도시재생사업의 부처협업 추진실태 분석 및 정책 제언 : 도시재생 선도지역을 사례로

1. 연구의 배경 및 목적

도시재생사업은 쇠퇴하고 있는 낙후 도시에 사회·경제·문화를 비롯한 복합적인 재생 및 활성화에 대한 해결책을 제시하는 사업이다. 2013년에 제정된 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법(이하 도시재생법)」과 ‘국가도시재생기본방침’에서는 도시재생사업에서의 사업주체 간 협업 필요성이 강조하고 있다. 도시재생사업 실행방안으로 부처 간 협업을 통해 재생이 시급한 지역에 집중 지원하고, 지역별 맞춤형 특례, 재정·금융 지원 등 복합적 정책수단으로 ‘협업’을 활용하는 방안이 제안되었다(이정목 외, 2016). 도시재생사업은 한 기관이나 특정 정부부처가 모든 업무를 수행할 수 없으며, 사업 도중 발생하는 문제에 적합한 대응을 할 수도 없다. 따라서 도시재생사업에서의 다른 정부부처 및 기관들의 ‘협업’은 필수불가결한 요소이며, 협업의 필요성에 대한 공감대는 지속적으로 확산되고 있다.

공적 영역에서의 ‘협업’에 대한 개념은 기존의 많은 연구를 통해 도출되었다. 이재호 외(2014)는 협업에 대하여 다수의 기관이 관련된 복잡한 정책 현안을 해결하기 위해 기관 간 협력하고, 이를 통해 중요 정책이나 국가적 목표를 달성하는 업무처리 방식이라고 서술하였다. 박광국(2013)은 협업을 다수의 부처 및 기관들이 공동의 목표 설정 또는 공동의 문제해결을 위한 집합적인 업무수행 방식으로 정의하였다. 미래창조과학부(2014)는 두 개 이상의 집단 사이의 협의와 역할 분담, 공동참여를 통한 효율성 제고, 연구개발, 산업진흥을 목표로 하여, 이를 달성하기 위해 각자의 자원을 공유 및 각 기관의 기능 연계를 통한 합리적 방안으로 가치를 창출하는 것이라고 기술하였다.

협업의 참여 주체는 다수의 부처 및 기관, 2개 이상의 지자체와 집단 등으로 정의할 수 있으며, 협업 방법으로는 시설, 인력, 정보 등의 인프라 공동 활용, 공동의 재원 부담, 역할 분담 및 공동 참여 등을 통한 공동의 자원 활용과 각자의 자원과 노력 투입 등이 존재한다. 또한 협업의 목적은 중요 정책이나 국가적 목표 달성, 새로운 가치 창출, 공동의 목표 설정 후 공공 서비스 제공 및 달성 등이 있다. 협업의 대상은 대부분 기존의 공급자 중심이 아닌 수요자 중심의 행정서비스 제공을 지향해야 한다.

위의 내용을 종합하면, 협업은 참여 주체 간 공동의 목표를 설정하는 것, 참여 주체 간 공동의 노력과 과정이 반드시 필요한 것, 개별 주체만으로는 이룰 수 없는 시너지 효과가 반드시 창출되어야 한다는 특징을 갖는다(이정목 외, 2016).

공공조직에서 협업이 요구되는 배경으로는 첫째, 공공 부문의 기관은 더 이상 고립된 조직으로 존재할 수 없다는 전제조건이 필요하다. 개별 관할권 안에서의 효율성만 중시하는 조직관리 방식으로는 지속가능한 발전이나 복잡한 문제를 대응하기 어렵기 때문에 각 조직이 보유한 자원을 연계하고 활용할 수 있어야 한다. 둘째, 장기적인 자원 문제이다. 지방정부는 다양한 범위의 서비스를 생산하고 제공해야 하지만 서비스는 다양한 특성을 가지므로 단일 창구로는 최소 비용으로 모든 서비스를 제공할 수 없다. 협업은 단독으로 공공서비스를 제공하는 것보다 협업을 통해 더 나은 성과나 이익, 저비용을 가져올 때에 추진해야 한다. 협업의 성과에 미치는 요인은 협업적 조직문화, 협업을 지원하는 제도, 협업과정에 대한 이해 등이 존재한다. 이러한 협업 성과는 행정적·재정적 비용의 절감, 업무·서비스 품질 향상, 조직 생산성 제고 등의 업무 성과를 이끌어낼 수 있다(김윤권·이경호, 2017).

협업은 공공부문에 있어 다양한 사회적 편익과 함께 조직의 여러 자원의 교환을 통해 지식 창출 등의 이익을 가져온다. 또한 정부 내의 협업의 달성이 정책목표 달성, 효율성 달성, 시너지 창출 등의 성과를 동반한다. 협업은 정당한 참여를 넘어 파트너 기관을 제어할 수 있는 권력을 얻으려고 하는 부정적인 측면도 존재하지만 협업이 존재하지 않을 때보다 협업했을 때 더 나은 결과와 성과를 가져온다는 주장이 좀 더 일반적으로 받아들여지고 있다(채경진·임학순, 2013).

기존의 연구들을 바탕으로 본 연구에서는 협업을 ‘2개 이상의 집단들이 참여하여, 수요자 중심의 행정서비스 제공을 지향하고 참여 주체들의 공동의 노력과정을 통해 시너지 효과를 창출하는 것’으로 정의하였다. 협업의 결과는 부정적인 결과보다 긍정적인 성과에 대한 긍정적인 예상이 가능하며, 예산과 인력의 효율적인 운용을 기대할 수 있다.

