해외 도시 옥외영업공간 운영 법·제도 비교 연구 : 뉴욕, 토론토, 시드니를 중심으로

1. 연구의 배경 및 목적

2000년대 이후 국내 도시를 중심으로 옥외 수요가 증대함에 따라 점포의 전면부와 같은 외기(外氣)에 노출된 공간을 적극적으로 활용하는 물리적 현상이 확산되고 있다. 외기로 노출된 건물의 전면부 공지가 영업공간으로 활용되는 경향은 도시 내 대기질 및 소음의 개선으로 영업장에서 제공하는 식음을 야외에서 즐길 수 있게 되었고, 가로 환경의 정비로 시각적 매력도를 증진시킬 수 있을 정도의 일상적인 가로 풍경(street scape)으로 정착되어가고 있음을 반영한다. 또한, 영업자 측면에서 옥외 공간의 적극적 활용을 통한 영업 전략의 모색과 소비자 차원에서 생활양식 변화에 따른 옥외 수요의 증가 또한 카페와 같은 민간 시설이 도시 근린의 어메니티 시설로써의 기능 분화를 가져오게 되었다. 이에 따라 관광특구에 한정되어 예외적으로 허용되던 옥외영업활동은 2019년 11월, 옥외영업이 전면 허용되는 관련 법·제도 개정이라는 수순을 밟고 있다.

국내 도시 가로변 공지를 영업장 공간으로 활용하는 현상은 전국적으로 나타나고 있으며, 2010년 이후 보다 본격적으로 언론의 주목을 받게 된다.¹⁾

특히, 옥외영업공간을 ‘해외(유럽) 노천카페’, ‘유럽풍 테라스’, ‘카페거리, ‘야외카페’ 등 도시민의 일상 어메니티를 질적으로 증진하는 시설의 상징적 표현과 함께, ‘파라솔 영업’, ‘노변 영업’ 등 대중적이면서 서민적 표현이 함께 언급되고 있다. 이는 국내 도시 차원의 옥외영업공간에 노천카페 시설을 설치하여 거리환경을 보다 매력적인 공간으로 조성하는 민간의 긍정적인 기여와 함께 외기에 노출된 영업 행위로 인한 사회적인 문제점 즉, 부정적 외부효과(도로의 불법점용에 대한 자치구의 소극적 대응, 소음, 매연 등 주변 지역에의 민원 증가, 옥외영업 허용 및 불허 지역 간 형평성, 기존 관련 법령과의 상충성 문제 등) 문제를 보여주고 있다.

한편, 도시가로변 옥외영업활동 확산에 대하여 이를 긍정적으로 보고 체계적으로 이를 관리할 필요가 있다는 학술적, 정책적 연구도 함께 이루어졌음을 주목할 필요가 있다. 국내 옥외영업공간에 관한 연구는 2000년 후반부터 성남시 분당구 정자동 카페거리, 서울시 강남구 신사동 가로수길, 송파구 석촌호수 카페거리 등 자연발생적으로 노천카페가 공간 테마가 되어, 대중적으로 주목을 받았고, 이러한 도시민의 옥외수요에 대한 요구는 2012년 ‘식품위생법’ 개정으로 매우 한정적으로 허용되었던 옥외영업이 지방자치단체장이 허용구역을 자율적으로 지정할 수 있게끔 사회적, 제도적 여건의 변화와 맞물린다고 볼 수 있다. 서울시에서도 식품위생법 개정과 맞물려 일부 자치구에서 관광특구 외 옥외영업허용 구역/가로가 지정되어 운영되고 있다.²⁾

서울시 을지로 노가리 호프 골목과 같이 도로의 일정부분을 차지하는 옥외영업 방식이 허용되는가 하면, 기차/지하철역 역세권 등 주변 광장, 도로 다이어트 수법을 통해 보도부 확장, 보행전용가로 및 테마 거리의 확대, 주말 등 시차를 두어 보행 위주의 가로로 활용되는 등 점차 확산될 것으로 예상되는 공공소유부지에서의 옥외영업활동 허용 문제에 대해서는 제도적 검토가 부족하다고 볼 수 있다. 이러한 맥락에서 공공소유영역인 보도와 보차혼용도로를 점유하는 옥외영업공간의 물리적 입지 특성의 대표적인 사례인 노천카페를 선제적으로 운영 및 관리하는 국외 주요 도시의 법·제도 내용과 이의 공간관리 사례를 심층적으로 살펴보는 것은 매우 유의미한 작업이라고 판단된다.³⁾

이에 노천카페가 옥외영업공간 관리 차원에서 선진적으로 이루어지는 뉴욕, 토론토, 시드니를 중심으로 관련 법제도 규정을 구조적으로 검토하고, 관련 가이드라인을 비교분석하고자 한다. 이를 통하여 사례 도시는 민간이 운용하는 노천카페의 공익성을 어떻게 해석하고 있으며, 법제도상에서 이에 대한 규정을 내용적으로 어떻게 담고 있는지 분석하고자 한다. 이는 도시 조례의 실증적 논거가 되어 추후 국내 도시의 도로 및 보도점용 옥외영업공간 운용의 기본 방향을 정립하는 데 유용할 것이다.

2. 연구의 범위 및 방법

1) 연구의 범위

본 연구에서 논의하는 ‘옥외영업공간’은 점포 건물 밖에서 행해지는 외기로 노출된 식음료 서비스 영업공간을 의미한다. 국내 ‘옥외영업’에 관한 근거법은 ‘식품위생법’이 유일한데, 일반음식점, 휴게음식점, 제과점에 한해 신고된 실내 영업장 밖에서 제조된 식음료를 제공하는 것으로 보고 있다. 이는 옥외영업시설이 설치 및 이용되는 ‘공간’에 대한 정의로 보기는 어렵고, 옥외영업 ‘행위’가 가능한 업종을 분류하고 있는 것으로 판단된다. 다만, ‘신고된 실내 영업장 밖’이라는 규정은 푸드 트럭, 포장마차와 같이 노점 형태의 독립된 시설에서 식음료 판매 행위가 이루어지는 공간은 옥외영업의 유형에 포함하지 않고 있는 것을 확인할 수 있다. 본 연구에서도 노점(거리 가게)은 공간적 범위에서 제외하고자 한다.

