우리나라의 도시개발 및 관리 정책은, 물리적 환경 개선을 중심으로 하는 성장과 개발 시대의 전면철거 방식 도시 개발 정책에서, 사회적·경제적·환경적·문화적 측면을 함께 고려한 저성장 시대의 도시 관리 정책으로 변화하고 있다. 1960년대 도시계획법을 개정하여 재개발 지구를 도입한 후 1970년대를 거치며 전면철거 재개발 방식이 한층 강화되었다. 1980년대 합동재개발 사업이 시작되면서 2013년 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」이 제정되기 전까지 고성장 시대의 경제력을 바탕으로 한 전면철거 방식의 도시개발이 이루어졌다. 하지만 이러한 과정에서 지역 공동체가 파괴되고 삶의 터전을 잃는 사람들이 많아지면서 물리적 개발에 초점을 맞춘 방식에 대한 반성과 회의, 개선방향에 관한 논의가 이루어졌고 저성장 시대와 맞물려 지역 공동체의 파괴를 막고 사회적·문화적·환경적 요소를 고려한 관리 중심의 도시 정책이 확산되었다.

특히 현 정부에서는 공간 중심의 대규모 SOC를 벗어나 사람과 이용 중심의 소규모 생활 인프라에 대한 투자 비중을 늘리고 있다(대한민국정책브리핑, 2019). 정부는 생활 SOC를 ‘생활 사회간접자본으로서 공간·개발 중심의 대규모 SOC와는 다른 개념으로 삶의 질과 직접적으로 관련된 체육시설·도서관 등’이라고 정의하며 ‘국민 삶과 밀접한 기반 시설을 늘려 삶의 질도 높이고 지역 일자리 창출, 균형발전, 서비스 산업 발전과 같은 효과를 창출’하는 것을 목표로 내세우고 있다. 또한 문화·생활 편의시설, 도시재생, 복지시설, 신재생 에너지 등의 10대 생활 SOC에 대한 예산을 2019년에 총 8조 7천억 원을 편성하였다. 이는 2018년 예산 5조 8천억 원 대비 50.1%가 늘어난 것이다.

생활 SOC 정책을 살펴보면 작은도서관, 복합커뮤니티 센터, 체육 센터 등과 같은 지역 공동체 활성화를 위한 거점 시설들이 가장 먼저 언급된다. 지역의 특정 공간을 지역 공동체 활성화를 위해 활용하는 접근법은 도시 계획 및 관리 기법에 있어서 전통적인 방식이다. 초등학교라는 지역 거점을 중심으로 지역 커뮤니티를 형성하고자 했던 페리의 근린주구론(이용근, 2013)이 그 대표적인 예이다. 우리나라의 신도시 계획도 근린주구론에 기초하여 계획되었다. 하지만 근린주구론이 초등학교를 지역 거점으로 활용했던 근본적인 의도는 사라진 채 그 기법만 남아 있는데다, 초등학교 인구 감소, 지역 거주기간 단축, 초등학교 공간 공유의 안전상 문제점 등 우리나라의 특수한 상황으로 인해 초등학교의 지역 커뮤니티 거점으로서의 역할은 이미 상실됐다(최재연, 2015). 때문에 다양한 지역 시설·공간들을 생활 SOC로서뿐 아니라 지역 커뮤니티 거점이라는 관점으로 검토와 검증이 필요한 시점이다.

지역 시설의 종류는 다양하다. 대한주택공사의 ‘단지계획기술지침’(1992)은 도보로 이동 가능한 범위를 1차 생활권(근린생활권)으로 설정하고 동사무소, 우체국, 파출소, 초등학교, 유치원, 어린이 놀이터, 아동 공원, 소단위 운동장, 탁아소, 경로당, 집회장, 마을회관, 약국, 병원, 치과병원, 한의원, 근린상점, 소매시장, 은행을 지역 시설로 규정했다. 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」 시행령(2013)에서는 놀이터, 마을회관, 마을 도서관 등 주민의 복지 증진을 위한 시설, 공동으로 사용하는 구판장·세탁장 등 공동작업장, 화장실 및 수도 시설, 어린이집·경로당 등 아이돌봄 서비스 시설 및 노인복지시설, 마을방송국·마을신문사 등 지역주민 간 정보교류 및 의사소통을 위한 시설을 지역 시설로 언급하고 있다.