도시재생사업에서의 부처협업은 공동의 노력 과정을 통해 시너지 효과를 발생시키고, 기존 공공서비스의 중복 방지, 부처 간 칸막이 극복, 기존 조직의 효과적 활용 등의 효과를 기대할 수 있다. 또한 여러 부처의 사업들이 도시재생 활성화지역에서 시행됨에 따라 비효율이 발생하는 비용을 방지하는 효과도 존재한다(조병호 외, 2017).

본 연구는 도시재생 선도지역이 지정되고 3년이 지난 시점에서 부처협업사업의 현황을 분석하고 이를 바탕으로 앞으로 도시재생에서의 부처협업사업의 방향성을 제시하고, 새로운 정책 방안을 제언하고자 한다.

2. 연구의 내용 및 방법

도시재생 선도지역은 선정 후 도시재생 전략계획 수립을 거치지 않고, 활성화지역에 실행계획을 바로 수립하는 도시재생 대상 지역이다(김주진, 2014). 선도지역에서 수립하는 도시재생 활성화계획에는 선도지역의 부처협업사업을 포함한 도시재생 사업 내용, 사업비, 사업기간 등이 포함된다. 활성화계획을 통해 선도지역의 도시재생사업 현황에 대하여 가장 정확하게 파악할 수 있었다.

본 연구에서는 ‘14년에 도시재생 선도지역 선정 이후, 활성화계획에서 수립한 부처협업사업의 사업추진과정에서의 현황 및 변경 실태에 대하여 파악하고자 한다. 이를 위해 13개 도시재생 선도지역을 대상으로 부처협업사업의 실태조사를 실시하였다. 도시재생 부처협업사업의 현황과 특성을 분석, 도시재생 부처협업사업의 추진과정의 문제점을 도출하였으며, 부처협업사업의 원활한 추진을 위한 방향성과 정책 방안을 제시하고자 한다.

실태조사는 13개 도시재생 선도지역의 도시재생 담당 공무원과 도시재생지원센터에 활성화계획 상의 부처협업사업 목록을 전달하고 변경사항에 대한 내용을 회신 받는 형식으로 진행하였다. 강원 태백과 부산 동구를 제외한 11개 도시재생 선도지역에서 설문지 회신을 통해 부처협업사업과 변경 내용에 대하여 응답하였다¹⁾.

이와 동시에 ’16년 5월∼11월 동안 각 정부부처 사업별 전문가(10회)와 도시재생지원센터·도시재생 지원기구 전문가(6회) 등 총 16회에 걸쳐 전문가들의 의견을 수렴하였다. 의견수렴을 통해 부처협업사업의 추진실태 및 정부부처사업의 특성과 협업 가능성이 있는 사업을 파악하였다.

Table 1.

A Survey Interagency collaboration project of Urban Regeneration in Leading Urban Regeneration Regions

1. 정부부처 및 정부기관 부처협업 정책 현황

정부는 국정 운영의 추진과제로 협업체계 구축을 설정하고 지속적으로 정부조직 간 부처협업을 확산할 수 있도록 운영하였다. 정부조직 관리기침을 살펴보면, ‘13년에는 각 부처는 협업을 활성화하고 신규 국정과제 수행 등에 탄력적으로 대처하기 위해 현 기구 및 정원 내의 T/F 조직을 운영할 수 있도록 구성하였다. ‘14년에는 현장 중심과 문제해결 방식의 협업체계 구축을 적극적으로 활용하도록 하였으며, ‘13년에 이어 부처협업과 관련한 T/F 조직 운영을 추진하도록 지침을 구성하였다. ‘15년에는 각 부처는 타 부처와의 협업이 필요한 과제를 발굴하여, 협업 체계 구축을 위한 지원을 행정자치부에 요청할 수 있으며, 이를 통해 협업조직이 여러 행정적 권한을 안정적으로 확보하고 행사할 수 있도록 제도적 기반을 마련하였다. ‘16년에는 정부는 협업체계 구축을 부처 및 지자체 등으로 확대하였으며, 중앙부처·지방자치단체·공공기관 간의 기능조정 및 협업이 필요한 사항에 대한 의견 및 의사소통 채널을 다양하게 구성하였다(기획재정부, 2016).

또한 정부조직 내의 협업운영과 협업과제 발굴을 위해 지속적인 지원 및 체계를 구성하고 운영할 수 있도록 지원하였다. 정부조직 T/F 구성과 행정자치부의 정부 기능수행체계 진단, 부처협업을 위한 제도적 기반 확대 등이 정부의 협업 중심의 정책기조를 뒷받침하였다. 정부조직 간의 협업을 확산시키기 위해서는 중앙부처, 중앙 및 지방정부의 연계 서비스의 통합적 제공이 필요한 분야를 중심으로 정부 기능수행체계를 진단하고, 해당 협업 과제에 대한 지속적인 관리와 성과점검을 추진하였다.