한편, 본 연구에서의 옥외영업공간의 공간적 범위는 분석 도시에서 운영 및 관리하는 노천카페(sidewalk cafe) 형태의 옥외영업시설이 보도의 일정부분을 차지하여 운영관리되고 있는 공간적 범위를 대상으로 한다(<그림 1> 참조).

Figure 1.

Spatial range of the research

2) 연구 방법

본 연구 방법은 이론적 문헌연구와 외국 제도상의 법령 및 행정자료에 대한 내용 분석으로 구성된다. 이론적 문헌연구를 통하여 거리 환경에서 이루어지는 옥외영업 행위에 대한 담론과 국내외 도시 정책을 연결시켜 이론적 논점을 정립하였다. 도시 및 환경 설계 분야에서 옥외영업공간은 가로의 공공성 및 매력 증진과 관련하여 논의되어온 만큼, 토지소유권에 기반한 공공과 민간공간의 배타적 구분을 극복할 필요가 있다는 관점에서 선행 담론과 연구를 검토하였다.

옥외영업에 대한 외국 법·제도 연구는 사례연구 방법을 도입하였다. 사례연구를 통해 각 도시의 옥외영업 관련 법제도와 그것이 적용되는 도시적 맥락을 연결시켜 구체적으로 검토하고자 하였다(<그림 2> 참조).

Figure 2.

Research process

1. 민간 옥외영업공간의 공공성에 대한 논의

현대 도시의 공지(오픈 스페이스)에 대하여 민간소유공간의 공적 이용을 비롯한 공공소유공간의 사적 이용은 모두 적절히 관리될 경우 공공성 증진에 기여할 수 있다는 관점에서 도시공간 관리의 ‘현대적 공공성(contemporary publicness)’을 논의하고자 한다. 현대 도시 공간의 주요한 특징 중 하나는 공간에 대한 경직성 탈피라 할 수 있다. 소유권과 같은 전통적 공간 경계의 구축보다는 인간과 공간과의 관계성에 기반하여 이를 수용하고 그 삶의 패턴을 설계하는 것을 의미한다(심은주, 2010; 2011). 이는 현대 사회에서 공공 공간(public spaces)을 비롯한 도시의 오픈 스페이스를 보다 유연하게 다차원적으로 접근하는 방식의 재조명을 요구한다.

이러한 맥락에서 미국의 도시 정책학자인 Banerjee(2001)가 주장하듯이 공공 공간, 준 공공 공간(semi-public space) 그리고 그 사이의 물리적 경계를 정확하게 정의하기보다는 공공의 생활 (public life) 차원에서 인간 활동에 기초한 사회문화적 공공 영역으로 전환하여 도시 설계가 요구된다는 언급은 오늘날의 노천카페와 같은 공공 영역의 민간 점유를 구체적으로 검토할 시점이 되었음을 인지하게 한다. 또한 공중 생활(public life)은 공공 공간에서뿐만 아니라 커피숍, 서점, 제3의 장소와 같은 민간시장에서 제공하는 공공장소로 확대되어 보다 이러한 생활이 풍요로워질 수 있게 된다고 본다. ‘제3의 장소(the third places)’ 개념은 Oldenburg(1989)의 저서 「정말 멋진 장소」(The Great Good Place)에서 처음 등장하였는데, 제1의 장소인 집과 제2의 장소인 직장 외에 개인적인 체류 및 사회적 교류의 공간을 의미하고 있다. 또한, 장소의 특성과 유형은 전형적 특성을 지니기보다는 국가와 도시의 사회문화적 배경에 따라 이의 유형이 다르게 나타날 수 있다고 보았다.⁴⁾

경제학적 관점에서도 사회경제적 변화에 따른 소비 공간 변화에 관한 담론을 확인할 수 있다. Pine et al.(1999) 저서 「체험경제학(Experience Economy)」에서 공공의 생활을 제공하는 환경은 더 이상 전통적, 제도적으로 규정된 공공 공간에 한정되지 않고, 소비문화와 새로운 체험 경제로부터 제공되는 기회에 의해 공적 공간의 영역이 확산되어 간다고 본다. 영국 도시설계 및 지리학교수인 Aelbrecht(2009; 2010) 또한 공공의 생활양식 변화에 부응하여 도시 계획 및 설계 차원에서 새롭게 나타나는 비공식적 공공 공간(informal public spaces)에 대한 새로운 역할이 필요함을 주장한다. 국내 신도시 개발과 맞물려 개발되는 대규모 쇼핑몰이 몰링(malling)과 같은 체험과 체류를 위한 공간을 확대하고 강조하는 것도 이러한 맥락에서 해석될 수 있다.⁵⁾

국내 연구 차원에서는 건물 전면공간을 공공계획 요소로써 주목한 연구가 2000년대 후반부터 등장하기 시작하였다(이상묵·김도년, 2009; 여혜진·한광야, 2010; 이상훈 외, 2011; 박현신 외, 2014). 이들 연구는 주로 건물의 전면공간을 준 공공 공간으로써 공공성 차원에서 운용될 수 있는 방안을 탐색하였다. 특히, 박현신 외(2014) 연구는 준공공 매개공간으로부터 보행자의 사회적 교류와 상관성을 지닌 도시설계 요인들을 분석하고 있다.

결과적으로 도시 건물전면공간의 적절한 활용은 공공성 창출에 건물전면공간의 기능이 큰 영향을 미침을 보여주고 있다. 그러나 이들 연구는 민간대지 내의 건물 전면공간을 대상으로 하고 있고, 보도와 도로 같은 공공소유공간의 옥외영업 문제는 직접적으로 다루고 있지는 않다. 다만, 민간이 사유한 공지와 이에 면한 공공 공간이 일체화되어 도시 가로의 활력을 논의한다는 측면에서 서구에서 논의된 현대 사회 가로환경의 공공성과 사회적 가치를 국내의 그것과 맥을 같이 한다고 볼 수 있다.

2. 공공 공간의 사적 점용 차원에서의 옥외영업공간에 대한 논의

도시의 공공소유공간에서 발생하는 민간 옥외영업활동을 토지이용론 관점에서 공공 편익(public benefit)과 부정적 외부성(negative externality) 관점의 논의가 가능하다.

