시민아파트의 재조명: 자조주택의 수직적 집적을 통한 현지정착형 부지와 서비스

Ⅰ. 서 론

아시아, 아프리카, 라틴아메리카의 개발도상국을 중심으로 도시화가 급속하게 진행되어 왔지만 지불 가능한 주택의 공급은 턱없이 부족하여 전 세계 도시인구의 1/3이 무허가 정착지(squatter/informal settlements)¹⁾에 거주할 만큼 지구촌의 주거문제는 매우 심각한 상황이다(UN-Habitat, 2003:13). 이러한 무허가 정착지 문제를 해결하기 위해 2차세계대전 이후 전 세계적으로 적용되어 온 세 가지 대표적인 방식이 공공임대주택, 자조주택과 연계한 부지와 서비스 및 현지개량이다.

이에 비해 한국에서 1960년대 말에 등장했던 시민아파트는 세 가지 방식 중 어느 하나만으로는 설명할 수 없는 독특한 공동주택 건립 방식이다. 아파트로 대표되는 한국의 주택공급 형태가 주택부족 문제를 해결하기 위한 한국의 특징적 대응방식이었듯이(최막중 외, 2014), 동일한 맥락에서 시민아파트도 무허가 정착지 문제를 주택의 수직적 집적을 통해 대응하려고 했던 한국 고유의 해법이라고 할 수 있다.

그럼에도 불구하고 무허가 정착지 해결 방식으로서 시민아파트가 지니는 특성에 대해서는 아직까지 학술적인 평가가 이루어진 바가 없다. 한국의 무허가 정착지 정책의 역사적 전개과정에서 시민아파트는 특정 시기에 벌어졌던 하나의 사건으로 기술되고 있을 뿐이며(장성수, 1994:110-115; 윤혜정, 1996; 하성규, 2006:458-459; 김수현, 2011), 특히 와우아파트의 붕괴로 급작스런 종말을 맞이한 탓에 그 평가는 매우 박하다. 다만 건축적 관점에서 시민아파트의 계획적 특성과 생애변화 및 철거·재생 방안 등에 관한 연구는 지속되고 있는데(김성훈, 2013; 조영배·이원재, 2014), 그 중 김규현(2007)은 시민아파트 32개 지구의 건축적 특성에 관한 자료를 기록해 놓는 성과를 보여주었다.

이에 본 연구는 국제적으로 통용되던 무허가 정착지 문제해결 방식과 비교하여 한국의 시민아파트가 지니는 특성을 규명하는데 목적이 있다. 이를 위해 먼저 2차세계대전후 전 세계적으로 전개된 무허가 정착지 해결 방식을 고찰하고(제Ⅱ장), 이어 한국에서 시도되었던 시민아파트에 의한 정비방식을 공공기록물의 문헌자료를 통해 분석한다(제Ⅲ장). 그리고 실증자료에 기초하여 지구촌의 무허가 정착지 해결 방식과 한국의 시민아파트가 지니는 공통점(보편성)과 차이점(특수성)을 규명하도록 한다(제Ⅳ장). 결론은 제Ⅴ장에서 맺는다.

Ⅱ. 무허가 정착지 해소의 국제적 방식

UN-Habitat(2003:12) 등에 의하면 무허가 정착지는 적법하지 않은 토지의 점유형태(tenure), 상·하수도 등 기반시설의 부족, 주택의 입지적·구조적 위험성 및 과밀과 같은 공통적인 특징을 갖는다. 따라서 무허가 정착지 해결을 위한 공공개입은 토지, 기반시설, 주택의 세 요소를 중심으로 설명할 수 있다.

개발도상국에서 무허가 정착지 문제해결을 위해 1960년대에 처음으로 시도했던 정책은 토지, 기반시설, 주택을 모두 공공이 책임지는 공공임대주택(public housing)의 공급으로, 이는 2차세계대전후 유럽의 도시재건을 위한 대규모 임대아파트 건설을 모델로 삼은 것이었다. 그러나 막대한 비용이 소요되는 공공임대주택 건설은 개발도상국에게는 재정적으로 큰 부담이 되었고, 보조금 지원 부족에 따른 높은 임대료 수준으로 실제 그 혜택은 중산층을 비롯한 공무원, 정치적 이해관계자 등에게 돌아가는 결과를 낳았다. 이로 인해 공공임대주택은 싱가포르, 홍콩 등을 제외하곤 공급 실적과 효과가 매우 미미했다(Ward, 1982:2-3; Harris, 2003; UN-Habitat, 2003:124-125, 130).