정부조직 및 3.0 정책기조에서의 협업에 대한 중요성 확대에 따라 여러 정부기관 사이에서의 협업의 성과가 도출되고 있다. 부천시시설관리공단은 협업을 통해 상습 정체구간의 교통 환경을 개선했다. 부천시 길주로를 중심으로 발생하는 상습 정체구간의 교통체계 개선을 위해 부천시시설관리공단은 부천시, 부천원미경찰서, 도로교통공단과 협업 체계를 구성하고, 현장 조사와 원인 분석, 개선안 도출 등 공동연구를 진행하였다. 공동연구 결과를 바탕으로 신호체계, 차로 조정 등 전사적 개편하여 교통 환경을 개선하였다²⁾.

‘16년 문화체육관광부는 미래창조과학부를 비롯한 6개 부처 합동으로 「2016년 업무보고」를 하였으며, ‘문화의 산업화·산업의 문화화’라는 추진과제를 중심으로 다른 부처들과의 협력과 정책목표 공유하였다. 그리고 ‘16년 5월 행정자치부는「2015년 정부 3.0 포상 심사」를 통해 11개 우수 기관을 발표하였다. 이 포상은 다른 기관과 적극적인 협력을 통해 높은 성과를 발생하도록 협조한 기관에게 주는 상으로, 공공기관과 정부기관을 비롯하여 다수의 기관들이 포함되었다. 우수기관 4개, 장려기관 5개를 포함하여 최우수기관은 금융감독원-경찰청, 전주시 학원연합회-전북 전주시로 선정되었다.

이와 같이 정부는 국정 운영과 정부조직 운영에 관련하여 조직 간 협업체계 구축을 확대하기 위해 다각도로 독려하였다.

2. 도시재생 사업 관련 부처협업 정책 동향

도시재생사업은 단순하게 낙후된 도시의 공간적인 환경개선사업이 아니며, 문화·사회·경제·환경 등 다양한 분야와 관계들이 얽혀 있는 복합적인 종합 사업이다. 낙후된 도시를 재생하기 위해서는 국토교통부과 각 부처들의 업무 관계자들 간의 업무 연계가 원활하게 이루어져야 한다.

‘14년 7월 국토교통부는 도시재생사업과 타 부처 간 협력을 위해 문화체육관광부를 비롯한 6개 부처와 업무협약(MOU)이 체결하였다. 서울 가좌지구와 오류동 지구를 대상으로 국토교통부는 행복주택 건설을 중심으로, 다른 기관들은 각자의 부처 성격에 맞는 생활기반시설 건립을 약속하였다. ‘14년 12월에는 문화체육관광부와 중소기업과의 업무협약을 체결하였다. 문화를 통한 도시재생과 지역상권 기반의 부처협업을 목적으로 하였으며, 이를 바탕으로 도시재생사업의 활성화를 도모하고자 하였다. ‘16년 4월 도시재생 일반지역 33곳을 확정하면서, 국토교통부는 중소기업청(현 중소벤처기업부) 등 9개의 중앙부처가 진행하고 있는 사업을 도시재생사업과 연계 및 협업하기로 협약하였다. ‘16년 2월 국토교통부는 법무부와 도시재생과 범죄예방 정책협력 강화 업무협약을 체결하였다. 이 협약에 따라 두 부처는 도시재생사업 지역 중 5곳을 선정하여, 법무부의 범죄예방환경개선사업(CPTED)을 함께 추진하기로 하였다. 국토교통부는 도시재생사업에서 지속적인 부처 간 협업을 통해 사업의 성과를 확산시키고자 하였다.

Table 2를 살펴보면, 도시재생사업과 관련하여 국토교통부가 타 정부부처와의 협력 및 연계 방안에 대하여 파악할 수 있다.

Table 2.

Cases of Collaboration the MOLIT with other ministries in Urban Regeneration

1. 도시재생 선도지역의 사업 현황

‘14년 도시재생 선도지역으로 선정된 지역은 총 13개 지역이다. 쇠퇴하는 도시의 경제활력 회복과 일자리 창출을 위한 도시경제기반형 선도지역은 2개 지역(부산 동구, 충북 청주)이며, 쇠퇴 상업지구 및 주거지역 재생을 위한 근린재생형 선도지역은 11개 지역이 선정되었다. 근린재생형 선도지역은 일반 규모 6개 지역(서울 종로구, 광주 동구, 전북 군산, 전남 목포, 경북 영주, 경남 창원)과 소규모 5개 지역(대구 남구, 강원 태백, 충남 천안, 충남 공주, 전남 순천)이 선정되었다.

도시재생 선도지역은 ‘14∼‘17년 4년 동안 도시재생사업을 추진하기 위해 국비가 지원되었다. 국비는 소규모 근린재생형은 60억원, 일반규모 근린재생형은 100억원, 경제기반형은 250억원이 지원된다(홍경구 외, 2015). 재정 지원을 비롯하여 국토교통부는 도시재생법에 따라 한국토지주택공사(LH), 국토연구원, 건축도시공간연구소 등 3개 전문기관과 함께 도시재생지원기구로서 행정적·기술적인 지원을 진행하였다(이상민, 2014).

선도지역에 선정된 지자체는 활성화계획을 중심으로 정부의 목적에 맞는 도시재생사업의 방향 및 단위사업을 수립하였다. ‘14년 선도지역을 선정한 국토교통부는 두 차례에 걸쳐, 12개 선도지역에 대한 활성화계획³⁾을 승인하였다(홍경구 외, 2015).

도시재생 선도지역의 13개의 지자체는 활성화계획 수립 가이드라인을 근거하여 도시재생사업을 마중물사업, 부처협업사업, 지자체사업, 민간투자사업 등 4가지 단위사업 유형을 중심으로 활성화계획을 수립하였다.