2) 부정적 외부효과(negative externality)

도시 내 옥외영업은 공공편익성을 지님과 동시에 옥외에서 이루어지는 영업활동으로 인한 부정적 효과(negative externality)를 동반하고 있음을 부인할 수 없다.

옥외영업 행위로 인해 쓰레기와 음식 조리로 인한 연기, 냄새, 흡연 문제 등 공중위생과 관련된 사회적 문제가 제기된다는 점이다. 여기에서 주목할 점은 실내 영업장에서 조리되어 서비스되는 음식의 위생 문제가 아닌 옥외영업에 따라 옥외영업공간을 비롯한 주변 환경에의 위해성 문제라는 측면에서 토지이용 관리와 긴밀하게 연관되어 있음을 주목할 필요가 있다. 뿐만 아니라 거리를 지나는 보행자와 시설점용에 따른 공간 이용 상의 상충이 발생하는 문제 또한 토지의 효율적 이용이 필요함으로 귀결되고 있다는 점이다. 이러한 공적 침해 문제는 보도와 같은 공공용지에 옥외영업활동을 허용할 경우에도 동일한 문제가 발생할 수 있으며, 특히 보도를 점용한 옥외영업공간의 경우 보도의 고유한 공적기능인 보행통행권을 침해할 우려가 있다.

이러한 부정적 외부효과 발생은 비단 한국 도시뿐만 아니라 노천카페 문화가 정착된 유럽 도시에서도 노천카페가 확산되면서 발생되었던 공통적인 부정적 외부효과 문제이기도 하다. 네덜란드 유트레히트시의 경우 1970년대 이후 노천카페의 수가 급격히 증가하여 정부에서 승인한 최대 허용 면적을 상회하는 점유 밀도에 다다르자 거주자와 거리 이용자와의 공간 이용에서 상충으로 인한 갈등이 발생하였다(Oosterman, 1992). Montgomery(1997) 연구에서도 Oosterman(1992) 연구에서 언급된 네덜란드 유트레히트 지역과 마찬가지로 영국에서도 마찬가지로 보행 방해와 공적 침해가 발생하는 문제가 나타났고, 결과적으로 이는 인근 주거지역의 어메니티에 부정적 외부 효과를 끼친다고 보았다(<표 1> 참조).

Table 1.

Sidewalk cafe increase of Ultreht City in 1960~1990s

3. 도시 공공영역에 대한 공적 관리

도시 내 옥외영업공간이 운영됨으로써 도시의 활력, 지역경제 활성화와 같은 사회적 편익과 더불어 도시 공간에의 무분별한 확산은 부정적 외부효과가 수반됨을 확인하였다. 따라서, 도시 내 공공 공간은 사회적 편익증대뿐만 아니라 부정적 외부효과 저감을 위한 균형 있는 공적 관리가 필요하다고 볼 수 있다. 즉, 현대 도시사회의 토지이용 차원에서 공공과 민간의 적정한(optimum) 공간의 이용 경계에 대한 사회적 합의를 모색하는 과정으로 설명될 수 있다(<그림 3> 참조).

Figure 3.

Optimum of private sidewalk cafe management on publicly owned space

도시 노천카페의 확산은 한정된 공적 공간 내에 사적인 영업시설의 점유면적의 확산이라 볼 수 있고, 이는 공공소유영역을 사적으로 침해하여 여기에서 취득된 옥외영업 수익은 영업자에게 귀속되고, 결과적으로 국민 모두에게 이익이 균등하게 배분되지 못하는 낳게 된다. 이러한 맥락에서 노천카페와 같은 옥외영업공간의 증대는 도시 공공 공간을 재편할 필요가 있음을 시사한다. 이는 곧 공공부문(정부 및 지자체)이 도시 옥외영업공간의 관리를 도시관리 차원에서 접근해야 한다는 것을 보여주고 있다.

4. 선행연구 검토 및 연구 차별성

국내 도시 내 옥외영업공간에 관한 정책적 연구는 2010년 이후 활발하게 연구되었다. 서울연구원을 비롯한 건축도시공간연구소, 경기개발연구원 연구진은 지자체 차원에서 옥외영업 공간이 실질적으로 운용될 수 있도록 하는 정책과 가이드라인을 제안하는 연구를 수행하였다(이성창·박현찬, 2012; 오성훈·진현영, 2012; 임유경 외, 2014; 장윤배 외, 2015).

이성창·박현찬(2012) 연구는 서울시를 대상으로 건물전면 옥외영업 가이드라인을 제안하였다. 이 연구가 옥외영업을 허용할 수 있는 가로 선정을 위한 기준을 선정하는 데 초점을 두었다면 오성훈·진현영(2012) 연구는 상업가로에 옥외영업공간으로 설치된 데크·테라스 시설에 보다 주목하여 관련 지침과 제도적 대응방안을 도출하는 데 중점을 두었다. 임유경 외(2014)는 준공공 영역인 건물 전면공간을 합리적으로 운영될 수 있는 제도개선 방안의 내용을 담고 있다. 가로변 옥외영업공간을 주목한 이들 연구는 민간소유대지 내 공지에서의 옥외영업 행위 운영방안에 대해 공통적으로 초점을 두고 있다. 즉, 민간대지 내 건축선 후퇴공간과 같은 건물전면의 활용이 도시민의 옥외 수요에 적극적으로 부응하고 있음을 지적하면서, 일부 상충되고 있는 법령의 개정, 특례 제정 등 옥외영업 운영 개선방안을 제안하고 있다. 영업 공공소유부지에 대한 민간 옥외영업활동의 공익성을 옹호하고 이의 도입을 주장한 전무형 외(2014)는 뉴욕, 뉴캐슬, 시드니의 노천카페 가이드라인을 중심으로 노천카페를 허용하는 위치, 시설 기준, 운영관리 가이드라인을 확인하고, 이와 유사한 제도의 국내 도입을 제안하고 있다. 그러나 도시설계 관점에서 노천카페 디자인 가이드에 한정되어 근거법과 도로점용료 등 보다 근본적이고, 지속가능한 운영관리, 경제적 선순환 관점에서의 논의까지는 발전시키지 못한다는 한계를 지니고 있다. 이상과 같이 국내 선행연구는 도시 내 옥외영업공간의 출현에 대하여 아직까지 민간대지 내 옥외영업을 중심으로 검토되어 왔고, 공공소유공간의 옥외영업허용에 대해서는 논의가 시발된 단계로 시설 설치와 허용 기준을 다루는 데 그치고 있다.

