지진은 여타 호우, 풍랑, 대설, 화재 등의 재해재난과는 달리 국내에서의 물리적 피해가 크게 없었기 때문에 그에 대한 도시 및 주거 차원의 정책 수단과 필요성에 대한 논의가 활발하지 않았다. 그러므로 최초의 지진특별재난지역으로 선포된 포항시의 도시회복과정은 앞으로 국내 지진재해 지역 도시정책 의사결정의 주요 수단이 될 수 있다. 그럼에도 불구하고 포항시 지진재해 지역에 대한 도시 회복 및 정책에 대한 학술적 논의는 부족한 상태이다.

행정안전부(2017)에 따르면 포항 지진으로 인한 피해액은 총 850억2천2백만 원으로 2017년 전체 재해 피해의 45.4%에 달한다. 포항시(2018)에 따르면 진앙지인 흥해읍의 인구는 2017년 6월부터 11월까지 증감을 반복하며 인구 감소율은 총 -0.04%이었지만 11월 15일 지진 발생을 기점으로 2018년 3월까지 -0.59%으로 크게 변화했다. 평균 월 인구 감소율이 지진 이후 10배 이상 증가하였으며, 계속되는 여진과 지역 경기 침체로 인구유출은 지속될 것으로 보도하고 있다. 만약 흥해읍의 인구유출이 지속되고 미분양만 쌓여 간다면 국내에서 지진 피해지역이라는 이름표는 단순히 물리적인 피해지역으로 끝나는 것이 아니라 도시 몰락의 충분조건으로 낙인찍힐 수도 있다. 그러나 지진은 불가피한 도시 성장 저해 요인으로 속단할 대상이 아니다. 오히려 도시 성장의 동력이 되기도 한다. 일본 고베시는 지진피해를 크게 받았던 도시가 지진 이후 더 성장했다. 지진 이후로 체계적인 도시 내 방재시스템을 구축하여 도시의 안정성과 신뢰를 확보하고, 지역 경기가 회복됨으로써 외부 인구가 유입되는 등 긍정적인 파급효과가 발생하였기 때문이다. 이는 지진피해지역에서의 사후 정책의 중요성을 보여주는 부분이다. 본 연구에서는 이러한 재해 지역 도시정책 중에서도 실제로 주민들이 가장 쉽게 체감할 수 있는 주택 분야를 살펴보고자 한다. 특별히 물리적·양적인 측면의 주택정책이 아닌, 수요자 입장에서 필요한 질적인 차원의 주거 정책에 대하여 논의할 것이다.

현재 국내에서는 주거복지 이슈와 미분양 문제를 해결하기 위해, 공급자 입장이 아닌 수요자 입장에서의 ‘주거 정책’의 필요성이 대두되고 있다. 주택정책에 있어서 공급 문제를 양적으로 접근하는 것이 아닌 질적인 차원으로까지 유도해야 한다는 것이 주요 골자이다. 특별히 절대적으로 취약해진 재해 지역과 같이 특수한 상황의 주택정책이라면 주거복지 차원에서의 질적 주거정책은 필수적으로 논의되어야 한다. 질적 주거정책의 쟁점은 주택 소요(housing needs)가 될 수 있다. 주택 소요는 최저주거기준 등과 같은 일정 기준을 충족하는 주택이 모두에게 공급되어야 함에도, 주택시장에서는 양과 질적인 측면에서 이러한 주택을 감당할 ‘여력’이 없는 계층이 존재하기 때문에, 이를 정부가 해결하자는 취지에서 논의되어왔다. 이때 일정한 기준을 어떻게 정할 것인지와 주택을 감당할 ‘여력’을 어떤 기준으로 측정할 것인지가 주택 소요의 중요 쟁점이 된다. 국내에서는 주택을 감당할 ‘여력’을 통상 주거비부담능력(housing affordability) 등 경제적인 지표를 중심으로 대체해왔다. 그러나 주택 소요는 단순히 경제적인 여력이 불가한 경우 외에도 질적인 요인에 의해 발생할 수 있다. 특별히 지진 재해 지역에서는 기존의 경제 능력과는 무관하게 모두 큰 피해를 받았기 때문에 주택 소요에 작용하는 요인이 달라질 수 있다.

이를 위해 본 연구에서는 주택 소요 계층을 경제적 기준으로 살피는 방식이 재해 지역에서도 적합한지를 살피고, 그 외 주택 소요가 발생하게 되는 요인은 무엇인지 파악하도록 한다. 재해 지역에서의 주택 소요의 특성을 파악하고 난 후에는 주택 선호 모형을 이용하여 주택 소요 계층의 주택 선호를 파악할 것이다. 마지막으로는 이들을 바탕으로 지진 이재민들에게 질적인 측면에서 실효성을 가지는 주택 공급 정책 및 주거 정책 방향에 대하여 논의하고자 한다.