이에 따라 1970년대부터 개발도상국의 무허가 정착지 해결을 위해 지배적으로 사용되어온 방법이 자조주택(self-help housing)과 연계한 부지와 서비스(site and service) 및 현지개량(in situ upgrading/improvement)이다(UN-Habitat, 2003; 125-126, 130-131). 이는 원칙적으로 공공이 토지와 기반시설을 제공하는 대신, 주택은 주민의 노동력과 경제적 형편에 따라 점진적으로 건설해 나가는 방식으로, ‘공공지원(aided/assisted) 자조주택’이라고도 불린다(Harms, 1982; Harris, 1998). 다만 주택에 대해서도 향후 주민에 의해 확장 가능하도록 최소한의 요건만을 갖춘 코어주택(core house)을 공공이 시행하기도 한다(Abrams, 1964:175- 181).

1960년대부터 대표적으로 Turner(1976) 등에 의해 주창된 자조주택은 원래 주거서비스 수준의 결정에 있어 주민 스스로의 자주성(autonomy)을 강조한 개념이었으나, 이에 따른 공공의 재정부담 감소라는 경제적 측면이 주목받으면서 1970년대부터 세계은행(World Bank)의 주도로 부지와 서비스 및 현지개량 방식으로 확장되었다(Nientied and Linden, 1985; Harris, 2003). 공공지원 자조주택의 개념 역시 일찍이 1차세계대전후 유럽에서 난민과 귀환 병사들의 주거문제 해결을 위해 공공이 토지소유자에 의한 주택의 자력 건설을 지원했던 정책에서 그 기원을 찾아볼 수 있는데(Harris, 1999), 개발도상국에서는 1940년대에 푸에르토리코(Puerto Rico)에서 처음 적용된 것으로 알려져 있다(Harris, 1998).

부지와 서비스 방식과 현지개량 방식의 가장 큰 차이점은 제공되는 토지의 위치로서, 전자는 신개발을 통해 새로운 토지를 배분하는 반면, 후자는 무허가 정착지내 점유 토지에 권리를 부여하는 특징을 지닌다(Laquian, 1976). 이에 따라 부지와 서비스 방식은 토지매입 비용 절감을 위해 지가가 저렴한 도시주변부에 집중되는 경향이 있어 기반시설·서비스의 공급비용이 증가할 뿐 아니라, 무엇보다 무허가 정착지 주민들의 고용 접근성이 크게 저하되는 문제점을 노정하였다(Laquian, 1976; Peattie, 1982; Altmann, 1982; Bredenoord and Lindert, 2010). 이로 인해 저소득층의 고용기회가 많이 분포하고 있는 도시중심부에서 이루어지는 현지개량 방식이 시간이 흐를수록 더욱 주목을 받아 왔다(Laquian, 1976; Bredenoord and Lindert, 2010).

그럼에도 부지와 서비스 방식이든 현지개량 방식이든 공공임대주택과 비교하면 공히 주택에 있어 물리적 형태는 공동주택(아파트)이 아닌 단독주택,²⁾ 점유형태는 임대가 아닌 소유방식을 기본으로 하는 특징을 갖는다(Harris 1999, 2003). 이 때 자가 소유는 주민의 자발적인 주택건설 투자를 유도하기 위해 전제되어야 할 조건이며, 동시에 공공의 입장에서는 주택건설에 대한 재정적 부담을 덜어주는 기제로 작용한다.