본 연구자는 이러한 다양한 지역 시설들을 지역 커뮤니티 거점이라는 관점에서 연구와 검증을 순차적으로 해 나아가는 과정에 있으며 본 연구에서는 다양한 지역 시설 중 놀이터를 살펴보고자 한다. 도시에서 오픈된 공공공간으로서 놀이터는 어떤 위상을 가지고 있으며 놀이터의 이용자 수 변화에 어떤 요소들이 영향을 미치는지, 그리고 공공이 관리하는 놀이터를 활성화하기 위해 어떤 방안이 정책과 지침으로서 유효한지 연구해보고자 한다.

본 연구의 시간적 범위는 현재(2018년)이며, 공간적 범위는 1기 신도시인 일산(고양시 일산동구, 일산서구)으로 한다.

연구의 내용과 방법은 다음과 같이 4단계로 구성된다. 첫째, 지역 공동체 활성화 관점에서의 지역 커뮤니티 거점에 관한 선행연구와, 지역과의 관계에 초점을 둔 놀이터에 관한 선행연구를 검토한다. 둘째, 놀이터의 역사를 통해 그 근본 취지를 살펴보고 우리나라의 놀이터 관련 제도와 설치·운영 현황을 파악한 후, 지역 커뮤니티 거점으로서 놀이터의 위상을 알아본다. 셋째, 일산 신도시의 50개 공공 운영 놀이터를 대상으로 이용자수를 조사하고, 놀이터의 내부·인접·외부의 근린 요소가 놀이터 이용자수에 미치는 영향을 분석한다. 마지막으로, 분석의 결과를 통해 시사점을 도출하고 놀이터가 더 활성화되기 위한 방안을 제시한다.

지역 커뮤니티에 관한 연구는 다양한 방면에서 진행되고 있다. 그 중에서 특히, 지역 커뮤니티 공간과 지역 주민·공동체와의 관계에 대한 연구를 주로 살펴보았다.

김도경·문정민(2013)은, 물리적·환경적 요소와 함께 이용자의 형태적·사회적 요소를 추가한 평가지표로 공공공간 중 하나인 공원의 이용자 만족도를 평가한 결과, 환경적 요소인 쾌적성에 이어, 사회적·공동체적 유대감을 나타내는 커뮤니티 요소와 지역정체성 요소가 공공공간 이용자 만족도에 영향을 미치는 것으로 나타난다고 분석했다.

윤정우(2015)는 단독주택단지의 공공공간과 이용행태 및 주민의 사회적 교류의 관계를 분석하고, 개인의 활발하고 자유로운 공공공간 이용이 사회적 교류로 이어지며 단독주택단지 공공공간은 연령층마다 다른 가치의 일상생활공간으로서 문화적 가치를 지님을 증명했다.

윤정우(2016)는 또 다른 연구를 통해 저층주거지 내 공공공간에 대한 환경인식 및 이용행태, 이웃 간 관계 조사를 하여 공공공간의 중요성을 분석했다. 그 결과 주민들은 공공공간별로 다른 기준을 가지고 있고 선호도와 기대요소도 다르며, 공공공간에서의 ‘마주침’을 통해 이웃관계가 발전하게 되고 놀이터 및 공원 이용 빈도와의 상관관계가 높음을 증명했다.

이현진 외(2018)는, 주민, 민간단체, 지자체 관리 등 다양한 방법으로 운영되고 있는 대구광역시 커뮤니티 센터 8곳을 대상으로 공간, 운영, 프로그램·활동, 인구, 입지 현황을 분석한 결과, 커뮤니티 센터가 마을 공동체 활성화의 구심점 역할을 하려면, 주차공간, 진입공간, 치안 등 접근성이 중요하며 다양한 연령대를 만족시킬 수 있는 공간구성, 주민 의견을 반영한 다양한 프로그램이 중요함을 검증했다.

이 밖에도 많은 연구에서 지역 커뮤니티 공간은 그 지역의 공동체 활성화에 영향을 끼치는 중요한 요소로 자리잡고 있음을 검증하고 있다.

놀이터에 대한 연구 중 지역과의 연계에 초점을 맞춘 연구는 매우 미흡하다. 그 중에서 놀이터의 이용빈도와 만족도에 관한 연구들은 이용자가 그 지역 구성원임을 고려할 때 지역 커뮤니티와의 연계를 고려한 주제라 볼 수 있다.

