1989년 최저소득계층을 대상으로 한 영구임대주택단지가 최초로 건설된 이후 정부는 다양한 임대주택을 유형별로 공급함으로써 국가 차원에서 적극적으로 주택시장에 개입하고 있으며, 이를 통해 주거 여건을 개선하기 위해 노력하고 있다. 공공임대주택이라는 용어의 개념은 현재 우리나라의 실정법상에서 정의된 바가 없으나(토지주택연구원, 2013) 「임대주택법」에 따르면 공공임대주택은 공공건설임대주택과 공공부문이 매입한 매입임대주택으로 정의할 수 있다.

주택시장에서의 최적배분을 구현하기 위해서는 정부 개입의 정당성과 빈도가 높아질 수밖에 없는데(고필송·김동현, 2014), 우리나라의 경우 공공임대주택 정책을 통해 주거취약계층의 주거비 부담을 줄이기 위해 노력하고 있다. 임대주택 통계(2016)에 따르면 우리나라 전체 임대시장의 규모는 약 721만 호로 이 중 공공임대주택 재고는 227.3만 호로 임대시장의 약 31%를 차지하고 있다. 공공임대주택 중 실질적으로 주거서비스를 안정시키는 역할을 하는 10년 이상 장기임대 주택 보유량은 전체 주택의 6.0%인 99.6만 호이고, 이 중 영구임대주택·국민임대주택이 71.1%, 전세임대는 3.2%를 점유하고 있다. 즉 공공임대주택의 대부분은 저소득층을 대상으로 하는 취약계층을 위한 주거안전망 구축을 목적으로 하고 있으며, 중산층과 주택 실수요자에 대한 배려가 소홀한 실정이라고 할 수 있다.

장기전세주택(SHift)은 기존 임대주택과 달리 중산층과 실수요자를 위한 신개념 주택으로 무주택 세대주에 한해 주변 전세 시세의 80% 이하의 가격으로, 2년 단위의 재계약을 통해 최장 20년까지 거주할 수 있으며 보증금 인상률이 연 5%로 제한되어 안정적인 거주가 가능하다(오정석, 2010). 장기전세주택은 최장 20년까지 시장임대료보다 저렴하거나 비슷한 금액으로 안정적인 거주가 가능하며, 장기전세주택의 공급을 통해 임대주택 거주 가구에게 자가 구입이 가능할 만한 재원을 마련하는 시간을 만들어 줌으로써 향후 자가 점유율 증가를 기대할 수 있다.

본 연구는 공공임대주택의 여러 유형 중 장기전세주택의 효율성을 분석하고자 한다. 공공임대주택 공급의 효율성은 크게 생산 측면과 소비 측면으로 나눌 수 있다. 그러나 생산 측면의 효율성은 공공임대주택 공급자의 비용에 대한 충분한 정보가 있어야 추정이 가능한데 이는 현실적으로 어렵다(정의철, 2006). 반면 소비 측면의 효율성은 시장임대료와 입주자가 실제로 지불하는 임대료와의 차이를 비용으로 측정하고, 입주자의 편익은 힉스(Hicks)의 대등변화를 이용하여 측정한 뒤 비용편익비를 산출함으로써 추정할 수 있다. 따라서 본 연구는 다음과 같은 목적으로 장기전세주택의 소비 효율성을 분석하고자 한다.

첫째, 장기전세주택 입주자가 공공임대주택에 입주함으로써 얻는 편익과 정부가 공공임대주택을 공급하면서 묵시적으로 지원하는 금액을 비교함으로써 장기전세주택 입주자의 소득이 얼마나 보전되었는지 파악하고자 한다. 입주자의 편익은 힉스의 대등변화를 통해 추정하는데 본 연구에서는 스톤-기어리(Stone-Geary)함수를 기본함수로 설정하고, 공공임대주택의 규모 제한을 추가하여 스톤-기어리 함수의 단점을 보완하고자 했다. 또한, 정부가 묵시적으로 지원하는 금액은 공공임대주택과 동일한 주거서비스를 제공하는 수도권의 민간임대주택의 임대료를 특성가격모형을 통해 추정하고, 추정된 계수에 공공임대주택 자료를 적용함으로써 도출하였다.