도시재생 선도지역 활성화계획에서 가장 많은 비중을 차지하고 있는 사업은 마중물사업(192개)이다. 마중물사업은 국토교통부가 지원하는 국비와 지방비를 1:1로 매칭하여 사업비를 확보하며, 인프라 개선, 공동체 활성화사업 등에 사용되었다. 선도지역 중 광주 동구와 전남 목포는 마중물사업에 민간자본이 추가 포함되어 200억원 이상의 사업비가 책정되었다. 근린재생형 소규모의 경우, 충남 천안과 전남 순천을 제외하고 국비와 지방비 포함 120억원의 사업비 중 100억원 내외로 산정되었다. 충남 천안의 경우 국비 60억원, 도비 12억원, 시비 54억원으로 총 126억원의 예산이 5:1:4의 비율로 산정되었다. 전남 순천은 200억원의 예산이 책정되었는데, 국비는 60억원, 지방비 중 시비가 140억원으로 약 3:7의 비율로 마중물사업의 예산이 산정된 것을 확인하였다. 전체 사업 수에서 60%가 넘는 비중을 차지한 마중물사업은 도시재생사업의 핵심적인 사업들이 포함되었다. 도시재생사업에 책정된 사업비는 마중물사업을 통해 사용되었다.

부처협업사업은 각 부처의 국비지원사업 중 도시재생과 연계가 가능한 사업을 대상으로 선도지역에서는 총 54개의 사업이 계획되었다. 문화체육관광부, 중소기업청, 행정자치부 등 도시재생과 관련된 국비사업을 추진하고 있는 정부부처들의 사업들이 포함되었다. 부처협업사업은 사업 주체가 도시재생부서가 아닌, 해당 사업 관련 정부부처·부서이며, 사업비는 각 사업별로 해당 부처에서 국비와 지방비로 책정되었다. 정부는 부처헙업사업을 도시재생사업의 단위사업으로 포함시켜, 낙후된 도시의 종합적 재생을 추구하였다. 사업 간 연계 및 협업을 통해 예산의 중복을 최소화하고자 하였다. 국토교통부 자체적 지원뿐만 아니라 문화체육관광부, 중소기업청, 행정자치부 등 타 부처와의 협업을 통해 도시재생사업의 폭을 확대하고, 사업 결과의 긍정적인 파급효과를 유도하고자 하였다.

지자체사업은 총 51개 사업으로 지자체의 자체 재원으로 추진하는 도시재생사업을 의미한다. 지방비 중 광역자치단체 부담금, 기초자치단체 부담금 등을 활용하는데 도시재생사업 중에 가장 적은 사업비가 책정되었다. 선도지역에서 기존에 계획 및 수립한 사업 중에서 일부 사업을 도시재생사업과 같이 추진하는 사업이다.

민간투자사업은 민간의 투자를 받는 사업이며, 11개 사업이 계획되었다. 민간투자사업은 전액 민간투자로 구성되었으며, 부산 동구, 충북 청주, 전북 군산, 경북 영주, 충남 천안, 전남 순천 등에서 사업계획이 수립되었다.

아래 Table 3을 살펴보면 도시재생 선도지역별 마중물사업, 부처협업사업, 지자체사업, 민간투자사업의 사업수와 사업비를 확인할 수 있다.

Table 3.

Types of Urban Regeneration Project in Leading Urban Regeneration Regions(unit : a number, million won)

2. 도시재생 선도지역의 부처협업사업 현황

도시재생 선도지역 활성화계획에서의 부처협업사업의 수는 전체 사업의 약 17.5%를 차지하고 있다. 도시재생사업에서 부처협업사업이 차지하는 사업 수의 비중은 다른 사업에 비해 상대적으로 높지 않음을 확인할 수 있다. 하지만 사업 수와 별개로 부처협업사업의 사업비는 전체 사업비의 약 31.7%를 차지한다. 활성화계획 상의 부처협업사업은 사업 개수는 적지만 해당 사업에 대한 다른 부처의 사업비까지 책정하여 사업비의 비중이 높아진 것을 확인할 수 있다.

선도지역의 부처협업사업은 평균 8개 사업이 추진되고 있다. 이 중에서 10개 이상 사업을 추진했던 선도지역은 부산 동구, 경남 창원, 충남 공주 등이다. 부산 동구는 부산항을 중심으로 부처협업사업이 구상되었다. 경남 창원은 중소기업청의 상권활성화 사업이 추진된 지역이며, 부처협업사업 역시 시장 주차시설 확보, 청년상인 지원 등 상권활성화 사업과의 연계가 가능한 사업들이 존재한다. 충남 공주는 백제 문화유산을 활용한 부처협업사업을 추진하였다.

그 외 선도지역들의 부처협업사업들도 해당 지역의 특성과 활용 가능한 자원들을 중심으로 부처협업사업들이 구성되었다. 충북 청주는 국립현대미술관 청주관을 중심으로 문화예술구역을 조성을 계획했고, 광주 동구 역시 국립 아시아문화의전당을 중심으로 환경 개선사업을 추진하였다. 전북 군산은 원도심의 근대역사경관을 중심으로 부처협업사업을 추진하였으며, 전남 목포는 서해안권 광역 관광을 중심으로 사업을 계획하였다. 또한 대구 남구는 대명동을 중심으로 공연·창작 관련 협업사업을 추진 중이며, 전남 순천은 부읍성과 원도심을 중심으로 협업사업을 구성하였다.