Ⅲ. 한국의 무허가 정착지 해소방식과 시민아파트

한국의 무허가 정착지 정책은 대략 전면철거·이주(1965년 이전), 불량촌 정비와 시민아파트 건립, 대규모 단지조성과 집단이주, 불량주택의 선별적 양성화(이상 1965∼1974년), 주택개량·철거재개발(1973∼1982년), 합동재개발(1983년 이후), 주거환경개선사업(1989년 이후)으로 이어져 왔다(하성규, 2006:458). 이러한 맥락에서 시민아파트의 특성을 이해하는데 핵심이 되는 두 개의 문건은 서울시의 1967년 ‘불량건물정리계획’과 1969년 ‘시민아파트 건립사업 기본계획’이다. 본 장에서는 각각의 내용을 분석하여 한국의 무허가 정착지 해결 방식에서 시민아파트가 지니는 의미를 정립하도록 한다.

2. 1969년 시민아파트 건립사업 기본계획

이와 같은 공동아파트 건립을 통한 무허가 정착지 해결 방식이 실제 실현된 것은 1969년 2월 서울시의 ‘시민아파트 건립사업 기본계획’에 의해서이다. 동 계획은 1969∼1971년의 3년간에 걸쳐 총 90,000세대를 수용하는 2,000동의 시민아파트 건립을 계획하고, 1차년도인 1969년에는 17개 지구에 400동의 건립을 추진하였다(서울특별시, 1969: 1-3). 시민아파트는 동당 4∼6층에 연면적 508평의 규모로 45세대를 수용하도록 계획되어(서울특별시, 1969:10), 호(세대)당 면적은 평균 11.3평(=508평÷45세대)에 달한다.⁴⁾ 건축구조는 중간복도식으로 각층에 공용화장실(대변기 4개, 소변기 3개)이 설치되었는데(서울특별시, 1969: 10), 이와 같이 공용화장실을 층별로 사용하도록 한 것에 수직적 집적의 개념이 잘 나타나 있다.⁵⁾ 시민아파트의 동당 공사비는 1,200만원으로, 이 중 300만원은 절·성토 등 부지조성, 진입로 개설, 옥외(간선) 상·하수도와 전기배관 설치 및 환경정비를 위한 기반시설 공사비로서 공공의 보조금으로 지원된다. 나머지 900만원은 시민아파트 건축을 위한 골조공사비로 공공이 선(先)부담한다. 이에 따라 골조공사비는 세대당 200,000원으로(=900만원÷45세대), 이는 15년간 연리 8%의 이자와 소정의 관리비를 가산하여 월 2,300원씩 입주자로부터 상환을 받도록 되어 있다. 한편 입주자는 동별 상·하수도 및 간벽 공사 등 내부공사비를 부담해야 하는데, 이는 세대당 128,000원으로 계상되어 있다(서울특별시, 1969:7-9). 이 계획은 동년 5월 서울시의 ‘시민아파트 건립계획 추진’을 통해 1차년도에 800동을 조기에 확대 건립하는 것으로 변경되어 추진되었지만, 이듬해인 1970년 와우아파트가 붕괴되면서 사업이 중단되어 실제 32개 지구에 425동의 아파트만 완공되었다.

시민아파트 사업지구의 특성에 대한 비교적 자세한 정보는 당초 1차년도에 계획되었던 17개 지구 400동의 현황자료를 통해 파악할 수 있다(표 1). 먼저 대지현황을 보면 시민아파트 건립사업은 국공유지를 중심으로 이루어졌음을 알 수 있는데, 17개 지구 중 10개가 국공유지만으로 사업용지가 구성되어 있고 오직 4개 지구에서만 사유지의 면적이 국공유지보다 크다. 이에 따라 전체적으로 국공유지의 면적이 약 70%를 차지하여 토지확보에 대한 부담은 크지 않았을 것으로 보인다. 더구나 사유지의 경우에도 불법점유건물의 철거나 공원용지 해제 등 도시계획 변경의 대가로 필요한 용지를 기부채납 받거나, 적법 사유재산은 시민아파트 입주권과 상계 처리하도록 하여(서울특별시, 1969:15-16) 사유지 매입에 따른 재정적 부담도 줄일 수 있었던 것으로 보인다.

Table 1.