그러한 연구 중 하나로 곽윤정(2012)은, 고층아파트단지의 외부 공간에 대한 연구를 통해 어린이놀이터, 광장, 시팅시설, 휴게시설, 운동시설, 환경조형물시설 등을 분석하였다. 외부공간의 주 이용계층은 초등학생, 유아, 주부로서 어린이놀이터(76.4%)의 이용빈도가 가장 높은 것으로 조사되었다. 또한 어린이놀이터의 경우 이용권 인구가 많을수록, 시설규모가 클수록, 감시성이 증가할수록, 다른 시설과의 복합성이 증가할수록 이용행위가 증가하므로, 감시성을 높이고 준공적 영역에 배치하며 보행자전용도로와 연계해야 한다고 제안했다.

또한, 이동훈(2017)은 다목적형 어린이공원 모형개발에 관한 연구를 통해 주거지 내 어린이공원은 주민들이 쉽게 접근할 수 있고 공동체 의식을 형성하는 공간이며 자연을 접할 수 있는 공간이기 때문에 중요하다고 하였다. 그는 실증 사례지 이용 분석을 통해 배치 및 규모, 디자인 개념 및 공간 계획, 조성 시설, 이용 행태 모형 방안, 기능적 측면 개선 방안, 놀이시설과 기구 및 운영과정 개선 방안을 제시하였는데, 어린이공원 이용 활성화를 위하여 다목적형 공간으로 전환하여야 하며 다양한 시설물을 갖추고 이 과정에서 지역 주민들의 의견을 반영할 뿐 아니라 장애인 이용에 대한 배려로 지역 주민 전체가 이용할 수 있도록 하고 안전한 관리를 해야 한다고 제시했다.

한편, 황해수, 손원경(2009)은, 1990년부터 2008년까지 4곳 학회지에 실린 32편의 논문을 대상으로 연구 경향을 살펴본 결과, 놀이터 관련 논문들은 시설 및 설비의 실태조사에 집중되어 있고 2005년 이후에는 놀이 환경, 놀이 공간, 프로그램 개발, 평가 등의 연구가 시작되었으나 1~2편으로 매우 적게 나타났다고 분석했다.

2009년 이후의 놀이터에 관한 연구 역시 주로 놀이터 놀이시설과 이용자의 행위 등 놀이터 자체에 집중되어 있다. 놀이터를 지역 커뮤니티 거점 공간으로 바라보고 놀이터와 지역이 맺고 있는 관계를 분석한 연구 자료는 매우 부족하다. 때문에 본 연구는, 놀이터를 지역 커뮤니티 거점 중 하나로 보고 놀이터 자체에 대한 분석이 아닌 놀이터와 지역과의 관계에 초점을 맞춰 분석을 하고자 한다.

선행연구와 관련 자료를 통해 계획 도시 내 놀이터가 지역 커뮤니티에서 가지고 있는 역할과 위상을 살펴보면, 놀이터는 그 탄생에 있어서 사회 통합적 공간으로서 의미를 가지며, 현재 한국 사회에서는 소득 수준과 관계없이 지역 아동들에게 중요한 공간이자 이웃 관계 형성과 지역 커뮤니티 형성에 중요한 역할을 하고 있음을 알 수 있다.

조사와 분석의 대상은 1기 신도시인 일산으로 한다. 일산동구와 일산서구의 놀이터 중 민간이 설치하고 운영하는 놀이터를 제외하기 위해, 「어린이 놀이시설 안전관리법」에 의해 설치·운영되고 있는 ‘어린이놀이시설’로서 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」상 ‘어린이공원’으로 정의된 공공 놀이터를 연구 대상으로 한정한다. 이 조건에 맞는 놀이터 수는 55개인데 그 중 공사 중이어서 이용이 제한되어 있는 궁골어린이공원과 아지랑이어린이공원, 최근에 조성되어 통계 자료가 부족한 샘물어린이공원, 잎새어린이공원, 한별어린이공원은 제외한다. 50개 놀이터 중 일산동구에 위치한 놀이터는 22개, 일산서구에 위치한 놀이터는 28개이다.