이러한 맥락에서 본 연구는 공공소유부지에서의 옥외영업 허용문제를 다룬다는 점에서 이들 선행 연구를 확장하고자 한다. 본 연구는 도로점용료와 같이 공공소유공간의 사적 이용에 대한 ‘공공성’확보 문제를 도시 설계학뿐만 아니라 경제적 측면을 함께 상세히 비교·분석하였다. 또한, 기존 연구에서 다루지 않았던 토론토시 사례를 추가 분석하였는데, 이는 노천카페 증대에 따라 보도 점용에 따른 보행로 방해, 소음/매연 발생 등 부정적 외부효과가 나타나 시 조례 제정을 통해 보다 정례화한 사례로 한국과 같이 옥외영업 초기 도입에 따른 장래 도시관리 방향에의 시사점을 제시할 수 있을 것으로 판단하였다(<표 2> 참조).

Table 2.

Distinction of precedent studies

1. 법ㆍ제도 비교분석 위한 사례 도시의 선정

2. 연구분석틀 설정

본 연구는 세 개 사례 도시의 노천카페 법·제도, 가이드라인을 분석하면서, 각 분석 항목에 대한 사례 도시의 운용 현황을 구체적으로 이해하고자 하였다. 본 연구에서는 분석 항목을 총 5개로 설정하였다. 1) 뉴욕, 토론토, 시드니의 노천카페관련 법령체계를 조감하고, 관련 조례에 대하여 2) 옥외영업공간 관리 목적, 3) 옥외영업공간 허용위치, 4) 옥외영업시설 기준, 5) 옥외영업 운영에 따른 공유지 사용료 부과에 대하여 분석하였다. 공공이 공유하면서 보행 혹은 비움으로 전용(專用)되었던 보도 및 보차혼용도로의 공간이 식품접객관련 옥외영업으로 일부 점용이 되면서도, 부정적 외부효과를 어떻게 해결하고, 결과적으로 도시 공공 공간의 공공편익을 달성하는 균형적 관리를 이루어냈는지를 분석하였다(<그림 4> 참조).

Figure 4.

Analytical framework

1. 도시 옥외영업공간 법·제도 수립 목적과 기본 운영 방향

1) 市정부 차원의 자치적 운영 및 관리 방향 제시

사례 도시에서의 옥외영업은 공통적으로 市정부(city council) 자치 조례에 법적 근거를 두거나 도로법, 지방법령 등 상위법 내용을 근거로 가이드라인을 수립하고 있었다(<표 3> 참조).

Table 3.

Sidewalk cafe regulations, purpose and key guideline

뉴욕시 노천카페 규정(sidewalk cafe regulation)은 뉴욕시 용도지역 조례(NYC zoning resolution) 내 마련되어 있는데 이는 시의 자치적 입법과정을 거친 조례이다. 토론토시 역시 온타리오 주의 자치입법권한의 위임에 따른 것이다. 시드니시의 경우 별도의 조례를 수립하지는 않았으나, 상위법에 기반하여 조례에 준하는 市의 관할영역인 보도 점용에 대해 자치적인 공간 관리 가이드라인을 수립했다고 볼 수 있다. 따라서 이는 중앙 또는 상위정부가 노천카페 설치 및 운영에 특화하여 입법권한을 부여한 것은 아니고 전반적인 자치권의 부여로 보아야 하며, 노천카페 규정은 이들 도시의 자치적 목적에 따른 입법 결과물로 보아야 할 것이다. 이러한 자치적 입법을 통해 노천카페와 같은 공공소유공간에 대한 옥외영업의 운영이 도시전체 차원에서 관할되고 관리되고 있다는 것을 확인할 수 있다. 관할 주체가 市정부(광역 지자체)이기 때문에 도시권역 내 작은 행정단위의 옥외영업공간 운영이 일관성 있게 운영관리 될 수 있는 행정 방식이라 할 수 있다.⁸⁾ 다시 말하면, 도로법, 건축법 등 도로공간의 점용 및 시설에 관한 중앙정부의 관계법령을 적용하면서도 각 도시의 특성에 맞게 옥외영업공간에 대한 자치적인 입법행위를 하고 있는 것이다.

한편, 국내에서는 식품위생법상에서 옥외영업공간에 대한 규정이 유일하게 포함되어 있고, 식약처에서 제공하는 옥외영업 운영에 관한 지침이 있긴 하지만 이마저도 매우 기본적인 내용이 담겨져 있고, 관련 법령과의 상충성을 자치구가 개별적으로 검토하도록 제시하고 있다.

따라서 표면적으로는 국내에도 옥외영업공간에 대한 자치적 입법의 여지가 확보되어 있다고 볼 수 있다. 그러나 중앙정부의 도로법은 노상카페와 같은 도로공간의 점용을 명시적, 적극적으로 허용하지 있지 않고 있으며, 이에 대한 지자체의 자치적 입법권한도 법적근거를 확보하지 못한 상태이다. 본 연구의 사례 도시와 달리 국내 지자체의 경우 옥외영업을 통한 가로 활성화를 유도하는 법제도적 기반이 매우 취약하다고 볼 수 있다.

3) 공공 영역 본연의 기능 유지

사례도시의 노천카페 법·제도 규정에서 공통적으로 확인되는 중요한 부분 중 하나는 보도상 ‘보행 행위(pedestrian’s walking)’, ‘통행로(pathway)’로서의 기능이 담보되는 상황 하에서의 옥외영업 행위를 허용하고 있다는 점이다. 노천카페를 허용함에 있어, 보행편의 및 쾌적성 유지를 담보하는 범위 내에서 옥외영업을 허용하고 있고, 이에 대한 가로 설계 지침을 상세하게 규정하고 있다. 옥외영업공간 운영에 따른 공익과 이를 통해 공공 편익을 증진시키고자 하는 정책목표가 있다 하더라도 민간 용도에 의한 공적 공간의 점용이 공공용지가 수행해야 할 공공성의 우위에 있지 않은 즉, 타협의 대상이 될 수 없는 것을 의미한다. 노천카페를 설치하는 데 적정한 유효 보행폭과 보행로(clear pathway)를 확보 규정이 이에 해당한다.