Citizen apartment project sites (1st year 17 sites)

또한 건물현황을 보면 17개 지구에 분포하고 있었던 불량건물은 총 8,602동으로, 여기에 17,429세대가 거주하여 평균적으로 동당 2세대(=17,429÷ 8,602)의 건물주와 세입자의 동거형태였음을 알 수 있다. 그리고 400동의 시민아파트는 총 18,000세대(=400동x45호)를 수용할 수 있었으므로 시민아파트는 불량건물 거주세대를 모두 수용할 수 있는 규모로 계획되었음을 유추할 수 있다. 그렇지만 입주자 선정의 우선권은 건물주에 있었는데, 구체적으로 그 순위는 사업지구내 불량건물주로서 자진철거 이주자(1순위) 및 임시 수용자(2순위), 사업지구내 적법재산 소유자(3순위), 사업지 인근의 불량건물주로서 자진철거한 자(4순위) 등으로 되어있다.⁶⁾ 그리고 자진철거후 임시거주처 마련이 어려운 자는 천막에 수용하도록 하였다(서울특별시, 1969:12-14).

Ⅳ. 시민아파트 특성의 실증 분석

이상 무허가 정착지 해소를 위해 국제적으로 통용되던 방식(제Ⅱ장)과 한국의 시민아파트(제Ⅲ장)를 비교하면, 시민아파트는 부지와 서비스, 자조주택의 일반적 특성을 공유하고 있었음에도 불구하고, 현지정착을 도모하기 위해 물리적 측면에서 주택의 수직적 집적화, 그리고 경제적 측면에서 공공의 주택금융에 의거한 자조주택 확보라는 한국적 특성을 동시에 지니고 있었던 방식으로 정리할 수 있다. 이를 분석틀로 삼아 본 장에서는 이러한 시민아파트의 일반적 특성(보편성)과 한국적 특성(특수성)을 실증자료를 통해 검증하도록 한다. 실증분석은 시민아파트 중 유일하게 현재까지 남아있는 회현 제2시민아파트를 기본적인 대상으로 하며, 이 외에 공부(公簿)를 통한 추적이 가능한 연희A지구, 북아현지구, 산천지구를 포함한다.

1. 부지와 서비스, 자조주택의 일반적 특성

시민아파트는 지구촌의 무허가 정착지 해결 방식으로서 공공지원 자조주택이 지니는 보편적인 특성을 공유하고 있다. 이를 부지와 서비스, 자조주택의 요소로 나누어 살펴볼 때, 특히 주목할 부분이 토지점유의 적법성을 부여하는 부지이다. 시민아파트의 부지는 국공유지가 이미 대다수를 차지하고 있었고, 사유지의 경우에도 기부채납 등을 통해 공유지로 편입함으로써 무단 점유의 문제를 해결할 수 있었다. 따라서 시민아파트는 기본적으로 국공유지를 활용하여 부지 문제를 해결한 사례로서, 이는 구릉지와 산자락에 분포한 시민아파트의 입지 특성을 반영한다.

그런데 흥미로운 것은 현존하는 회현 제2시민아파트의 토지대장을 확인해 보면 원래 국유지였던 시민아파트의 부지가 입주자들의 골조공사비 상환이 진행되던 시점인 1978년에 서울시로 소유권이 이전된 후 지금까지 줄곧 서울시 소유로 남아있다는 사실이다. 마찬가지로 이미 철거된 연희A지구의 경우에도 토지소유권이 1937년 서울시로 이전된 이래 서울시에서 줄곧 토지를 소유해 왔던 것으로 나타난다. 따라서 시민아파트는 입주자들에게 국공유지를 매각한 것이 아니었고, 단지 합법적으로 점유할 수 있는 권리를 부여했던 것임을 알 수 있다.⁷⁾ 더욱이 골조공사비 상환 외에 별도로 토지점용료를 책정하지 않은 것은 국공유지의 무상 점유를 의미하는 바, 이에 따라 입주자의 경제적 부담은 경감되었을 것이다. 또한 서울시가 지속적으로 토지를 소유하고 있었기 때문에 시민아파트 정리현황에 따르면(서울특별시, 2013) 시민아파트 철거 후 32개 지구의 부지가 공원을 비롯하여 대부분 공공용도로 쉽게 환원될 수 있었던 것으로 판단된다(표 2).

