일본 지방중소도시의 지역활성화를 위한 통합적 공간관리 계획체계에 관한 연구

1. 연구의 배경 및 목적

우리나라는 1980~1990년대 급격한 인구증가와 산업재구조화로 인해 도시의 외곽개발이 활발하게 진행되었고, 특히 지방중소도시에서는 공공기관이나 상업·업무 기능이 이전하면서 도시가 발전하는 동시에 도심부는 인구감소와 쇠퇴문제가 나타나기 시작하였다. 2008년 글로벌 금융위기로 저성장시대에 접어들었고 저출산 고령화가 심화되면서 지방중소도시의 쇠퇴문제는 지방소멸이라는 사회적 이슈로 이어지고 있다. 2018년 비수도권의 모든 ‘도’ 지역은 소멸주의단계에 진입하였고, 57.8%는 소멸위험지역으로 나타났다. 지방도시를 읍면동 단위로 세분화해서 보면 인구감소문제는 더욱 심각하게 나타나고 있다(이상호, 2018).

소멸위기에 놓인 지방중소도시의 원도심 쇠퇴문제를 해소하기 위해 도시재생뉴딜사업을 비롯한 여러 중앙부처의 국비지원사업이 추진 중이지만 여전히 도시개발사업, 산업단지 조성사업, 혁신도시 조성사업 등의 외곽개발이 동시에 진행되고 있는 상황이다. 이러한 사업들은 지역 도처에서 인구유입과 상업·업무 등의 핵심기능 집적이라는 유사한 전략을 내세우고 있어 사업의 실효성이 저하되고 지역여건에 맞지 않는 과도한 사업추진으로 이어지는 문제가 발생하고 있다. 더욱이 인력부족과 지역역량에 한계가 있는 지방중소도시는 국비지원사업에 대한 의존도가 높아 다수의 사업이 지역에 산재되어 진행되는 상황이 계속될 것으로 예상되고 있다.

중앙정부 재정지원에 의존한 인구유치 전략과 지역활성화 사업 추진은 소멸위기 지방중소도시의 도시관리 부담으로 이어질 수 있다. 이러한 문제인식을 바탕으로 지방중소도시의 인구감소와 지역쇠퇴를 인정하고 이에 대응할 수 있는 축소도시 전략의 필요성이 제기되고 있다.¹⁾ 기존의 인구증가와 성장지향 기반의 도시정책에서 벗어나 감소하는 인구규모에 적정한 거주 및 기능, 서비스의 적정 수요를 파악하고, 이에 맞는 콤팩트한 공간구조로 재편해야 한다는 것이다. 2018년 발표된 ‘도시재생 뉴딜 로드맵’에서도 콤팩트 네트워크 도시 구축을 제시(관계부처 합동, 2018)하고 있으나 이는 대도시 구도심에 중심기능을 회복시키는 것을 기본방향으로 하고 있다. 결국 지역차원의 종합적 접근을 필요로 하는 지방중소도시에 적합한 통합적 공간관리 방향 모색은 쇠퇴문제 해결과 축소도시 전략 마련을 위해 시급히 고려해야 할 중요한 과제라 할 수 있다.

이러한 축소도시 전략은 일본, 미국, 영국, 독일 등의 세계 각국에서도 핵심 도시정책으로 내세우고 있다.²⁾ 특히 2005년 세계 최초로 초고령화 사회에 진입한 일본은 도시기능 증진과 경쟁력 확보, 지역경제 활성화를 위한 각종 법제도 및 정책을 마련해 왔고, 2014년부터는 인구감소의 대응책으로서 지방창생(地方創生) 정책을 추진하고 있다. 지자체는 지역의 인구동향과 산업실태 등을 바탕으로 활력 있는 지역사회를 만들고 지방으로의 이주와 정착을 촉진하기 위해 각종 정책을 마련하고 있다. 지역차원의 통합적 공간관리가 이루어질 수 있도록 중심시가지활성화 기본계획, 지역재생계획, 입지적정화계획 등의 각종 계획을 연계·활용하고 있으며, 계획수립 지역에서는 국가의 제도적·재정적 지원을 받을 수 있어 지역활성화를 위한 사업을 효과적으로 추진할 수 있다.

이에 본 연구는 인구감소 위기에 놓인 일본의 지방중소도시의 통합적 공간관리 계획체계를 살펴보고, 지역활성화를 지향하는 각종 정책 및 제도의 주요 내용과 특징 등을 분석하고자 한다. 이를 통해 우리나라 지방중소도시에 적용할 수 있는 통합적 공간관리의 방향과 지역재생 전략에 대한 정책적 시사점을 제시하는 것을 연구의 목적으로 한다.

2. 연구의 범위 및 방법

본 연구는 인구 30만 미만의 지방중소도시를 중점적으로 살펴보고자 한다. 「지방자치법」 제175조에 따르면 대도시를 구분하는 기준으로 인구 50만을 제시하고 있으나 인구감소시대 소멸위기에 놓인 지방도시 대응책을 살펴본 연구 또는 대도시 및 수도권 소재 도시와 지방중소도시의 쇠퇴현상이 다르다는 점을 바탕으로 지방중소도시 특성을 살펴본 연구 등에서는 지방중소도시 기준을 인구 30만 내외를 두고 있다.³⁾ 또한 인구 30만 미만 중소도시는 상당수가 단핵도시로 주거와 일자리가 도심에 집중 배치되어 있어 도시공간구조 특징이 구별된다. 도시재생사업 추진 현황에서도 경제기반형을 제외한 모든 사업유형이 인구 30만 미만 도시에서 과반수가 진행되고 있다. 이러한 상황을 종합하여 본 연구는 인구 30만 미만 지방중소도시를 연구의 공간적 범위로 설정하였다.