부처협업사업의 사업특성을 살펴보면, 물리적 기반 조성인 H/W 중심인 물리적 기반 조성 사업이 S/W 중심인 주민들의 참여·교육 사업보다 많은 것을 확인할 수 있다. 부산 동구의 ‘옛날 놀이터 조성’이나 경북 영주의 ‘구성 노인안전둘레마을’ 등 지역 주민들의 정주 생활을 개선시키는 사업들이 존재하지만 이 사업들 역시 이 사업들 역시 정비를 통한 환경 개선 중심으로 구성되었다. 주민 대상 참여·교육 프로그램 관련 협업사업이 상대적으로 적은 수로 운영되고 있으며, 부산 동구의 ‘마을기업 기념품 생산’, 경남 창원의 ‘청년상인 창업 지원’ 등 주민 참여 프로그램을 운영하더라도 경제 활동을 지원하는 프로그램들이 중심으로 구성되었다.

선도지역의 부처협업사업을 살펴보면, 특정 정부부처와의 협업 사업이 대다수를 차지하고 있음을 확인할 수 있다.

전체 협업사업 중 문화체육관광부·중소기업청·문화재청과의 부처협업사업이 총 28개이며, 약 51.8%로 전체 부처협업사업에서 절반 이상을 차지한다. 이 세 부처의 사업은 문화산업 특화지구 선정, 문화유산 관광자원 개발, 골목시장·원도심 활성화 등 지역의 지역자원을 활용하고, 사업을 중심으로 경제적 효과를 창출할 수 있는 사업들이 다수를 차지했다. 이와는 반대로 국민안전처·행정자치부·교육부·보건복지부 등 보편적으로 주민 편의와 생활 개선을 중심으로 업무를 수행하는 부처와의 협업사업은 상대적으로 낮은 연계성을 보였다. 농림축산식품부·환경부 등 특정 지원 분야를 중심으로 한 부처협업사업들도 적은 비중을 차지하였다.

‘16년도 40개 부처 국고보조금 지원 수⁶⁾를 살펴보면, 지자체 지원사업 840개 중 보건복지부 117개(13.9%), 농림축산식품부 83개(9.9%), 환경부 111개(13.2%) 등과 같이 주민 생활환경개선과 관련된 부서가 높은 비중을 차지하였다. 그러나 부처협업사업에서 가장 많은 연계를 추진하고 있는 문화체육관광부의 국고보조금 지원 사업 수가 80개로 지자체 지원 사업 840개 중 9.5%로 적은 비중을 차지하고 있다. 이와 같이 국고보조금 지원과 도시재생 부처협업사업에는 차이가 존재한다.

도시재생 부처협업사업은 해당 지역의 특성과 지역자원을 활용한 환경 개선 사업을 중심으로 추진하였다고 파악할 수 있다. 또한 관광과 상권을 중심으로 지역 활성화 관련 사업이 필수적으로 운영되고 있는 것을 확인할 수 있었다. 즉, 주민 편의와 생활 기반 관련 사업보다는 역사·문화자원을 비롯한 지역자원 활용이 가능한 사업을 중심으로 연계가 이루어진 것을 볼 수 있다.

하지만 특정 부처와의 협업사업 편중, 경제 활성화 사업 중심의 협업사업 추진 등은 종합적 도시재생이라는 목적을 달성하기에는 한계가 존재한다. 그러므로 외부 유인 효과를 발생할 수 있는 관광과 상권 중심의 경제 활성화 관련 협업사업과 함께 주민들의 정주여건 개선과 정책 참여 등 주민들의 삶의 질을 향상시킬 수 있는 장기적이면서 다양한 협업사업이 연계되어 추진되어야 한다.

중앙부처별 부처협업사업과 사업 내용을 정리한 내용은 아래 Table 4와 같다.

Table 4.

Types of Interagency collaboration projects in Urban Regeneration between Ministries (unit : a number)

3. 도시재생 부처협업사업의 추진 실태분석

‘14년 활성화계획과 ‘16년 실태조사 사이에는 약 2년 정도의 기간이 존재한다. 그 기간 동안충남 천안, 충남 공주 등 2개 선도지역에서 부처협업사업이 변경되었다. 도시재생 활성화계획이 변경되는 동안 부처협업사업도 지자체의 추진 사업에 따라 변경되었다. ‘15년도 활성화계획 변경을 통해 충남 천안(1개→3개)과 충남 공주(5개→23개)의 부처협업사업이 증가하였다. 충남 천안은 ‘2015년 문화특화지역 조성 국비공모사업¹¹⁾’과 도시재생 선도지역 활성화계획을 연계한 문화도시 조성을 통해 원도심 활성화 사업을 추진하였다. 충남 공주는 ‘고도보존육성사업’과 도시재생사업의 연계를 통해 역사자원 경관 개선사업을 진행하였다. 고도보존육성사업과의 연계를 바탕으로 부처협업사업 수가 증가하였다.