50개 놀이터의 이용자수 조사는 2018년 11월 5일(월요일) 10시 30분부터 오후 18시 30분까지 진행되었다. 1회차 10시 30분, 2회차 11시, 3회차 12시 30분, 4회차 13시 30분, 5회차 15시, 6회차 16시, 7회차 17시 30분으로 같은 시간대에 50개 놀이터 이용자수를 동시에 확인하여 기록하는 방식으로 이루어졌다<표 3, 그림 1>. 이용자수 조사는, 조사 시점에서 단순 통과 이용자는 제외했고 놀이터 내 시설을 이용하는 이용자만 기록하였다.

Fig. 1. 
Location of the playground and a 250-meter radius

놀이터 이용자수에 영향을 줄 수 있는 근린 요소는, 놀이터의 면적, 운영기간, 리노베이션 시기, 놀이시설 및 운동시설을 비롯한 내부 시설, 놀이터 외부에 인접한 지역 시설과 근린 시설, 도로의 유형, 거주인구수, 주택 유형, 개별공시지가 등이 해당된다. 다만, 다중회귀분석을 단계별로 진행하면서 위의 모든 요소 중 상관관계가 뚜렷하게 나오는 상위 6개 요소를 추려 놀이터 내부 요소와 바로 인접한 요소, 놀이터 설치 기준인 반경 250m 내 요소로 나누어 <표 4>와 같이 선정하였다.

놀이터와 인접한 지역시설의 수가 많을수록 놀이터의 이용자가 늘어나는 결과를 통해, 도시계획이나 도시재생사업 시 놀이터와 지역시설을 개별적 요소로 계획하는 것이 아닌 복합적 요소로 인식하고 배치해야 한다는 사실을 알 수 있다. 본 연구에서 조사한 일산 신도시 50개 놀이터에 인접한 지역 시설의 종류와 수는 <표 8>과 같다.

본 연구에서는 시설의 유형이 놀이터 이용자수에 미치는 각각의 영향 수준까지는 분석하지 않았지만, 위와 같은 유형의 지역 시설들이 놀이터 이용자수에 유의미한 영향을 끼친다는 사실만으로도 놀이터와 지역시설 간의 시너지 효과를 극대화하는 것이 놀이터 활성화의 바람직한 방향임을 알 수 있다. 때문에 공간 계획에 있어서도 놀이터와 인접 지역 시설 간 연계성과 접근성을 확보하여 내용적·공간적으로 복합화하려는 시도가 필요하다.

인접한 지역시설과의 연계 배치는 놀이터 이용자의 연령대와도 관련이 있다. 본 연구에서 이용자의 연령대를 조사한 결과<표 9>에 따르면 초등학생 이하 연령대가 42.9%로 가장 많지만 50대 이상도 36.5%, 20~40대도 16.5%를 차지하고 있는 것으로 나타났다. 즉, 인접한 지역시설이 특정 연령대만이 아닌 다양한 연령대와 연관되어 있음을 의미한다. 따라서 인접 지역시설과의 연계 및 복합화 계획을 세울 때는 연령대 특성 및 연령대 간 연계도 고려해야 한다.

한편, 앞선 다중회귀분석의 결과에서 알 수 있듯이 놀이터 주변의 지가 및 주택가격이 높을수록 이용자수가 증가하는데, 자료의 한계로 인해 통계적 유의성은 확인할 수 없지만, <표 10>과 같이 개별공시지가가 낮을수록 초등학생 이하 연령대 이용자가 많아지고 개별공시지가가 높을수록 20대 이상의 이용자가 많아지는 방향성은 확인할 수 있다. 이는 지가와 주택가격이 낮은 지역에 위치한 놀이터의 이용자수를 늘이려면 주 이용자인 초등학생 이하 연령대의 편의성을 높여야 함을 의미한다. 이러한 상황에서는 놀이터와 인접한 지역시설, 특히 보육시설 및 초등학교 시설과의 연계 프로그램을 운영하거나 안전 요원을 배치하는 등의 활성화 방안이 필요할 것으로 보인다.

놀이터의 인접한 도로의 유형과 놀이터 이용자수의 관계는 접근성이 중요함을 보여준다. 보행자 전용 도로가 있는 대규모 공원 안이나 아파트 단지에 인접한 놀이터의 경우 접근성과 안전성이 확보되면서 이용자수가 많아지는 효과로 해석할 수 있다. 이러한 해석을 확대하면 놀이터의 경계 부분도 접근성과 안전성의 관점에서 디자인되어야 한다. 보행자도로와 접해 있는 놀이터의 경우라면 공원이나 아파트 단지와 같은 주변의 보행 및 휴식 공간과 최대한 어우러지게 계획하여 접근성을 높여야 하고, 보행자도로가 아닌 차도와 접해 있을 경우에는 놀이터 경계를 최대한 오픈하여 접근성을 높이되 완충 영역으로서 보행공간을 확보하는 등 심리적 접근성을 높이고 안전성도 확보할 수 있는 계획이 필요하다.