Table 2.

demolition of Citizen apartment

한편 서비스와 자조주택의 측면에 있어서는 기반시설은 공공이, 그리고 주택은 입주자가 책임지는 역할 분담이 명확하게 이루어졌다. 즉, 제Ⅲ장에서 설명한 바와 같이 동당 공사비 1,200만원 중 300만원에 해당하는 기반시설 공사비는 공공이 보조하지만, 900만원의 아파트 골조공사비는 입주자가 15년에 걸쳐 상환하여야 하고 내부공사비도 입주자가 부담하여야 한다. 따라서 종합하면 시민아파트는 토지점유권과 기반시설은 공공이 제공하는 대신 주택은 입주자 스스로의 힘으로 마련하는 방식이라는 점에서 당시 전 세계적으로 통용되었던 부지와 서비스, 자조주택 방식과 공통적인 특성을 갖고 있다.

2. 현지정착을 위한 주택의 수직적 집적

이상의 부지와 서비스, 자조주택의 일반적 특성에 더해 시민아파트가 갖는 한국적 특성은 이를 현지정착과 결합한데 있다. 앞서 언급하였듯이 무허가 정착지에 대한 서울시의 초기 대응방식은 강제 이주정착(1950년∼1965년)으로, 판자집의 철거와 함께 주민들을 미아, 번동, 구로 등지의 도심외곽지로 집단 이주시켰지만 이주된 주민들이 대부분 도심지에 일자리를 갖고 있었기 때문에 약 50% 이상이 다시 도심지역으로 재진입하는 문제를 안게 되었다(서울특별시, 1978:267-269). 따라서 이러한 문제를 해결하고자 현지정착을 도모하게 되었는데(하성규, 2006:459), 이를 가능케 한 물리적 기제가 바로 아파트였다. 즉, 철거되는 무허가 불량주택의 거주민들을 동일 지역내 한정된 부지에서 재수용하기 위해서는 물리적 측면에서 주택을 수직적으로 집적하여 토지이용을 고도화할 수밖에 없었을 것이기 때문이다. 그리고 건축기술적 측면이나 입주자간 동의라는 측면에서 주택의 수직적 집적화는 개별 가구의 단위에서 수행할 수 없기 때문에, 공공이 대신 시민아파트의 골조공사를 시행하고 그 비용을 입주자에게 부담시키는 사업구조가 만들어진 것으로 판단할 수 있다. 이런 점에서 골조아파트는 입주자를 대신하여 공공이 시행하는 코어주택(core house)의 한 형태로 볼 수 있다.⁸⁾

따라서 주택의 수직적 집적을 통해 무허가 정착지 주민들의 현지정착을 도모한 것은 일반적인 부지와 서비스, 자조주택 방식에 비해 한국의 시민아파트가 갖는 차별적인 특성으로, 이를 물리적 측면에서 실증적으로 고찰하기 위해 회현지구를 비롯하여 시민아파트 철거 후 지적 변화를 추적하여 지번 조회가 가능한 북아현지구, 산천지구를 대상으로 건축계획에 대한 모의실험을 수행하였다. 회현지구의 경우(그림 1) 현존하는 회현 제2시민아파트의 지번(회현동 1가 147-23)의 지적도상 대지면적은 약 1,199평(3,964㎡)으로, 앞서 표 1의 면적 1,300평과 비교할 때 시민아파트 건립 과정에서 도로 등의 개설로 인해 면적이 줄어든 것으로 판단된다. 표 1을 보면 당시 사업지구에는 270동의 무허가건물에 320세대가 거주하고 있었으므로, 회현 제2시민아파트의 호당 면적인 12평과 배치도상 건폐율 47%를 기준으로⁹⁾ 모든 건물주 또는 거주세대의 현지정착을 위해서는 시민아파트를 6층((270x12)÷ (1,199x0.47)=5.7) 또는 7층((320x12)÷ (1,199x0.47)=6.8) 이상으로 건립했어야 한다는 계산이 나온다. 실제 회현 제2시민아파트는 10층, 352세대 규모로서 건물주뿐 아니라 모든 거주세대의 현지정착을 충분히 뒷받침할 수 있었던 주택의 수직적 집적 형태를 보여준다.