둘째, 장기전세주택의 소비 효율성을 계산함으로써 지방에 비해 상대적으로 입주자 선호도가 높은 서울시에서 희소자원의 배분, 즉 공공임대주택 공적 자금이 효율성 있게 집행되고 있는지 살펴보고 이에 대한 정책적 함의를 제공하고자 한다. 이를 위해 서울주택도시공사에서 제공하는 ‘2016 공공임대주택 입주자 조사’를 바탕으로 분석을 진행하였다. 해당 조사는 가구의 일반특성뿐만 아니라 주거, 복지, 경제, 보건 측면까지 조사된다는 장점이 있으며 서울시에 거주하는 공공임대주택 입주자들의 주거복지 향상을 목표로 하고 있어 서울주택도시공사, 한국토지주택공사, 주택관리공단에서 관리하고 있는 서울 임대 가구를 모집단으로 하기 때문에 본 연구에 가장 현실적인 자료로 사용될 수 있다고 판단하였다.

셋째, 공공임대주택 입주자가 얻게 되는 편익, 즉 공공임대주택 입주자가 정부의 임대료 지원이 없을 때 기존의 예산제약조건 하에 동일한 효용을 얻기 위해 추가적으로 필요한 소득을 추정한 뒤 지역 및 소득을 구분하고 가구 소득, 가구원 수, 가구주 나이 등과 같은 입주자의 특성을 반영하여 분석함으로써 입주자의 편익이 가구 특성에 따라 어떻게 달라지는지 파악하고자 한다. 또한, 다른 지역에 비해 주택 가격이 높게 형성되어 있는 강남구·서초구·송파구를 구분하여 지역더미 변수를 추가해줌으로써 지역에 따른 편익 배분의 형평성을 알아보고자 한다.

오동훈(2000)은 우리나라 6개 대도시를 대상으로 공공임대주택의 입주자 편익을 추정하고 소득수준별·지역별 형평성을 분석하였다. 이를 위해 대한주택공사의 1996년 임대주택 입주자실태 조사 자료를 이용하였고, 스톤-기어리 효용함수를 이용해 입주자 편익 및 소비 효율성을 분석하였다. 분석 결과 영구임대주택의 입주자 편익은 11만 원에서 32만 원으로 나타났고 소비 효율성은 0.85로 나타났으며 서울은 0.91, 부산은 0.80의 소비 효율성을 갖는 것으로 나타나 소득계층 및 도시 간 형평성이 유지되지 않고 있다는 결과를 얻었다.

정의철(2006)은 국민임대주택의 소비 효율성과 편익 배분의 형평성을 전국적 범위에서 분석하고자 하였으며, 또한 국민임대주택 임대보증금 및 임대료 산정방식 개선방안의 정책적 효과를 분석하고자 했다. 이를 위해 대한주택공사와 국토연구원에서 실시한 임차 가구 주거실태조사와 국민임대주택 입주자 의식조사 2005년 자료를 이용하였고, 스톤-기어리 효용함수를 이용해 소비 효율성을 분석하였다. 분석 결과 국민임대주택의 소비 효율성은 0.88로 나타나 다른 나라에 비해 높게 나타났으며, 지역별로 구분했을 때는 수도권은 0.91, 광역시가 0.81, 중도시는 0.89의 소비 효율성이 나타났다. 또한, 입주자 편익 배분을 추정하여 소득수준이 증가할수록 입주자 편익도 증가함을 보였다. 한계점으로는 도시 외곽에 건설되는 국민임대주택의 입지특성을 충분히 반영하지 못했다는 점과 표본을 지역별이 아닌 전체 표본을 사용하여 추정결과에 오류가 존재할 가능성이 있다.