본 연구에서 진행한 실태조사는 ‘14년 12월에 국토교통부가 승인한 활성화계획을 바탕으로 실시하였다. 활성화계획에 수립된 부처협업사업을 기준으로 협업사업의 변경 현황에 대하여 조사하였다. ‘14년 승인된 활성화계획 상에서의 부처협업사업은 54개였으나 ‘16년 조사 결과, 97개로 절반 가까운 43개의 사업이 증가하였다. 신규 사업으로 추진되는 사업이 51개이며, 활성화계획에 계획되었으나 사업 추진과정에서 제외된 사업이 7개이다. 또한 19개의 사업이 사업비, 사업기간, 사업 내용 등이 변경되었다. 부처협업사업비 역시 약 2,302억 원¹²⁾(약 49%) 증가하였다.

실태조사 결과, 부처협업사업의 신규사업이 증가한 선도지역은 서울 종로구, 전남 목포, 경남 창원, 대구 남구 등이다. 신규 사업 중에는 주차장 및 생활센터 건립, 생활환경개선사업 등이 포함되었다. 신규 사업의 사업비는 국비보다 지방비의 증가가 두드러졌으며, 사업기간은 도시재생 선도지역 사업이 완료되는 ‘17년 이후까지 계획되었다.

‘14년도 활성화계획에는 수립하였으나 부처협업사업을 제외시킨 지역은 서울 종로구(2개), 경북 영주(3개), 대구 남구(1개), 전남 순천(1개) 등이며 이들 사업은 일상지원 사업으로 전환, 사업 수요 낮음을 이유로 제외되었다. 실태조사 응답에서 사업 변동이 없는 지역은 부산 동구였다. 충남 천안은 15년도 활성화계획 변경에서 증가한 3개의 사업에서 변경이 없었다.

부처협업사업이 변경된 선도지역 중에서 사업비가 변경된 지역은 충북 청주, 전북 군산, 충남 공주, 전남 순천 등 4개의 선도지역이다. 충북 청주의 ‘국립현대미술관 청주관 건립사업’의 사업비(국비)는 감소되었지만 이 사업을 제외한 다른 부처협업사업의 사업비가 증가하였다. 부처협업사업의 사업비 비중에서 지방비의 증가가 두드러졌다. 국비와 지방비의 매칭 구조가 아닌 사업에 대한 지방비의 비중이 증가한 것이다. 사업에서 국비보다 지방비의 비중이 높아지게 되면 지방비에 대한 예산 확보 후에 사업을 추진하게 된다. 이 경우, 지방정부는 무리해서 사업을 추진하거나, 예산 확보가 어려워질 가능성이 존재한다. 부처협업사업에서의 지방비 증가는 지방재정의 부담과 지방비 확보 부족으로 인한 사업 지연 등의 가능성을 내포하고 있다.

또한 부처협업사업은 도시재생사업에 포함되었지만 부처협업사업의 실제적인 사업 추진은 해당 부서에서 진행되었으며, 도시재생 주관부서나 지원센터에서 해당 사업 참여나 진행 상황 파악이 원활하게 이루어지지 않았다. 활성화계획은 계속 변경되었고, 이 과정에서 새롭게 추가되는 타 부처의 사업이 도시재생 부처협업사업이 되었다. 도시재생사업과의 협업 가능성, 협업했을 때의 성과 확산, 협업 방법 등을 고려하지 않은 채, 부처협업사업으로 선정되는 경우가 발생하는 것이다.

이를 종합하면, 도시재생 부처협업사업은 사업 기간 동안 사업 내용의 변경이 지속적으로 진행되었으며, 「도시재생 활성화계획 수립 가이드라인」에서 부처협업사업을 “활성화지역 내에서 각 중앙부처가 지원하는 예산으로 추진하는 사업”인 국비지원사업을 대상하고 있음에도 불구하고 지방비의 비중이 점차 확대되었음을 확인할 수 있다. 그리고 부처협업사업의 선정 근거와 도시재생사업에서의 부처협업사업에 대한 지원 방안 등이 활성화계획에 서술되지 않는 등 관련 부서와의 의사소통이 원활하게 이루어지지 않았음을 확인할 수 있었다.

아래 Table 5는 도시재생 선도지역의 부처협업사업의 변경 현황에 대하여 정리한 내용이다.

Table 5.

Change Interagency collaboration projects in Leading Urban Regeneration Regions13)(unit : a number, million won)

1. 도시재생 부처협업의 추진한계

본 연구에서는 도시재생 활성화계획을 초기에 수립하더라도 사업 기간 동안 계획이 변경되고 그에 따라 부처협업사업의 변동 또한 발생한다는 것을 확인하였다. 계획의 변경이 많다는 것은 사업의 진행이 원활하지 않다는 것을 반증한다. 또한 잦은 사업변경은 실제로 진행되는 사업 진도 파악을 어렵게 만들고, 사업의 지속 여부 또한 불투명하게 만든다는 것을 확인할 수 있었다. 이를 바탕으로 도시재생 선도지역의 부처협업사업 실태에 대한 한계를 도출하면 아래와 같다.