내용적 범위로는 일본의 지방창생 정책 중 지역활성화를 주요 목표로 하는 중심시가지활성화, 지역재생, 도시재생 정책⁴⁾을 중점적으로 살펴보았다. 이 3가지 정책은 각각 「중심시가지 활성화에 관한 법률」, 「지역재생법」, 「도시재생특별조치법」에 근거하고 있으며, 특히 2014년 「도시재생특별조치법」이 일부 개정되면서 도입된 ‘입지적정화계획’은 일본의 축소도시 정책의 일환으로 국가 중점 추진정책으로서의 위상을 갖는다. 각 정책과 제도의 특징, 진행상황 등은 2019년 5월 조사시점의 내용을 바탕으로 분석하였다.

연구방법은 첫째, 국내외 문헌 및 선행연구 검토를 통해 일본 지방중소도시의 지역활성화 및 통합적 공간관리를 위한 정책 동향을 파악하였다. 둘째, 일본정부의 행정자료, 보고서, 회의록 등의 문헌자료에 근거하여 지역활성화 정책의 주요내용과 추진체계를 분석하였고, 지방중소도시 행정 담당자 및 전문가 인터뷰를 실시하여 정책 및 사업추진 현황과 이슈 등을 조사하였다. 셋째, 지방중소도시의 통합적 공간관리 사례로서 시가현 쿠사츠시(滋賀県 草津市)를 살펴보았다(Figure 1). 사례 선정을 위해 인구규모, 관련계획 수립 현황 및 계획별 공간적 범위, 정책 간 연계체계 구축여부, 민간주체 활동여부를 검토하였다. 쿠사츠시는 지역의 종합적 목표와 비전을 바탕으로 중심시가지활성화 기본계획, 지역재생계획, 입지적정화계획을 모두 수립하였고 민간주체인 쿠사츠 마치즈쿠리 주식회사가 지역활성화를 위한 주요 활동에 참여하고 있는 곳으로 중소도시의 통합적 공간관리 계획체계 특성과 사업 간 연계·추진구조를 살펴볼 수 있다는 점에서 연구대상으로 선정하였다. 사례연구는 문헌 및 온라인 자료를 중점적으로 분석하였고, 심층분석을 위해 현장조사와 관계자 인터뷰⁵⁾를 실시하였다.

Figure 1.

Location of Kusatsu City

1. 중소도시의 공간관리 관련 이론적 고찰

도시성장기의 공간관리는 인구증가에 따라 개발용적이 함께 증대되어 왔다(Figure 2A). 저성장시대에 들어서고 저출산 고령화가 심화되면서 인구는 점차 감소하고 있으나 현재의 도시재생은 인구가 정점일 때 조성된 개발용적을 그대로 두고 빈집이나 빈 점포와 같은 유휴공간을 채우는 방식으로 진행되고 있다(Figure 2B). 그러나 이러한 방식의 도시공간관리는 인구가 줄어드는 현 시점에 과중한 도시관리로 이어질 수 있으며 지방중소도시에서는 더욱이 지역주민에게 부담으로 돌아오는 악영향을 미칠 수 있다. 인구·가구추계를 토대로 공간수요(물리적 용량)를 예측하여 공간밀도 조정, 사회적 비용의 최적화, 지역에서 부담할 수 있는 공간관리가 요구되고 있다(Figure 2C).

Figure 2.

Spatial management related to changes of population and development capacity of small-to-medium citiesSource: Seo, S.J. et al., 2019, p.28

지방중소도시의 공간관리와 관련하여 성은영 외(2018)는 스마트축소 도시재생을 위해 생활중심으로의 기능 집중과 교통 네트워크를 강화하는 공간구조체계를 마련하고 지역수요에 맞게 시설을 재배치하는 공간이용의 원칙과 질서 관리의 필요성을 제시하였다. 아이바 신(饗庭 伸, 2015)은 도시축소기의 도시공간은 인구감소와 함께 스펀지처럼 곳곳에서 저밀화가 진행되기 때문에 점진적이고 분산-확산적인 공간관리 방안이 필요하다고 하였다. 이는 개발시대의 도시계획과 달리 공간관리 대상의 정확한 지점을 정하지 않고 그 언저리에 바람직한 기능과 갖고 싶은 목록을 제시하는 것을 말한다.

이러한 내용을 바탕으로 본 연구는 중소도시의 통합적 공간관리를 물리환경 및 인구가구 특성, 지역자원 분포 등에 따라 특징 지워지는 장소기반으로 접근하고자 한다. 경제활동기반이자 생활중심인 ‘거점구역’과 지속가능한 커뮤니티 형성을 위한 ‘주거지’라는 장소 간 네트워킹을 통해 인구감소시대에 대응할 수 있는 종합적인 전략을 통합적 공간관리로 정의한다. 통합적 공간관리 계획체계는 지역현황에 맞추어 물리적 기능과 경제적 기능을 적절하게 배분하는 것으로 개별 사업단위가 아닌 장소단위의 사업방안과 재정투입계획을 수립하는 것으로 볼 수 있다. 김정민(2014)은 공간환경에 대한 통합적 계획을 통해 유연한 대응력과 실행력 확보가 중요하고, 이를 위해 공간환경에 대한 총체적인 접근, 관련계획의 유기적 연계, 장기적인 계획이 필요하다고 하였다.

2. 일본 지역활성화 정책 관련 선행연구 고찰

일본의 지역활성화에 대한 국내연구는 주로 정책 및 제도의 소개와 내용검토, 사례분석 등을 통해 국내로의 정책적 시사점을 도출하고 있다. 개별 정책의 도입배경과 추진과정을 살펴보거나 사업평가 및 모니터링체계에 대한 심층 분석, 국내사례와의 비교분석을 실시한 연구들이 수행되었다. 연구대상이 되는 정책 및 제도는 도시재생이나 중심시가지활성화와 관련된 경우가 많았고, 최근 5년 이내에는 도시기능과 구조를 집약화하는 콤팩트 시티 전략으로서 추진 중인 입지적정화계획에 대한 연구가 상당수 진행되었다.