권대철·최막중(2012)은 건설임대주택, 매입임대주택, 전세임대주택의 세 가지 공공임대주택 유형의 정책 효율성을 상호 비교하고자 하였다. 이를 위해 대한주택공사의 2008년 공공임대주택 주거실태조사 자료를 사용하였고, 스톤-기어리 효용함수를 이용하여 소비 효율성을 분석하였다. 분석 결과 서울 및 수도권 지역에서는 소비자 선택의 제약이 가장 적고 대인보조정책의 성격을 가진 전세임대주택의 소비 효율성이 높게 나타났고 광역시 등 비수도권 지역에서는 저소득층의 주거제약이 덜해 대물보조정책인 국민임대주택의 소비 효율성이 높게 나타났다. 따라서 서울 및 수도권 지역의 가구와 비수도권의 저소득층 가구에게는 전세임대주택이 공공임대주택의 소비 효율성을 제고할 수 있는 방안으로 활용될 수 있음을 보였다. 그러나 국민임대주택이 평가대상에 포함되지 않았고, 분석시점이 2008년의 1개 년도에 국한되었으며 표본수도 한정되어 있다는 한계점을 안고 있다. 소비자 편익에 관한 선행연구를 종합하였을 때, 효용함수를 이용한 추정이 가장 일반적이었으며 그 중 스톤-기어리 효용함수를 이용하였을 경우 최저 주거 수준 및 생계수준에 대한 가정이 성립되면 소득탄력성과 가격탄력성에 대한 별다른 가정 없이 모수를 추정할 수 있다는 장점이 있어 Olsen and Barton(1983) 이후 널리 사용되고 있음을 알 수 있었다. 또한, 공공임대주택 유형별로 소비 효율성은 상이했으나 약 0.8에서 0.9의 소비 효율성을 보임을 알 수 있었다.

김수현(2010)은 서울시는 장기전세주택을 통해 기존의 주택소유에 관한 패러다임을 바꾸고자 하는데 이는 Harloe(1995)의 대중모델과 Kemeny(1995)의 단일임대시장을 연상시킨다고 주장하였다. 이에 따라 해당 논문은 과거 임대주택에 관한 논의를 정리하고 우리나라 공공임대주택 정책의 성격을 살펴보고자 했다. 우리나라는 공공임대주택의 상대적인 비중이 낮거나, 비중이 높더라도 저소득층 위주로 운영하여 빈곤층에 대한 제한적인 사회안전망으로 공공임대주택 정책을 시행하고 있으며 민간주택시장과 단절되어 있는 전형적인 잔여적 모델의 성격을 보인다고 분석하였다. 장기전세주택을 통해 이러한 잔여적 성격을 극복하기는 쉽지 않으나 공공임대주택의 이미지 개선과 주택정책의 지방화라는 측면에서 성과를 남겼다는 시사점을 제시하였다.

천현숙(2013)은 장기전세주택 입주자들의 삶의 질을 제고시키는 데 초점을 두어 주거안전망의 개념을 정의하고, 현재 공공임대주택 정책 상황의 문제점을 진단해 개선방안을 제안하고자 하였다. 이를 위해 주거실태조사 2008년 자료 및 한국토지주택공사 내부자료 등을 활용하였으며 공공임대주택에 입주하는데 소득제한이 있는 점을 감안해 민간임차 가구 전체와 소득제한을 둔 경우로 나누어 분석하였다. 분석 결과 공공임대주택은 주거비 부담을 완화하는 효과가 있는 것으로 나타났으나 주거비 부담과 주거시설에 대한 필요도가 높게 나타나 임대주택 내 주거이동을 통해 주거적합도를 높여야 한다는 결과를 보였다. 또한, 공공임대주택 관련법의 개정을 통해 주거안전망 요소의 개선을 이룬다면 공공임대주택 입주자의 주거만족도와 거주자의 주거적합도를 제고할 수 있을 것이라 전망하였다.

본 연구는 선행연구와 비교하여 다음과 같은 차이점이 존재한다.

첫째, 기존 연구는 주로 영구임대주택·국민임대주택 등 저소득층을 목표로 한 임대주택의 효과에 대해 분석하였으나 본 연구는 기존 연구에서 분석이 미흡한 장기전세주택의 편익과 소비 효율성을 대상으로 분석하는데 그 의미가 있다.

둘째, 지방에 비해 상대적으로 입주자 선호도가 높은 서울시에서의 희소자원의 배분이 효율적으로 배분되는지 알아보기 위해 서울주택도시공사에서 제공하는 ‘2016 공공임대주택 입주자 조사’를 바탕으로 분석을 진행하였다. 해당 조사는 서울시에 거주하는 공공임대주택 입주자들의 주거복지 향상을 목표로 하고 있어 서울주택도시공사, 한국토지주택공사, 주택관리공단에서 관리하고 있는 서울 임대 가구를 모집단으로 하기 때문에 본 연구에 가장 현실적인 자료로 사용될 수 있다고 판단하였다.

