현재 전 세계적으로 진행중인 것으로 파악되고 있는 기후변화 현상이 자연재해의 증가와 밀접한 관련이 있는 것으로 주목받는 가운데(IPCC, 2014), 강수량 증가에 의한 홍수, 해온 상승에 의한 태풍 등의 발생위험이 지속되고 있다. 우리나라도 2002년 태풍 ‘루사’, 2003년 태풍 ‘매미’와 같은 초대형 태풍재해를 경험한 바 있으며, 그 후로도 2011년 서울·경기지역 국지성 집중호우, 2012년 전남·경남 일대 태풍 ‘덴빈’과 ‘볼라벤’, 2016년 부산·울산지역을 강타한 태풍 ‘차바’ 등 최근까지도 대규모 호우·태풍피해가 꾸준히 발생하고 있다.

이에 국토·도시계획 분야에서는 호우·태풍으로 인한 피해에 대비하고자 최근 들어 다방면으로 연구가 이루어져왔다. 도시지역의 실제 침수피해 방지와 관련하여서는 시가지 건축물에 대한 내수침수 방지대책(국립재난안전연구원, 2014; 신상영·박창열, 2015; 신상영 외, 2015), 침수위험지역 도출 및 평가(김효민 외, 2013; 박상진 외, 2014; 김지연·성선용, 2016) 등이 연구되었으며, 도시계획적·제도적 측면으로는 풍수해 예방과, 피해저감 및 방재성능 향상을 위한 도시계획 수립방안(국립방재교육연구원 방재연구소, 2010; 국립방재연구원, 2011a; 김미선 외, 2015), 홍수피해 방재 관련 제도개선(국립방재연구원, 2011b; 이자원, 2014) 등이 연구되었다. 재해발생 이후의 복구 측면으로도 홍수에 대한 손실평가 기법(국립방재연구원, 2012), 회복탄력성(resilience) 영향요인(박한나·송재민, 2015)에 관한 연구가 진행되었다.

이렇듯 호우·태풍피해를 기준으로, 재해발생 이전의 피해방지와, 재해발생 이후의 피해복구에 관한 연구는 다수 이루어져왔다. 하지만 정작 실제 재해발생시·발생 직후에 이루어져야 하는 피해조사 및 집계에 중점을 둔 연구는 찾아보기 어려운 실정이다. 특히 호우·태풍으로 인하여 도시지역/비도시지역 구분 없이 전국 각지에서 각종 건축물 및 시설물에 대한 피해가 발생할 경우 원활한 피해복구와 효과적인 향후 방재계획 마련을 위해서는 체계적이고 정확한 피해집계가 필수적으로 선행되어야 하는데(Merz et al., 2010; 강부식, 2014), 국토·도시계획적 관점에서 관련 논의는 아직까지 미흡하다고 할 수 있다.

호우·태풍피해를 비롯한 자연재해피해의 조사 및 집계체계에 대한 연구 필요성은 방재학 분야의 논의에서도 찾아볼 수 있다. 해당 체계의 문제점 및 개선 필요성이 이전부터 꾸준히 제기되어왔던 것이다(국립방재연구소, 2000; 국립방재연구소, 2003; 이재은 외, 2009; 강부식, 2014). 조사기간·조사원 전문성 등 피해조사 역량 부족, 조사방식 및 집계항목 기준의 모호성과 그로 인한 피해규모 증액 또는 누락, 조사과정 또는 조사 후 집계·보고 절차상의 어려움 등이 문제점으로 분석되었으며, 이에 대하여 조사기간 연장, 전문인력 양성, 조사방식 표준화, 집계항목 구성 및 체계 조정, 조사과정 개선, 집계·보고절차 관련 제도 정비 등이 개선방향으로 제시되었다. 더불어 최근에는 강풍피해를 기준으로 하여 피해조사 과정/절차에 대한 상세한 분석(송창영·양병수, 2016), 스마트폰을 활용한 피해조사 방식의 효율성 분석(조재웅·최우정, 2014) 등 더욱 구체적인 개선방안에 관한 연구까지도 이루어지는 중이다.