통합적 지역활성화 정책과 관련된 연구로는 김기홍 외(2013), 장민영 외(2015)에서 지역활성화 사업 및 지원조치들이 포괄적인 추진구조를 갖추게 된 후쿠다 정권의 지역활성화통합본부회의를 중점적으로 살펴보았다. 지역에서 발생하는 복합적인 쇠퇴문제에 대응하기 위해서는 개별적·단편적인 제도 운영만으로는 한계가 있어 여러 부처의 정책, 사업, 프로그램 간 연계와 통합적 실시수단의 중요성을 제시하였다.

지방창생이 본격적으로 추진된 2014년 이후 진행된 연구 중, 지역활성화의 주요 정책인 중심시가지활성화와 관련된 연구로는 양재섭·송애정(2019)이 정책의 변화과정, 성과와 한계를 분석하여 국내 중심시가지형 도시재생사업에 대한 시사점을 도출하였고, 송기백(2016)이 지방도시의 인구규모와 중심시가지활성화 사업의 평과결과 간의 특성을 살펴보았다. 도시재생과 관련된 연구로는 김대일 외(2020)에서 지방도시의 특성과 정체성에 맞는 도시재생사업의 추진 필요성을 제기하였고, 송혜승 외(2016)는 삿포로시를 대상으로 도시재생 계획체계와 사업 실행 특성을 분석하여 사업대상지 성격의 재설정, 사업실행계획의 사전검토, 단계적 시민참여에 대한 시사점을 제시하였다.

입지적정화계획과 관련해서는 정책 및 제도적 특성을 살펴본 연구(윤장식·이삼수, 2019), 사례분석을 통해 집약형 도시구조 형성요소를 도출하거나 정책성과 및 한계를 분석한 연구(고주연·이승일, 2017; 다무라 후미노리·권규상 외, 2018; 윤철재·쿠로세 타케후미, 2019)가 진행되었다. 기존 연구들은 우리보다 앞서 인구감소 및 축소도시 정책을 도입한 일본의 입지적정화계획에 대하여 개념적 검토와 선진사례의 특성을 살펴봄으로써 콤팩트 시티를 구현하기 위한 이론적 방향을 제시하고 있었다.

일본의 지역활성화 정책 관련 국내 연구동향을 검토한 결과, 대부분의 연구가 중심시가지활성화 정책 및 사업, 도시재생사업, 입지적정화계획 등 개별 제도나 사업의 특성과 사례분석을 중점적으로 살펴보고 있었다. 각 정책의 추진배경과 경위, 제도적 틀의 구축과정과 특성, 사업추진체계와 실행방안 등을 면밀히 살펴보고 있었으나 지역차원의 통합적 공간관리를 위한 계획 및 사업 간 연계체계나 정책추진구조 등에 대한 검토는 미흡한 점이 있다. 여러 부처에서 진행하고 있는 정책들을 통합적으로 실행하기 위한 체계로 마련된 지역활성화통합본부회의를 살펴본 연구들이 있었으나 지방창생 정책이 시작되면서 변화된 양상과 입지적정화계획을 비롯한 신규 정책 도입 등에 대한 내용을 추가적으로 검토 및 보완할 필요가 있다.

이에 본 연구는 지방중소도시에서 나타나는 인구감소와 지역쇠퇴문제를 종합적으로 접근하여 장소중심의 공간관리전략을 마련하고 있는 일본의 정책적 특성을 살펴보고자 한다. 지자체 차원의 장래 비전과 목표를 설정하고 이를 실현하기 위한 지역활성화 정책의 툴로서 중심시가지활성화, 지역재생, 도시재생 등의 연계·실행방안을 면밀하게 분석하고자 한다. 특히 지방중소도시의 계획수립사례를 통해 정책추진구조와 특성에 대한 논의를 정리하고 국내 도시재생 계획체계에 대한 정책적 시사점을 제시하고자 한다는 점에서 선행연구와 차별성이 있다.

1. 인구감소 대응 및 지역활성화를 위한 지방창생 정책

1990년대 버블경제 붕괴 이후 장기간 경기침체가 지속되어 온 일본은 2000년대에 들어서면서 저출산·고령화 문제가 심화되었고, 이에 경제재생을 통한 지역활성화의 필요성이 제기되었다. 중앙부처에서는 도시기능 증진, 도시의 경쟁력 확보, 지역경제 활성화를 위해 중심시가지활성화, 도시재생, 지역재생, 각종 특구제도 등과 관련된 법령을 제정하고 사업을 추진하여 왔다. 그러나 이러한 노력에도 불구하고 지방도시의 인구감소와 도시쇠퇴, 사회·경제적 문제는 계속되었으며 인구와 각종 도시기능들이 도쿄권에 집중되는 현상은 더욱 심화되었다. 이에 일본정부는 2014년 「마을·사람·일자리 창생법」을 제정하였고, 내각에 마을·사람·일자리 창생본부를 설치하여 일본 전 지역의 활력을 높이기 위한 지방창생 정책을 본격적으로 추진하기 시작하였다.⁶⁾

지방창생은 인구감소 문제를 극복하기 위해 지역에서 추진되어야 할 과제들을 제시하는 측면이 큰 정책이다(이정환, 2018). 지자체는 국가가 작성한 ‘마을·사람·일자리 창생 장기비전’과 ‘종합전략’에 따라 지역현황에 맞는 ‘지방인구비전’과 ‘지방판 종합전략’을 수립해야 한다.⁷⁾ 지자체 스스로 추진할 수 있는 지역활성화 전략으로는 특구제도⁸⁾나 중심시가지활성화, 지역재생 등이 있다. 이러한 지자체 정책에 대하여 국가는 정보·인재·재정이라는 크게 3가지 측면에서 지원하고 있다. 정보지원 측면에서는 지역경제에 관한 민·관의 빅데이터 제공이나 마치즈쿠리⁹⁾의 과제 및 효과, 장래상, 지리정보나 가상현실 기술 등의 기반을 제공한다. 인재지원 측면에서는 지방창생에 적극적으로 대응하고 있는 지역에 인재를 파견하거나 지자체에 대한 국가의 원스톱 상담창구 마련, 지방창생 실천지식 제공을 위한 강좌 개설 등을 실시하고 있다. 재정지원으로는 지방창생과 관련된 교부금이나 사업비, 각종 세제지원 등이 있다. 그밖에도 개별 사업계획을 통해 여러 중앙부처의 국비지원을 받을 수 있다(<Table 1> 참조).