의무적으로 확보해야 하는 최소 보행폭의 정도는 평균 2.0m로 일반 성인 2인 기준 보행자의 교행(交行), 아이와 보호자의 보행, 휠체어 이용자와 마주 오는 보행자와의 통행이 확보되는 수준에 해당한다. 도시별로 도로 특성별 보행 폭을 별도로 규정하거나 허용하지 않는 차이의 정도는 있지만 이는 지역 특성별 물리적 보행환경 특성, 주변 지역의 토지이용과 맞물려 규정된 것으로 기본적인 기준은 보도상 ‘통행’의 기능을 담보함이 우선이라 할 수 있다(<표 4> 참조).

Table 4.

Sidewalk width standard for installing sidewalk cafe

2. 옥외영업공간 운영 및 관리의 기본 원칙

1) 부정적 외부효과 방지

도시 내 옥외영업 특성상 외기에 노출되어 식품 접객 서비스가 이루어지는 공간적 특성으로 인해 외부 환경 및 그 주변을 지나는 행인에의 영향은 불가피하다. 옥외영업에 따른 음식 냄새, 매연, 소음은 기존 주변 환경 및 거주 환경에의 부정적인 외부효과였음이 선진적으로 노천카페 문화가 정착된 도시에서도 확인되었다. 이는 공공소유공간에 허용되는 사적인 옥외영업이 부정적 외부효과를 초래하는 것을 미연에 예방하는 것을 함께 고려하고 있음을 보여준다. 분석 도시에서 공통적으로 확인되는 관련 규정은 주거지역으로부터의 일정 거리 이격, 차량 위주의 도로변 영업장 운영 및 설치 불가와 같은 허용 위치 지침, 영업시간 규제, 공해요소에 대한 직접적 제어로 나누어 볼 수 있다(<표 5> 참조).

Table 5.

Permit area for installing sidewalk cafe

(1) 토지용도 고려한 옥외영업 허용위치 지정

뉴욕시는 뉴욕시 조닝(용도지역제) 조례에 노천카페 관리 규정을 포함하고 있는 것이 특징적이다. 고밀 주거지역(R10H district), 상업 지역(commercial district), 제조업 지역(manufacturing district), 역사 지구, 랜드마크 건물 주변에 허용하고 있으나, 역사지구, 랜드마크 건물 주변 노천카페 허용은 관련 보존 위원회의 추가 승인을 필요로 한다. 한편, 노천카페 설치가 금지되는 용도 지역 또한 규정하고 있는데 C3 district,⁹⁾ 휴스턴 가(Houston street), M1-5A, M1-5B¹⁰⁾가 이에 해당한다. C3 district는 강변가 혹은 저밀 주택가 지역이고, 휴스턴 가의 경우 차량 통행을 위주로 이용되는 광로(boulevard)에 해당한다. M1-5A, M1-5B지구는 공장 건물이 밀집한 지역의 용도 특성을 보이는 지역이다.

토론토시의 경우 도시 전역에 노천카페 설치를 허용하고 있으나 주거 지역(residential zone), 아파트 주거지역(residential apartment zone)에 인접할 경우 최소 30m 거리 이격 규정을 마련하고 있다. 한편, 도로연석에 면하여 설치하는 스탠딩 카페 유형과 같이 보도상 점유 면적을 크게 차지하지 않는 경우에 영업허가 신청절차 없이 설치 가능한 것도 주목할 만하다.

시드니시는 토론토시와 마찬가지로 시 전역에서 허용가능하나 역사지구와 같이 기존 블록의 기능이 유지되어야 하는 구역의 경우 담당부서와 상의 하에 설치하는 것을 규정하고 있다. 결과적으로, 세 도시 공통적으로 노천카페의 공간적 점유를 허용하는 기준은 토지용도와 매우 긴밀하게 관련되어 있음을 확인할 수 있다.

(2) 공적 공해에 관한 규제

옥외영업으로 인한 부정적 외부효과를 무엇으로 볼 것인가와 그것을 어떻게 제어할 것인가에 대한 구체적인 규정은 도시의 특성, 옥외영업이 허용되는 가로와 주변지역의 특성 등에 따라 달라질 수 있다. 세 도시는 공통적으로 옥외에서 이루어지는 영업행위로 인해 발생되는 소음, 쓰레기, 흡연으로 인한 매연 등 공적 침해를 제어하기 위한 지침을 공통적으로 담고 있는 것을 확인할 수 있다(<표 6> 참조).

Table 6.

Public nuisance prevention guidelines

옥외영업시간 지침과 옥외영업장 관리에 관한 책무가 이에 해당하는데 기존의 도시생활 환경의 정온함과 쾌적성을 유지하기 위한 규정이라 할 수 있다.

뉴욕시의 경우 노천카페 시설 유형별로 영업시간을 차등화하고 있다. 개방형 노천카페의 영업시간규정을 자정, 늦어도 새벽1시까지 정해놓은 지침도 이러한 맥락에서 이해할 수 있다. 또한, 고정식 설치물 금지, 소화전과 같은 공공시설물과의 일정거리 이격 등은 보도 점용물의 난립을 방지하여 가로 환경의 안전과 편의성이 우선적 확보에 따른 허용이라 볼 수 있다.

2) 도시가로의 공공편익 증진

(1) 옥외영업시설 디자인 질적 관리 통한 가로 경관 형성

사례 도시는 도시 가로의 경관 제고, 사회적 교류 증진, 지역경제 활성화, 옥외 수요 충족을 긍정적인 공공복리의 일환으로 인식되고 있다. 이는 가로의 어메니티와 관련이 있는 경우 민간의 옥외영업시설 설치를 적극적으로 유도하거나 반대로 공공편익에 부정적인 영향을 주는 경우에는 엄격하게 관리되고 있음을 보여준다(<표 7> 참조).