본 연구에서는 지진피해지역에서의 이재민의 주택 소요 및 선호 분석을 위하여 2018년 3월 포항시에서 시행한 ‘특별재생지역 사업계획 수립을 위한 지역주민설문 조사’ 자료를 사용하였다. 본 설문조사는 2017년 포항 지진의 진앙지인 흥해읍 소재지 주민들을 대상으로 진행하였으며, 회수된 조사지는 2764부이다. 통계 분석 과정에서는 주택 소요 모형과 주택 선호 모형을 로지스틱 회귀분석을 이용하여 구축하였다.

현재 정부가 추진하는 주택정책 가운데 방재도시 및 주거안전을 중심으로 한 정책의 규모와 빈도는 약세한 편이다(강양석, 2014). 그런 와중에 2017년 11월 15일 포항시에서 리히터 규모 5.4의 지진이 발생하였고, 역대 최대 피해 발생과 함께 국내 최초로 지진에 의한 특별재난지역이 선포되었다. 포항시 지진은 2017년도 연간 재해 피해액의 절반 가량의 비중을 가지고 있었으며, 2018학년도 대학수학능력시험 또한 연기시킬 만큼 유례없는 재해였다. 국가 차원의 지속적인 구호 및 지원이 필요함에도, 이에 대한 법률적 근거와 주택 정책은 부족했다.

실제로 포항시(2018)에 따르면 피해지역 주민들 대부분이 경제약자로 주거비부담능력이 부족함에도 불구하고 높게 책정된 주민분담금과 주민 지원 법적 근거의 제한, 사업성 부족 등으로 주택정비사업이 지연되고 있다고 문제를 지적하였다.

한편 이재민들의 주거 환경을 조사한 SBS 손형안(2018)은 지진 발생 후 1년이 되어가지만, 체육관 내의 텐트로 마련된 임시주거시설에 여전히 100여 가구가 거주하고 있고, 컨테이너로 지어진 희망보금자리(30가구)도 2년 안에 대안없이 집을 비워주어야 하는 상태라고 보도했다. 그럼에도 불구하고 포항시는 지진 발생 전부터 미분양관리지역이었으며, 현재 흥해읍 인근 지역의 분양 및 분양예정지는 7,221세대이다. 양적인 주택 공급은 이미 과잉 상태라는 것이다. 따라서 재해 지역에 대하여 구호적 차원으로 단순히 주택의 양적 공급을 늘린다면 미분양률만을 올릴 뿐, 실제적인 도시 회복 및 이재민의 주거 환경 개선에 도움이 되지 못한다.

주택 소요(housing needs)란 주택 최저기준 이하에 있는 주택을 물리적·사회적·경제적 기준에 맞도록 개선할 필요가 있는 것이다(하성규, 2007). 한편, Oxley and Smith(2012)에 따르면 주택 시장은 소요가 아닌 수요에 의해 작동하므로 주택 소요는 정부가 개입하여 충족시켜야 하고, 따라서 공급이 소요보다 작다면 임대주택을 공급해야 한다고 보았다. 이와 같이 주택 소요는 최소한의 주거 기준을 정하고, 이에 못 미치는 경우 이를 필수적으로 충족시킬 수 있도록 주거 복지 차원에서 정부가 개입할 때 사용하는 지표라고 볼 수 있다. 또한 정부 개입 방식은 임대 주택 등의 주택공급 정책으로 실현할 수 있다. 따라서 주택 소요 계층은 최저 기준으로 정한 주택을 감당할 ‘여력’이 없는 자이자, 정부 개입에 의해 임대주택에 거주함으로써 최저 기준을 충족시킬 수 있는 자라고 볼 수 있다.