Table 1.

Supports of regional revitalization policies

2. 지방중소도시의 지역활성화 관련 정책의 주요내용

지방창생 정책 중 국가 및 지방의 대응체제이자 사람이 모이고 안심하며 살 수 있는 매력적인 지역 만들기를 위한 주요 정책으로서 특별구역, 중심시가지활성화, 지역재생, 도시재생 등이 있다. 특히 도시재생과 관련해서는 인구감소와 소멸도시 위기에 놓인 지역의 효율적 공간관리를 위해 입지적정화계획이 도입되었다. 이 계획이 지향하는 콤팩트 시티 개념을 지방재생에 적용하고 지역경제 활성화와 자립화된 민관연계체계 구축하고자 2018년부터 3년간 국토교통성과 내각부 지방창생추진사무국이 함께 ‘지방재생 모델도시’ 시범사업을 추진하고 있다.¹⁰⁾ 이러한 일본의 지역활성화 관련 정책은 H/W나 S/W 양 측면에 대한 지원뿐만 아니라 세제지원이나 법률상의 특례조치 등을 제공하고 있다(<Table 2> 참조).

Table 2.

Government supports by regional revitalization policies in Japan

지자체가 특별구역, 중심시가지활성화, 지역재생의 각 정책별 기본방침에 근거하여 계획을 수립하고, 해당 계획이 일정 기준에 따라 관계 행정기관의 동의와 내각총리대신의 인정을 받게 되면, 각종 법률상의 특례조치나 교부금 지원을 받을 수 있다. 입지적정화계획은 국가의 중점 추진정책으로서 국가의 도시재생기본방침이나 지자체의 종합계획, 마스터플랜, 지방인구비전, 지방판 종합전략을 참조·연계하여 계획을 작성해야 한다. 이렇게 수립된 입지적정화계획 상의 도시기능유도구역이나 거주유도구역 내 추진사업에 대해서는 국비 교부율이 높아지고 각종 금융조치를 받을 수 있다(<Figure 3> 참조).

Figure 3.

Regional Revitalization Policies and Planning in JapanSource: Seo, S.J. et al., 2019, p.176

지방중소도시의 지역자원을 활용하고 통합적 공간관리의 관점에서 접근하고 있는 중심시가지활성화, 지역재생, 도시재생 정책의 주요 내용을 살펴보면 다음과 같다.

중심시가지활성화는 저출산 고령화, 소비생활 변화 등에 맞추어 중심시가지의 도시기능 증진과 경제 활력 향상을 종합적·일체적으로 추진하는 것을 목적으로 한다. 행정, 지역주민, 사업자가 연계하여 계획수립과 사업추진을 할 수 있는 체제를 구축하고, 이를 국가가 집중적으로 지원하게 된다. 마치즈쿠리회사, 상공회의소, 행정, 지역주민, 민간사업자 등으로 구성된 중심시가지활성화 협의회 의견을 바탕으로 중심시가지활성화 기본계획을 수립하고, 내각총리대신의 인정을 받게 되면 계획에 기재된 국가지원사업 추진 시, 보조율이 기본 40%에서 5% 인상된 45%로 교부받을 수 있다. 주로 시가지 정비개선, 도시복지시설 정비, 시가지 거주추진, 경제활력 향상 등과 관련된 사업으로서 국토교통성, 경제산업성, 총무성의 지원을 받게 된다.

지역재생은 지역경제의 활성화와 고용기회 창출을 비롯하여 지역 활력을 종합적·효과적으로 재생시키기 위한 지자체의 대응책을 국가가 지원하는 제도이다. 지자체는 ‘지방판 종합전략’의 모든 계획과 연계될 수 있도록 지역재생계획을 수립하며, 지역주민, 관계단체, 민간단체, NPO, 민간사업자 등을 통해 지역수요를 파악해야 한다. 지역재생계획에는 마을·사람·일자리 창생 교부금, 지역재생지원이자보급금 등의 재정 지원과 각종 법률상의 특례조치 등의 지원 사항을 기재할 수 있고, 내각총리대신의 인정절차를 거치게 되면 계획에 기재된 사업 시행 시 재정 및 금융지원 조치를 활용할 수 있다.

도시재생은 국토 전체를 살펴보고 국가적 차원에서 추진하고 있는 정책으로서 근(近)미래기술을 통한 도시의 경쟁력 강화, 세계의 성장과 새로운 수요를 기반으로 한 소득 향상, 다양한 주체와 연계하고 지속가능한 도시창조의 관점을 중요시하고 있다. 「도시재생특별조치법」에 따라 중점적으로 추진하고 있는 제도로는 도시재생긴급정비지역이 있다. 이 지역은 도시재생 거점으로서 도시개발사업을 통해 긴급하고 중점적인 정비가 필요한 곳을 지정하고, 도시계획특별지구(용적완화, 도로상공건축), 도시계획제안제도, 인허가 신속화 등 도시계획 특례를 적용하거나 민간도시기구의 금융지원, 일본정책투자은행의 융자제도 및 도시재생펀드 등의 지원을 실시하고 있다. 도시재생긴급정비지역은 국가경쟁력 거점도시나 대도시의 민간도시재생사업을 대상으로 하고 있다.¹¹⁾