Figure 1.

hoiyeon site

북아현지구의 경우(그림 2) 1996년 시민아파트가 철거되었지만 기존 지번(북아현동 210-1)에 의한 폐쇄토지대장상 대지면적은 약 5,331평(17,625㎡)으로, 표 1의 사업지구 면적 6,096평에 비해 역시 도로 등의 개설로 면적이 감소한 것으로 나타난다. 사업지구내 무허가건물 541동에 1,327세대가 분포하고 있었으므로, 시민아파트의 호당 평균 면적인 11.3평¹⁰⁾과 배치도상 건폐율 33%를 적용하면 시민아파트를 4층((541x11.3)÷(5,331x0.33)=3.5) 또는 9층((1,327x11.3)÷(5,331x0.33)=8.5)으로 건립해야 모든 건물주 또는 거주세대의 현지정착을 도모 할 수 있었던 것으로 산출된다. 실제 북아현 시민아파트는 4∼6층의 20개동 905세대 규모로 건립되었으므로, 건물주를 모두 수용할 만큼 수직적 집적화를 이루었지만 거주세대 전체를 수용할 만한 수준에는 미치지 못했음을 알 수 있다.

Figure 2.

bukahyeon site

산천지구의 경우(그림 3) 2001년 토지 분할로 생성된 두 개 지번(산천동 204, 205)의 지적도상 대지면적은 약 3,136평(10,336㎡)으로, 표 1의 사업지구 면적 3,588평에 비해 도로 등의 개설로 인한 면적 감소가 나타난다. 사업지구내 위치했던 무허가건물 152동, 385세대의 규모를 고려하면, 시민아파트 호당 평균 면적인 11.3평과 배치도상 건폐율 35%를 적용할 때 모든 건물주 또는 거주세대의 현지정착을 위해서는 시민아파트를 2층 이상((152x11.3)÷(3,136x0.35)=1.6) 또는 4층((385x11.3) ÷(3,136x0.35)=4.0)으로 건립했어야 하는 것으로 산출된다. 실제 산천 시민아파트는 5층의 10개동 443세대 규모로서, 건물주는 물론 거주세대 전체를 수용할 만큼 수직적 집적화가 이루어진 것으로 볼 수 있다.

Figure 3.

sancheon site

Ⅴ. 결 론

본 연구는 1960년대 말에 등장했던 한국의 시민아파트가 2차세계대전후 전 세계적으로 전개되었던 개발도상국의 무허가 정착지 해결 방식과 비교할 때 어떠한 특성을 갖는지를 규명하고자 하였다. 공공기록물 등의 문헌자료와 실증자료를 종합하여 분석한 결과, 한국의 시민아파트는 토지점유권과 기반시설은 공공이 제공하는 대신 주택은 입주자 스스로의 힘으로 마련하는 부지와 서비스, 자조주택 방식의 보편적인 특성을 공유하고 있음을 확인하였다. 반면 한국의 시민아파트는 일반적인 자조주택과 비교하여 물리적 측면에서 주택의 수직적 집적을 통해 무허가 정착지 주민들의 현지정착을 도모했던 특수한 방식으로, 이로 인해 경제적 측면에서도 입주자의 노동력이 아닌 공공의 주택금융을 통해 자가소유의 주택 마련을 도모했다는 차이점을 갖고 있다. 이에 따라 한국의 시민아파트는 1970년대 이래 개발도상국에서 자조주택과 연계하여 광범위하게 적용되어온 부지와 서비스 방식과 현지개량 방식의 특징을 조합한 ‘현지정착형 부지와 서비스(in situ site and service)’로 그 기본적 특성을 규정할 수 있었다.