지금까지 국내에서는 이러한 주택을 감당할 ‘여력’을 객관적인 지표로 측정하기 위해 주로 소득, 주거, 주거비부담 등을 기준으로 삼아왔다(김혜승·김태환, 2008). 주택 소요는 결국 가격 경쟁에서 우위를 점하지 못한 계층이 일정 수준의 주택에 거주하지 못할 가능성이 높기 때문에, 경제성을 나타낼 수 있는 소득, 주거비 등의 지표를 주택 소요를 파악하는데 적극 활용해온 것이다.¹⁾ 특별히 그 중에서도 주거비부담능력(housing affordability)은 국내에서 주택 소요를 측정하기 위한 주된 지표로 활용되어 왔다(오근상·오동훈, 2018). 주거비부담능력이란 주택지불능력과 병용되는 단어로,²⁾ “MacLennan and Williams는 정부 등의 제3자의 관점에서 가구소득에 불합리한 부담을 지우지 않는 주택 가격이나 임대료로, 주택기준을 확보하는 것과 관련된 것”으로 정의하였다(김계숙·고석찬, 2008). 즉, 가구별 주거비부담능력에 맞는 주택이 충분하지 않다면 해당 가구 계층에 있어 주택 소요 미충족 문제가 발생하게 된다. 또한 일정한 경제력을 갖추었더라도 가구의 규모 및 특성, 그 외 요인에 따라 현재 거주하고 있는 주택이 최저기준에 미치지 못하거나 또는 주택 소요를 충족할 수 있는 주택일 수 있다(김계숙·고석찬, 2008). 특별히 주거 환경이 파괴된 재해 지역이라면 다른 요인의 영향력이 더 커질 수 있다. 그럼에도 불구하고 경제적 지표 외에 질적인 요인에 대해서는 정량화의 한계 등으로 많이 논의되지 못하였고, 그중에서도 재해 지역 주택 소요에 관한 논의는 더 부족한 상태이다.

따라서 본 연구에서는 지진재해 지역에서의 주택 소요 발생이 주거비부담능력 등 경제적 요인에 기인하는지를 살피고, 경제적 요인 이외에 질적 요인들의 영향력을 파악하고자 한다.

이를 위해 주택 소요 추정을 위한 논의 대상을 명확히 제시할 필요가 있다. 수요자 입장에서 주택수요(housing demand)는 경쟁시장에서 지불의사(willingness to pay)와 지불능력(ability to pay, 본 연구에서는 ‘여력’이라고도 함)이 동시에 충족되는 주택 소비자를 의미하는 반면, 주택 소요(housing needs)는 ‘일정기준’ 이상의 주택에 대한 ‘지불의사’는 있으나 ‘지불능력(여력)’을 갖추지 못한 개인으로 표현할 수도 있다. 이러한 측면에서 본다면 주택 소요 추정은 ‘일정기준’의 정의, ‘지불의사’ 여부, ‘지불능력’ 여부의 세 가지 쟁점을 도출할 수 있다.

본 연구의 지진피해지역 주민들은 집이 파손되었기 때문에, 최저 주거기준에도 미치지 못하므로 ‘일정 기준’에 대한 논의는 필요하지 않다. 따라서 ‘지불의사’와 ‘지불능력’에 따른 주택소요를 추정하기 위해 지진재해 지역에 맞는 변수로 구성된 주택 소요모형과 주택 선호모형을 구축하고자 한다.

라정일 외(2018)는 지진방재종합계획에서 포함되어야 할 요소들이 무엇인지 일본 돗토리현 지진 방재 관련 관계자를 중심으로 설문조사를 하여 요소별 우선순위에 대해 연구하였다. 본 연구와는 달리 방재 관련 관계자들을 중심으로 하였고 주택 정책 보다는 총괄적인 방재계획에 대해 다루는 등 방재의 물리적인 측면에 집중되어 있다.

Lara et al.(2018)는 2010년 칠레에서 있었던 지진해일 이후 reconstruction programme에 대한 여론 만족도와 사회·기술적 측면에서의 성과를 평가하였다. 이를 위하여 칠레 Dichato 해안 주민들을 대상으로 설문조사를 진행하였다. The construction on previously owned site(COS)와 the construction on a new site(CNS) 두 그룹으로 나누어 information, participation, timeliness, quality, general value에 대한 만족도를 5점 척도로 평가하도록 하였다. 결론적으로 그룹에 상관없이 긍정적인 만족도를 가진 것으로 나타났고 그에 대한 이유와 시사점을 제시하고 있다. Lara et al.(2018)의 연구는 평가 대상이 사업 이후 사후조사 차원의 조사이다. 이와 달리 본 연구는 주거 정책이 평가 대상이 아니라 주거 정책 전략을 짜기 위한 사전 조사 개념이므로 평가 대상에서 차이가 있다.