지방중소도시를 대상으로 하는 제도로는 입지적정화계획이 있다. 입지적정화계획은 거주기능과 의료·복지·상업·대중교통 등의 도시기능을 유도하는 지자체 마스터플랜의 고도화 버전 계획으로서 「지역대중교통활성화재생법」에 따른 ‘지역대중교통망 형성계획’과 연계하여 수립하게 된다. 계획에는 도시 전체를 대상으로 콤팩트한 마치즈쿠리와 지역 교통의 재편, 민간시설 정비 지원과 입지 유도, 시가지 공동화 방지 등을 위한 계획내용과 국가보조, 교부금, 특례조치, 세제조치 등의 지원조치가 기재된다. 입지적정화계획 수립 지역에서는 도시재생정비계획사업 추진 시 교부율이 40%에서 최대 45%까지 인상되며, 그밖에 집약도시형성지원사업, 도시기능입지지원사업, 도시구획정리사업 등에 대한 예산지원과 민간도시기구나 도시재생기구출자금 등의 금융지원을 받을 수 있다.

3. 장소단위의 사업추진 및 국가지원체계

중심시가지활성화 기본계획, 지역재생계획, 입지적정화계획 등 지역활성화 관련 계획들은 해당 정책의 목표 및 취지에 맞추어 지역에서 추진 중인 사업들이 연계·실행될 수 있도록 하고 있다. 중심시가지활성화 기본계획은 시가지 정비개선, 도시복지시설의 정비, 시가지 내 거주 추진, 경제활력 향상이라는 목표를 달성하기 위해 계획구역을 설정하고, 관련 사업들이 효과적으로 추진될 수 있는 지원조치를 담고 있다. 지역재생계획은 취업기회 창출, 경제기반 강화, 생활환경 정비를 위한 지자체의 자주적·자립적 대응방안으로 구성된다. 입지적정화계획은 공공시설 재배치나 공적 부동산을 활용한 민간기능 유도, 시가지 공동화 방지를 위한 각종 전략을 담아 계획을 수립한다. 복지·의료·상업 등 생활서비스를 유도하기 위한 도시기능유도구역과 거주유도를 통해 인구밀도를 유지하려는 거주유도구역을 설정하게 되며, 각 구역에 따라 국가지원사항이 다르게 적용된다.

중심시가지활성화 구역, 지역재생계획 구역, 도시기능유도구역 및 거주유도구역 등 각 계획의 대상이 되는 공간적 범위 내에서는 중앙정부의 예산조치나 금융지원, 세제혜택, 법률상의 특례조치, 교육이나 전문가 파견 등의 인력지원이 제공된다(<Table 3> 참조). 이러한 국가지원사항은 내각부를 비롯한 중앙부처(총무성, 문부과학성, 후생노동성, 농림수산성, 경제산업성, 국토교통성)의 다양한 정책과 상호 연계되어 있다.

Table 3.

Government supports for regional revitalization

중앙정부 예산지원의 대표사례로서 국토교통성의 사회자본정비종합교부금은 지자체 대상의 포괄교부금으로 사회자본이나 주택정비를 위한 다양한 사업을 대상으로 한다. 지자체는 각 사업별로 사회자본종합정비계획을 작성하여 교부금을 신청하고, 국가는 계획을 평가하여 교부 여부를 결정한다. 사회자본정비종합교부금 사업은 지역활성화 관련 계획 내 주요 사업으로 기재되고 있다. 지역활성화 정책을 추진하고 있는 지방중소도시 담당공무원 인터뷰 결과에 따르면 전국의 많은 지자체에서 사회자본정비종합교부금을 비롯한 각종 국가지원사항에 대하여 교부 신청을 하고 있고, 이때 중심시가지활성화 기본계획의 인정을 받거나 입지적정화계획을 수립하게 되면 교부율의 인상과 교부의 우선순위를 확보하는 이점이 있다고 하였다. 또한 지역활성화 관련 계획에 대한 국가의 인정절차과정에서 계획에 기재된 사업내용을 일차적으로 검토하기 때문에 해당 사업의 교부금 신청 시 지역이나 사업특성에 대한 이해도가 높아 승인절차가 효율적으로 진행될 수 있다고 하였다.¹²⁾

콤팩트 시티 형성이 주요 도시관리전략으로 추진되면서 각 지역에서는 이와 직접적으로 관련 있는 입지적정화계획을 통한 지원조치와 콤팩트 시티 형성 시 함께 고려해야 할 각 부처별 정책들을 연계·추진하고 있다. 지역대중교통, 도시재생 및 중심시가지활성화, 건강·의료·복지, 육아지원 등 여러 중앙부처 제도에 근거한 예산지원, 지방재정조치, 세제조치 등의 지원조치들이 연계될 수 있도록 하고 있다(<Table 4> 참조).

Table 4.

Support for Compact City formation

특히 도시재생 및 중심시가지활성화와 관련해서는 중심시가지활성화 기본계획과 입지적정화계획에 의한 정책이 상승효과를 낼 수 있도록 두 계획을 연계하여 작성하도록 하고 있다. 도시기능유도구역과 중심시가지활성화 구역을 설정하거나 유도 및 집약시설 계획 시 두 계획의 내용이 조정될 수 있도록 권고하고 있다. 중심시가지 상업 활성화를 위한 지원조치로는 지역재생 에어리어 매니지먼트 부담금 제도, 상점가 활성화 촉진사업, 지역 소규모 사업자 지원 인재육성위탁비 등이 있고, 도시기능 유도·갱신, 시가지정비 등에 대한 지원조치로는 도시기능입지지원사업, 도시재생정비계획사업, 도시재생구획정리사업 등이 있다.