그러나 집계항목 구성 및 체계 조정과 관련하여서는 아직까지 구체적인 문제점 분석 및 개선방안에 대한 연구가 다소 미흡한 실정이다. 현재 우리나라는 자연재해 피해조사 시 ‘재해대장’ 및 ‘재해연보’의 항목 구성을 따르고 있는 상황인데, 앞서 기존 피해조사 및 집계체계 개선방향 논의에서 제시된 대로 현행 집계항목 구성체계에 대한 조정이 실제로 필요한지, 필요하다면 어떤 측면에서 어떻게 보완이 이루어져야 할 것인지를 다룬 연구는 찾아보기 어렵다.¹⁾

이러한 배경 하에 이 연구는 국토·도시계획적인 관점에서 특히 호우·태풍으로 인하여 건축물과 시설물에 발생한 피해에 집중하여, 현행 집계항목 구성 및 체계에 어떤 문제점이 있는지를 분석하고 그에 따른 개선방안을 연구하는 것을 목적으로 하였다. 이를 통해 자연재해 피해집계의 수준 제고와 더불어, 효과적인 국토·도시방재계획 수립과 원활한 피해복구에 필요한 기반을 다지는 데에 기여하고자 하였다.

호우·태풍피해 대비 및 저감에 관한 이전 국토·도시계획적 논의의 연장선상에서 이 연구도 자연재해 중 호우·태풍에 초점을 맞추어 진행하였다. 이는 현재 우리나라에서 가장 피해가 큰 자연재해 유형으로서²⁾ 대책마련이 중요하다는 맥락과도 부합한다.

한편 호우·태풍피해의 유형은 구분방법 및 기준에 따라 침수피해/강풍피해, 직접피해/간접피해, 유형피해/무형피해, 1차/2차피해, 시설물(부동산)/비시설물(동산)피해 등의 범주로 분류될 수 있다³⁾ (Parker et al., 1987; Smith and Ward, 1998; Dutta et al., 2003). 강풍피해, 간접피해, 2차피해, 비시설물피해 등의 경우에도 각각 중요하게 다루어질 필요가 있겠으나, 이 연구에서는 특히 물리적인 국토·도시계획의 관점에서 호우·태풍피해의 범위를 가장 일반적이고 일차적인, 침수에 의한 직접적 시설물피해로 한정하였다.

연구는 우선 2장에서 시설물피해 집계항목 구성체계에 관한 기존 논의를 고찰하고, 국내 현행 집계항목 체계의 현황을 파악하였다. 더불어 해외의 항목 구성과도 견주게 될 것을 감안하여 국내뿐만 아니라 해외 구축사례도 살펴보았다. 다음으로 3장에서는 (1)실제 호우·태풍피해 집계사례(2012년 재해연보) 분석과 (2)침수피해지역 유형(내륙고밀/저밀도시, 해안도시, 농촌지역, 해안지역)별 현행 집계항목 체계 실제 적용을 통해 그 문제점을 분석하고, 해외 구축사례(미국 HAZUS-MH 홍수모델, 일본 치수경제조사매뉴얼)와의 비교분석을 통해 개선방향에 관한 시사점을 도출하였다. 이어서 4장에서는 도출된 개선방향을 반영하되 국내 법·제도에 기반을 두어 우리나라 실정에 적합한 개선방안을 구축하였다. 이후 연구결과를 종합하여 정리하였다.

시설물피해 집계항목의 구성체계에 관하여 이론적으로 접근한 선행연구로는 Merz et al.(2010)이 홍수로 인한 피해의 산정 및 평가에 관한 최근 연구동향과 그 한계 및 향후 연구방향을 요약한 리뷰 논문이 있다. 해당 연구에서는 직접피해의 피해항목 분류·피해범위 예측·손실함수 추정, 간접 및 거시경제적 피해평가, 피해평가의 불확실성 요소 등을 살펴보았다. 특히 피해항목 분류의 경우 분류의 상세도(detail of classification)에 영향을 미치는 요인을 피해조사에 투입가능한 비용·시간자원의 정도, 취득 가능한 자료의 상세도, 피해조사 대상지역의 사회경제적 균일성, 피해나 파급효과의 상대적 중요도·심각성으로 정리하고, 대개의 경우 개인주거, 산업·제조, 상업, 공공기관, 기반시설, 농업 등 경제부문별로 구분한 후 하위 세부범주를 구성하는 방식이 일반적임을 설명하였다.

한편 실제 시설물피해 집계항목 구축 또는 개선에 관한 연구로는 송창영·양병수(2016), 이창희 외(2015), 조윤원 외(2014)가 있다. 송창영·양병수(2016)는 강풍재해를 중심으로 피해조사 및 집계 과정상의 문제점을 분석하여 개선방안으로서 강풍피해의 종류와 범위 다양화, 풍속정보 및 지역적·지형적 특성 반영, 시군구 단위에서 읍면동 단위로 피해액 산정 등과 함께 시설물 항목의 보다 세부적인 분류체계 도입을 제안하였다. 하지만 이 경우 시설물 분류 관련 내용은 피해조사의 전체적인 과정 중 하위 항목의 하나로 연구의 주된 초점이 아니어서 간단히 언급하는 정도이다.