Table 7.

Sidewalk cafe facilities guidelines

토론토시의 경우 특정 기간에 한해 상점 전면에 증축형태의 영업장(temporary year-round cafe enclosure) 설치를 허용하고 있는데 이는 야간시간대 침체될 수 있는 가로의 분위기를 민간 영업장 증축 방식의 어두컴컴한 가로 분위기로 인해 통행 환경을 민간 영업장을 노변으로 확장하여 가로의 활력을 일정부분 유도하게끔 하는 수단이 활용되고 있기도 하다. 어닝과 펜스, 조명 등과 같이 민간영업시설이나 재료와 색채, 디자인 같은 거리 환경의 질적인 측면에 영향을 주는 물리적 요소의 경우 공공의 개입을 통하여 디자인 제어를 하고 있는 점을 주지할 필요가 있다.

한편, 규제 내용이 상세하다 하더라도 획일적으로 적용되지 않도록 허용위치와 지역 특성을 반영하여 유연하게 적용하게끔 하는 점도 주목할 만하다. 시드니시의 경우 특별구역과 같이 중심지와 주요 상업지역에서는 상세 규정을 별도로 적용하고 있고, 토론토시의 경우 파라솔과 같은 천막 시설을 국지 도로에 한하여 설치를 허용하는 점이 이를 반영한다.

(2) 보도점용료 부과를 통한 지역 경제 선순환

노천카페 운영에 따른 보도 점용료 징수에 관한 규정은 공통적으로 확인되는 주요 규준의 하나이다. 공통적으로 보도의 민간 옥외영업시설의 보도점용에 대한 점용료를 부과하는 규정을 두고 있다는 점은 옥외영업시설이 인센티브 성격의 대상이 아니라 가치중립적인 도로점용시설의 일부로 관리하고 있는 것을 확인할 수 있다. 지역별 토지가격을 기본 기준으로 하여 시설유형, 점용면적, 점용시기에 따라 보도 점용료를 차등화하여 부과하는 방식이 이의 실증적 논거가 된다(<표 8> 참조).

Table 8.

Consent fee regulation on sidewalk cafe operation

뉴욕시의 경우 점용료를 부과하는 대 기준을 토지 지가별로 크게 두 구역(Zone1, Zone2)으로 나눈 후, 옥외영업시설이 점용하는 면적별로 점용료 부과 기준을 산정하고 있고, 소비자물가지수를 함께 반영하고 있다. 두 개의 구역으로 크게 나누는 기준은 임대료와 같은 상업활성화 정도 또한 중요한 산정 변수가 된다. 월가(Wall Steer)를 비롯한 우리나라 관광특구 형태 용도를 지닌 이태리(Little Italy)가 입지한 Zone1이 뉴욕시 교외지역에 해당하는 브룩클린이 있는 Zone2에 비하여 보도 점용료를 높게 책정되고 있는 것이 바로 이의 사례라 할 수 있다(<그림 5> 참조).

Figure 5.

(left)NYC Zone 1: Financial Distirct Pearl St. Sidewalk Cafe, (right), Brooklyn Dean St. Sidewalk Cafe출처: 직접 촬영(filmed by the author-self)

토론토와 시드니시의 경우 도심부, 도심 외곽 부로 나누어서 옥외영업시설 점용에 따라 수수료를 부과하는 기준을 두고 있다. 시드니시의 경우 도심부 존을 두 구역으로 나누어 상세 점용료를 산정하여 부과하고 있고, 토론토시는 소규모 스탠딩 옥외영업시설에 한하여 점용료를 면제하고 있는 점도 주목할 만하다(<그림 6> 참조).

Figure 6.

Sidewalk cafe consent fee zones (top: NYC, middle: Toronto, bottom: Sydney)Source: Yun (2019) requotation, City of Toronto (2017), City of Sydney (2016)

도로점용료 부과는 옥외영업시설 운영으로 발생된 민간 옥외영업수익의 일부가 도로 점용료로 도시정부의 세금으로 납부되고, 이것이 가로 환경 정비 등 도시 관리의 예산으로 확보되어 활용되는 경제적 선순환을 가능하게 한다. 즉, 공공 공간의 사적 점용에 따른 민간차원에서 적정한 비용의 지불을 통해 민간은 점용료분에 해당하는 공간 사용권한을 획득하면서, 공공에게 재분배되는 수익을 제공하고 있음을 확인할 수 있다.

3. 소결

옥외영업공간 관리에 관한 뉴욕, 토론토, 시드니시 법·제도 비교분석을 통하여 공통적으로 확인되는 도시 가로환경 관리 원칙을 다섯 가지 차원으로 요약할 수 있었다.

첫째, 도시정부 차원의 관리 지침을 수립하여, 하위 도시 행정단위가 옥외영업공간 운영과 관리를 할 수 있는 기본 지침을 수립하고 있다는 점이다. 해당 조례와 가이드라인은 상위법 혹은 관련 법령이 함께 연동되고 있다는 점도 주목할 만하다. 뉴욕 노천카페 가이드는 뉴욕시 공중보건법, 행정법, 뉴욕시조례를 함께 검토되고 있으며, 토론토의 경우 토론토 시법(city law)과 온타리오 식품위생 규정, 시드니시의 경우 도로법, 지방자치법이 함께 검토되어 가이드가 제시되고 있었다.

한편, 국내 옥외영업제도는 ‘식품위생법’에 특례 규정으로 해당 자치구에서 타 법령과의 상충 여부를 검토하게끔 하고 있다는 것이 분석된 도시의 법·제도 위계와 규정상의 큰 차이점이라 할 수 있다. 허용지역과 설치 기준, 상위법과의 상충성 등 일련의 옥외영업공간운영 가이드를 자치구에게 재량 위임하는 현 규정은 기본적인 옥외영업공간 운영 목적과 공간관리 원칙이 없이는 자치구 담당자가 상위법과의 연계검토와 상충성을 ‘알아서’ 검토하기란 불가능하다고 볼 수 있다. 그래서 옥외영업을 전면 허용한다는 식약처, 기획재정부의 입장이 있어도 건축법, 도로법을 관할하는 국토교통부 등 상위 부처와 서울시와 같은 광역지자체에서 선제적으로 검토하지 않는 이상 도시 어메니티로서 옥외영업공간이 구현되는 것은 쉽지 않을 것으로 예상된다.