4. 지역활성화 관련 정책 및 계획체계 특성 종합

일본은 지자체별 장기적·종합적 목표와 비전을 담은 계획을 토대로 중심시가지활성화 기본계획, 지역재생계획, 입지적정화계획 등의 정책을 추진하고 있었다.

각 계획은 지역활성화 정책의 목표와 전략을 실현하기 위한 사업계획을 포함하고 있으나 실질적으로 사업을 추진하고 국가 보조금을 받기 위해서는 개별 사업계획을 작성하는 것이 필요하였다. 이때 지자체 상위계획인 시정촌 종합계획은 각 정책별로 추진하는 사업내용과 담당부서가 상호 연계될 수 있도록 기본방향을 제시하고 있다. 대다수의 H/W사업은 국토교통성이 관할하는 사회자본정비종합교부금을 통해 지원을 받으며, H/W사업을 통해 조성된 공간을 운영하기 위한 각종 프로그램 및 운영체계 지원 등의 S/W사업은 내각부, 경제산업성, 총무성 등의 지원을 받고 있었다.

지역활성화 관련 계획들은 국가의 인정절차를 거치도록 되어 있고, 인정계획 상의 사업에 대해서는 국가지원을 확대하고 있었다. 특히 중심시가지활성화 기본계획이나 입지적정화계획은 각종 사업계획 추진 시 국가보조금 확대와 우선지원을 받기 위한 장치로 작용하고 있었다.

2019년 3월 현재 468개 지자체가 입지적정화계획를 수립하고 구체적인 정책을 추진하고 있고, 5월 현재 260개 지자체에서 계획을 작성하고 있는 중이다. 입지적정화계획은 ‘콤팩트 시티+네트워크’ 개념을 바탕으로 주요 공공·기반시설의 입지나 이용실태를 고려하여 현재의 도시기능을 유지할 수 있는 정책방향을 마련하고 있으며 시설을 새롭게 추가하는 방향은 고려하지 않고 있었다. 이는 인구감소에 대응하기 위해 기본적으로 기존 도시기능을 유지하면서 거주기능 및 거점기능을 집중시키고 교통연계를 통한 공간관리가 가능하도록 계획체계를 마련한 것으로 볼 수 있다.

1. 쿠사츠시 지역활성화를 위한 주요 정책 개요

일본 중부권 시가현에 위치한 쿠사츠시는 교토부, 후쿠이현, 기후현과 접하고 있으며 인구 135,702명의 중소도시이다. 쿠사츠시는 교토나 오사카의 베드타운이자 파나소닉이나 다이킹(DAKIN) 등의 기업과 공장, 리츠메이칸 대학 캠퍼스가 위치한 곳으로서 아직까지 인구가 증가하고 있지만 2025년을 정점으로 인구감소가 예측되고 있다. 시는 인구감소로 예상되는 다양한 문제의 영향력을 최소화하고 매력적이고 지속가능한 마을을 만들어가기 위해 ‘쿠사츠시 마을·사람·일자리 창생 종합전략(2015-2019)’을 수립하였고, 이 계획의 전제가 되는 인구현황 및 장래예측을 담은 ‘쿠사츠시 인구비전’을 수립하였다. 종합전략에서는 연간 출생 수, 마을 브랜드, 주요 철도역의 승차인원, 활기 있는 고령사회 실현에 대한 만족도를 주요 지표로 하여 쿠사츠시의 전략¹³⁾을 제시하고 있다.

시는 이러한 기본방향을 토대로 지속가능한 도시구조를 유지하기 위해 ‘쿠사츠시 입지적정화계획’, ‘쿠사츠시판 지역재생계획’, ‘쿠사츠시 지역대중교통망형성계획’을 수립하였고(2018), JR쿠사츠역 일대 중심시가지의 도시기능증진과 경제활성화를 위해 ‘쿠사츠시 중심시가지활성화 기본계획’을 수립하였다(2019). 시 관계자에 따르면 상위계획 및 관련계획을 바탕으로 행정에서 계획별 기본방향을 설정하고, 다양한 이해관계자 의견을 수렴하여 계획안을 작성하며, 수립기간은 1~2년 정도 소요된다고 하였다.

쿠사츠시는 계획 간 연계를 통해 ‘콤팩트 시티+네트워크’ 마치즈쿠리를 실현하고자 하며, 각 계획은 시의 종합정책인 ‘쿠사츠시 건행(健幸) 도시기본계획’과 연계성을 갖추고 있다. 도시기본계획은 ‘제5차 쿠사츠시 종합계획’을 바탕으로 ‘쿠사츠시 사람·마을·일자리 창생 종합전략’을 실현시키기 위해 각종 관련계획과 정합성을 구축하고 대응방안을 연계·강화하고 있으며, 마을·사람·일자리 측면에서 건강하고 행복한 도시를 만들기 위한 시책들¹⁴⁾을 제시하고 있다(Figure 4).

Figure 4.

Relations between Regional Revitalization Plans in Kusatsu CitySource: Kusatsu City (2019), p.59

2. 통합적 공간관리를 위한 계획체계

지역의 공간관리를 위한 주요 계획으로서 입지적정화계획, 지역재생계획, 지역대중교통망형성계획의 목적과 계획범위, 기본방침을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 쿠사츠시 입지적정화계획은 쾌적하고 편리한 생활환경을 유지하기 위해 시가화구역 내 거주기능과 도시기능을 유도하는 것을 목적으로 한다. JR쿠사츠역과 JR미나미쿠사츠역 주변에 집적된 생활서비스 및 행정서비스를 활용하여 향후 역 주변을 중심으로 필요한 도시기능을 확보하는 것이 계획의 주요 방향이다. 인구증가에 따른 ‘확산형 도시구조’를 검토하여 시민생활과 도시경영의 효율성을 갖춘 ‘집약형 도시구조’로 전환하기 위한 계획으로서의 위상을 갖는다.