첫 번째, ‘부처협업사업’에 대한 개념과 범위의 불명확성이다. 본 연구에서는 협업에 대하여 ‘2개 이상의 집단들이 참여, 수요자 중심의 행정서비스 제공을 지향하고 참여 주체들의 공동의 노력과 과정을 통해 시너지 효과를 창출하는 것’으로 정의하였다. 이러한 협업에 대한 정의를 바탕으로 도시재생사업의 부처협업사업에 대하여 접근하였으나 도시재생사업의 단위사업으로의 부처협업사업은 ‘협업’에 대한 방향성과 협업 성과를 공유하는 방법에 대한 가이드라인에 대한 설명이 부족하였다. 도시재생 활성화계획 가이드라인의 ‘부처협업사업’은 타 부처 국비지원사업 중에 도시재생사업과의 연관성이 존재하는 사업이라고 모호하게 명시되어 있다. 또한 부처협업사업의 선정 기준, 협업 방안, 협업 성과 확산 등에 대한 설명이나 방향성이 제시되어 있지 못하다. 활성화계획에서도 부처협업사업에 대한 사업 개요만 서술되어 있을 뿐, 협업 방법이나 도시재생사업의 역할에 대해서는 서술된 내용이 없다. 이렇듯 부처협업사업에 대한 정의가 광범위하고 실제 협업에 대한 가이드라인이나 방향성이 부재하다. 부처협업사업이 원활하게 진행될 수 있는 기초적인 토대가 공고하지 못한 결과를 낳았다. 그 결과, 문화거리 활성화 사업 같은 경우, 충남 공주는 국고개 역사문화 주변 정비사업으로 부처협업사업에 포함되어 있지만 대구 남구는 대명공연 문화거리 활성화사업으로 마중물사업에 포함되어 있다. 대구 남구는 대명동 공연창작지구 조성사업을 부처협업사업으로 추진하는 등 부처협업사업과 마중물사업 간의 경계가 모호하여 사업 주체와 지원에 대한 체계가 제대로 정립되지 않았다.

두 번째, 부처협업사업의 다양성 부재이다. 도시재생 활성화계획 상의 부처협업사업은 특정 부서와의 협업 사업이 절반 이상을 차지하였다. 지역 주민들의 생활 편의 개선, 특정‧특화 분야 지원에 해당하는 사업보다 지역자원 활용, 경제활성화를 목표로 하는 사업이 부처협업사업의 다수를 차지하였다. 중소기업청과 문화체육관광부 등의 부처사업이 대부분을 차지하고 있으며, 부처사업들은 대부분 환경 개선을 통해 외부 유인 효과를 통한 경제 활성화를 목표로 두고 있다. 관광지역의 환경 개선, 문화 중심의 원도심 활성화, 시장 개선을 통한 상권 활성화 등 대부분의 사업들은 경제 활성화를 중심으로 추진되고 있다. 쇠퇴한 지역의 경제 활성화는 도시재생에서 중요한 부분이지만 장소 중심의 종합적 재생이라는 도시재생의 가장 큰 목표에는 부족한 부분이 존재한다. 이러한 다양성의 부재는 부처 간 협업을 통해 사업성과를 확산하고 칸막이 행정을 없앴다는 협업의 목표에도 맞지 않으며, 도시재생에서 필요한 종합적인 사업 연계의 취지와도 어긋난다.

또한 부처협업사업은 환경개선사업(H/W)과 주민참여사업(S/W)의 혼재되어 구성되어 있다. 도시재생사업은 대부분 환경개선사업을 중심으로 마중물사업을 구성하였다. 하지만 부처협업사업 역시 각 부처별로 환경개선사업과 함께 주민참여사업을 추진하였다. 이 경우에 중첩된 사업 지역 안에 유사한 환경개선사업이 추진되는 등 사업의 중복 추진이 발생할 가능성이 존재한다.

세 번째, 부처협업사업에 대한 협업방법의 부재이다. 부처협업사업에 대해서는 도시재생 활성화계획 가이드라인에 정의가 존재하지만 협업방법과 사업성과 공유 및 확산에 대한 가이드라인이 부재하다. 부처협업사업은 도시재생의 단위사업이지만 추진 주체가 다르기 때문에 선도지역의 도시재생 담당 공무원이나 도시재생지원센터에서 사업에 대한 진행 상황 파악이 어려웠다. 특히 도시재생지원센터의 부처협업사업에 대한 참여와 지원이 특히 제한적일 수밖에 없었다. 본 연구에서는 실태조사를 통해 선도지역에 존재하는 부처사업들의 중간지원조직 간의 의사소통과 협업이 원활하지 않음을 확인할 수 있었다.

그 결과 부처협업사업의 진행에 대한 모니터링과 지원이 제대로 이루어지지 않은 채, 사업의 개괄적인 내용만 확인할 뿐이다. 사업의 변경 현황도 사업비와 사업 기간의 변경을 확인할 수 있었다. 도시재생사업을 비롯하여 각 사업들은 각기 사업기간을 포함하여 사업비의 조달 방법, 사업 추진 절차 등이 상이하다. 사업 방법이 각 부처별·사업별로 다르게 추진된다. 각각 다르게 추진되는 사업을 조율하고, 상호 부처·부서 간 의견을 전달할 수 있는 사업 주체와 방법에 대한 상호 협의와 방법이 존재해야 한다. 하지만 도시재생 부처협업사업에 대한 협업 방법과 의사소통에 관한 절차가 명시되지 않았다. 어느 부처·부서를 중심으로 협업을 진행하며, 각 상이한 사업절차를 맞춰 진행할 수 있는 주도적인 협업 주체와 협업 방법이 없는 것이다. 이 결과 실태조사를 통해 부처협업사업이 조사되었으나 실제로 도시재생사업에의 참여나 사업 진행 정도에 대한 파악이 어렵게 되는 것이다. 궁극적으로 도시재생사업에서의 우선순위에서 부처협업사업이 우위를 점하지 못하게 된다. 그 결과, 부처협업사업에 대한 관리가 부실해지고 도시재생사업에서는 마중물사업만 추진하게 되는 결과를 가져올 수 있다.