두 번째, 보도나 도로상의 점유를 통한 노천카페 운영을 허용하는 것인 만큼 공적 공간의 본래 기능은 담보하면서, 옥외영업이 제공하는 공공편익을 함께 도모한다고 볼 수 있다. 이는 옥외영업이 제공하는 공공 편익을 증진하고자 하는 정책적 목표와 운영 방향을 지니고 있다 하더라도 가로 환경은 기본적으로 ‘통행’이라는 이용자의 보행 활동을 보장해주어야 한다는 의미다. 관련 법제도에서 공통적으로 최소 보행폭과 보행로 확보에 관한 규정을 둔 것은 타협의 대상이 될 수 없는 물리적 가로 환경의 공공성이라 해석될 수 있다.

세 번째, 옥외영업공간 관리를 통해 가로의 공공 편익을 증진시키는데 기여해야 한다는 것이다. 공공 부문(정부 및 지자체)에서 보도와 도로 같은 국유 자산에 민간의 옥외영업을 허용하는 것은 그것이 공공 편익의 증진에 기여한다고 판단하는 데 기인한다. 세 도시의 옥외영업공간 운영과 관리 지침에서 시설의 기준을 보다 상세화하고, 디자인 지침을 둔 것은 거리의 공공 편익적 기능을 제고한다는 기본 방향에 따른 것이라 볼 수 있다. 이러한 법·제도적 장치를 통해 옥외영업 시설물과 활동은 가로의 활력과 매력을 높이면서 도시가로의 사회성과 다양성을 높이는 공공 편익을 만들어내게 되는 것이다.

네 번째, 옥외공간에서 이루어는 영업행위 특성상 이에 따른 음식냄새, 매연, 소음, 불빛, 쓰레기 등의 공적 침해를 예방하기 위한 규정을 영업자 책무로서 의무적으로 포함하고 있다는 점이다. 공적 침해와 같은 부정적 외부 효과는 전통적으로 토지이용계획이 필요한 주요한 이유 중의 하나로 언급된다.¹¹⁾ 허용위치 지정, 영업시간 규제 및 공해요소에 대한 규정은 옥외영업으로 인해 생활 방해를 받을 수 있는 주변 거주 환경의 정온함과 쾌적성을 유지하기 위한 지침이라 할 수 있다.

다섯 번째, 도시계획시설이자 국유재인 보도나 도로 공간에서 민간의 사적인 영업활동을 허용함에 따른 발생된 부가적 수익을 어떻게 배분하는가에 대한 공공 부문의 공간운영 관리 방식에 관한 관점을 확인할 수 있다. 분석된 해외 도시의 노천카페 법·제도에서는 공통적으로 ‘도로점용료’의 형태의 공간 사용료를 민간 영업자에게 지불하게끔 하고 있다. 이는 공공 공간을 점유하는 옥외영업에 따른 매출 증가분이 전적으로 민간에 귀속되지 않도록 하게 하면서, 공공에의 재분배로 연계되는 장치이다. 보도와 도로는 공공의 세금으로 정비 및 관리되는 도시계획시설이기 때문에 이 공간에서 발생된 옥외영업 수익의 일부는 공공부문의 재정으로 환수되어 가로 환경 정비 등 도시정부의 거리환경 사업예산으로 활용되는 사회경제적 선순환을 가능하게 한다.

1. 결론 및 정책적 제언

뉴욕, 토론토, 시드니시 옥외영업법제도 분석을 통하여 공통적으로 도출된 도시관리 방향은 시 정부 차원에서 공공성을 지향하는 목표와 이에 따른 운영 가이드를 제시하였다는 점이다. 이를 통해 민간의 보도 활용을 통한 가로 활성화와 최소 보행폭과 통행로 유지와 같은 공공 영역의 본연의 기능을 유지하는 방향으로 수립하였다는 점이다. 옥외영업공간 운영 및 관리 원칙으로서 부정적 외부효과 방지와 공공 편익 증진이 공존하는 가이드라인을 제안하고 있다. 부정적 외부효과 방지는 토지용도를 고려한 옥외영업 허용위치 지정 규정과 공적 공해에 관한 규제를 통해 확인할 수 있다. 도시 가로의 공공편익 증진은 옥외영업시설의 디자인 가이드를 제시하고, 보도점용료를 부과를 통하여 지역경제 선순환을 유도하는 방향으로 운영관리를 하고 있다는 점에서 이를 확인할 수 있다.

본 연구를 통하여 서울을 비롯한 한국 도시에서 확산되고 있는 옥외영업이 공중보건 차원의 ‘영업행위 및 식음료 위생’에 한정되는 문제가 아니라 도시 내 공지를 점용하는 ‘공간관리 수단’과 함께 보다 폭넓게 대응할 필요가 있다는 점에서 시사하는 바가 크다. 해외 도시의 노천카페 법·제도 분석으로 통하여 도출될 수 있는 시사점은 네 가지 차원에서 논의가 가능하다. 첫째, 도시 옥외영업공간에 대한 공공성을 인식하고 이를 뒷받침하는 정교한 법·제도를 정비하여 갖추고 있다는 점이다. 국내 옥외영업에 관한 법적 근거는 ‘식품위생법’ 시행규칙 상 예외 조항으로 규정되어 있어서 옥외영업에 대한 도시 오픈 스페이스 관리 차원으로 접근할 수 있는 별도의 법적 근거는 마련되어 있지 않다고 볼 수 있다. 옥외영업을 식품위생관리의 대상을 넘어 도시 오픈스페이스의 공공성을 증진시키는 요소로서 접근하기 위해서는 옥외영업을 허용하는 목적, 허용위치, 시설 및 운영기준, 도로점용료 징수 등에 대한 구체화된 법·제도적 근거를 마련해야 할 것으로 보인다. 옥외영업을 도시관리 차원에서 다루기 위해서는 이의 근거 법령은 현 ‘식품위생법’보다는 국토 및 도시 관련법령에 마련하는 것이 바람직 할 것으로 판단된다.