이 때 현지정착을 가능케 만든 물리적 기제가 아파트로서, 이는 해방 후 한국에서 전개되어온 주택의 수직적 집적화 과정(김태오·최막중, 2016)이 무허가 정착지 정비와 주민의 현지 재수용을 위한 수단으로 연장, 확대되었다는 점에서 한국의 고유한 특성을 반영한다. 이로 인해 시민아파트는 물리적 형태에 있어서는 공공임대주택과 같은 아파트지만, 점유형태에 있어서는 소유를 목적으로 하는 자조주택의 독특한 특징을 갖는다. 그리고 이에 따라 국공유지 무상 점유, 골조공사비 상환에 대한 금융 지원을 통해 자가소유에 따른 입주자의 경제적 부담을 줄여주려는 노력이 있었음을 확인할 수 있었다. 다만 본 연구의 결과는 한정된 자료에 기초한 한계를 안고 있으므로, 향후 새로운 사료 발굴을 통해 보완, 발전해 나가야 할 것이다.

이제 시민아파트는 역사의 뒤안길로 사라졌지만, 시민아파트가 남겨놓은 특성은 오늘날까지도 이어지고 있어 한국의 무허가 정착지 해결 정책의 궤적을 정리하는데 그 역사적 기원으로서 중요한 의미를 갖는다. 대표적으로 1973년 주택개량촉진에 관한 임시조치법을 효시로 하여 1989년 도시저소득주민의 주거환경개선을 위한 임시조치법, 그리고 오늘날 도시 및 주거환경개선법에 의거하여 시행할 수 있는 주거환경개선사업 중 국공유지 무상 양여, 공공에 의한 정비기반시설 지원과 함께 이루어지는 공동주택건설은 자조주택의 수직적 집적을 통한 현지정착형 부지와 서비스라는 특성을 유사하게 내포하고 있다.

이러한 한국의 시민아파트 사례는 현재 도시인구의 상당 부분이 무허가 정착지에 거주하고 있는 아시아, 아프리카, 라틴아메리카의 개발도상국에게 이 문제를 해결하는데 보다 다양한 방식을 활용할 수 있음을 시¹⁸⁾사해 준다. 즉, 기존의 부지와 서비스 방식과 현지개량 방식 외에 그 혼합(hybrid)형으로서 시민아파트와 같은 ‘현지정착형 부지와 서비스’ 방식도 작동 가능하며, 이를 위해서는 지가가 비싼 도심지역에서 한정된 부지를 입체적으로 활용하기 위한 토지이용의 고도화가 필요하다는 사실을 보여준다. 또한 주택의 물리적 형태와 점유형태의 관계에 있어서도 아파트와 같은 공동주택이 반드시 임대주택일 이유는 없으며, 자조주택의 개념에 입각하여 자가소유를 지향할 수 있는 정책의 유연성도 필요하다는 점을 시사한다.¹⁸⁾

물론 시민아파트와 같은 방식이 개발도상국에서 시도된다면, 한국에서 노정된 문제점을 시정하면서 보다 발전된 형태로 진화해야 할 것이다. 물리적 측면에서 아파트는 구릉지와 산자락 등 고지대에 입지하기에 적합하지 않은 주택형태이므로, 한국에서와 달리 개발도상국에서는 지형조건을 충분히 고려하여 도심지역의 평지를 중심으로 계획되어야 할 것이다. 나아가 시민아파트와 같은 방식은 순환재개발을 통해 무허가 정착지를 단계적으로 정비할 때 더욱 효과적으로 활용될 필요가 있다. 다만 주택의 수직적 집적화는 개별 가구의 차원에서 감당할 수 없기 때문에 주택건설에 대한 공공의 직접적인 개입이 요구되며, 이에 따라 시민아파트의 경우에서와 같이 주민이 주택건설비용을 상환하는 방식을 취하기 위해서는 개발도상국의 주택금융시스템이 뒷받침해 주어야 한다. 이러한 점에서 자조주택의 성공을 위해서는 적법한 토지 점유형태 및 기반시설·서비스의 공급뿐 아니라 금융 및 신용거래에 대한 접근성이 개선되어야 한다는 UN-Habitat(2003:130)의 지적에 귀를 기울일 필요가 있다.

Acknowledgments

본 연구는 서울대학교 협동과정 도시설계학전공 박사과정의 김태오로부터 자료 협조를 받았으므로, 이에 감사를 표합니다.

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