2. 부처협업사업의 방향성 및 정책 제언

도시재생사업에서의 부처협업사업은 부처 간 협업을 강조하는 정부 정책과 함께 추진되었다. 하지만 부처협업사업에 대한 정의와 협업 방안의 명확한 기준이 존재하지 않아, 실효성 있는 협업 방안으로 실시되고 있는지에 대한 의문점이 존재한다. 본 연구에서 복합적인 도시재생의 단위사업으로써 부처협업사업의 방향성과 정책 제언을 하면 다음과 같다.

첫 번째, 부처협업사업에 대한 선정 범위와 협업 방법에 대한 명확한 기준 제시가 선행되어야 한다. 도시재생 부처협업사업에 포함되는 국비지원사업의 범위와 종류에 대한 정의와 협업 방법에 대한 기준이 제시되어야 한다. 2017년 말, 도시재생 선도지역의 사업기간이 종료되었으며, 도시재생 일반지역 및 뉴딜사업이 추진되고 있다. 이들 지역 중에 활성계획을 수립하는 지자체를 대상으로 부처협업이 가능한 사업리스트와 연계방안 등을 제시할 수 있어야 한다.

부처협업사업은 도시재생 관련 부서의 참여뿐만 아니라, 이와 관련된 부처와 부서의 정보 공유와 도시재생사업과의 연계 의지가 절대적으로 중요하다. 부처협업에 대한 정의, 범위, 방법 등에 대한 기준을 중심으로 해당 사업이 부처협업사업에 포함되는지에 대하여 도시재생에서의 판단이 선행되어야 한다. 그리고 부처협업사업에 포함되는 해당 사업의 부서 담당자와의 협업 당위성과 방법에 대한 논의가 이루어져야 한다. 이를 위해서는 도시재생사업뿐만 아니라 전 부처사업들 간의 협업을 포괄할 수 있는 협업 기준, 방법에 대한 가이드라인이 구성되어야 한다.

두 번째, 성과 확산을 중심으로 한 부처협업사업 발굴이다. 기존의 도시재생 부처협업사업은 환경개선 중심의 경제 활성화를 목적으로 하고 있는 사업들이 다수를 차지하였다. 그렇기 때문에 사업의 중복 추진에 대한 우려도 존재하며, 도시재생사업의 목표와도 부합되지 않는다. 집중된 부처협업사업을 다양한 사업으로 확산시키기 위해서는 성과 확산 중심으로 부처협업사업을 발굴할 수 있도록 해야 한다. 도시재생사업에서 마중물사업을 통해 환경개선을 추진했다면, 타 부처사업은 개선된 환경을 바탕으로 다른 사업을 추진할 수 있도록 협업 방향을 모색하도록 해야 한다. 예를 들어, 문화재가 밀집된 지역을 중심으로 도시재생에서 환경개선을 통해 탐방로를 개발했다면, 타 부처인 문화체육관광부나 문화재청에서 문화재 탐방과 관련된 프로그램을 운영할 수 있다. 이러한 성과 확산 중심으로 부처협업사업을 구성한다면 부처 간 협업과 연계가 원활하게 이루어질 수 있으며, 사업의 결과는 하나의 사업을 추진하는 것보다 더 좋게 도출될 수 있다.

마지막으로 부처 간 협업모델 개발을 통한 부처협업사업의 추진 방법 제시가 필요하다. 부처 간 협업은 사업의 성과를 확산시키고, 칸막이 행정의 폐해를 없애기 위함이다. 협업모델 개발과 적용을 통해 협업을 통한 효과를 극대화할 수 있어야 한다. 부처 간 협업을 중심적으로 이끌 협업 주체를 정하고, 주체를 중심으로 사업방법을 제시할 수 있는 협업모델을 개발해야 한다. 이를 위해서는 각 사업별로 최적화된 협업 시기(이하, Entry Point)를 사업별로 제시할 수 있어야 한다. Entry Point를 통해 사업별로 상이한 사업기간과 사업방법 등을 조율할 수 있다. Entry Point를 활용하여 사업 간 연계를 공고히 하고, 사업 결과를 확산시키며 성과를 공유하는 환경을 구성해야 한다.

도시재생사업을 비롯하여 부처 간 협업과 연계의 필요성과 중요도는 점차 강조되고 있지만 도시재생사업의 부처협업사업은 업무 연계와 협력이 원활하게 추진되지 못하였다. 부처협업사업에 대한 개념과 범위가 불명확했으며, 부처협업사업의 다양성이 부재하였다. 또한 부처협업사업을 추진하는 협업 방법의 부재도 존재했다.

이러한 한계를 중심으로 부처협업사업에 대한 선정 기준과 협업 방안에 대한 명확한 기준 제시 선행, 성과 확산 중심적인 부처협업사업 발굴, 부처 간 협업 모델 개발 등 협업 방안에 대한 방향성과 정책 제언이 진행되었다. 이러한 정책 제언을 통해 앞으로 도시재생사업의 부처협업사업이 원활하게 추진되어야 하며, 더 나아가 정부 부처 간의 협업과 연계가 잘 이루어질 수 있도록 해야 할 것이다.