짓모형의 분석결과와 로짓모형의 분석결과와 유사한 것으로 나타났다. 구체적으로는 거버넌스가 1단위 증가하면 해당 도시재생사업장이 우수사업장이 될 확률이 4.7% 증가하는 것으로 나타났다. 이는 사업시행 준비단계에서부터 거버넌스의 역량을 강화하고 견실성을 높이면 사업의 성공도에 영향을 미치는 주요한 정책적 요인이라는 것을 밝힌 점에서 시사하는 바가 크다.

다만 광역시에 비해 광역도 산하의 기초지자체들이 추진실적 점검에서 우수사업장이 많은 요인 가운데 거버넌스를 제외한 다른 요인들, 예산집행, 행정조직의 전문성 등과 같은 정책집행 주체에 대한 분석은 본 연구에서 다루지 못하였다. 이는 향후 구체적 사업대상지를 지정하여 정책사업의 집행사례의 연구로 남겨둔다.

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