셋째, 장기전세주택의 지역 간 편익배분의 형평성을 알아보기 위해 공공임대주택의 단위시장임대료를 추정할 때 강남·서초·송파 3구 더미변수를 추가하였다. 강남·서초·송파 3구는 타 지역에 비해 주택가격이 높게 형성되어 있는데 만약 해당 변수를 추가하지 않고 분석할 경우 공공임대주택의 단위시장임대료 추정계수가 편의를 가질 가능성이 존재하게 된다. 따라서 해당 변수를 설명변수로 추가하여 서울시 내에 존재하는 주택임대료의 차이를 통제하고자 했다.

장기전세주택의 소비 효율성을 알아보기 위해 서울주택도시공사에서 실시하는 ‘2016 공공임대주택 입주자 조사’ 자료 및 국가승인(협의)통계인 ‘2016년도 주거실태조사’ 자료를 활용하였다. 공공임대주택의 정보는 서울주택도시공사에서 실시하는 공공임대주택 입주자 조사 자료 중 장기전세주택 442가구를 대상으로 분석을 진행하였다. 민간임대주택의 정보는 국토연구원의 2016년 주거실태조사 자료에서 추출한다. 민간임대주택 자료는 장기전세주택 자료와 비교할 수 있도록 자가를 제외한 아파트만을 대상으로 하여 시장임대료를 추정하였다. 이에 따른 민간임대주택의 자료는 총 789가구의 표본으로 구성되었으며 주택 규모에 따른 분석 대상 가구의 구성은 <표 1>과 같다.

공공임대주택은 시장임대료가 존재하지 않기 때문에 민간임대주택의 시장임대료를 특성가격모형으로 추정한 뒤 그 계수 값을 통해 공공임대주택의 시장임대료를 산출하였다. <표 3>은 이를 위해 특성가격모형을 통해 민간임대주택의 단위 시장임대료(P_h)를 추정한 결과다. 분석 결과 방 수, 주택 면적, 난방 시설, 방범·치안 만족도 및 지역더미변수는 유의수준 1%에서, 생활 시설 만족도와 문화 시설 만족도는 유의수준 10%에서 통계적으로 유의하였다. 방 수가 늘어날수록, 방범·치안 만족도가 높을수록, 문화 시설 만족도가 높을수록 단위 시장임대료가 증가하였으며 해당 임대주택이 강남·서초·송파에 위치한 경우 그렇지 않은 임대주택보다 단위 시장임대료가 높게 나타났다. 반면 주택 면적이 늘어날수록 단위 시장임대료는 감소하는 것으로 나타났고 경기도나 인천광역시에 위치한 임대주택은 강남·서초·송파에 위치하지 않은 서울 임대주택보다 단위 시장임대료가 낮게 나타났다.

<표 4>는 민간임대주택 가구의 기타 재화 최저소비액(P_xX^*) 추정결과이다. 공공임대주택의 최저소비액을 산출하기 위해 종속변수로 민간임대주택의 기타 재화 최저소비액을 설정하였다. 기타 재화 최저소비액은 주택의 특성보다 개별 가구의 특성에 영향을 많이 받기 때문에 설명변수로 가구주 나이, 가구원 수, 가구주 교육수준 등 가구특성 변수를 사용하였다.

분석 결과 가구주 교육수준은 유의수준 1%에서, 가구원 수는 유의수준 5%에서 통계적으로 유의하였다. 추정 결과 기타 재화 최저소비액은 가구원 수 1인당 약 23만 원씩 증가하는 것으로 나타났으며 가구주가 대졸 이상인 경우 기타 재화 최저소비액은 약 79만 원 감소하는 것으로 나타났다.

<표 3>과 <표 4>의 계수 값을 바탕으로 장기전세주택의 단위시장임대료와 기타재화소비액을 산출한 결과는 <표 5>에 제시되어 있다.

P_h는 특성가격모형을 통해 산출한 민간임대주택의 단위 시장임대료이며, 추정된 단위 시장임대료에 주택 면적(H₁)을 곱하면 시장임대료에 의거한 주거비지출액(P_hH₁)을 산출할 수 있다. 장기전세주택의 단위 시장임대료는 평균 약 1.86만 원으로 나타났고 시장임대료에 의거한 주거비지출액은 평균 약 131만 원으로 나타난다. 이에 비해 실제 주거비지출액(αP_hH₁)은 약 59만 원으로, 장기전세주택 입주자는 시장임대료의 절반 이하의 가격으로 주거서비스를 이용하고 있다고 볼 수 있다.