‘거주유도구역’은 장래 인구밀도가 40인/ha로 유지될 수 있는 곳으로 철도역에서 1km권 또는 버스정류장에서 300m권으로 설정하였다. 시가화구역 내 약 1,470.6ha에 해당하는 거주유도구역에서는 거주유도를 위한 주택시책과 생활서비스시설 입지를 유도하기 위한 시책으로서 토지구획정리사업, 공원정비사업, 빈집정보뱅크, 도로환경정비사업을 추진한다. ‘도시기능유도구역’은 역에서 1km 범위 내 거주유도구역에 해당하는 구역으로서 중심시가지활성화 기본계획과의 정합성, 용도지역 및 시가지형성 상황을 고려하여 설정하였다. JR쿠사츠역 주변지구(약 195ha)와 JR미나미쿠사츠역 주변지구(약 55ha)가 도시기능유도구역으로 설정되었고, 전자는 중심시가지활성화 기본계획의 공간적 범위인 ‘중심시가지활성화 구역’과 일치한다. 각 구역에서는 육아, 교육문화 및 스포츠, 상업, 행정, 지역교류 시설을 유도시설로 설정하며 중심시가지 활성화 및 기존 공공시설 재편을 위한 시책을 추진한다.

둘째, 쿠사츠시판 지역재생계획은 시가화조정구역 내 교외지역의 생활환경과 지역커뮤니티 유지를 목표로 한다. 지역재생은 지방창생 실현을 위한 국가의 지원책으로서 쿠사츠시는 7개 학구(学区)를 공간적 범위로 계획을 수립하였다. 지역재생계획은 의료, 고령자 복지, 상업 등의 생활서비스가 집약된 생활거점 형성, 거점으로의 접근성을 높이기 위한 교통환경 확충, 일본의 가장 큰 호수인 비와호(琵琶湖)나 학구의 지역자원 활용한 산업 지원을 기본방침으로 하고 있다.

생활거점 형성을 위해 지구계획이나 지역재생계획을 수립하여 지방창생추진교부금 사업을 추진하고, 교통환경 확충을 위해서는 사회자본정비종합교부금 사업으로서 도로사업을 실시한다. 지역자원을 활용한 산업지원 측면에서는 지역재생계획을 수립하여 지방창생추진교부금, 식품산업·6차산업 교부금, 농산어촌진흥교부금 제도를 활용한다.

셋째, 지역대중교통망형성계획은 자가용 이용을 전제로 한 확산형 도시구조에서 대중교통 이용과 걸어서 생활하기 좋은 콤팩트한 도시구조로 전환하기 위해 중심시가지와 교외지역의 생활·교통거점, 교외지역 내 생활·교통거점까지 연결하는 교통네트워크 구축을 주요 내용으로 하고 있다. 이 계획은 시 전역을 대상으로 하며, ‘제5차 쿠사츠시 종합계획’과 ‘쿠사츠시 도시교통 마스터플랜’의 상위계획을 토대로 ‘쿠사츠시 지역대중교통종합연계계획’을 재검토하여 작성되었다.

지역대중교통망형성계획은 쿠사츠시 입지적정화계획 및 쿠사츠시판 지역재생계획과 연계하여 도시기능유도구역과 시내 생활·교통거점을 대중교통망으로 연결하고, 생활·교통거점 내 이동수단을 확보하는 것을 기본시책으로 설정하고 있다. 또한 자가용의 과도한 이용을 줄이고 대중교통 이용을 활성화할 수 있도록 환경 정비 방향을 제시하고 있다.

이처럼 쿠사츠시의 주요 계획은 인구비전과 종합전략 방향을 고려하여 각 계획의 공간적 범위를 설정하고, 계획별 주요 전략이 상호 연계될 수 있도록 내용이 구성되어 있었다(<Figure 5> 참조). 계획별 수립 목적을 달성하기 위해 국가나 지자체의 지원수단들을 활용할 수 있으며, 이러한 지원수단은 사회자본정비종합교부금이나 지방창생추진교부금 등에 의한 사업, 금융 및 세제지원, 법률상의 특례조치가 있다. 계획별로 새로운 지원수단을 마련하는 것이 아니라 기존에 지자체에서 활용하고 있던 수단들을 계획별 목적에 맞게 전략적으로 활용함으로써 관련계획 간 유기적인 연계와 함께 장소중심의 통합적 공간관리가 이루어질 수 있는 체계를 구축하고 있다고 볼 수 있다.

Figure 5.

Spatial connection between Regional Revitalization Plans in Kusatsu CitySource: Kusatsu City(2018), p.7

3. 지역활성화를 위한 사업추진체계

JR쿠사츠역 일대는 도시기능유도구역이자 중심시가지활성화 구역에 해당한다. 중심시가지활성화 기본계획은 회유성과 집객력의 향상, 지역경제의 진전이라는 목표를 위해 각종 사업계획들을 포함하고 있다. 시가지 정비개선을 위한 사회자본정비종합교부금사업(도시재생정비계획사업, 도로사업, 방재·안전교부금사업 등), 도시복지시설 정비를 위한 도시재생정비계획사업(시립수영장정비사업, 아미카홀 화장실 배리어프리 공사 등), 거주환경 향상을 위한 도시재생정비계획사업(시가지재개발사업), 경제활력 향상을 위한 중심시가지활성화 소프트사업 등 총 72개 사업으로 구성된다.