이창희 외(2015)는 미국 연방재난관리청(FEMA)에서 홍수피해를 예측 및 평가하기 위해 개발한 HAZUS-MH 홍수모델의 직접피해 인벤토리를 목표기준으로 삼고, 항목별로 국내 기 구축 공간정보 DB 존재 여부를 파악하여, 한국형 재난손실추정시스템 개발 시 해당 기존 DB 연계방안 및 보완사항을 제시하여 국내 인벤토리 구축방향을 수립하였다. 그러나 미국 HAZUS-MH의 인벤토리 구성 및 체계를 그대로 적용함에 따라 국내 실정에 대한 고려가 부족하다고 할 수 있다. 반면 조윤원 외(2014)는 수해피해 시설물 인벤토리를 구축하는 데에 있어서 HAZUS-MH 체계를 기반으로 두되 국내 실정을 고려하기 위해 국내 건축물 및 시설물 분류를 참고했다는 측면에서 의의가 있으며, 이후 국내 보험가액 및 손해액의 평가기준을 접목하는 방향으로 피해평가 모형까지 간략히 제시하였다.

그러나 두 연구 모두 HAZUS-MH를 참고로 한 개선방안 제시 이전에 우리나라에 현재 적용되고 있는 집계항목 구성체계가 실제로 개선이 필요한지, 필요하다면 어떤 식으로 개선되어야 하는지에 대한 고려와, 실제 피해자료에 근거한 검토는 찾아보기 어렵다는 점에서 한계가 있다.

현재 우리나라 시설물피해 집계항목은 「자연재해대책법」에 따라 ‘재해연보’ 상의 항목 구성 및 체계를 이루고 있다. 자연재해 발생 시 피해 시설 및 재산별로 피해상황을 조사·기록한 ‘재해대장’이 작성되는데, 이러한 재해대장이 매년도 말 모두 취합된 것이 재해연보이다. 여기에는 당해 연도 자연재해 현황 및 복구비 통계와 더불어 1년간 조사된 지역별·원인별·기간별 피해 통계가 <표1>과 같은 구성 및 체계에 따라 항목별로 집계되어 있다(국립방재연구소, 2000; 국민안전처, 2016)⁴⁾. 전체 35개 일반항목 중 시설물에 해당하는 항목은 총 23개⁵⁾로 크게 건물, 농경지, 공공시설, 사유시설로 구분된다.

국내 체계와의 비교분석을 통한 시사점 도출에 앞서 우선 해외 시설물피해 집계항목 구축사례를 선정하고 그 현황을 간략히 검토하였다. 검토대상으로는 (1)1998년에 구축된 이후로 오랜 기간을 거치면서 구성체계가 유용하다고 인정되어 많은 나라에서 벤치마킹 대상이 되고 있으며(백종하, 2005; 유순영·안현욱, 2013) 최근 국내 여러 연구에서도 활발히 참고가 되고 있는 미국 HAZUS-MH 홍수모델과, (2)우리나라와 기후환경이 비슷하여 호우·태풍피해 양상 및 피해조사에 대한 정서 또한 비슷한(국립방재연구소, 2000) 일본의 치수경제조사매뉴얼을 선정하였다.

HAZUS-MH 홍수모델은 미국 연방재난관리청(FEMA)에서 홍수피해를 예측 및 평가하고, 각종 재난대책·계획 수립을 위해 개발한 프로그램이다(FEMA, 2012). 모델은 피해의 양상을 물리적 직·간접피해와 사회·경제적 직·간접피해로 구분한 뒤, 각 범주별로 피해항목(inventory)을 구축하고, 침수심 모델 등 각 항목별로 적절한 평가방식 수립을 통해 홍수피해를 산정한다. 이때 피해항목은 <표2>와 같이 비교적 광범위하게 세부항목 수준까지 구성되어 있으며, 이 중 시설물 직접피해에 해당하는 것은 전체 39개 일반항목 중 26개로 크게 건물 및 시설, 교통시스템, 라이프라인 시스템으로 구분된다.

치수경제조사매뉴얼은 일본 국토교통성 하천국에서 수해피해 정도를 계상하기 위해 발간한 피해조사 매뉴얼이다(国土交通省 河川局, 2005). 매뉴얼에서 집계하는 피해항목은 한 번의 추가·수정을 거쳐(国土交通省 水管理·国土保全局, 2013) <표3>에 정리한 바와 같이 구성되어 있으며, 지하공간에 대한 고려와 더불어 각종 파급피해 등 간접피해 관련 항목이 다수 포함되어 있다는 점이 특기할만하다. 시설물 직접피해에 해당하는 것은 전체 50개 일반항목 중 22개로 크게 건물, 지하공간, 공공토목시설로 구분된다.