두 번째 시사점은 옥외영업에 대한 관리가 도시정부 주도로 이루어지고 있다는 점이다. 사례도시 노천카페 법·제도 조항의 내용을 보면 옥외영업의 허용위치, 시설유형, 시설 및 운영기준, 도로점용료 등에 대한 관할은 도시전체를 관할하는 市정부에 의해 수행되고 있었다. 이들 도시에서는 옥외영업이 도시전체의 도시계획 및 공간 전략 연계되어 운영되고 있는데 반하여 한국 도시는 옥외영업 운영 방식을 근거법에서 자치구의 개별적인 재량 행위로 위임하고 있다. 이는 서울시와 같은 광역자치단체가 옥외영업 관리주체로서의 역할을 할 수 없는 법·제도 체계라 볼 수 있다. 다만, 자치구별 다양성과 자율성을 반영할 수 있다는 장점을 지니고 있으므로 도시전체 차원의 관리가 불가능한 한계를 극복할 수 있는 공간 운영 제도 방식에 관한 고민이 필요하다고 판단된다.

세 번째 시사점은 공적소유공간에 민간이 운영하는 옥외영업을 허용함에 있어 공·사 이익의 조화를 위한 기본 운영방향을 한국 도시차원에서 정립하고, 이에 따른 법 규정을 상세하게 마련하여 시행할 필요가 있다는 점이다. 분석된 사례도시의 노천카페 법·제도 규정으로 1) 공공 공간 본연의 기능 유지, 2) 부정적 외부효과 예방, 3) 가로의 공공 편익 증진, 4) 도로점용료 부과를 통한 영업수익의 공공 환원이라는 기본 운영 방향을 확인할 수 있다. 도시민의 옥외공간 수요를 충족시키면서도 가로의 활력과 경관을 증진시키는 방식으로 옥외영업공간은 조성되어야 하고, 이를 위해서는 상세한 옥외영업시설물의 디자인을 비롯한 설치, 운영에 관한 가이드라인이 적용될 필요가 있다. 그리고 공공용지의 사적인 점용과 이용에 대해 점용료를 부과함으로써 옥외영업에 따른 수익이 공공 재정에 환원토록 하여, 공익과 사익의 조화를 도모해야 한다는 시사점을 확인할 수 있다.

네 번째, 공공 공간을 점유하는 옥외영업공간에 대한 도로점용료 부과를 현실화할 수 있는 합리적인 산정 기준을 마련할 필요가 있을 것이다. 옥외영업공간의 도로점용료는 보도 및 도로의 사적인 이용에 대한 대가로써 부담하여 할 의무를 지닌다는 해외 도시 사례 법제도를 근거로 공감대를 형성할 필요가 있다. 이와 함께 점용 시설의 특성(지가, 비/성수기 차등화, 점유공간 면적 등)을 감안한 산정 방식의 현실화도 함께 검토될 필요가 있을 것이다.

2. 연구의 의의 및 한계

본 연구는 옥외영업공간 관리에 대한 해외 법·제도의 실증적 비교분석에 초점을 맞춘다는 점에서 다음과 같은 연구의의를 지닌다.

본 연구는 민간대지 내 옥외영업공간 운영문제에 초점을 맞춘 선행연구와 달리 공공소유공간에서의 민간 옥외영업 허용시 현실적으로 제기될 수 있는 도시 공공 공간의 관리 방향, 공·사 이익의 조화, 공공 공간 사용에 대한 공간 사용료 부담 방식 등 도시관리 문제를 이론적, 법리적 차원에서 새로운 과제로써 논의를 시도했다는 점에서 의의를 지닌다. 또한, 옥외영업활동의 공익성에 주목한 기존 연구를 확대하여 부정적 외부효과에 대한 논의를 추가하면서 공공 공간의 사적 점용에 대한 담론과 관련 법제도 운영 방향을 검토했다는 측면에서 도시 공공 공간 연구로써 유용한 가치를 지닌다.

그러나 분석된 세 도시는 대체로 가로에 면해 건물이 배치되어 대지 내 공지 없이 보도에서 옥외영업이 이루어지는 공간을 대상으로 하였기 때문에, 한국의 주된 옥외영업공간의 대상이 되는 민간 대지 내 공지, 전면공지 등 사유지의 점용에 대한 직접적 대안을 제안하고 있지는 않다는 점에서 연구의 한계 또한 존재한다. 다만, 기존 미관지구 건축선 후퇴공간도 이제까지는 현 규정상 시설물 설치가 금지되고 있으나, 옥외 공간에 대한 시민 욕구의 증대, 옥외 공간 활용을 통한 가로의 활력 증대와 같은 현대 도시적 관점의 공익성을 비추어볼 때 전향적으로 활용하는 방식에 대한 검토가 필요할 것으로 예상된다. 또한, 옥외영업공간이 조성되면서 가로 활성화로 이어지는 물리적 요인(입면부 디자인, 데크/테라스, 자발적 유지관리를 통한 청결 유지 등)과 함께 공적 침해가 발생되는 요인(보행폭 축소, 소음, 매연 발생 등)은 유용한 시사점을 제공하며, 이를 제어하기 위한 관련부처의 공간관리 수단의 개입이 필요함을 주지할 필요가 있다.

보행전용거리를 비롯한 다양한 테마 거리의 조성, 도로 다이어트 사업에 따른 새로운 보도 환경의 적정한 활용, 지하철역을 비롯한 기차역 주변부 광장의 재정비, 점차 증가하고 있는 지자체 내 옥외영업 허용구역 지정 경향¹²⁾ 등은 도시 내 공공 공간에서의 옥외영업 운용을 위한 도시계획 및 관리차원에서 대비할 필요가 있음을 보여준다. 본 연구에서 제안하고 있는 옥외영업공간 운용의 기본 방향은 도시 특성별로 선별적으로 적용할 수 있을 것이다. 이와 더불어 도시관리 차원에서 옥외영업공간 운용에 대한 관련제도와 가이드라인을 정비할 수 있는 근거법령과 관련 조례에 대한 재검토가 필요할 것이다.