쿠사츠시는 제1기 중심시가지활성화 기본계획(2013-2019)의 기간이 종료됨에 따라 제2기 기본계획을 수립하여 2019년 국가의 인정을 다시 받은 상황이다. 중심시가지활성화 기본계획에서는 보행자 수, 집객거점 시설 이용자 수, 영업 점포수 등을 목표치로 제시하고 있으나 이를 달성하지 않더라도 별도의 패널티 없이 차기 계획에 대한 인정을 받을 수 있다. 쿠사츠시 도시재생과 담당자는 중심시가지활성화 기본계획의 국가인정절차에서 이전 차수 계획의 성과보다 중심시가지의 쇠퇴현상과 이를 해결하기 위한 사업의 효과 및 가능성을 인정요건의 핵심사항으로 두고 있다고 하였다.

입지적정화계획에서는 중심시가지활성화와 관련하여 시가지재개발사업, 쿠사츠강 부지 테넌트 믹스사업, 쿠사츠강 부지 활력공간 정비사업, 매력점포유치사업, 노무라공원정비사업, 쿠사츠시립 수영장 정비사업을 명시하고 있다. 또한 도시기능입지지원사업, 도시재구축전략사업, 도시재구축형 우량건축물 정비사업, 세제조치, 도시재생정비계획사업, 특정용도지구 설정 등 국가의 지원·제도를 향후 검토 및 추진할 예정이며, 지자체 사업으로는 미이용 공유지에 대한 활용방안을 검토할 예정이다.

이와 같이 도시계획구역 내 주요 거점공간이 되는 JR쿠사츠역 일대는 중심시가지활성화 기본계획에 의해 전략사업들을 마련하고 있는 동시에 입지적정화계획을 통해 생활서비스 시설을 유도 및 집약할 수 있는 방책을 마련하고 있었다. 두 계획에 기재된 사업들은 개별 사업계획을 작성하여 국비 교부 신청절차를 따르거나 지자체 자체사업을 실시하게 된다. 다만, 국가의 인정절차를 거친 중심시가지활성화 기본계획 또는 입지적정화계획이 수립되어 있기 때문에 국비지원사업의 경우에는 보조율이 높아진다.

쿠사츠시 관계자에 따르면, 지방창생, 지역재생, 중심시가지활성화 정책은 내각부에서 담당하고 있고, 입지적정화계획이나 도시재생정비계획, 사회자본정비종합교부금은 국토교통성이 담당하고 있으며, 각 정책들은 상호 밀접한 연계성을 갖추어 추진되고 있다고 하였다. 지자체 내에서도 각 정책별로 담당부서¹⁵⁾는 상이하지만 동일한 공간범위 내에서 사업이나 계획을 추진하고 있는 부서와 계획수립 초기단계부터 협의 및 의견수렴을 실시하는 등 장소단위의 공간전략이 실효성 있게 진행될 수 있도록 꾸준한 상호작용이 진행되고 있다고 하였다. 예를 들어 쿠사츠시의 역전 맨션 재개발사업은 도시재생정비계획에 따라 진행되었으나 중심시가지활성화 기본계획에서도 이에 대한 내용을 포함하고 있고, 장소의 비전 및 목표에 맞추어 사업이 진행될 수 있도록 관련부서들이 협조하고 있었다.

쿠사츠시는 중심시가지활성화 기본계획 수립 및 사업추진을 위한 추진체제로서 상공회의소, 마치즈쿠리협의회, 행정기관, 상인, 금융기관 등으로 구성된 ‘쿠사츠시 중심시가지활성화 협의회’를 설립(2013)하여 지속적으로 운영하고 있다. 본 협의회의 핵심주체이자 협의회 사무국 업무를 담당하는 ‘쿠사츠 마치즈쿠리 주식회사’는 도시재생추진법인으로도 지정을 받았다. 도시재생추진법인은 「도시재생특별조치법」에 따라 도시재생에 필요한 공공시설 정비를 중점적으로 실시하는 토지구역의 마치즈쿠리를 담당하는 법인이다. 쿠사츠 마치즈쿠리 주식회사는 민간사업자의 노하우를 최대한 활용하여 JR쿠사츠역 일대의 중심시가지 재생과 지역활성화를 위한 주요 사업을 수행하고 있다. 참여사업으로는 역전 에어리어 매니지먼트로 추진한 niwa+사업, 빈집·빈 점포 활용 및 테넌트 믹스사업, 쿠사츠강 부지 정비사업 등이 있다(<Figure 6> 참조).

Figure 6.

niwa+ Project (left), Kusatsu River Site Management Project (right)

쿠사츠시의 지역활성화를 위한 사업의 대표적 사례로서 쿠사츠강 부지 관련 사업은 중심시가지활성화 기본계획 및 입지적정화계획 내 기재된 주요 사업이며 민관협력방식으로 추진되었다. 공공은 쿠사츠강 부지에 양질의 녹지공간을 조성하고 시민활동 장소를 정비하였으며, 민간은 상업기능을 도입하여 지역의 활력을 창출하고자 하였다. 공원 설계 및 계획 수립 용역은 쿠사츠시가 발주, 상업시설 설계용역은 마치즈쿠리 주식회사가 직접 발주하여 진행하였다. 상업시설 조성은 경제산업성, 쿠사츠시, 마치즈쿠리 주식회사의 자본으로 추진되었고, 상업시설 테라스 공간은 에어리어 매니지먼트 방식으로 조성되었다. 공원 내 상업시설 임대료 수익은 지역 매니지먼트에 활용되고 있다.

쿠사츠시의 지역활성화 관련 정책추진상황을 검토한 결과, 관련 계획의 수립체계나 사업수단이 개별 정책단위로 추진되는 것이 아닌 정책의 대상이 되는 공간단위로 통합이 되고 있었다(<Figure 7> 참조).¹⁶⁾ 또한 행정조직 내 담당부서 간 연계나 민간주체의 참여체계에 있어서도 각 정책이나 사업별로 작동하는 것이 아닌 장소중심으로 지역활성화 사업들이 효과적으로 추진될 수 있도록 움직이고 있는 것을 볼 수 있었다.

Figure 7.

Place-based integrated planning and relations of Regional Revitalization Projects in Kusatsu City