3장에서 도출한 개선방향에 관한 시사점들을 바탕으로 하여 시설물피해 집계항목 구성체계 개선방안을 일반항목 수준에서 제안하되, 가능한 국내 실정에 적합하게끔 구축하고자 하였다. 이를 위해 우선 현행 항목은 최대한 유지하고자 하였다. 이는 기존에 구축되어온 항목 체계가 다소 개선이 필요할지라도 기본적으로는 우리나라의 재해피해 양상을 반영하고자 한 시도라 판단하였기 때문이다. 다만, 개선방안 구축과정 중에 적절한 체계로 재구성되기는 하였다.

다음으로 조윤원 외(2014)의 인벤토리 구축사례를 참고하여, 이 연구에서도 항목 세분화와 체계 재구성을 하는 데에 있어서 국내 법·제도에 따른 건물 및 시설물 분류체계를 기본틀로 활용하였다. 건물과 관련하여서는 건축법상 시설군 분류를, 건물 외 시설물과 관련하여서는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국계법)상 기반시설 분류를 활용하였으며¹⁶⁾, 각각의 항목 구성 및 체계는 <표8>, <표9>와 같다.

이때 <표10>에 정리된 바와 같이 건축법상 시설군 분류에 따른 항목과 국계법상 기반시설 분류에 따른 항목이 내용상 전부 또는 일부 중복되는 경우가 있는데¹⁷⁾, 건축물보다는 시설·설비에 가깝거나 시설·설비가 더 많은 비중을 차지하는 경우에는 국계법상 분류체계를, 시설·설비보다는 건축물에 가깝거나 건축법상 대응되는 적당한 시설군이 있으면서 중요시설·설비로서의 인식이 낮은 경우에는 건축법상 분류체계를 활용하는 방식으로 개선방안을 구축하였다.¹⁸⁾

국내 실정에 적합하게끔 현행 항목을 최대한 유지하고 국내 법·제도상 건물 및 시설물 분류체계를 기본틀로 활용하면서 네 가지 시사점을 반영한 개선방안 구축결과는 <표11>과 같다.

시설물 구분에서 건물과 농경지는 그대로 유지하고, 공공시설과 사유시설의 구분 대신 성격이 유사한 시설물들을 그룹화하기 위해 국계법 체계를 참고하여 교통시설, 공급시설, 환경기초시설, 방재시설, 기타시설로 구성하였다.¹⁹⁾ 이후 각 그룹별로 하위 일반항목들을 건축법 및 국계법 체계를 활용하여 적절히 세분화하였다. 이때 의료시설, 공장, 위험물 관련 시설, 비상대응시설과 같이 해외 구축사례에서 파급효과 등을 고려하여 개별적인 항목으로 구성되어 있음을 확인하였던 항목들은 해당 상위그룹 내에서 독립적인 항목으로 명시하였다. 특히 비상대응시설은 HAZUS-MH와 마찬가지로 소방서, 경찰서, 응급지원센터로 설정하였으며, 이들은 건축법상 공공업무시설로서 업무시설에 해당하므로 주거업무시설군의 하위 항목으로 구성하였다.

마찬가지로 학교, 축사·잠사, 비닐하우스, 군시설, 교량, 어항, 소하천, 수리시설, 사방, 임도, 축대·담장과 같이 기존에 국내 체계에서 구축되어온 항목들은 적절한 상위그룹에 배정하여 독립적인 항목으로 명시하였다. 다만, 기존의 수리시설 중 방조제는 개선방안에서 방조설비에 포함되는 것이 적절할 것으로 판단하여 수리시설 하위항목에서 제외하였으며, 저수지는 원래 독립적으로 명시된 항목이 아니었으나 국계법상 방재시설 하위항목으로 명시되어있어서 하위항목으로 구성하였다.

이처럼 기존 4개 구분, 23개 일반항목으로 구성되었던 시설물피해 집계항목 구성체계에서 새로이 7개 구분, 49개 일반항목으로 구성된 개선방안을 구축함으로써 우리나라 재해피해 양상을 더욱 잘 반영하고, 더 나아가 국내 건축법 및 국계법상 분류체계를 바탕으로 하였기에 기구축 DB와의 연계 및 활용에도 용이할 것으로 예상해볼 수 있다.