자료의 한계에 의해서 구체적인 결과는 제시할 수 없지만 수집된 자료에 의거하여 놀이터 이용자수와 도로 유형 간 다중회귀분석 결과<표 11>에 의하면 인접한 차도가 폭이 넓을 때보다 좁을 때 이용자가 더 많아질 것으로 관측된다. 즉, 놀이터의 보행 접근성은 보행자도로 뿐 아니라 차도의 폭 또한 영향을 미친다는 것을 알 수 있다.

앞서 살펴본 바와 같이 놀이터는 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행령」(제15조)에 의해 반경 250m 이내에 사는 주민들이 500명 이상 요청하면 공원조성계획의 타당성을 검토하여 반영하도록 규정되어 있다. 하지만 본 연구의 분석의 결과와 같이 놀이터 이용자수는 주변 거주인구수에 큰 영향을 받는다. 때문에 반경 250m라는 물리적 유치거리와 더불어 주변의 인구밀도를 설치 기준에 제도적으로 반영하여야 한다. 또한, 일산 신도시의 경우 「어린이 놀이시설 안전관리법」에 의해 공공이 설치하고 운영하는 놀이터가 도심의 중심부와 초기 신도시 지역에 집중 배치되어 있어서 반경 250m라는 물리적 범주마저 전체 지역에 균등하게 적용되지 않는다. 놀이터가 지역에서 커뮤니티 거점 역할을 하려면 현재의 물리적 유치거리 기준과 함께 인구밀도 기준을 추가하여 이용이 많은 곳에 놀이터를 더 많이 배치할 수 있는 제도 개선이 이루어져야 한다.

놀이터의 면적과 운영기간은, 면적이 넓고 운영기간이 짧을수록 이용자수가 늘어나는 방향성은 확인되었지만 그 영향은 통계적으로 유의미한 결과는 아니었으며, 현장 조사 시에도 확인한 바와 같이 놀이터의 면적이 좁아서 불편을 겪는 경우는 드물고, 운영기간이 오래된 곳은 대부분 리노베이션이 진행되었기 때문에 이용자수에 영향을 끼치지 않는다. 하지만 놀이터 내부 요소가 이용자수에 유의미한 영향을 끼치지 않는다는 것은 그만큼 이용자를 끌어들일 만한 요소가 부족하다는 뜻으로 해석할 수 있다. 실제로 조사 대상 50개의 놀이터 내 놀이시설과 휴게시설은 그 수량에는 차이는 있으나 획일적 디자인의 조합놀이기구, 흔들놀이기구, 회전놀이기구, 벤치, 운동기구로 구성되어 있는 상황이다.

하지만 최근에는 기존의 획일적인 놀이터에서 벗어나 모험놀이터와 같은 실험적 놀이터에 대한 연구가 진행되고, 실제로 구현되고 있다. 이동훈(2017)은 현행 어린이공원은 도시공원법에 의한 면적과 유치거리를 통해 획일적이고 단순한 놀이시설을 배치하고 있으며 특징적이거나 디자인 개념이 없다고 분석했다. 이를 극복하고 이용률을 높이기 위해서는 다목적형 어린이공원 모형개발이 필요하며, 연령대에 맞는 공간배치와 모험놀이, 상상놀이, 창의적 놀이를 유발하는 놀이시설 도입이 필요하다고 주장했다. 이러한 실험적 놀이터는 이미, 일본, 미국, 캐나다, 호주, 프랑스, 독일, 네덜란드 등 해외에서 지속적으로 조성되고 있고 국내에서도 순천 기적의 놀이터, 월드컵 공원 내 모험놀이터, 서울시의 상상어린이공원 등의 사례가 있다.

일산과 같은 1기 신도시는 놀이 시설의 노후화로 인해 리노베이션 시기가 도래했기 때문에, 획일화 되어 있는 놀이시설을 비롯해 내부 구성 요소를 실험적이고 다양한 목적의 공간으로 구성할 수 있는 시기이며 이 기회를 잘 활용해야 할 것이다.