또한 최저주거기준에 따라 산정된 가구원 수에 따른 최소주거면적(H^*)에 단위 시장임대료를 곱해 최저주거비지출액(P_hH^*)을 산출할 수 있다. 이를 통해 임대료 보조의 편익 및 비용을 산출한 결과는 <표 6>에 제시되어 있다.

비용(C)은 정부가 장기전세주택 입주자에게 묵시적으로 지원하는 비용으로, 장기전세주택의 시장임대료와 입주자가 실제로 지불하는 임대료의 차이를 의미한다. 비용은 임대료 보조금으로도 볼 수 있는데 임대료 보조금은 평균적으로 가구당 월 72만 원 수준으로 나타났으며 이때 보조금 비율(α)은 45.0% 수준으로 나타났다. 이러한 결과는 장기전세주택을 주변 시세보다 저렴하게 공급하겠다는 SH의 취지가 반영된 것으로 보인다. 장기전세주택의 입주자 편익(B)은 평균적으로 가구당 월 64만 원으로 나타났으며, 이에 따라 산출되는 소비 효율성(B/C)은 0.87의 평균값, 0.94의 중위값을 가졌다. 이는 정부가 장기전세주택을 통해 공공임대주택 입주자에게 묵시적으로 100만 원을 지원했을 때 입주자 편익은 평균적으로 약 87만 원만큼 증가한다고 해석할 수 있다.

식(9)에 따르면 장기전세주택 입주자 편익(B)에 영향을 주는 요인들은 장기전세주택의 단위당 시장임대료, 최저 주거소비액, 기타 재화 최저소비액, 입주자의 소득 등이다. 그런데 입주자 편익을 추정할 때 단위 시장임대료는 주택 특성 및 입지 특성에 따라, 최저 주거면적은 가구원 수에 따라, 기타 재화 최저소비액은 가구원 수, 가구주 나이 등에 따라 다르다고 가정하였다. 따라서 입주자 편익은 가구특성(가구주 나이, 가구원 수, 가구주 교육수준, 가구주 성별), 소득 및 강남 3구 지역더미변수에 영향을 받는다고 볼 수 있다. 또한 국토연구원(2004)에 따르면 주택의 규모가 클수록 공공임대주택 입주자의 편익 또한 증가하는 것으로 나타났는데, 본 연구에서도 이를 감안해주기 위해 현재 주택 및 직전 주택의 전용면적을 설명변수에 추가하였다.

<표 7>은 장기전세주택 입주에 따른 효용 증가분의 화폐가치(B)가 소득과 가구특성에 따라 어떻게 달라지는지 추정한 결과를 나타낸다. 추정 결과 장기전세주택 입주 가구 소득이 증가할수록 입주자 편익이 증가하다가 소득수준이 약 718만 원 이상일 때부터 입주자 편익이 감소하는 것으로 나타났다. 그러나 장기전세주택 입주 가구 중 소득이 718만 원 이상인 가구는 전체 436가구 중 2가구에 불과하므로, 일반적으로 입주자 편익은 소득수준이 높을수록 증가하는 것으로 해석할 수 있다. 또한 가구원 수가 늘어날수록, 가구주 나이가 높을수록, 주택의 전용면적이 클수록 장기전세주택으로 얻는 편익은 증가하며 가구주가 근로소득자인 가구는 그렇지 않은 가구보다 편익을 약 6만 원 높게 얻는 것으로 나타났다. 반면 입주한 장기전세주택이 강남·서초·송파구에 위치한 경우 그렇지 않은 가구보다 편익을 약 4만 원 적게 얻는 것으로 나타났다. 즉 동일한 가구특성을 가진 입주자가 강남·서초·송파구보다 중랑구·동작구 등 다른 지역의 장기전세주택에 거주하는 경우 더 많은 편익을 얻는 것을 의미한다. 이는 강남·서초·송파구의 단위 시장임대료가 타 지역의 단위 시장임대료보다 높게 형성되어 있기 때문에 주거비 부담이 커지고, 이에 따라 기타재화소비액이 감소하면서 편익이 감소하는 것으로 해석할 수 있다.