국내에서도 재해 지역과 관련된 논의가 진행되고 있지만, 지진재해 지역에서의 주거 정책에 대한 논의, 특별히 주택 소요 및 주민 선호를 바탕으로 한 주거 정책 전략에 대한 논의는 많이 이루어지지 않고 있다. 강양석(2014)의 “방재계획이란 같은 재해유발충격에 의해서도 발생하는 재해의 유형은 장소에 따라 다르게 되므로, 방재계획의 내용도 나라와 도시에 따라 다를 수밖에 없다”는 주장처럼 국내 실정에 맞도록 도시계획에서부터 재해를 고려한 방재도시계획을 수립해야 한다. 더불어 이미 계획·형성된 도시에서 발생한 재해에 대해 사후적인 재해 지역 도시정책수립을 병행하는 것도 필요하다. 본 연구는 이러한 필요성에서 출발하여 지진재해 지역의 도시정책 주택 분야에 대한 내수화의 일환으로 작용할 것이라 본다.

연구 문제를 바탕으로 두 가지의 연구 가설을 설정하였다.

첫째, 지진재해 지역에서는 주거비부담능력으로 주택 소요를 측정할 수 없을 것이다. 지진재해 지역에서는 일반적인 주거 환경과는 달리 각 가구의 경제력에 상관없이 모두 집이 파손되어 새로 마련해야 하는 상황이 된다. 물리적인 주거 욕구가 최저 기준보다 아래에 있으므로 물리적인 주택 소요는 모든 이재민에게 발생한다고도 볼 수 있다. 그러나 실제로 주택 소요를 파악하여 임대주택을 공급함에 있어서는 각 가구가 임대주택을 필요로 하는 지까지 고려하여 주택 소요 존재 여부를 따져야 한다. 이 과정에서 모두 큰 경제적 손실을 받았기 때문에 (임대주택의) 주택 소요 의사결정에 있어 경제적 요인은 일관성 있게 나타나지 않을 수 있다.

둘째, 지진재해 지역에서 주택 호당 면적을 줄여도 수요를 충족시킬 수 있을 것이다. 사업성을 내는 과정이 일반적인 임대주택 공급과는 달리 재해 지역이라는 특수성으로 주택 소요 계층이 곧 임대주택의 실 수요자가 되기 때문이다.

이러한 연구 가설을 검증하기 위해 설문조사 데이터를 이용한 주택 소요 모형과 주택 선호 모형을 이용할 것이며, 연구 가설이 적합하다면 이에 대한 근거와 정책적 시사점은 결론부에서 제시할 것이다.

본 설문조사는 지진 이후 특별재생지역 사업계획 수립을 위하여 진행한 지역주민설문조사로, 2018년 3월 LH와 포항시청에 의해 시행되었다. 대상지는 흥해읍 소재지로써 전체 흥해읍 세대수 14,316세대 중 5,234세대가 이에 속한다. 5,234세대 중 총 3,194세대의 설문조사지가 회수되었으나, 본 연구를 위해 자료가 정리된 이후 회수된 조사지는 제외하고 총 2747부의 표본을 사용하였다. 설문조사지는 인구통계학적 문항 8개, 지진피해현황 관련 문항 9개, 주택정비사업 문항 8개, 거주환경 만족도 문항 14개, 도시재생사업 문항 8개로 구성되었다. 문항 중에서 본 연구 분석에서 사용한 데이터는 인구통계학적 문항 6개, 지진피해현황 관련 문항 4개, 주택정비사업 문항 4개, 거주환경 만족도 문항 10개 등으로 총 24개 문항이다.

분석은 크게 세 가지 흐름으로 진행된다.

첫째, 설문조사의 타당성과 신뢰도를 검증한다. 설문조사지 설계 과정에 참여하지 않았으므로, 본격적인 분석에 들어가기에 앞서 설문조사의 타당성과 신뢰도를 검증하였다.

둘째, 주택 소요모형을 통해 주택 소요를 결정하는 변수를 분석한다. 주택 소요모형이란 본 연구를 위해 정의한 명칭으로, 지불 의사를 종속변수로 하되, 지불능력(‘여력’) 여부에 포함될 수 있는 요인으로 경제적 요인뿐만 아니라 질적인 요인들을 독립변수로 구성하여 주택 소요를 결정하는 요인이 무엇인지 추정하는 모형이다.

셋째, 주택 선호모형을 통해 주택 소요 계층의 주택 선호 특성을 분석한다. 주택 선호모형 또한 본 연구를 위해 정의한 명칭이다. 주택 선호모형은 종속변수를 주택 소요 여부인 입주 의사로 하고, 독립변수를 주택 선호 특성으로 하여, 주택 소요 계층의 선호하는 주택 특성이 무엇인지 분석하는 모형이라 할 수 있다. 최종적으로는 선호하는 주택 특성 별로, 입주 확률을 제시하여 선호도를 평가할 수 있도록 했다.